Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti po javni obravnavi dne 31. 5. 1995 na seji dne 6. 7. 1995
o d l o č i l o
1. Določbe prvega odstavka 5. člena zakona
o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93 in
31/93; v nadaljevanju: ZLPP) niso v neskladju z ustavo.
2. Določba drugega odstavka 5. člena ZLPP
ni v neskladju z ustavo, kolikor se razume tako, da je Sklad kmetijskih
zemljišč in gozdov Republike Slovenije dolžan v skladu z zakonskimi pogoji in v
skladu z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, skleniti z dosedanjimi
upravljalci kmetijskih zemljišč zakupne pogodbe ali jim podeliti koncesije za
kmetijska zemljišča in gozdove, ki so na podlagi ZLPP postali državna lastnina.
3. ZLPP ni v skladu z ustavo, kolikor ne
ureja časa trajanja prehodnega obdobja do sklenitve zakupnih pogodb oziroma do
podelitve koncesij ter načina reševanja sporov v zvezi s tem.
4. ZLPP ni v skladu z ustavo, kolikor ne
določa načina in postopkov za določitev odškodnine zaradi zmanjšanja vrednosti
vlog tujih vlagateljev v podjetja, kadar in kolikor je država k temu zavezana z
mednarodnimi pogodbami.
5. Državni zbor je dolžan ugotovljene
neskladnosti z ustavo odpraviti do 31. 12. 1995.
O b r a z l o ž i t e v
A) POSTOPEK
1. Postopek v tej zadevi se je začel z
vložitvijo predloga podjetja Lek d.d., Ljubljana, dne 30. 3. 1993, na podlagi
7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave (Uradni list RS, št. 33/91) v zvezi
s 7. točko drugega odstavka 411. člena ustave iz leta 1974 in prvo alineo 11. člena
zakona o postopku pred ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in
28/76).1
2. Tej zadevi so bili pridruženi:
– predlog podjetij Agrogorica p.o.,
Šempeter pri Gorici; Hmezad Kmetijstvo p.o., Žalec; Kmetijski kombinat Ptuj
p.o., Ptuj, in Merkator Kmetijsko gospodarstvo Kočevje d.o.o., Kočevje, z dne
22. 4. 1993 – po sklepu ustavnega sodišča z dne 20. 5. 1993,
– predlog podjetja Bayer Pharma d.o.o.,
Ljubljana, z dne 28. 5. 1993 – po sklepu ustavnega sodišča z dne 17. 6. 1993,
– predlog podjetij TP Alpinum d.d.,
Bohinjsko jezero, in IRP Alpinum d.d., Bohinjsko jezero, z dne 9. 8. 1993 – po
sklepu ustavnega sodišča z dne 16. 9. 1993,
– pobuda Gozdnega gospodarstva Ljubljana
p.o., Ljubljana, z dne 23. 6. 1994 – po sklepu ustavnega sodišča z dne 30. 6.
1994 in
– pobude Soškega gozdnega gospodarstva
Tolmin p.o., Tolmin; Gozdnega gospodarstva Postojna p.o., Postojna; Gozdnega
gospodarstva Kočevje p.o., Kočevje; Gozdnega gospodarstva Novo mesto n.sub.o.,
Novo mesto; Gozdnega gospodarstva Nazarje p.o., Nazarje, in Gozdnega
gospodarstva Maribor p.o., Maribor, z dne 4. 7. 1994 – po sklepu ustavnega
sodišča z dne 14. 7. 1994.
3. Lek d.d. je podjetje v mešani lastnini,
ki ima med delničarji zaposlene delavce ter tuje in domače poslovne partnerje.
Delniška družba je nastala s preoblikovanjem družbenega podjetja Lek p.o.,
katerega pravni naslednik je. Pravni prednik družbe je z odplačnimi pogodbami
oziroma odločbo upravnega organa pridobil pravico uporabe na 67.660 m2
zemljišč, ki jih uporablja za opravljanje ene od svojih dejavnosti
(pridelovanje zdravilnih zelišč in drog), čeprav so bila deloma kupljena tudi
kot stavbna zemljišča.
4. Kmetijske organizacije so družbena
podjetja (p.o.) oziroma gospodarske družbe v 100-odstotni družbeni lastnini.
5. Bayer Pharma d.o.o. je mešano podjetje z
znanimi lastniki: Lek d.d. ima 51-odstotni delež, tuji partner Bayer AG iz
Leverkusna pa ima 49-odstotni delež kapitala. Pogodba o skupnem vlaganju je
bila sklenjena v letu 1970, v letu 1975 pa je podjetje z odplačno pogodbo
pridobilo pravico uporabe na 9.949 m2 stavbnih zemljišč.
6. Turistično podjetje Alpinum d.d. ima
nepremičnine, ki se nahajajo na območju Triglavskega narodnega parka. Delniška
družba je nastala iz družbenega podjetja, edini delničar pa je podjetje IRP
Alpinum d.d., ki je v izključni zasebni lasti delavcev TP Alpinum.
7. Gozdna gospodarstva so organizirana kot
družbena podjetja (p.o.), torej kot podjetja s 100-odstotnim družbenim
kapitalom.
8. Vsi predlagatelji so vložili predloge za
oceno ustavnosti še pred uveljavitvijo zakona o ustavnem sodišču (Uradni list
RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS) in po določbi njegovega 81. člena
obdržijo položaj predlagatelja.2
Pobudniki izkazujejo pravni interes za
vložitev pobude na podlagi drugega odstavka 24. člena ZUstS.3
9. Ustavno sodišče je na seji dne 17. 6.
1993 na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave v zvezi s 4. alineo
tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred ustavnim sodiščem4
zavrnilo predlog za začasno zadržanje izvrševanja 5. člena ZLPP.
10. Ustavno sodišče je obravnavalo zadevo
na sejah dne 17. 6. 1993, 17. 3. 1994, 31. 3. 1994, 9. 6. 1994, 17. 11. 1994,
8. 12. 1994, 1. 6. 1995, 30. 6. 1995 in 6. 7. 1995.
11. Na predloge je odgovoril Državni zbor dne 6. 1. 1994.
Odgovoru je bilo priloženo mnenje Vlade oziroma Ministrstva za kmetijstvo in
gozdarstvo.
12. Predsednik ustavnega sodišča je na podlagi drugega odstavka
35. člena ZUstS5 razpisal javno obravnavo, na katero so bili v
skladu s prvim odstavkom 36. člena ZUstS6 vabljeni predstavniki
oziroma zastopniki in pooblaščenci udeležencev v postopku in druge osebe, za
katere je ustavno sodišče menilo, da je potrebna njihova udeležba na javni obravnavi.
13. Na javni obravnavi dne 31. 5. 1995 je ustavno sodišče
poslušalo ustne navedbe udeležencev oziroma njihovih pooblaščencev ali
predstavnikov kot tudi navedbe predstavnikov drugih vabljenih ter odgovore na
vprašanja predsednika in sodnikov.
B) PRAVNA UREDITEV
I. Veljavna zakonska ureditev
14. Peti člen ZLPP določa:
“Pred ugotovitvijo družbenega kapitala
podjetje izloči iz sredstev podjetja kmetijska zemljišča in gozdove, ki
postanejo z dnem uveljavitve tega zakona last Republike Slovenije oziroma občin
in se v skladu s posebnim zakonom prenesejo v upravljanje Sklada kmetijskih zemljišč
in gozdov Republike Slovenije oziroma občin ter vrednost nepremičnin podjetij,
ki opravljajo turistično dejavnost, katerih nepremičnine se nahajajo na območju
Triglavskega narodnega parka in se lastninijo v skladu s posebnim zakonom.
Podjetje lahko nadaljuje z uporabo in
upravljanjem kmetijskih zemljišč in gozdov, če jih obdeluje oziroma izkorišča
samo in za njih skrbi kot dober gospodar, do izdaje pravnomočne odločbe o
denacionalizaciji oziroma do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe
v skladu z zakonom.
Zakupno razmerje se vzpostavi ali koncesijo
podeli najmanj za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča
oziroma trajne nasade. Ob plačilu zakupnine ali odškodnine za podeljeno
koncesijo se upošteva kupnina za odplačno pridobljena zemljišča tako, da se do
poravnave te kupnine zakupnina ali odškodnina pobota.”
15. ZLPP je začel veljati 5. 12. 1992 in
ureja “lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z
znanimi lastniki” (1. člen ZLPP). Po določbah prvega in drugega odstavka 3.
člena ZLPP se kot podjetja z družbenim kapitalom po ZLPP štejejo:
– podjetja v družbeni lastnini, podjetja v
mešani lastnini in sestavljene oblike podjetij, če imajo med viri sredstev v
bilanci stanja družbeni kapital in
– organizacije združenega dela in delovne
skupnosti, ki opravljajo gospodarsko dejavnost in se še niso organizirale kot
podjetja.
V 2. členu ZLPP našteva podjetja in
organizacije, za katere se ZLPP uporablja samo, če je to določeno s posebnim
zakonom.
16. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov
Republike Slovenije (v nadaljevanju: sklad) je bil ustanovljen z zakonom o
skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št.
10/93, v nadaljevanju: ZSKZG), ki je začel veljati 11. 3. 1993. Sklad je pravna
oseba, ki gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti
Republike Slovenije v njenem imenu in za njen račun. Gospodarjenje obsega
upravljanje in razpolaganje (2. in 3. člen ZSKZG).
ZSKZG v tretjem odstavku 14. člena določa:
“Za kmetijska zemljišča in gozdove po ..., 5. členu ZLPP ..., se štejejo tudi
nezazidana stavbna zemljišča, za katera ni veljavnega prostorsko izvedbenega
načrta oziroma ni izvršen odkup oziroma prenos v sklad stavbnih zemljišč...”
ZSKZG v petem odstavku 14. člena določa:
“Sklad oziroma občina je pravni naslednik upravljalcev kmetijskih zemljišč,
kmetij in gozdov v družbeni lastnini ... v delu, ki se nanaša na prenesena
kmetijska zemljišča, kmetije in gozdove.”
17. Sporazum med SFRJ in Zvezno republiko
Nemčijo o vzajemnem varstvu in spodbujanju vlaganj je bil ratificiran z
zakonom, ki ga je sprejela zvezna skupščina bivše SFRJ in ki je bil objavljen v
Uradnem listu SFRJ, št. 7/90 z dne 6. 7. 1990. Zakon o ratifikaciji sporazuma
je pričel veljati 14. 7. 1990. Sporazum v drugem odstavku 13. člena določa, da
začne veljati mesec dni po izmenjavi ratifikacijskih listin, v 11. členu pa
določa, da velja tudi za vlaganja, opravljena še pred njegovo uveljavitvijo.
