Odločba o oceni ustavnosti Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo

Številka: U-I-57/06-28

Datum: 29. 3. 2007

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, in v postopku za preizkus pobud Marije Duhovnik iz Ljubljane in Aleksandra Mraka iz Zgornjih Pirnič na seji 29. marca 2007

o d l o č i l o :

1. Prvi odstavek 3. člena Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 20/06) je v neskladju z Ustavo.

2. V Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo se razveljavijo:

– peti in šesti odstavek 3. člena,

– tretji odstavek 5. člena in tretji odstavek 9. člena, kolikor se nanašata na javnost podatkov o premoženjskem stanju funkcionarjev iz pete do desete alineje prvega odstavka 10. člena v delu, ki se nanaša na obdobje, ki ni povezano z opravljanjem javne funkcije,

– tretji odstavek 5. člena, kolikor se nanaša na podatke iz kazenske evidence in na podatke o naslovu stalnega in začasnega prebivališča iz evidence funkcionarjev ter

– drugi odstavek 21. člena, kolikor se nanaša na arhive in evidence s podatki o sodnikih.

3. Četrti in sedmi odstavek 3. člena, prvi in tretji odstavek 4. člena, tretji odstavek 10. člena, prvi odstavek 13. člena in 19. člen Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo niso v neskladju z Ustavo.

4. Državni zbor je dolžan neskladje z Ustavo, ugotovljeno v 1. točki izreka, odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

5. Do odprave neustavnosti, ugotovljene v 1. točki izreka, se uporabljajo določbe Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, 97/05 – odločba US) ter podzakonski predpisi, sprejeti na njihovi podlagi, razen petega odstavka 39. člena ter 40. do 43. člena tega zakona.

6. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 32. do 39. člena Zakona o preprečevanju korupcije se zavržeta.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Predlagatelji – skupina poslank in poslancev Državnega zbora predlagajo razveljavitev Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (v nadaljevanju ZNOJF-1), ker ukinja neodvisen organ za preprečevanje korupcije, ne da bi ga nadomestil z drugim organom, ki bi imel temu primerljivo stopnjo avtonomije ali samostojnosti. Menijo, da je celoten zakon v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, ker določa, da politično delovno telo Državnega zbora izvaja nadzorne in izvršilno-upravne funkcije do organov in funkcionarjev v drugih vejah oblasti, v lokalni samoupravi, javnih zavodih in nekaterih drugih javnopravnih subjektih ter v poslovnih subjektih. Določbe 3., 4., 5., in 13. člena ZNOJF-1 naj bi bile v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave (določnost, jasnost pravnih norm, zaupanje v pravo), določbe 4., 5., 9., 10., 19., in 21. člena ZNOJF-1 pa naj bi v nasprotju z 38. členom Ustave posegle v pravico do informacijske zasebnosti posameznikov.

2. ZNOJF-1 naj bi del funkcij, ki jih je opravljala Komisija po Zakonu o preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZPKor), ukinil, del pa prenesel na politično nadzorno telo Državnega zbora. Taka ureditev naj ne bi jamčila neodvisnega izpolnjevanja ustavno in zakonsko določenih funkcij v zvezi z omejevanjem korupcije in v zvezi z nadzorom nad nezdružljivostjo funkcij z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave naj bi vsebovalo pozitivno obveznost države zagotavljati funkcionalno in institucionalno okolje za omejevanje korupcije na preventivnem, nadzornem in represivnem področju. V ta namen naj bi imel zakonodajalec sicer na voljo več možnih rešitev, vendar naj bi ureditev v ZNOJF-1 presegla meje njegove svobode.

