U-I-245/05-10
7. 2. 2007
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude Galerije Ažbe, d. o. o., Ljubljana in Antikvitete Novak, d. o. o.,
Ljubljana, ki ju zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji 7.
februarja 2007
odločilo:
1. Razveljavijo se drugi, tretji in četrti
odstavek 3. člena Pravilnika o evidencah in nadzoru pri trgovanju s predmeti
kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 140/04).
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku
6 mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnici, družbi, ki se ukvarjata z
dejavnostjo antikvariatov, izpodbijata 3. člen Pravilnika o evidencah in
nadzoru pri trgovanju s predmeti kulturne dediščine (v nadaljevanju Pravilnik),
v katerem so natančneje določeni podatki, ki se v to evidenco vpisujejo.
Pobudnici menita, da je ministrica pri izdaji Pravilnika prekoračila
pooblastila iz Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 in
nasl. – v nadaljevanju ZVKD). Drugi in četrti odstavek 3. člena Pravilnika naj
bi namreč mimo poprejšnje določitve v zakonu določala, katere osebne podatke je
treba zbirati v zvezi z izvorom predmeta kulturne dediščine ter v zvezi s
kupcem takega predmeta. Ker se nanašata na osebne podatke, naj bi bili ti
določbi v neskladju tudi z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS,
št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1). V skladu z 8. in 10. členom ZVOP-1 naj bi
se namreč osebni podatki lahko obdelovali le, če obdelavo osebnih podatkov in
osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo osebnih
podatkov podana osebna privolitev posameznika; tudi namen obdelave osebnih
podatkov mora biti določen z zakonom, v primeru osebne privolitve posameznika
pa mora biti ta predhodno na ustrezen način seznanjen z namenom obdelave
osebnih podatkov. Glede na to naj obdelava osebnih podatkov ne bi imela podlage
ne v ZVKD ne v ZVOP-1. Ureditev po Pravilniku naj bi izključevala možnost
zbiranja osebnih podatkov na podlagi osebne privolitve, ker je trgovec ob
prodaji zavezan kupcu predmeta kulturne dediščine izdati certifikat, kar pa naj
ne bi bilo mogoče brez osebnih podatkov iz evidence, zato naj bi izpodbijana
ureditev zavirala prodajo.
2. Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju
Ministrstvo) v svojem odgovoru navaja, da je Pravilnik izdan na podlagi 36.
člena ZVKD, ki v prvem odstavku določa, da mora oseba, ki trguje s predmeti
kulturne dediščine, voditi evidenco prodaje in drugih poslov s temi predmeti,
ter vanjo vpisovati podatke o izvoru predmetov kulturne dediščine, opis in
prodajno ceno predmeta ter podatke o kupcu. Predmete kulturne dediščine določa
Pravilnik o določitvi zvrsti predmetov kulturne dediščine (Uradni list RS, št.
73/2000). Za te predmete naj bi bila zaradi varstva kulturne dediščine
predpisana posebna ureditev za izvoz in uvoz ter za iznos in trgovanje. Zaradi
svoje narave naj bi imeli višjo tržno ceno ali pa z njimi trgovanje sploh ne bi
bilo dovoljeno. Zato naj bi v zvezi s temi predmeti grozilo nezakonito
pridobivanje, ponarejanje, nedovoljena trgovina, ropanje arheoloških območij,
kar naj bi imelo za posledico izgubo nenadomestljivih arheoloških, zgodovinskih
in znanstvenih informacij. Ministrstvo pojasnjuje, da so predmeti z domnevo
dediščine, ne glede na to, kje se najdejo, lastnina države. Evidenca trgovanja
naj bi zavarovala trgovca, prodajalca in kupca. Izvor je za predmete kulturne
dediščine bistven podatek. K preverjanju izvora so muzeji celo zavezani. Od
preverjanja izvora predmeta naj bi bil odvisen tudi položaj imetnika predmeta
kulturne dediščine kot dobrovernega posestnika, zlasti v primerih zahtev po
restituciji. Ministrstvo meni, da glede na to z izpodbijano določbo Pravilnika
ni prekoračeno pooblastilo iz 36. člena ZVKD in da je določba v skladu z
ZVOP-1.
B.
3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in ker
so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z
odločanjem o stvari sami.
4. Pobudnici izpodbijata določbo 3. člena
Pravilnika, s katero so natančneje določeni podatki, ki sestavljajo evidenco o
prodaji in drugih poslih s predmeti kulturne dediščine. Očitata, da je z
določitvijo dodatnih podatkov prekoračeno pooblastilo iz ZVKD, in ker naj bi
šlo za osebne podatke, povzročeno tudi neskladje z ZVOP-1.