V 3. členu ustavnega zakona za izvedbo
temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni
list RS, št. 1/91 in 45/94), ki je začel veljati 25. 6. 1991, je določeno, da
na ozemlju Republike Slovenije veljajo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila
bivša Jugoslavija in se nanašajo na Republiko Slovenijo. Na tej podlagi je
Državni zbor sprejel akt o nasledstvu sporazumov nekdanje Jugoslavije z ZR
Nemčijo (Uradni list RS, št 67/93 – mednarodne pogodbe, št. 20). Akt je začel
veljati 18. 12. 1993, v svoji 30. točki pa vsebuje tudi sporazum.
II. Družbenolastninska upravičenja
družbenopravnih oseb
18. Prejšnji ustavni sistem je temeljil na
družbeni lastnini produkcijskih sredstev, z nekaterimi izjemami. Družbena
lastnina je uživala posebno ustavno varstvo. Iz njenega naslova so imeli
delavci pravico dela in upravljanja z družbenimi sredstvi. Protiustaven je bil
vsak akt, s katerim so bile kršene te pravice delavcev (16. člen ustave iz leta
1974). Nedotakljiva in neodtujljiva je bila pravica delavcev do samoupravljanja
kot temeljna pravica oziroma svoboščina.
19. Amandma XCIX k prejšnji ustavi (Uradni
list RS, št. 7/91) je predvidel preoblikovanje družbene lastnine v javno in v
druge oblike lastnine z zakonom. V sedanji ustavni ureditvi, v kateri amandmaji
k prejšnji ustavi seveda ne veljajo več, je zakonodajalec ustavno podlago za
sprejem ZLPP imel v 1. členu ustavnega zakona za izvedbo ustave, po katerem je
bilo treba vso zakonodajo uskladiti z novo ustavo, torej tudi zakonsko urediti
način prenehanja družbene lastnine oziroma njenega preoblikovanja v pravo
lastnino.
Nova ustava kategorije družbene lastnine ne
pozna več, zato ta tudi ne uživa ustavnega varstva. V prehodnem obdobju do
njenega preoblikovanja jo varuje prejšnja zakonodaja, kolikor še velja, ter
nova zakonodaja, ki ureja njeno preoblikovanje in varstvo. Ne glede na način
nastanka družbene lastnine je bila naloga zakonodajalca, da družbeno lastnino
preoblikuje v pravo lastnino in da določi kriterije za določitev znanih
lastnikov. Pri tem je bil zakonodajalec vezan na ustavo. Vendar ustava družbene
lastnine kot take ne varuje.
20. Družbena lastnina ni bila lastnina, ker
ji je v skladu s prejšnjo ustavno ureditvijo manjkal temeljni lastninskopravni
atribut: pravni subjekt, ki bi imel položaj lastnika. Ne samo, da noben predpis
ni izrecno določal, kdo je lastnik tako sredstev kot “kapitala”, ki sta bila v
družbeni lasti. Številni predpisi in celotna teorija o družbeni lastnini so
utemeljevali, da družbena lastnina pomeni negacijo lastnine in da je njena
temeljna lastnost njen nelastninski značaj. Zato upravičenj, ki so izvirala iz
znane “triade” družbenolastninskih upravičenj – uporaba, upravljanje in
razpolaganje – po njihovi vsebini, določeni v izvedbenih predpisih, ni (bilo)
mogoče enačiti z upravičenji, ki jih imajo v pogledu svojih stvari pravi
lastniki. To pa je predvsem pravica pobrati plodove, rezultate gospodarjenja z
lastnino.
21. Četrti odstavek III. razdelka temeljnih
načel ustave SFRJ iz leta 1974 je določal: “Izhajajoč iz tega, da nihče nima
lastninske pravice na družbenih produkcijskih sredstvih, si ne more nihče – ne
družbenopolitična skupnost ne organizacija združenega dela ne skupina občanov
ne posameznik – na nikakršni lastninskopravni podlagi prilaščati proizvoda
družbenega dela, niti ne more upravljati družbenih produkcijskih in delovnih
sredstev in ne razpolagati z njimi in tudi ne samovoljno določati pogojev za
delitev.”
22. Zakon o združenem delu (Uradni list
SFRJ, št. 11/88 – prečiščeno besedilo; v nadaljevanju: ZZD) je v četrtem
odstavku 41. člena določal: “Če organizacija združenega dela ne more
izpolnjevati svojih obveznosti, ji mora pristojni organ družbenopolitične
skupnosti v skladu s svojimi v ustavi določenimi pravicami in dolžnostmi
gospodarsko in drugače pomagati ter z ukrepi za njeno sanacijo in z drugimi ekonomskimi
in upravnimi ukrepi ustvariti pogoje za odpravo težav, zaradi katerih ne more
izpolnjevati svojih obveznosti.”
23. Tako obravnavanje osnovnih sredstev je
bilo razumljivo in pogojeno z njihovo družbenolastninsko naravo. Družbena
lastnina je pogojevala temeljne razlike med podjetjem in organizacijo
združenega dela. Kot ugotavlja komentar zakona o podjetjih7 gre pri
podjetju za “družbenoekonomsko in funkcionalno organiziran in
institucionaliziran kapital, ki se skozi pridobljeno pravno sposobnost personificira
in je nosilec pravic, obveznosti in odgovornosti v gospodarskem prometu”,
organizacija združenega dela pa je “ne glede na obliko družbenoekonomsko in
funkcionalno ter personificirano organizirano delo oziroma združevanje pravice
dela z družbenimi sredstvi”. “Namen organiziranja sredstev v podjetju je
dobiček, v organizaciji združenega dela pa zadovoljevanje določenih družbenih
potreb”. Komentar nadalje ugotavlja, da je podjetje “zaprt sistem, katerega
funkcije in cilji so opredeljeni na trgu”, medtem ko organizacija združenega
dela predstavlja “odprt sistem, za katerega je bilo značilno integralno
povezovanje na podlagi dogovarjanja in sporazumevanja, vse z namenom
zadovoljevanja družbenih potreb”. Prav zaradi splošnega zadovoljevanja
družbenih potreb so organizacije združenega dela za razliko od podjetij, ki
“ustvarjajo dobiček v ostrem konkurenčnem boju”, “v okviru dogovorne ekonomije
poskušale zmanjšati vpliv konkurence z medsebojnimi sporazumi”.
24. Zaradi take narave družbene lastnine in
gospodarjenja z njo si je bilo, kot ugotavlja dr. Bogomir Sajovic,8
“v vrsti primerov medsebojne dohodkovne povezanosti med posameznimi
organizacijami združenega dela ... težko predstavljati, kako vzpostaviti
poznani civilistični varovalni, še posebej stvarnopravni sistem”. Po avtorjevem
mnenju so “obravnavane pravne posledice izraz njihove nelastninske narave”.
Zato ima “spremenjena narava temeljnih upravljalskih položajev nasproti
lastninskim ... nujno za posledico, da temelja varovalnih zahtevkov ni mogoče utemeljevati
enako kot v primerih stvarnih premoženjskih pravic. Odsotnost lastninskega
temelja tako spremeni vrsto znanih stvarnopravnih elementov, pa bodisi da gre
za prenosni posel oziroma prenosno ravnanje, bodisi za naravo varovalnih
zahtevkov ali zgolj za naravo žizvedenih’ pravic (stvarne narave). Dejanski
odstop od lastninskega temelja in utemeljitev vseh pravnih razmerij kot
posledica upravljanja družbenih sredstev vodi v sistemu družbenolastninskih
razmerij do enovitega upravljanja vseh vrst in oblik sredstev. ... Ker
predstavljajo predmet upravljanja tudi pravice, pri takšni enovitosti
upravljanja ne moremo govoriti več o klasični stvarnopravni naravi oziroma
stvarnopravnem temelju tistih upravljalskih razmerij, ki imajo za predmet
stvar. Tako odpravlja nelastninski sistem vsako fiktivnost dejanskih
upravljalskih položajev, česar za mehanizem premoženjskega (civilnega) prava ni
mogoče trditi”.9
25. Družbena lastnina in iz nje izvirajoča
pravica dela z družbenimi sredstvi je delavcem v združenem delu dajala pravico
uporabe in pravico upravljanja, organizaciji združenega dela pa pravico
razpolaganja. Pri tem pa so imeli delavci le tiste pravice, obveznosti in
odgovornosti, ki so bile določene z zakoni in s samoupravnimi splošnimi akti v
skladu z zakonom. To je določal 187. člen ZZD, ki je pri tem izhajal iz 13.
člena ZZD kot ene izmed svojih temeljnih določb. V komentarju k 187. členu10
je zapisano: “V samem pogledu strukturnih elementov pravic oziroma upravičenj,
ki jih imajo združeni delavci v samoupravnih oblikah svojega organiziranja,
določilo ne pomeni ob 13. členu nič novega. Vsekakor je zakonodajalec hotel s
tem določilom še posebej poudariti pomen spremenjene narave pravic upravljanja
na sredstvih v družbeni lastnini nasproti lastninskim položajem.”
26. V istem delu pa v komentarju k 13.
členu11 piše: “Pri opredeljevanju položajev upravljalcev v
samoupravnih organizacijah se je treba zato čimbolj izogibati tolmačenjem v
smislu zasebnolastninskih vsebin. Pri bližnjem iskanju pomena opredelilnosti splošno
nakazanih vsebin je treba predvsem poudariti, da sistem upravljanja družbenih
sredstev nikakor ne more izhajati iz prvenstvene opredelitve lastninsko
pojmovanih pravic. Za tako opredeljevanje manjka vsak lastninski temelj
upravičenjem na družbenih sredstvih”.
27. Iz tega, da družbena lastnina ni bila
lastnina, še ne sledi, da zakonodajalec ob spreminjanju družbene lastnine v
lastnino z znanimi lastniki ni mogel prizadeti nobenega ustavnopravno
varovanega položaja subjektov, ki so uporabljali sredstva v družbeni lastnini.
28. Pri tem je treba upoštevati, da so se
sredstva v družbeni lastnini “nahajala” v določenih družbenih pravnih osebah.