3. Predlagatelji menijo, da je preventivno delovanje pri omejevanju korupcije in pri prepovedi konflikta interesov bistvena dolžnost države in da ne gre le za omejitve v javnem interesu, kot to sicer izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05 in OdlUS XIV, 76). Represivno delovanje države naj bi bilo le skrajna možnost ukrepanja. Z ukinitvijo institucionalne mreže družbenega nadzora preprečevanja korupcije iz Resolucije Državnega zbora o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji, ki je izvajanje teh nalog povezovala z vsemi vejami oblasti in s civilno družbo, naj bi prišlo do zmanjševanja demokratične učinkovitosti oblasti kot elementa načela delitve oblasti. Predlagatelji se sklicujejo na ustavnosodno presojo, ki naj bi v zvezi z ustavno varovano vrednoto posredno priznavala ustavno varovan položaj tudi organu, ki to vrednoto zagotavlja, čeprav ga Ustava ne navaja (npr. Javni zavod Radiotelevizija Slovenije), ter na ustavnosodno presojo v zvezi z nadzornimi organi, ki v interesu celovitega in neodvisnega nadzora ne sodijo v nobeno od treh vej oblasti (npr. Agencija za plačilni promet, nadziranje in informiranje, Računsko sodišče). Neodvisni organ naj bi zagotavljal tudi učinkovito delovanje države pri uresničevanju drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, po katerem se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo.

4. Rešitve ZNOJF-1 naj bi kratile javno zaupanje v celovitost zakonodajne veje oblasti, ker združujejo funkcijo nadzornika in nadzorovanega oziroma dopuščajo, da institucija, ki je zakon sprejela, zakon tudi izvršuje. Komisijo Državnega zbora po ZNOJF-1 (v nadaljevanju Komisija DZ) sestavljajo samo poslanci Državnega zbora, njen mandat pa se veže na mandatno dobo Državnega zbora. Rešitev, po kateri ima večino v tej komisiji opozicija, naj bi kazala le na politični, ne pa na strokovni nadzor. Pri tem naj bi poslanci politično nadzorovali sami sebe, hkrati pa tudi druge veje oblasti in neodvisne organe, kar naj ne bi bilo sprejemljivo glede na ustavni sistem delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Komisija DZ naj bi v razmerju do drugih državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil kot delovno telo zakonodajne veje oblasti prevzela izvajanje upravno-izvršilne funkcije države, pri čemer so izvzeti le sodniki, za katere naloge po tem zakonu opravlja Sodni svet. S tega vidika naj bi bilo v neskladju z Ustavo več določb ZNOJF-1, in sicer 3. člen ter določbe III., IV. in V. poglavja, ki urejajo nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, opredeljujejo naloge Komisije DZ, ter kazenske določbe. Taka ureditev naj bi bila tudi v nasprotju s postopkovnimi mehanizmi, ki veljajo za odločanje in položaj delovnih teles Državnega zbora po Poslovniku Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – PoDZ-1), v skladu s katerim delovno telo Državnega zbora ni samostojen organ. Navajajo, da v slovenskem ustavnopravnem sistemu obstajata dve posebni notranji telesi Državnega zbora s pooblastili, ki bi jih lahko šteli med izvršilne, in sicer komisija za vodenje parlamentarne preiskave in komisija po Zakonu o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Uradni list RS, št. 26/03 – ZPNOVS). Poudarjajo, da bi pooblastila Komisije DZ v primerjavi s tema komisijama pomenila razširitev preko klasičnih nadzornih pooblastil zakonodajne veje oblasti, in sicer tudi na poslovne subjekte in na državne tožilce. Taka pooblastila Komisije DZ naj bi kršila temeljni namen načela delitve oblasti, to je preprečevanje zlorabe na račun posameznikov. V razmerju do posameznikov – javnih funkcionarjev naj bi njena pooblastila po vsebini posegala v njihove ustavno varovane pravice. Zato predlagatelji menijo, da delovno telo zakonodajne veje oblasti ne bo moglo učinkovito in ustavno skladno izvajati nalog oziroma pristojnosti po ZNOJF-1. Izpodbijana ureditev naj bi nasprotovala vsem elementom načela delitve oblasti, kot izhajajo iz ustavnosodne presoje v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).