5. Določba 36. člena ZVKD ureja trgovanje z
dediščino. V prvem odstavku določa, da mora podjetnik posameznik ali pravna
oseba, ki trguje z dediščino, voditi evidenco prodaje in drugih poslov z
dediščino; v evidenco se vpisujejo podatki o izvoru predmetov dediščine, opis
in prodajna cena predmeta ter podatki o kupcu; prodajalec mora kupca seznaniti
z možnostjo omejitve izvoza. V drugem odstavku pa daje pooblastilo ministru, da
s pravilnikom določi način vodenja in nadzor nad to evidenco. Kulturna
dediščina je opredeljena v 2. členu ZVKD in je lahko tudi premične narave. Če
ima status spomenika, je prepovedan trajni izvoz, za začasni izvoz in za izvoz
(drugih) predmetov kulturne dediščine pa je predpisano dovoljenje ministra (31.
člen ZVKD). Zaradi nadzora nad izvozom, iznosom, uvozom in trgovanjem s
premično kulturno dediščino 37. člen tega zakona daje ministru tudi
pooblastilo, da določi seznam zvrsti predmetov kulturne dediščine, ki se objavi
v Uradnem listu Republike Slovenije.
6. Prvi odstavek 36. člena ZVKD in prvi
odstavek 3. člena Pravilnika predpisujeta zbiranje podatkov za vodenje evidence
o prodaji in drugih poslih s kulturno dediščino in sta si po vsebini enaka. Gre
za podatke o izvoru predmetov, o opisu in prodajni ceni predmeta ter za podatke
o kupcu. S tega vidika zakonsko pooblastilo za določanje načina vodenja in
nadzora nad evidenco v določbi prvega odstavka ni prekoračeno in so očitki
pobudnic neutemeljeni.
7. Izpodbijani člen Pravilnika pa v
nadaljnjih odstavkih z zakonom določene kategorije podatkov, ki sestavljajo
evidenco, sicer podrobneje opredeli, vendar jih ne opredeli določno. Tako
Pravilnik v drugem, tretjem in četrtem odstavku 3. člena pri določanju
podatkov, ki jih je treba vpisati v evidenco, predpisuje le minimalni obseg
(npr. podatki o kupcu obsegajo najmanj osebne podatke in številko računa za
prodan predmet), in tako dopusti možnost vpisa širšega obsega podatkov. Ker
vpis podatkov nad določenim najmanjšim obsegom ni urejen s Pravilnikom, v
zakonu pa tudi ni določen, je pooblastilo ministra uporabljeno tako, da način
vodenja evidence ni povsem jasno določen. Taka ureditev pa lahko vodi v
neenotnost izvrševanja posameznih določb v izpodbijanem členu Pravilnika. Glede
osebnih podatkov, ki bi bili zbrani kot dodatni podatki, četudi bi bili
posredovani prostovoljno, pa bi lahko povzročila tudi nesorazmernost posega v
ustavno zagotovljeno varstvo osebnih podatkov glede na namen njihovega
zbiranja, kot izhaja iz ZVKD.
8. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo
pomembnost načela jasnosti in določnosti pravnih norm kot posebnega vidika
ustavnega načela pravne države iz 2. člena Ustave. To načelo sicer ne pomeni,
da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati, saj njihova
uporaba vedno pomeni razlago glede na konkretni primer. Z vidika pravne
varnosti, ki je tudi eno od načel pravne države, postane pravna norma sporna
takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ni mogoče določiti jasne
vsebine (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni
list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 71 ter št. U-I-227/06 z dne 16. 11. 2006,
Uradni list RS, št. 131/06). Ker nejasnosti v drugem, tretjem in četrtem
odstavku 3. člena Pravilnika ni mogoče zapolniti s pravili razlage pravnih
norm, jih je Ustavno sodišče razveljavilo zaradi neskladja z 2. členom Ustave.
9. Ker je določbe drugega, tretjega in
četrtega odstavka 3. člena Pravilnika razveljavilo že iz razloga neskladja z
načelom pravne države, se ni spuščalo v presojo zatrjevanih nezakonitosti glede
na ZVOP-1.
10. Zaradi ustavne obveznosti zavarovanja
kulturne dediščine, je Ustavno sodišče odločilo, da razveljavitev začne
učinkovati šele po preteku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije. V vmesnem času je ukrepe varstva premične kulturne
dediščine mogoče uskladiti z Ustavo.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in
sodnika dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka
Modrijan in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti
enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.
Predsednik
dr. Janez Čebulj