Te so lahko prosto nastopale na trgu, vstopale v obligacijska razmerja, pri
čemer so za njih v načelu veljala enaka pravila kot za obligacijska razmerja
med fizičnimi osebami in civilnimi pravnimi osebami, ki so bile nosilci prave
lastnine. Ti subjekti so za sprejete obveznosti tudi odgovarjali s sredstvi, s
katerimi so razpolagali in ki so bila v pravnem prometu; na njih se je lahko (z
istovrstnimi omejitvami kot na sredstva obrtnikov, ki so delali s sredstvi v
zasebni lastnini, in na sredstva kmetov) opravila singularna in generalna
izvršba (stečaj). Iz tega izhaja, da je nelastninski koncept družbene lastnine
v celoti veljal glede upravičenj delavcev do sredstev v družbeni lastnini, v
manjši meri pa glede upravičenj družbenih pravnih oseb, ki so imele neokrnjeno
pravno in poslovno sposobnost.
29. Sredstva v družbeni lastnini, ki so
bila organizirana kot materialni substrat družbenih pravnih oseb, kot praktično
edina lastninska oblika sredstev, ki so se lahko angažirala za gospodarske
namene, so predstavljala temelj socialne varnosti za zaposlene v družbenem
sektorju, to je za veliko večino prebivalstva.
30. Zakon o združenem delu je namreč v
drugem odstavku 22. člena določal, da “delavci v temeljni organizaciji trpijo
materialne in druge posledice, če zaide temeljna organizacija v težave zaradi
družbeno in ekonomsko nesmotrnega upravljanja sredstev, zaradi poslovanja, ki
ni bilo prilagojeno tržnim potrebam oziroma samoupravno dogovorjeni družbeni
delitvi dela, zaradi slabega dela in poslovanja ali nevestnega obnašanja, ki
ima za posledico nizko produktivnost dela, in zaradi tega ne pridobivajo
zadostnega dohodka za izvrševanje svoje družbene funkcije v družbeni
reprodukciji” oziroma v prvem odstavku 41. člena, da “organizacije združenega
dela in druge družbene pravne osebe odgovarjajo za svoje obveznosti z
družbenimi sredstvi, s katerimi razpolagajo. Pri tem naj bi zakon opredelil
pogoje izvršbe in določil sredstva, ki so bila iz izvršbe izvzeta (tretji
odstavek 41. člena ZZD), analogno ustreznim določbam, ki so varovale in
ohranjale pridobitno sposobnost proizvodnih sredstev v drugih oblikah lastnine.
31. V prejšnjih točkah opisani položaj
družbene lastnine in družbenih pravnih oseb, ki so z njo upravljale, pa se je z
zakonom o podjetjih in z ustavnimi amandmaji leta 1989 začel močno spreminjati
v smeri preoblikovanja nekdanjih organizacij združenega dela v podjetja –
čeprav so bila ta podjetja še vedno upravljalci družbene lastnine in še ne
lastniki svojih sredstev. Za podjetja, katerim je ZLPP podržavil kmetijska
zemljišča, torej ni več veljal nekdanji ustavni in zakonski režim družbene
lastnine, ampak že močno spremenjeni in podjetniškim konceptom približani režim
po že večkrat noveliranem zakonu o podjetjih.
III. Družbenolastninska upravičenja na
kmetijskih in gozdnih zemljiščih
32. Pri presoji vsebine pravic pravnih
oseb, ki so uporabljale zemljišča v družbeni lastnini, je treba upoštevati še
določene posebnosti in omejitve, ki so veljale glede družbenolastninskih
upravičenj na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v primerjavi z upravičenji na
drugih sredstvih, ki so jih uporabljale družbene pravne osebe. Gre za posebnosti,
ki so že v prejšnjem sistemu dajale uporabnikom družbenih sredstev na
zemljiščih še manjši obseg upravičenj, kot so jih lahko imeli na drugih
sredstvih, izhajale pa so iz dejstva, da zemlja predstavlja nacionalno bogastvo
in omejen naravni vir na eni strani, in da je bilo to sredstvo v celoti
pridobljeno v “splošno ljudsko premoženje” oziroma pozneje v državno in
družbeno lastnino z zakonskimi ukrepi ob revolucionarni spremembi družbenega
sistema po drugi svetovni vojni, ne pa ustvarjeno kot rezultat “združenega
dela”.
33. Prehod kmetijskega zemljišča v družbeni
lastnini v zasebno lastnino je bil načelno nedopusten, dopusten pa le v
izjemnih primerih, določenih z zakonom (prvi odstavek 206. člena ZZD).
Prehajanje kmetijskih zemljišč v družbeni lastnini v lastnino občanov, društev
in drugih civilnopravnih oseb je bilo podvrženo soglasju pristojnega javnega
pravobranilca (35. člen zakona o kmetijskih zemljiščih, Uradni list SRS, št.
17/86 – prečiščeno besedilo, in Uradni list RS, št. 9/90 in 5/91). Po drugi
strani pa je bilo mogoče kmetijsko in stavbno zemljišče, gozd in gozdno
zemljišče, ki so bili družbena lastnina, prenesti na drugo družbenopravno osebo
neodplačno, odplačno pa le do višine vrednosti vlaganj v to zemljišče oziroma v
ta gozd (drugi odstavek 206. člena ZZD). Ta določba zakona o združenem delu je
že v sistemu družbene lastnine bistveno zmanjšala ekonomski pomen pravice
razpolaganja z zemljiščem v družbeni lastnini. Le namenska in interesna
povezanost kmetijskih zemljišč namreč lahko utemeljuje možnost neodplačnega
prenosa oziroma prenosa na temelju povračila vlaganj. To je mogoče razumeti le
v kontekstu samoupravnega združevanja dela in sredstev: ne spremeni se subjekt
pravice, marveč le subjekt upravljanja.
C) OCENA USTAVNOSTI
I. Obseg in metoda ocene ustavnosti
posega
34. Predlagatelji in pobudniki izpodbijajo
določbe 5. člena ZLPP, ker naj bi bile v neskladju z naslednjimi ustavnimi
normami:
– 2. člen (pravna in socialna država),
– 14. člen (enakost pred zakonom),
– 33. člen (pravica do zasebne lastnine),
– 50. člen (socialna varnost),
– 67. člen (lastnina),
– 69. člen (razlastitev),
– 74. člen (podjetništvo)
– 155. člen (prepoved retroaktivnosti) in
– 158. člen (pravnomočnost).
Bayer Pharma d.o.o. predlaga tudi presojo
skladnosti te zakonske določbe z ratificiranim sporazumom med SFRJ in Zvezno
republiko Nemčijo o vzajemnem varstvu in spodbujanju vlaganj.
35. Zgornji pregled pravnih razlag
kategorij družbene lastnine, družbenolastninskih upravičenj ter družbenopravnih
oseb omogoča njihovo primerjavo s kategorijami lastnine z znanimi titularji,
ustreznih lastninskih upravičenj in pravnih oseb civilnega prava na drugi
strani. Ta pregled olajšuje tudi razumevanje kategorije pravne osebe v mešani
lastnini.
Ta primerjava pa omogoča oceno obsega
ustavnega varstva pravnih interesov, položajev ali pravic na podlagi ustavnih
meril, na katera se sklicujejo predlagatelji in pobudniki ustavnega spora.
Omogoča tudi oceno ustavnega varstva ustrezne kategorije pravnih subjektov, to
je družbenopravnih oseb z družbenolastninskimi upravičenji na kmetijskih
zemljiščih in gozdovih.
36. V primeru, da so upravičenja teh
pravnih oseb ustavno varovana, se zastavi vprašanje, ali je prišlo do posega
vanje oziroma ali ukrepi, določeni s 5. členom ZLPP, predstavljajo poseg v ta
ustavno varovana upravičenja.
37. V primeru pritrdilnega odgovora na
gornje vprašanje, se pravi, če je po presoji ustavnega sodišča prišlo do posega
v ustavno varovana upravičenja subjektov, se zastavi nadaljnje vprašanje, ali
je bil poseg ustavno dopusten ali ne. Upoštevati je torej treba ustavno
predvidene legitimne omejitve ustreznih ustavnih upravičenj, najprej splošno
omejenost s pravicami drugih, zakonitost predpisanega načina uresničevanja
pravice ter posebne, z ustavo dovoljene omejitve konkretne pravice in ustreznih
upravičenj subjektov zaradi družbenih ali javnih koristi.
38. Na tej točki ustavnosodne presoje se
pričenja test sorazmernosti oziroma prepovedi prekomernih posegov in ustrezno
tehtanje, ali so ukrepi, določeni v zakonu, skladni z njegovim namenom. Ukrep
mora biti utemeljen s ciljem in sicer tako, da v najmanjši možni meri vpliva na
pravice in interese prizadetih subjektov.
Ukrepi morajo biti primerni za dosego
zakonodajalčevih ciljev, potrebni za njihovo implementacijo glede na objektivne
interese državljanov ter ne smejo biti izven vsakega razumnega razmerja do
družbene oziroma politične vrednosti teh ciljev.
39. Se pravi, da je zakonodajalec lahko
posegel tudi v ustavno varovane položaje predlagateljev in pobudnikov, če je s
tem uresničil neki drug ustavno dopusten cilj. Pri tem pa lahko posega v te
položaje le, kolikor je to neogibno potrebno za uresničevanje zakonodajalčevega
cilja. Zakonodajalec mora pri urejanju razmerja med ustavno varovanimi
dobrinami, ki medsebojno kolidirajo, upoštevati načelo, da mora biti sredstvo,
ki ga je izbral za dosego legitimnega cilja, kot tako pravno dopustno in
primerno (ustrezno) za dosego tega cilja. Nadalje mora biti izbrano sredstvo za
dosego cilja potrebno, to je táko, da cilja ni mogoče doseči na način, ki bi
manj posegel v ustavno varovane položaje, in končno, da mora biti poseg, to je
obseg prizadetosti varovane dobrine v (politično vrednostnem) sorazmerju z
vrednostjo zastavljenih zakonodajnih ciljev.
40. Cilji zakonodajalca morajo biti
opredeljivi, razumni in ustavno legitimni. V postopku sprejemanja izpodbijane
zakonske določbe so se kot razlogi za takšno ureditev navajali naslednji cilji:
– izvajanje enotne in dolgoročne kmetijske
(zemljiške) in naravovarstvene politike Republike Slovenije;
– potreba po izločitvi zemljišč iz sredstev
podjetij, ki se lastninijo, ker sicer obstaja nevarnost, da bi s tem tujci
pridobili lastninsko pravico na teh zemljiščih;
– lažja izvedba denacionalizacije zaradi
zagotavljanja nadomestnih zemljišč;
41. Enotna in dolgoročna kmetijska politika
je legitimen cilj, za dosego katerega je vzpostavitev državne lastnine na
zemljiščih ustrezen poseg. Taki ukrepi so v primerjalnih zakonodajah poznani,
kar velja tudi za z zakoni predpisane omejitve lastninskih upravičenj na
posameznih predmetih lastnine.