5. Več določb izpodbijane ureditve naj bi bilo tudi v nasprotju z zahtevo po jasnosti in določnosti pravnih norm kot elementom načela pravne države iz 2. člena Ustave. Tako naj bi določbe četrtega, petega in šestega odstavka 3. člena ZNOJF-1 uvajale sistemsko sporen postopek vložitve upravnega spora na Vrhovno sodišče, kar naj bi bilo tudi v nasprotju s 157. in 87. členom Ustave. Predlagatelji v tej zvezi opozarjajo, da delovno telo Državnega zbora nima subjektivitete državnega organa, možnost vložitve upravnega spora s strani treh članov Komisije DZ pa naj bi bila zato normativno nedorečena, kar naj bi pri sprožanju tega postopka omogočalo arbitrarnost. Tretji odstavek 4. člena ZNOJF-1 naj bi glede zaslišanja funkcionarja ne vseboval v ta namen določenega postopka. Če bi po naravi stvari šlo za kazensko zadevo, naj bi bila neurejenost postopka zaslišanja v nasprotju tudi z ustavnimi kazenskopravnimi jamstvi in s 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Besedilo prvega odstavka 4. člena ZNOJF-1 naj ne bi omogočalo razumeti bistva norme: ali je to v brezplačnosti ali je morda v obveznosti posredovanja vseh podatkov, s katerimi organi in nosilci javnih pooblastil razpolagajo in bi utegnili biti pomembni za delo Komisije DZ. Tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1 naj bi bil nejasen, ker uporablja pojem "kazenska evidenca", nanaša pa se na evidenco oseb, zoper katere je bil uveden postopek o prekršku po tem zakonu. Prvi odstavek 13. člena ZNOJF-1 pa naj bi bil nejasen zato, ker v zvezi z delovanjem Komisije DZ uporablja izraz "oceni", ta pa bi morala po mnenju predlagateljev sprejeti odločitev v ustrezni obliki.

6. Izpodbijana ureditev naj bi omogočala tudi protiustavne posege v pravico posameznikov do informacijske zasebnosti iz prvega in drugega odstavka 38. člena Ustave. Tako naj bi bili v neskladju z Ustavo določba prvega odstavka 4. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi opredelila vrste podatkov, ki so jih drugi organi na njeno zahtevo dolžni posredovati Komisiji DZ; drugi odstavek 5. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi bilo jasno, kako nastanejo evidence in kaj je namen uporabe v njih vsebovanih podatkov; tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1, ker bi moral namen javne objave osebnih podatkov zakon izrecno določiti, ob upoštevanju strogega testa sorazmernosti; tretji odstavek 9. člena ZNOJF-1, ker naj ne bi bilo razumnega razloga za javno objavo davčnih podatkov. Določbi tretjega odstavka 10. člena in 19. člena ZNOJF-1 naj bi, poleg že navedenih očitkov, zaradi nejasnosti postopka ugotavljanja prenašanja premoženja na ožje družinske člane oziroma zaradi nejasnega postopka pridobivanja podatkov iz uradnih evidenc davčnih in drugih organov kršili tudi 87. in 2. člen Ustave.

7. Predlagatelji menijo, da je ustavno sporen tudi sedmi odstavek 3. člena ZNOJF-1, po katerem za sodnike naloge po ZNOJF-1 opravlja Sodni svet. Določba naj bi bila v nasprotju z 2. členom Ustave, ker naj ne bi bilo jasno, ali se nanaša na vse naloge, za katere je pristojna Komisija DZ, ali le na tiste iz 13. do 19. člena ZNOJF-1. Ker 21. člen ZNOJF-1 določa, da se vsa sredstva in arhivi Komisije po ZPKor, torej tudi podatki o sodnikih, prenesejo na Državni zbor, naj bi se vzpostavilo stanje, ki krši načelo delitve oblasti iz 3. člena Ustave, v posledici pa tudi njen 38. člen. Z osebnimi podatki funkcionarjev sodne veje oblasti naj bi namreč upravljal organ, ki nima zakonskih pooblastil v zvezi z njimi.