42. Glede uresničevanja drugega cilja pa
izločitev zemljišč iz sredstev podjetij, ki se lastninijo, omogoča državi
kontrolo nad pridobivanjem zemljišč v skladu z nacionalno politiko. Gospodarski
subjekti na trgu zasledujejo prvenstveno podjetniške interese. Nacionalno
strategijo glede lastniške strukture nad kmetijskimi zemljišči kot
nenadomestljivim naravnim virom in konstitutivnim elementom slovenske
državnosti bo mogoče uresničevati le, če v prometu s temi zemljišči in v načinu
gospodarjenja in upravljanja z njimi ne bo odločilen prvenstveno podjetniški
interes.
43. Tudi olajšanje izvedbe
denacionalizacije (zagotavljanje nadomestnih zemljišč) je legitimen cilj
zakonodajalca. Izpodbijana določba namreč povečuje možnost vračanja v naravi s
tem da se povečuje krog zemljišč, iz katerega lahko zajema sklad kot
denacionalizacijski zavezanec.
44. V nadaljevanju te obrazložitve pa je
utemeljeno, da je zakonodajalec sprejel tudi možne in potrebne zakonodajne
ukrepe, s katerimi je težo legitimnih posegov zmanjšal do mere, ki še
zagotavlja dosego postavljenih ciljev, in je vzpostavil razumno ravnovesje med
vrednostjo teh ciljev in težo posegov.
II. Zatrjevane kršitve 67., 69. in 155.
člena ustave
45. Navedeni členi ustave določajo:
67. člen (prvi odstavek)
“Zakon določa način pridobivanja in
uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in
ekološka funkcija.”
69. člen
“Lastninska pravica na nepremičnini se
lahko v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti
odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon.”
155. člen
“Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne
morejo imeti učinka za nazaj.
Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne
njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne
posega v pridobljene pravice.”
46. Predlagatelji oziroma pobudniki
utemeljujejo kršitev teh določb ustave na naslednji način:
Lek in Bayer Pharma menita, da naj bi imel
zakonodajalec po 67. členu ustave podlago le za določitev načina pridobivanja
in uživanja lastnine, izpodbijana določba 5. člena ZLPP pa določa državo
oziroma občino kot subjekt lastninske pravice. S tem naj bi se brez ustavne
podlage oblikovala državna lastnina in to na način, ki ga zakon ne predvideva.
V nasprotju z 69. členom ustave se brez nadomestila v naravi ali odškodnine
odvzemajo stvari oziroma pravice, pridobljene z veljavnimi pravnimi posli in
pravnomočnimi odločbami. S tem naj bi bila kršena tudi načelo o pravni državi
in prepoved povratne veljave zakonov.
TP Alpinum in IRP Alpinum navajata, da
izpodbijana določba posega v ustavno pravico do zasebne lastnine, čeprav naj bi
omejitve pridobivanja zasebne lastnine lahko določala le ustava. Ustava pa
omejitve določa v 67., 69., 70. in 71. členu. Ker naj bi izpodbijana določba
omejevala eno od temeljnih pravic drugače, kot to določa ustava, naj bi bila
tudi v neskladju z načeli pravne države.
Kmetijske organizacije menijo, da ustava v 67., 69. in 71.
členu ne omejuje lastninske pravice ne po obsegu in ne po titularjih ter ne
daje pravne podlage za nacionalizacijo. Razlastitve, izvršene v javno korist,
pa naj bi bili le posamični primeri, za katere so predpostavke izrecno
predvidene z zakonom. Ustava naj ne bi dajala podlage za poseg v lastninsko
pravico samo.
Gozdnogospodarske organizacije menijo, da
za podržavljanje njihovih sredstev ni ustavne podlage. Že po prejšnjem pravnem
režimu so bile kot pravne osebe povsem samostojne. Ne le, da naj ustava ne bi
poznala takega načina pridobitve lastnine, kot ga določa 5. člen ZLPP, ampak
naj bi tak prenos kmetijskih zemljišč in gozdov ne zagotavljal gospodarske in
socialne funkcije lastnine. Pobudniki so sredstva pridobili na legalen način,
zato so sredstva in pravice, ki jih imajo, zanje pridobljene pravice. Poseg
vanje naj bi bil v nasprotju s 155. členom ustave.
47. Državni zbor meni, da je bila s
sprejemom ustavnega amandmaja XCIX k ustavi iz leta 1974 dana ustavna podlaga
za preobrazbo družbene lastnine v javno in druge oblike lastnine. V 3. točki
tega amandmaja je bilo namreč določeno, da zakon določi preoblikovanje družbene
lastnine v javno in druge oblike lastnine ter omejitve lastnine. Družbena
lastnina naj bi temeljila na nelastninskem konceptu in iz nje naj bi glede na
to izvirala le posamezna z zakonom določena upravičenja, praviloma pravica
uporabe, upravljanja in omejenega razpolaganja, v skladu z namenom. Zato naj bi
izvajanje teh upravičenj na določeni stvari oziroma pravici ne pomenilo
avtomatičnega pravnega naslova za pridobitev klasične lastnine kot povsem
drugega pravnega instituta. Državljani kot upravičenci v procesu lastninjenja
podjetij naj bi svoja upravičenja črpali iz naslova svojega prispevka k
povečanju vrednosti narodnega bogastva in ne iz temelja družbene lastnine kot take.
Državni zbor meni, da glede na to ni mogoče
sprejeti trditev, da naj bi v opisanih primerih šlo za razlastitev, niti za
prisilni prenos pravice uporabe (ki je v dosedanjih predpisih veljal za primere
družbene lastnine), saj naj bi z operacijo lastninjenja družbene lastnine le-ta
izginila in naj bi zato šlo za povsem neodvisna in specifična pravna razmerja,
ki jih določa zakon. S to določbo naj se ne bi posegalo v pridobljene pravice,
saj da pravica do upravljanja in razpolaganja s premoženjem v družbeni lastnini
ni enaka lastninski pravici, ki da se je vzpostavila šele z uveljavitvijo ZLPP.
48. Ustavno sodišče ugotavlja, da različna
stališča udeležencev glede ustavnosti izpodbijanih določb temeljijo na tem, da
v osnovi različno pojmujejo družbeno lastnino in iz nje izvirajoče pravice
dosedanjih družbenolastninskih upravičencev oziroma meje zakonodajalčeve
svobode, da ureja načine spremembe te lastnine iz lastnine z neznanimi lastniki
oziroma iz nelastnine v lastnino z znanimi lastniki. Medtem ko predlagatelji in
pobudniki svoja družbenolastninska upravičenja po vsebini enačijo z lastnino,
pa nasprotni udeleženec izhaja iz tega, da družbena lastnina ni dajala
nikakršnih lastninskih upravičenj in da je z določbo amandmaja XCIX dobil
proste roke za zakonsko ureditev, na podlagi katere bo spremenil družbeno
lastnino kot ustavno kategorijo po ustavi iz leta 1974 v javno in druge oblike
lastnine z znanimi lastniki.
49. Zgoraj podani pregled zakonodaje in
teorije o družbeni lastnini je pokazal, da je bila družbena lastnina v svojem
bistvu negacija lastnine in da nikakor ni predstavljala lastnine, kakršno
varujejo določbe ustave. Zato se predlagatelji in pobudniki pri izpodbijanju
določb ZLPP ne morejo uspešno sklicevati na določbe 67. in 69. člena ustave.
50. Glede na to, da družbena lastnina ni
bila prava lastninska kategorija in glede na to, da je 5. člen ZLPP
tranzicijski predpis, se pobudniki oziroma predlagatelji ne morejo utemeljeno
sklicevati tudi na načelo varstva zaupanja v pravo – kot elementa pravne države
(2. člen ustave) in na določbe 155. člena ustave. Njihov pravni položaj glede
sredstev se namreč z zakonom ni spremenil za nazaj (kmetijska zemljišča in
gozdovi so postali državna last z dnem uveljavitve izpodbijanih predpisov).
III. Zatrjevane kršitve 2., 33., 50.,
71. in 74. člena ustave
51. Navedeni členi ustave določajo:
2. člen
“Slovenija je pravna in socialna država.”
33. člen
“Zagotovljena je pravica do zasebne
lastnine ... .”
50. člen (prvi odstavek)
“Državljani imajo pod pogoji, določenimi z
zakonom, pravico do socialne varnosti.”
71.
člen (prvi in drugi odstavek)
“Zakon določa zaradi smotrnega izkoriščanja
posebne pogoje za uporabo zemljišč.
Zakon določa posebno varstvo kmetijskih
zemljišč.”
74. člen
“Gospodarska pobuda je svobodna.
Zakon določa pogoje za ustanavljanje
gospodarskih organizacij. Gospodarska dejavnost se ne sme izvajati v nasprotju
z javno koristjo.
Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence
in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.”
52. Predlagatelji in pobudniki utemeljujejo
kršitev teh določb ustave na naslednji način:
Lek in Bayer Pharma navajata, da naj bi
izpodbijana določba posegala v veljavna premoženjskopravna razmerja na stvarnem
premoženju, ki sta jih v skladu z veljavnimi predpisi oblikovala s sklenitvijo
odplačnih pravnih poslov ter jih izvedla z vpisi v zemljiško knjigo. S tem, ko
so tako pridobljena zemljišča neodplačno postala last države, jima ni
zagotovljeno takšno uživanje lastnine, da bi se v celoti zagotavljala njena
gospodarska funkcija in se omejuje podjetništvo, ki je ustavno varovana
kategorija. Predlagateljema naj bi bilo z odvzemom zemljišč dolgoročno
omejevano opravljanje osnovne dejavnosti oziroma izvajanje načrtovane
podjetniške poslovne strategije. Odvzem na podlagi veljavnih pravnih poslov in
pravnomočnih odločb odplačno pridobljenih stvari brez nadomestila oziroma
odškodnine naj bi kršil tudi načelo o pravni državi.