8. Državni zbor na navedbe v zahtevi ni odgovoril.

9. Mnenje do navedb v zahtevi je poslala Vlada, ki meni, da stališče skupine poslank in poslancev ni utemeljeno. Glede očitka o neusklajenosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti Vlada poudarja, da glede na ustavno teorijo bistvo ustavne določbe o delitvi oblasti temelji na njeni temeljni funkciji varovanja človekove svobode in dostojanstva v razmerju do države, ne pa v organizacijski izvedbi razmerij med oblastmi. Vlada navaja, da ZNOJF-1 za ustavno varovano funkcijo ugotavljanja nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo predvideva le prenos pristojnosti na drug organ, ne pa ukinitev njenega izvrševanja. Preventivne naloge oziroma izvajanje strategije preprečevanja korupcije naj bi s ciljem najučinkovitejše koordinacije prevzela Vlada. Določbe ZNOJF-1 naj bi zagotavljale zakonitost odločanja Komisije DZ in sodno varstvo zoper njene odločitve. Podobna ureditev nadzora nad nezdružljivostjo opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, kot jo vpeljuje ZNOJF-1, naj bi v Sloveniji veljala že pred uveljavitvijo ZPKor. To funkcijo je po takratni ureditvi opravljal organ Državnega zbora, ki je imel podobne pristojnosti kot Komisija DZ. Taka rešitev naj bi bila poznana tudi v primerjalnem pravu. Vlada navaja, da med t. i. starimi članicami Evropske unije za izvrševanje ustavno varovane funkcije nezdružljivosti ni poznan organ, ki bi bil primerljiv s Komisijo po ZPKor. Rešitve, po katerih Komisijo DZ vodi in ima v njej večino opozicija, ter sankcije in sistem javnosti podatkov o dohodkih in premoženju funkcionarjev naj bi pomenile učinkovit mehanizem za strokovno in učinkovito odločanje, sodni nadzor nad njenimi odločitvami pa naj bi onemogočal arbitrarno ravnanje. Vlada poudarja, da je neutemeljen očitek o političnem odločanju v Komisiji DZ, saj naj bi bili njeni člani zavezani k odločanju na podlagi zakona. Na ta način naj bi Komisija DZ v celoti enakovredno nadomeščala Komisijo po ZPKor. Ustava naj namreč ne bi zahtevala prav takega organa, zahtevala pa naj bi ustrezno zakonsko ureditev položaja funkcionarjev in nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi. Vlada meni, da ZNOJF-1 ustreza tem ustavnim zahtevam.

10. ZNOJF-1 naj bi jasno določal pristojnosti Komisije DZ, sestava in način dela pa naj bi omogočala učinkovito in ustavno skladno izvajanje njenih nalog. Po mnenju Vlade so omejitve poslovanja podjetij, v katerih je javni funkcionar kakorkoli udeležen, z institucijami, kjer opravlja javno funkcijo, strožje opredeljene z absolutno prepovedjo poslovanja s temi podjetji; prepovedi opravljanja katerekoli dejavnosti v zasebne namene so opredeljene širše in splošnejše z uporabo generalne klavzule. Z javno objavo podatkov o premoženjskem stanju in dohodkih funkcionarjev naj bi ZNOJF-1 prispeval k transparentnosti izvršilne veje oblasti in h krepitvi zaupanja v verodostojnost javnih institucij in funkcionarjev. V zvezi z očitki o nesistemski ureditvi upravnega spora Vlada navaja, da so nekatere posebne rešitve utemeljene v javnem interesu, in meni, da z ustavnega vidika niso sporne. Vlada dalje meni, da je Sodni svet glede na svoj ustavni položaj in zakonska pooblastila najbolj primeren organ za opravljanje nalog po ZNOJF-1 v razmerju do sodnikov. Ker naj bi Sodni svet deloval smiselno po določbah ZNOJF-1 in po ZUP, druga zakonodaja pa naj bi jasno določala postopek in vsebino ugotavljanja nezdružljivosti sodniške funkcije s pridobitno dejavnostjo, Vlada meni, da ureditev njegovih pristojnosti po ZNOJF-1 ni podnormirana.