Kmetijske organizacije navajajo, da naj bi
uveljavitev izpodbijanih določb imela nepopravljive družbene posledice, saj naj
bi bili prisiljeni ukiniti vrsto dejavnosti (celo s stečaji ali likvidacijami),
prišlo naj bi do izpada tehnološkega in organizacijskega razvoja ter izničenja
kmetijskega strokovnega kadra, pa tudi do odpuščanja delavcev oziroma njihovih
prekvalifikacij in prerazporeditev. Pravni red naj bi dal tudi družbenopravnim
osebam lastnost pravne osebe. S posegi v materialni substrat pravne osebe pa se
poseže v njeno bistvo. Nacionalizacija po 5. členu ZLPP, ki se izvaja ex tunc,
naj bi bila v neskladju z načelom pravne varnosti kot izrazom pravne države,
javni interes zanjo pa naj ne bi bil izkazan.
Gozdnogospodarske organizacije navajajo, da
naj bi bila z izvajanjem izpodbijane določbe njihovim delavcem v nasprotju s
50. členom ustave ogrožena njihova socialna varnost. Poseg v sredstva, ki so
jih pridobili na legalen način, pa po mnenju pobudnikov ruši tudi pravno
varnost v pravnem prometu, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne države.
53. Državni zbor navaja, da je bilo v
postopku sprejema ZLPP jasno izraženo stališče, da zemljišča in gozdovi, s
katerimi so v okviru družbene lastnine upravljala in razpolagala posamezna
podjetja, ne morejo postati predmet kupoprodajnih pogodb, pač pa da je treba
takim podjetjem zavarovati in zagotoviti bodoče poslovanje, zato so bili v
zakon vneseni instrumenti, ki omogočajo nadaljnjo uporabo oziroma samostojno
pravico do podelitve koncesije.
Za podjetje naj se z novimi rešitvami
kvaliteta pravice dejansko ne bi spremenila, saj je bil za kmetijska zemljišča
in gozdove tudi doslej predpisan režim upravljanja in razpolaganja, ki pa se
često ni izvajal. V okviru procesa lastninjenja podjetij naj bi bilo treba
upoštevati tudi dejstvo, da nova ustava v 68. členu določa, da tujci na
zemljiščih ne morejo pridobiti lastninske pravice, razen z dedovanjem ob pogoju
vzajemnosti. Začetna lastniška struktura v podjetjih bi bila lahko bistveno
različna od neke optimalne strukture, ki se bo ob sodelovanju tudi tujega
kapitala oblikovala v bodočnosti.
54. Ustavno sodišče najprej opozarja na
pomen vprašanja jamčevanja organizacij združenega dela za svoje obveznosti.
Zakon o združenem delu je v 209. členu določal, da družbena pravna oseba
odgovarja s sredstvi, s katerimi razpolaga (prvi odstavek). Hkrati pa je
določal, da zakon določa, na katera sredstva, s katerimi razpolagajo posamezne
družbene pravne osebe, glede na njihov pomen za opravljanje njihove dejavnosti
ali funkcije, ni mogoče seči z izvršbo. zakon o izvršilnem postopku (Uradni
list SFRJ, št. 20/78 – v nadaljevanju: ZIP) je do 1. 7. 1990 vseboval določbo
(191. člen), po kateri kmetijsko zemljišče, ki ga je izkoriščala organizacija
združenega dela v gospodarske namene in ji je bilo nujno potrebno za
opravljanje njene dejavnosti, sploh ni moglo biti predmet izvršbe za izterjavo
denarne terjatve. To določilo je torej veljalo še dve leti po uveljavitvi
zakona o podjetjih (Uradni list SFRJ, št. 77/88, 40/89, 46/90 in 61/90 – v
nadaljevanju: ZP). ZP je tudi ohranil veljavnost drugega oddelka VI. poglavja
ZZD, v katerem je vsebovan 209. člen ZZD. Po drugi strani pa iz 191. člena ZIP
tudi izrecno izhaja, da so bila (torej že v letu 1978) predmet izvršbe vsa
kmetijska zemljišča (in gozdovi), ki so presegala tisti obseg zemljišč, ki je
bil družbeni pravni osebi nujno potreben za opravljanje njene dejavnosti.
55. Zakonodaja že od uveljavitve zakona o prisilni
poravnavi, stečaju in likvidaciji (Uradni list SFRJ, št. 84/89) ne pozna več
obvezne sanacije, tako da je najpozneje od uveljavitve navedenega zakona
postala določba ZZD o socializaciji podjetniških rizikov pretežno deklaratorne
narave, brez opore v izvedbeni zakonodaji.
56. Glede na okoliščino, da so sredstva v
družbeni lastnini predstavljala pomemben element socialne varnosti pretežne
večine zaposlenih oseb, bi moral zakonodajalec pri oblikovanju določb, s
katerimi je na podlagi 1. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave (historično
oprt na amandma XCIX k prejšnji ustavi) spreminjal družbeno lastnino v javno
lastnino in druge oblike (prave) lastnine, upoštevati tudi določbe 50. člena
ustave.
57. Ker lastninjenje poteka pretežno v
okviru obstoječih pravnih oseb (1. člen ZLPP), pa bi moral glede subjektov, ki
se lastninijo po tem zakonu, zakon upoštevati tudi določbe 74. člena ustave in
smiselno tudi določbo 33. člena in ostale ustavne določbe o lastnini. Ravno
tako je zakonodajalec glede na določbo 8. člena ustave pri urejanju
lastninjenja vezan na mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Slovenijo.
58. Glede pravnih oseb, ki se lastninsko
preoblikujejo po ZLPP, velja načelo, da se z lastninjenjem njihova pravna
identiteta ne bo spremenila (ne gre torej za vprašanje morebitnega pravnega
nasledstva, ampak se uzakonja pravna identiteta oziroma kontinuiteta). Vse
obligacijskopravne in javnopravne premoženjske in nepremoženjske (odgovornost
za prestopke in prekrške) obveznosti, ki so jih imele kot pravne osebe z
družbenim kapitalom, bodo obdržale tudi kot pravne osebe z znanimi lastniki.
Zakonodajalec bi ravno glede na to, da družbene pravne osebe niso imele znanih
lastnikov, lahko izbral tudi drugačno rešitev: posegel bi v pravno
subjektiviteto in identiteto teh pravnih oseb. Vendar bi moral potem urediti
tudi vsa vprašanja, zvezana s pravnim nasledstvom in vprašanja, zvezana s
položajem oseb, ki so uresničevale svojo pravico do socialne varnosti na
podlagi delovnega razmerja s subjekti, ki bi na tak način prenehali obstajati.
Zakonodajalec se je odločil za tovrstne posege pri preoblikovanju pravnih oseb
n.pr. v določbi 72. člena zakona o zadrugah (o ustavnosti te določbe je
odločilo ustavno sodišče z odločbo U-I-83/92 – v zbirki OdlUS: 57/II), nadalje
v določbi 82. člena zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93) (o pomenu te
določbe za položaj gozdnogospodarskih organizacij glede njihovih sredstev glej
v nadaljevanju te odločbe), ne pa tudi pri lastninskem preoblikovanju oseb, ki
se preoblikujejo po ZLPP.
59. Z odločitvijo, da bodo tudi po
opravljenem lastninjenju pravne osebe, ki so pred tem imele družbeni kapital,
nadaljevale dejavnost na istem trgu, z istimi zaposlenimi, z istim predmetom
poslovanja, tako da bodo še naprej v celoti odgovarjale za vse svoje obveznosti
z vsem svojim premoženjem, si je zakonodajalec bistveno zožil polje prostega
urejanja lastninjenja, ki mu je bilo določeno s 1. členom ustavnega zakona. Ker
je na ta način določil, da družbene pravne osebe nadaljujejo s poslovanjem kot
pravne osebe z znanimi lastniki, je moral v okvirih cilja ZLPP – to pa je
preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki –
upoštevati tudi premoženjskopravne položaje navedenih pravnih subjektov,
določbe 50. člena in določbe 74. člena ustave. Trditev nasprotnega udeleženca,
da je bila zakonodajalčeva ureditev lastninjenja sredstev, ki so se nahajala
med sredstvi pravnih oseb z družbenim kapitalom, ustavnopravno v celoti
nevezana, torej ni utemeljena.
60. Odvzem osnovnih sredstev iz premoženja
pravnih oseb, ki po zakonodaji nadaljujejo s svojim delom na trgu, pomeni torej
poseg v obstoječa premoženjska upravičenja teh pravnih oseb, lahko pomeni poseg
v pravico do socialne varnosti tam zaposlenih delavcev in pomeni poseg v
svobodo gospodarske pobude, saj lahko zmanjša konkurenčno in pridobitno
sposobnost takšnih teh oseb.
61. Po drugi strani pa je potrebno
upoštevati, da prave lastnine delavci in podjetja niso imeli, ker je bila
njihova pravica do samoupravljanja imanentno vezana na obstoj družbene
lastnine. Zato je ustavno dopustno, da je ZLPP določil državo za lastnika na
kmetijskih zemljiščih in gozdovih. Ta ukrep je bil še tem bolj utemeljen, ker
so zemljišča kot naravna danost del naravnega bogastva Slovenije (5. člen
ustave). Tudi zato je zakonodajalec pri preoblikovanju dosedanjih upravičenj na
zemljiščih in gozdovih smel na ta način zaščititi javno korist.
62. Poleg posebnosti glede
družbenolastninskih upravičenj, ki so posebej veljala za zemljišča in ki
zmanjšujejo trdnost ustavno varovanega položaja iz naslova uporabe zemljišč v
družbeni lastnini, je sodišče pri ugotavljanju sorazmernosti posega upoštevalo
tudi to, da je poseg omiljen z določbo petega odstavka 14. člena ZSKZG. Ta
določa, da je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije oziroma
občina pravni naslednik upravljalcev kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v
družbeni lastnini v delu, ki se nanaša na nanj prenesena kmetijska zemljišča,
kmetije in gozdove. Navedeno določbo je treba razlagati tako, da sklad odgovarja
tudi za vse obveznosti, nastale v zvezi s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in
gozdovi, ki so bili nanj preneseni po 5. členu ZLPP. Takšna ureditev, ki jo
pozna pri prevzemih premoženjske celote tudi zakon o obligacijskih razmerjih
(452. člen), v veliki meri zmanjšuje težo posega, ki ga predstavlja izpodbijana
zakonska ureditev.
63. Predvsem pa poseg ni v neskladju z
načelom sorazmernosti, če se drugi odstavek 5. člena ZLPP razume in razlaga
tako, kot je določeno v 2. točki izreka te odločbe. Ustavno sodišče je sprejelo
ustavnokonformno interpretacijo te določbe zato, ker je slednja formulirana
tako, da bi jo bilo sámo po sebi možno razumeti tudi tako, da prizadetim
podjetjem – pod pogojem dobrega gospodarjenja v lastni režiji – jamči nadaljnjo
uporabo in upravljanje podržavljenih kmetijskih zemljišč in gozdov (če ne bodo
vrnjeni denacionalizacijskim upravičencem) le “do podelitve koncesije ali
sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom”, kar pa naj bi se (namreč
koncesijsko ali zakupno razmerje) lahko sklenilo pod enakimi pogoji s takim
podjetjem ali pa tudi s komerkoli drugim. Tako razumevanje te določbe (in njej
analogne določbe 17. člena ZSKZG) je prišlo do izraza tudi v nekaterih določbah
pravilnika o zakupih kmetijskih zemljišč in kmetij (Uradni list RS, št. 7/94),
ki ga je sprejel Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov dne 24. 12. 1993 in
katerega ustavnost in zakonitost bo predmet presoje v zadevi U-I-176/94. Taka
vsebina te določbe bi bila ustavno sprejemljiva le v primeru, če položaj prizadetih
podjetij ne bi užival nikakršnega ustavnopravnega varstva. Ker ni tako, je
ustavno sodišče spoznalo za skladno z ustavo samo tako razlago te določbe, ki
pod pogoji, ki so v njej navedeni, prizadetim podjetjem zagotavlja vzpostavitev
koncesijskega ali zakupnega razmerja in jim na ta način omogoča nadaljnje
gospodarjenje s temi zemljišči – seveda v skladu z zakonsko ureditvijo, ki jo
na podlagi 71. člena ustave sprejema zakonodajalec.
64. Ob taki razlagi te določbe je ZLPP
torej v drugem in tretjem odstavku 5. člena ohranil podjetju pravico
upravljanja in pravico uporabe ter mu priznal enako vrednost kmetijskega
zemljišča in gozda, kot jo je določal 206. člen ZZD, to je “višino vrednosti
vlaganj v to zemljišče oziroma v gozd”, saj se zakupno razmerje vzpostavi ali
koncesija zanj podeli najmanj za čas, ki “ustreza amortizacijski dobi vlaganj v
zemljišča oziroma trajne nasade.”
Poleg tega se ob plačilu zakupnine ali
odškodnine za podeljeno koncesijo upošteva kupnina za odplačno pridobljeno
zemljišče tako, da se do poravnave te kupnine zakupnina ali odškodnina pobota.
To pomeni, da izpodbijane določbe sicer povečujejo stroške poslovanja, da pa
tistih uporabnikov družbenih sredstev, ki so sposobni poslovati v pogojih
tržnega gospodarstva, ne spravljajo v položaj, ki bi bil vzrok za prenehanje
oziroma likvidacijo pravne osebe.
65. Ureditev ZLPP in ZSKZG torej na ta
način zagotavlja in varuje zatečeno osnovno socialno varnost delavcev,
zaposlenih v podjetjih pobudnikov oziroma predlagateljev, ter ta podjetja varuje
tudi glede pravice nadaljnje uporabe zemljišč. Omenjena zakona sta pravico dela
z bivšo družbeno lastnino, sedaj državno lastnino, ohranila na način, ki
omogoča, da položaj tistih, ki želijo nadaljevati s svojo dejavnostjo kot dobri
gospodarji, ne bo bistveno prizadet.
66. Zakon ni onemogočil uporabe in
izkoriščanja zemljišč, potrebnih podjetju, ki jih je uporabljalo, za kmetijsko
proizvodnjo, saj podjetje neposredno po zakonu nadaljuje z njihovo uporabo.
Zato je poseg zakonodajalca v sicer legitimna upravičenja in pravne koristi
pravnih subjektov v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga je pri tem zasledoval,
ter tudi ni v nasprotju z načeloma pravne in socialne države.
67. Čeprav postane država lastnik zemljišč,
pa slednja še vedno ostajajo v uporabi podjetja. Državi je zakonodajalec
predpisal naslednje omejitve njenih lastninskih upravičenj:
– da imajo podjetja pravico nadaljevati z
uporabo prenesenih zemljišč,
– da je sklad kot upravljalec in gospodar
zemljišč zavezan skleniti z dosedanjimi upravljalci zakupne pogodbe, če slednji
to želijo,
– da jim sklad mora dodeliti koncesijo, in
– da se v zakupnini upošteva kupnina za
odplačno pridobljena zemljišča tako, da se kupnina in zakupnina (oziroma
odškodnina za koncesijo) pobotata.
68. Ob tem pa je bila potrebna še
ugotovitev v 3. točki izreka te odločbe, da ZLPP ni v skladu z ustavo, kolikor
ne ureja časa trajanja prehodnega obdobja do vzpostavitve zakupnega ali
koncesijskega razmerja ter načina reševanja sporov v zvezi s tem. Ker država
lahko zakupnino oziroma odškodnino za koncesijo zaračunava šele od vzpostavitve
takega razmerja naprej, bi bila podjetja seveda lahko zainteresirana za to, da
prehodno obdobje do vzpostavitve takih razmerij traja čim dlje. Zakon o
denacionalizaciji in stanovanjski zakon sta podobna vprašanja uredila drugače:
z določbo, da ustrezno razmerje nastane že po samem zakonu in da njegovo
vsebino, če ni pogodbe, določi sodišče v nepravdnem postopku. Ker take določbe
v ZLPP ni, bo moral zakonodajalec naknadno (v postavljenem roku) urediti
vprašanje, kako naj se omenjeno prehodno obdobje, ki ga je vzpostavil 5. člen
ZLPP, konča, kadar med prizadetimi podjetji in skladom ni oziroma ne bo prišlo
do vzpostavitve zakupnega ali koncesijskega razmerja, in kako naj se rešujejo
morebitni spori v zvezi s tem.
69. Ustavno sodišče je tudi upoštevalo, da
so zemljišča že v pravnem sistemu prejšnje ustave kot dobrina v splošni rabi
uživala poseben pravni položaj in so se lahko uporabljala ob upoštevanju
posebnih zakonskih pogojev. Za zemljišča je bil določen poseben režim za
razpolaganje z njimi, različen od sistema razpolaganja z drugimi družbenimi
sredstvi, vanja pa so bila vlagana tudi proračunska in druga javna sredstva.
70. In končno je moralo ustavno sodišče ob
presoji obsega pravno varovanih interesov podjetij, ki so imela v uporabi
kmetijska zemljišča, upoštevati to, da je že po prejšnji zakonodaji glede
kmetijskih zemljišč veljal poseben pravni režim, iz katerega izhaja, da se je
določen del teh sredstev ob uveljavitvi ZLPP nahajal v takšnih pravnih osebah
brez pravnega naslova, ki je bil podlaga za upravičenja z družbenolastninsko
vsebino. Že po zakonu o kmetijskih zemljiščih (prvi in drugi odstavek 30.
člena, drugi odstavek 33. člena, prvi in tretji odstavek 39. člena, 59. člen)
bi morale kmetijske organizacije (4. člen zakona o kmetijskih zemljiščih)
kmetijska zemljišča, ki jih niso obdelovale same, prenesti v kmetijski
zemljiški sklad, nekmetijske organizacije pa bi to morale storiti po 145.
členu.
Iz navedb nasprotnega udeleženca izhaja, da
se navedene določbe glede znatnega dela kmetijskih zemljišč niso izvajale. Po
neprerekanih navedbah nasprotnega udeleženca številne pravne osebe sploh niso
imele evidenc, na podlagi katerih bi lahko ugotovile, katera zemljišča so v
njihovih sredstvih. To naj bi bila tudi ena glavnih ovir za izvedbo prenosa
zemljišč na sklad po določbi izpodbijanega 5. člena ZLPP. Ustavno sodišče
ugotavlja, da zemljišča, ki bi jih bile morale pravne osebe že po tedaj
obstoječi zakonodaji prenesti v kmetijski zemljiški sklad, ne glede na določbo
5. člena ZLPP ne spadajo v njihova sredstva, da pripadajo skladu in se podjetja
za njihovo vrednost ne glede na izpodbijano določbo ZLPP ne bi mogla
lastniniti. V tem delu izpodbijana določba torej sploh ne posega v pravni položaj
podjetij, ki so imela brez pravnega naslova v uporabi ta kmetijska zemljišča.
71. Iz navedenih razlogov je ustavno
sodišče pri tehtanju ustavnih vrednot javnih koristi, ki jih je želel doseči
zakonodajalec, ter upravičenj pravnih subjektov na podlagi ustavno zagotovljene
svobode gospodarske pobude presodilo, da je bil zakonodajalčev poseg v razumnem
razmerju do njegovih ciljev in da torej ustrezni ukrepi, določeni s 5. členom
ZLPP, ne nasprotujejo 74. členu ustave.
72. ZLPP v 1. členu določa, da ta zakon
ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z
znanimi lastniki. Zato je ustavno sodišče ocenilo, da družbenopravnim osebam,
ki so imele v uporabi zemljišča v družbeni lastnini, ni mogoče priznati
upravičenj, ki bi izhajala iz pravice do zasebne lastnine. Posledično je
ugotovilo, da izpodbijani 5. člen ZLPP oziroma z njim predpisani ukrepi niso v
neskladju s 33. členom ustave.
73. Vse navedeno velja tudi za tista gozdna
zemljišča (gozdove), ki so v uporabi in upravljanju podjetij, ki se lastninijo
po ZLPP. Drugače kot pravna ureditev kmetijskih zemljišč pa zakon o gozdovih
(Uradni list RS, št. 30/93) opredeljuje več funkcij gozdov, pri katerih je še
močneje kot pri kmetijskih zemljiščih izražen javni interes (šesta točka 3. člena).
Navedeni zakon je v določbah 82. do 89. člena tudi določil takšno
preoblikovanje gozdnogospodarskih organizacij, ki je v celoti spremenilo
njihovo organizacijsko pravno strukturo. Ob tem je uredil tudi vprašanja
pravnega nasledstva in pa vprašanja socialnega položaja delavcev, katerih delo
bo zaradi sprememb v organiziranju in v dejavnosti teh organizacij postalo
nepotrebno. Glede na spremenjeni status, na spremenjeno dejavnost teh
organizacij, ki so po prejšnji zakonodaji opravljale dejavnost posebnega
družbenega pomena (glej npr. drugi in tretji odstavek 6. člena zakona o
gozdovih, Uradni list SRS, št. 18/85), po določbi 82. člena zakona o gozdovih
pa nadaljujejo delo kot izvajalska gozdarska podjetja, sta vsebina
premoženjskopravnih položajev teh organizacij glede gozdnih zemljišč in problem
socialne varnosti njihovih delavcev drugačna in je njihov položaj pri
opravljanju storitev na trgu drugače urejen. Tudi njihovo lastninsko
preoblikovanje ureja zakon o gozdovih in le v manjšem delu ZLPP (5. alinea 2.