11. Tudi glede očitkov o neskladju izpodbijane ureditve z 38. členom Ustave Vlada meni, da je obdelovanje in namen uporabe osebnih podatkov v ZNOJF-1 jasno določen v povezavi z opravljanjem nalog komisije, Državni zbor pa naj bi bil sposoben zagotoviti varstvo osebnih in tajnih podatkov v skladu s predpisi. Nastanek z zakonom določenih evidenc osebnih podatkov naj bi jasno izhajal iz obveznosti funkcionarjev in organov predložiti podatke za namen opravljanja nalog komisije. Vlada tudi meni, da je način ureditve javnosti evidenc primeren, saj je tako najustrezneje zadoščeno javnemu interesu za zagotovitev javnosti in transparentnosti stanja premoženja funkcionarjev.

12. Pobudnica, višja sodnica svetnica na Višjem sodišču v Ljubljani, in pobudnik, občinski svetnik, ki svojo funkcijo opravlja nepoklicno, izpodbijata 32., 33., 34., 35., 36., 37., 38. in 39. člen ZPKor, tj. IV. poglavje ZPKor z naslovom Nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Pobudnica izpodbija navedene določbe, kolikor se nanašajo na predložitev podatkov o premoženjskem stanju sodnikov. Zatrjuje njihovo neskladje z 2., s 15., 27., 34., 35., z 38. in s 155. členom Ustave. Pobudnik kot občinski svetnik se pridružuje navedbam v njeni pobudi, dodatno pa zatrjuje še neskladje ureditve, povezane z nepredložitvijo podatkov o premoženjskem stanju, s 23., 25. ter 157. členom Ustave ter neskladje 39. člena ZPKor z 2. členom Ustave in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

B. – I.

13. Ustavno sodišče je na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) s sklepom št. U-I-57/06 z dne 13. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 46/06) zadržalo izvrševanje ZNOJF-1 in določilo način izvršitve tega sklepa, po katerem se do končne odločitve Ustavnega sodišča uporabljajo določbe ZPKor. S sklepom št. U-I-296/05 z dne 3. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05) je do končne odločitve zadržalo izvrševanje petega odstavka 39. člena ZPKor.

14. Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora in pobudi, združeni v zadevi št. U-I-257/05.

B. – II.

Nezdružljivost javnih funkcij z drugimi funkcijami in z opravljanjem drugih dejavnosti

15. Nezdružljivost funkcij je logična posledica načela delitve oblasti in s tem povezane zahteve po organizacijski in funkcionalni samostojnosti in neodvisnosti nosilcev treh vej oblasti. Pomeni, da ista oseba ne more hkrati opravljati funkcij v različnih državnih organih. Nezdružljivost funkcij v širšem smislu poleg tega zajema tudi nezdružljivost hkratnega opravljanja javnih funkcij z drugimi, zlasti s pridobitnimi dejavnostmi. Namen teh omejitev je onemogočiti morebitno izkoriščanje in zlorabo javne funkcije ter položaja funkcionarja.¹

16. Ustava za predsednika republike določa nezdružljivost funkcije z drugo javno funkcijo ali s poklicem (105. člen). Za ustavne sodnike, sodnike in državne tožilce Ustava določa nezdružljivost s funkcijami v drugih državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon (134., 136. in 166. člen Ustave). Za poslance Državnega zbora Ustava določitev nezdružljivosti z drugimi funkcijami in dejavnostmi prepušča zakonu (drugi odstavek 82. člena), za člane Državnega sveta pa Ustava določa le nezdružljivost s poslansko funkcijo (prvi odstavek 100. člena).

17. Zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 in nasl. – ZPosl) je posebej uredil izjeme, v katerih je poslancem dovoljeno opravljanje pridobitne dejavnosti hkrati z opravljanjem poslanske funkcije. Konec leta 1992 je bil namreč uveljavljen tudi Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in nasl. – ZNOJF), ki je kot splošni predpis uredil omejitve glede opravljanja pridobitne dejavnosti v zasebne namene za osebe, ki so opravljale predstavniške in izvršilne funkcije v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, ter uvedel nadzorstvo nad njihovim premoženjskim stanjem; za ureditev nezdružljivosti funkcije ustavnih sodnikov, sodnikov in državnih tožilcev s pridobitno dejavnostjo je predvidel poseben zakon (1. člen ZNOJF). V predlogu za izdajo tega zakona je bilo navedeno, da v pravnem redu ni določb, ki bi funkcionarjem prepovedovale ustanavljati zasebna podjetja in opravljati pridobitne dejavnosti, zato ni izključena možnost zlorabe moči ter okoriščanja s položaji, ki jih javni funkcionarji zasedajo, ali možnost zlorabe informacij.²

18. Zakon o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – ZVRS) je uredil nezdružljivost med funkcijo člana Vlade in drugimi funkcijami ter nezdružljivost z opravljanjem dejavnosti, ki po zakonu niso združljive s funkcijo člana Vlade (10. člen). Prepoved opravljanja dejavnosti v zasebne namene in prepoved sprejemanja daril je bila leta 1994 določena v Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), v Zakonu o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – v nadaljevanju ZSS) in v Zakonu o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – ZDT). Leta 2002 je novela ZSS določila sodnikom obveznost poročati o premoženjskem stanju. V obrazložitvi predloga te novele je navedeno, da se na priporočilo Sveta Evrope in horizontalnega projekta PHARE uvaja obveznost sodnikov redno poročati o svojem premoženjskem stanju kot dodatno zavarovanje in zagotavljanje visoke stopnje samokontrole sodstva.³ Tudi nekateri drugi zakoni določajo nezdružljivost opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi (npr. za člane Računskega sodišča, za Varuha človekovih pravic).

19. Leta 2004 je bil uveljavljen ZPKor, ki je naloge vseh organov glede nadzora nad nezdružljivostjo opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo, nad prepovedjo sprejemanja daril v zvezi s funkcijo, nad prepovedjo poslovanja z javnim sektorjem in glede poročanja o premoženjskem stanju funkcionarjev prenesel na novoustanovljeni državni organ, ki je poleg teh imel še naloge preventivnega delovanja proti korupciji. Kot korupcijo je ZPKor opredelil vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo okoristijo zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za koga drugega (tretja alineja 2. člena ZPKor).

20. Obveznosti ureditve protikorupcijskega delovanja Ustava izrecno ne določa. Vendar pa iz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja tudi zahteva po preprečevanju korupcije. Korupcija namreč ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.⁴ Represivni ukrepi zoper korupcijo so določeni v Kazenskem zakoniku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju KZ). Tako so korupcijska kazniva dejanja opredeljena npr. v poglavju o kaznivih dejanjih zoper volilno pravico in volitve (162. člen – kršitev proste odločitve volivcev, 168. člen – sprejemanja podkupnine pri volitvah), v poglavju o kaznivih dejanjih zoper gospodarstvo (247. člen – nedovoljeno sprejemanje daril in 248. člen – nedovoljeno dajanje daril) ter v poglavju o kaznivih dejanjih zoper uradno dolžnost in javna pooblastila (267. člen – jemanje podkupnine, 268. člen – dajanje podkupnine, 269. člen – sprejemanje daril za nezakonito posredovanje, 269.a člen – dajanje daril za nezakonito posredovanje).

21. Mednarodnopravne obveznosti Sloveniji zaenkrat ne nalagajo posebne organiziranosti za ukrepanje na področju preprečevanja korupcije.⁵ Kot je že bilo rečeno, zahteva po preprečevanju nevarnosti korupcije izhaja iz načel pravne države. Glede na to ima zakonodajalec pri urejanju preventivnega protikorupcijskega delovanja široko polje proste presoje. Pri urejanju tega področja v povezavi z ureditvijo o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi pa mora zakonodajalec upoštevati zlasti načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Temeljni namen nezdružljivosti funkcij je namreč preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe.