člena ZLPP v zvezi s točko c 83. člena zakona o gozdovih).
Dotedanje družbene gozdove, ki so jih
upravljale in uporabljale gozdnogospodarske organizacije, je olastninil ZSKZG
(14. člen) in na njegovi podlagi so ti gozdovi 11. 3. 1993 postali last države.
O skladnosti te zakonske določbe z ustavo ter morebitnih protiustavnih posegih
v ustavnopravno varovane položaje gozdnogospodarskih organizacij bo ustavno
sodišče odločilo s posebno odločbo.
IV. Zatrjevana kršitev 14. člena ustave
74. Navedeni člen ustave določa:
14. člen
“V Sloveniji so vsakomur zagotovljene enake
človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na ... ali katerokoli drugo
osebno okoliščino. Vsi so pred zakonom enaki.”
75. Predlagatelji oziroma pobudniki
utemeljujejo kršitev te določbe ustave na naslednji način:
TP Alpinum in IRP Alpinum menita, da je
izpodbijana določba v nasprotju s 14. členom ustave v povezavi z 2. členom
ustave zato, ker naj bi bila nejasna pri opredelitvi, katere nepremičnine se
izvzamejo iz procesa lastninjenja, predvsem pa zato, ker brez ustrezne
utemeljitve neenako obravnava pravne osebe, ki imajo nepremičnine v Triglavskem
narodnem parku, v primerjavi z drugimi s podobno dejavnostjo.
Kmetijske organizacije menijo, da
izpodbijana določba ne zagotavlja enakosti fizičnih, civilnopravnih in pravnih
oseb pred zakonom zato, ker nekdanje družbenopravne osebe obravnava glede
sredstev oziroma premoženja drugače kot druge. Izpodbijana določba naj bi
pomenila nacionalizacijo sredstev podjetja ne glede na to, ali so bila
pridobljena neodplačno ali odplačno ali pa so jih podjetja sama prigospodarila.
76. Ni mogoče pritrditi stališčem, da naj
bi bila z drugačnim obravnavanjem kmetijskih zemljišč in gozdov povzročena
kršitev načela enakosti pred zakonom. Zakonodajalec je upravičen določati
posebne ukrepe glede na naravo in namen stvari. Zato bi v danem primeru
eventualno lahko zaradi splošnega interesa določil drugačna načela za določitev
deleža na družbenem kapitalu.
Podlaga za takšno drugačno urejanje pa ne
more biti 71. člen ustave, kjer gre le za določanje posebnih pogojev za uporabo
in posebno varstvo zemljišč, ne pa tudi za vprašanje lastninske pravice. Ta
ustavna določba se povezuje z nekaterimi načeli varstva narave in krajine:
ohranjanja naravnega ravnovesja, varčna raba naravnih dobrin, ohranjanje
rodnosti tal, izkopavanje rudnih bogastev, varstvo voda, zraka in klime,
varovanje vegetacije, prostorastočih rastlin in živali.
77. Določba prvega odstavka 5. člena ZLPP
ni v neskladju s 14. členom ustave tudi v delu, ki določa, da pred ugotovitvijo
družbenega kapitala podjetja, ki opravljajo turistično dejavnost, izločijo iz
svojih sredstev vrednost nepremičnin, ki se nahajajo na območju Triglavskega
narodnega parka in se lastninijo v skladu s posebnim zakonom.
V tem primeru zakonodajalec ni posegel v
premoženje podjetij, kar bi imelo za posledico njegovo zmanjšanje, ampak je le
začasno, do sprejema posebnega zakona, določil, da se vrednost nepremičnin
turističnih podjetij, ki ležijo v Triglavskem narodnem parku, ne vključi v
otvoritveno bilanco, ki služi lastninjenju podjetja. Te nepremičnine še naprej
ostanejo kot družbena lastnina sestavni del sredstev podjetja in čakajo na
lastninjenje tega dela podjetja po posebnem zakonu. Zakonodajalec se je v
skladu s posebnim statusom, ki ga po zakonu o Triglavskem narodnem parku
(Uradni list SRS, št. 17/81 in 42/86) uživa to območje, odločil za poseben
način lastninjenja na tem območju, zato s tem ni kršil nobene ustavne določbe.
Poseben pravni režim nepremičnin, ki se
nahajajo v območjih, ki so z zakonom določena kot narodni park, utemeljuje
ekološka funkcija lastnine. Dokler posebni zakon ni sprejet, ni mogoče trditi,
da je z izločitvijo vrednosti teh nepremičnin iz lastninjenja kršena kakšna
pravica pobudnikov TP in IRP Alpinum.
78. Zakonodaja, ki ureja lastninjenje, je
glede na naravo stvari oziroma sredstev diferencirala krog upravičencev, ki
lahko lastninijo družbeno lastnino. Posebni sistemi lastninjenja so bili tako
že določeni za družbena stanovanja, za premoženje, ki se denacionalizira in za
zadružno premoženje.
79. Ustavno sodišče ugotavlja, da narava in
pomen kmetijskih zemljišč in gozdov ter pretežni način njihove pridobitve
opravičuje poseben način njihovega lastinjenja in posebni, torej različni
položaj njihovih dosedanjih uporabnikov in upravljalcev v primerjavi z drugimi
udeleženci v procesu preoblikovanja družbene lastnine.
V. Zatrjevana kršitev 158. člena ustave
80. Navedena določba ustave določa:
158. člen
“Pravna razmerja, urejena s pravnomočno
odločbo državnega organa, je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v
primerih in po postopku, določenih z zakonom.”
81. Predlagatelji oziroma pobudniki
utemeljujejo kršitev te določbe ustave na naslednji način:
Lek navaja, da je del zemljišč, sicer
odplačno, pridobil s pravnomočno odločbo državnega organa in je pravica uporabe
podjetja vpisana v zemljiško knjigo. Odločbe so ostale nespremenjene in ni
uveden postopek za njihovo odpravo, zato je poseg v pravnomočno urejena
razmerja v nasprotju s 158. členom ustave.
Gozdnogospodarske organizacije navajajo, da
so zemljišča pridobile na legalen način in ni v skladu s 158. členom ustave, da
se jim tako pridobljene pravice sedaj odrekajo.
82. Državni zbor meni, da ni bila kršena
določba 158. člena ustave. Tudi v primerih, ko so bila družbenim pravnim osebam
zemljišča dodeljena v brezplačno uporabo s pravnomočno odločbo državnega
organa, v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, naj bi bilo to pravico možno
odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z zakonom, kar je bilo tudi v tem
primeru narejeno.
83. Samo dejstvo, da so pravne osebe s
pravnomočnimi odločbami pridobile kmetijska ali gozdna zemljišča, še ne pomeni,
da ta zemljišča uživajo drugačen lastninski ali upravljalski oziroma
razpolagalni status kot druga zemljišča v družbeni lastnini; to velja tudi za
podjetja z mešanim kapitalom. Ta zemljišča so bila znotraj družbene lastnine
izenačena z drugimi zemljišči.
V upravni teoriji se poudarja, da
pravnomočnost upravnih aktov ne ščiti prepovedi ponovnega odločanja o že odločeni
stvari, pač pa pridobljene pravice, v katere z novimi upravnimi akti ni
dovoljeno posegati. Zakon o lastninskem preoblikovanju je tranzicijski predpis,
ki na ustavni podlagi spreminja nelastnino v lastnino z znanimi lastniki.
Družbenolastninskih upravičenj glede na to, razen v obsegu, ki izhaja iz
obrazložitve v tej odločbi, ni mogoče šteti za ustavno varovana pridobljena
lastninska upravičenja.
VI. Zatrjevana kršitev ratificirane
mednarodne pogodbe
84. Predlagatelj Bayer Pharma navaja, da
naj bi izpodbijana zakonska določba posegla v nominalni kapital podjetja, v
katerem je udeležen tudi privatni kapital tujega vlagatelja. Iz teh sredstev so
bila z odplačnim pravnim poslom pridobljena odvzeta zemljišča oziroma pravica
uporabe na njih. Ta sredstva-zemljišča se lahko izločajo iz sredstev podjetja
samo tako, da se zmanjša nominalni kapital podjetja in s tem vloga tujega
vlagatelja, in ker se za ta poseg ne predvideva odškodnina, se s tem direktno
posega v lastnino tuje pravne osebe, katere vlaganja so zaščitena s sporazumom
med Socialistično federativno republiko Jugoslavijo in Zvezno republiko Nemčijo
o vzajemnem varstvu in vzpodbujanju vlaganj.
85. Ustava v 8. členu določa, da morajo
biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega
prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, ter da se
ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno; v drugem
odstavku 153. člena pa določa, da morajo biti zakoni v skladu s splošnimi
načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je
ratificiral Državni zbor.
86. Sporazum z Zvezno republiko Nemčijo o
vzajemnem varstvu in vzpodbujanju vlaganj v 4. členu določa, da vlaganja ene
izmed pogodbenic uživajo popolno varnost na območju druge pogodbenice in da se
vlaganja vlagateljev ene izmed pogodbenic lahko na območju druge pogodbenice
razlastijo, nacionalizirajo ali se zanje uporabijo drugi ukrepi, ki so po
svojem učinku enaki razlastitvi ali nacionalizaciji, samo v splošnem interesu
in proti odškodnini. Odškodnina mora biti pravična in mora ustrezati vrednosti
razlaščenega vlaganja na dan objave odločbe o razlastitvi, nacionalizaciji ali
kakšnem podobnem ukrepu. Odškodnina se mora izvršiti brez neopravičenega
odlaganja, zagotoviti je treba njeno izplačilo in prost transfer. Vlagatelj,
katerega premoženje je bilo razlaščeno, ima pravico do običajnih bančnih
obresti do dneva izplačila odškodnine. Zakonitost razlastitve ali drugega
podobnega ukrepa ter višina odškodnine se preveri na zahtevo vlagatelja v
rednem pravnem postopku.
87. Lastninsko preoblikovanje podjetij je v
splošnem družbenem interesu, kar pomeni, da je ta pogoj iz 4. člena sporazuma
izpolnjen. Družbeniki v kapitalski družbi nimajo nobenih stvarnih pravic na
posameznih sredstvih družbe, to pa pomeni, da ni mogoče govoriti niti o
razlastitvi niti o nacionalizaciji deleža fizične ali pravne osebe v kapitalski
družbi. Upoštevati pa je potrebno tretjo točko protokola k sporazumu, ki je
sestavni del sporazuma. S to točko, ki je vezana na 4. člen sporazuma, je
določeno, da ima vlagatelj pravico do odškodnine tudi, če se z državnimi ukrepi
intervenira v podjetju, v katerem ima delež, in s tem precej zmanjša njegova
vloga.
88. Prav za tak primer pa gre v primeru
predlagatelja Bayer Pharma d.o.o. Res je sicer, da v obravnavanem primeru ne
gre za individualen in konkreten ukrep države, temveč gre za zakonsko predpisan
prehod kmetijskih zemljišč v lastnino države in njihov obvezen prenos na sklad,
kar posledično vpliva na premoženje gospodarskih družb, ki so dosedaj
uporabljala taka zemljišča. Izločitev posameznih stvari iz sredstev podjetja
brez odškodnine ali drugačnega nadomestila pomeni zmanjšanje njegovega
premoženja, to pa vpliva na višino nominalnega kapitala in vrednost vlog
družbenikov takega podjetja.
89. Dejstvo, da ZLPP ne določa odškodnine
za odvzeta kmetijska zemljišča in gozdove, še ne pomeni, da je sporazum z ZR
Nemčijo prenehal veljati oziroma da tuji pogodbeni partner ne bi mogel
uveljavljati ukrepov, ki jih ta pogodba zagotavlja za varstvo njegovih vlaganj,
s sklicevanjem na njeno neposredno uporabo po 8. členu ustave. Vendar razlogi
pravne varnosti narekujejo, da zakon izrecno in jasno predpiše način in
postopek za določitev odškodnine, tako da bo mogoče v rednih pravnih (sodnih)
postopkih preverjati zakonitost uporabljenih ukrepov ter višino odškodnine v
posamičnih primerih.
D) SKLEP
90. Določba 5. člena ZLPP v tistem delu,
kjer določa, da postanejo kmetijska zemljišča podjetij, ki se lastninsko
preoblikujejo po navedenem zakonu, last Republike Slovenije oziroma občin,
pomeni poseg v določene ustavnopravno varovane položaje subjektov, ki so
uporabljali kmetijska zemljišča kot sredstva v družbeni lastnini. Vendar je ta
poseg primeren in potreben za dosego legitimnih ciljev zakonodajalca in za
zavarovanje javnih koristi in zato tudi skladen z ustavo.
91. Zakonodajalčeva motivacija je bila
opredeljena in legitimna. Cilj ustreznega ukrepa je bil zlasti realizacija
enotne in dolgoročne kmetijske politike države ter zakonitega procesa
denacionalizacije.
92. Ustavne podlage in okviri so
zakonodajalcu dopuščali izbor med različnimi zakonodajnimi motivi, cilji in
strategijami. Tisti, ki jih konkretizirajo ukrepi, določeni s 5. členom ZLPP,
niso edini ustavno dopustni. Predlagatelji niso navajali drugih možnih ukrepov,
s katerimi bi bilo mogoče na način, ki bi v manjši meri posegal v njihove
pravice, doseči navedene zakonodajne cilje. Ustavno sodišče je tudi samo
ugotavljalo, ali se v strokovnih razpravah o teh vprašanjih navajajo kakšni
možni alternativni ukrepi, s katerimi bi se na manj boleč način lahko v enaki
meri dosegli cilji, ki jih je opredelil zakonodajalec.
93. Tako je ustavno sodišče ugotovilo, da
bi zakonodajalec lahko predpisal (in bo moral predpisati tudi za zemljišča, ki
so prešla v upravljanje sklada) omejitve lastninske pravice na zemljiščih na
podlagi 67. in 71. člena ustave. Vendar s takšnimi ukrepi ne bi bilo mogoče
zagotoviti navedenih posebnih ciljev, ki si jih je določil zakonodajalec ob
transformaciji družbene lastnine v lastnino z znanimi lastniki.
94. Zato je ustavno sodišče preučevalo
zlasti tudi možnost, da bi zakonodajalec določil tak način lastninjenja, po
katerem bi pravne osebe, ki se lastninijo, obdržale kmetijska zemljišča v
svojih sredstvih, za ustrezno vrednost kapitala pa bi morale izdati delnice
državi oziroma skladu. Ugotovilo je, da bi bila sicer takšna rešitev tudi v
skladu z ustavo, vendar bi v mnogo manjši meri zagotavljala uresničevanje
zastavljenih ciljev, na drugi strani pa bi v določenih pogledih predstavljala
še močnejši poseg v pravice predlagateljev, zlasti pa tudi družbenikov takšnih
pravnih oseb, saj bi bistveno spremenila razmerja v lastniški oziroma
upravljalski strukturi podjetij, ki se lastninsko preoblikujejo, posebej pa še
tistih družb, ki so se že lastninsko preoblikovale.
95. Ustavno sodišče je moralo presoditi
zlasti, ali je bil izpodbijani poseg, to je prenos kmetijskih zemljišč in
gozdov, ki so sestavni del sredstev podjetij, v last Republike Slovenije
oziroma občin, izven vsakega razumnega razmerja do družbene in politične
vrednosti zakonodajnega cilja. Ustrezni ustavnosodni test sorazmernosti je
pokazal, da so bili ustrezni ukrepi sorazmerni s težo cilja.
Pri tem ima posebno težo izvedbena
zakonodaja, ki je v interesu uporabnikov kmetijskih zemljišč pomembno omejila
lastninska upravičenja države kot novega lastnika.
96. Da pa bi ostal ustrezni poseg v ustavno
varovane položaje pravnih subjektov v mejah njihovega ustavno dopustnega
obsega, opozarja ustavno sodišče Državni zbor na nekaj še nerešenih ali delno
rešenih vprašanj, ki spremljajo izvajanje 5. člena ZLPP:
a) Posebno skrbno je potrebno preučiti in
ustrezno rešiti vprašanje socialne varnosti oseb, ki so uresničevale svojo
pravico do socialne varnosti na podlagi delovnega razmerja s prizadetimi
pravnimi subjekti.
b) Spremljati je treba način izvajanja
določbe petega odstavka 14. člena ZSKZG glede pravnega nasledstva sklada v
zvezi s prenesenimi zemljišči in, če se bo izkazalo za potrebno, z zakonom
določneje opredeliti kriterije za določitev, katere obveznosti podjetij so
nastale v zvezi z zemljišči in so glede na pravno nasledstvo prešle na sklad.
c) V določeni meri ostajajo prizadete
pravne koristi tistih pravnih oseb, ki so bile že ob uveljavitvi ZLPP v mešani
lastnini in se jim je zaradi podržavljenja dela njihovih sredstev (kmetijskih
zemljišč) brez odškodnine oziroma nadomestila na podlagi 5. člena ZLPP
zmanjšala vrednost kapitala, s tem pa tudi vrednost deležev lastnikov.
č) Zaradi pravilnega urejanja vprašanj pod
točko c) bo treba določiti kriterije, po katerih bo mogoče ugotavljati, katerih
zemljišč podjetja ob uveljavitvi ZLPP niso obdelovala, in tudi kriterije,
katera podjetja predstavljajo takšne nekmetijske organizacije, ki bi bile
morale prenesti zemljišča na kmetijski zemljiški sklad, ker jih niso same
obdelovale.
E)
97. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in
sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez
Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M.
Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval
sodnik Ude, ki je napovedal odklonilno ločeno mnenje. Pritrdilno ločeno mnenje
sta napovedala sodnika Jerovšek in Krivic.
Št. U-I-77/93
Ljubljana, dne 6. julija 1995.
Predsednik
dr. Tone Jerovšek l. r.
Opombe
1 7. člen ustavnega zakona: “Ustavno sodišče deluje
po tej ustavi, glede vprašanj postopka pred ustavnim sodiščem ... , ki z ustavo
niso urejena, pa do sprejema zakona o ustavnem sodišču smiselno uporablja
dosedanje ustavne in zakonske določbe.”
Drugi odstavek 411. člena ustave iz leta 1974: “Postopek pred
ustavnim sodiščem začnejo s predlogom: ... 7. podjetje ali druga organizacija,
... , če je prizadeta njena pravica, ki je določena v ustavi ali v zakonu”.
11. člen zakona o postopku pred ustavnim sodiščem: “Postopek pred
ustavnim sodiščem se začne: – z vložitvijo predloga ... organizacije .., ki jih
kot predlagatelje postopka določa ustava.”
2 ”81. člen ZUstS: “Postopki, začeti do uveljavitve
tega zakona, se nadaljujejo po določbah tega zakona, s tem, da predlagatelji po
prejšnjih predpisih obdržijo položaj predlagatelja.”
3 Drugi odstavek 24. člena ZUstS: “Pravni interes za
vložitev pobude je podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil,
katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne
interese oziroma pravni položaj.”
4 25. člen zakona o postopku pred ustavnim sodiščem
(tretji odstavek): “Na seji brez javne obravnave lahko ustavno sodišče odloči
tudi:
– ko odloča o zadržanju posamičnega akta ali posamičnega dejanja
... “
5 Drugi odstavek 35. člena ZUstS: “Predsednik
ustavnega sodišča lahko razpiše javno obravnavo na lastno pobudo ali na predlog
udeležencev v postopku. Predsednik ustavnega sodišča mora razpisati javno
obravnavo na predlog treh sodnikov.”
6 Prvi odstavek 36. člena ZUstS: “Na javno obravnavo
ustavno sodišče povabi udeležence v postopku, predstavnike oziroma zastopnike
in pooblaščence udeležencev v postopku in druge osebe, za katere meni, da je
potrebna njihova udeležba na javni obravnavi.”
7 Zakon o podjetjih in vpis v sodni register z
uvodnimi pojasnili, ČZ Uradni list RS, Ljubljana, 1990, str. 10, 11
8 Temeljno o opredelitvi sisteme pravic na družbenih
sredstvih, Združeno delo, posebni zvezek: zakon o združenem delu v teoriji in
praksi, 1981, str. 309
9 prav tam, str. 309
10 Komentar zakona o združenem delu, ČGP Delo, TOZD Gospodarski
vestnik, Ljubljana 1988, str. 376
11 prav tam, str. 39