22. Predlagatelji sicer neskladje z Ustavo očitajo ZNOJF-1 kot celoti, vendar se navedbe, s katerimi utemeljujejo svojo zahtevo, po vsebini nanašajo na vprašanja ustavnosti pooblastil Komisije DZ tako z vidika subjektov nadzora, naštetih v 2. členu ZNOJF-1, kot tudi z vidika načina izvajanja nadzora po prvem, četrtem, petem, šestem in sedmem odstavku 3. člena, prvem in tretjem odstavku 4. člena, tretjem odstavku 5. člena, tretjem odstavku 9. člena, tretjem odstavku 10. člena, prvem odstavku 13. člena, 19. členu in drugem odstavku 21. člena ZNOJF-1. Ustavno sodišče je presojo opravilo v tem okviru.

B. – III.

Presoja določb ZNOJF-1 z vidika načela delitve oblasti

23. Predlagatelji izpodbijanemu zakonu očitajo, da njegove rešitve niso v skladu z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Jedro njihovih očitkov je v tem, da delovno telo zakonodajne veje oblasti (prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1), ki ga sestavljajo le poslanci vsakokratne mandatne dobe Državnega zbora, odloča kot upravno-izvršilni organ tudi o pravicah in obveznostih javnih funkcionarjev v organih drugih vej oblasti in v neodvisnih organih, določenih z Ustavo. Glede na 2. člen ZNOJF-1 se namreč nadzor nezdružljivosti, kot ga določa ta zakon, nanaša na javne funkcionarje vseh teh organov.

24. ZNOJF-1 je ukinil samostojni državni organ Komisijo za preprečevanje korupcije. Naloge nadzora nad nezdružljivostjo in naloge v zvezi s poročanjem javnih funkcionarjev o njihovem premoženjskem stanju je prenesel na Komisijo DZ, za sodnike pa na Sodni svet. Po prvem odstavku 3. člena ZNOJF-1 Komisijo DZ imenuje Državni zbor izmed poslancev. Sestavljajo jo predsednik, podpredsednik in pet članov, pri čemer mesto predsednika in treh članov pripada poslancem opozicije.

25. Komisijo DZ torej sestavljajo izključno poslanci, zato je Državni zbor pridobil nove pristojnosti v razmerju do vseh drugih organov, v katerih javni funkcionarji, ki jih nadzoruje, opravljajo svojo funkcijo. Državni zbor pa je organ ene, tj. zakonodajne veje oblasti.

26. Načelo delitve oblasti določa Ustava ob načelu ljudske suverenosti.⁶ To načelo je uveljavljeno zato, da bi preprečevalo zlorabo oblasti, ki gre vselej na račun ljudstva oziroma na račun pravic posameznika. Zato ima načelo delitve oblasti dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti in obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni oziroma da niso isti. Drugi element zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in ravnovesij, s katerim vsaka od njih vpliva na drugo in jo omejuje, na drugi strani pa morajo do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994, Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89). Pri tem morajo biti med posameznimi vejami oblasti vzpostavljena taka razmerja, da nobena ne more dobiti prevlade in monopola nad drugimi (glej 14. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/94). Za presojanje skladnosti izpodbijane ureditve s tem ustavnim načelom je torej bistveno ugotoviti, ali presojana ureditev zadosti zahtevam ustavnega načela delitve oblasti.

27. Namen prepovedi in omejitev, ki se kažejo kot nezdružljivost pri opravljanju javne funkcije (v nadaljevanju nezdružljivost), ter nadzor nad njihovim spoštovanjem je v zagotovitvi učinkovitega in neodvisnega izvrševanja javne funkcije in v zagotovitvi ustavno določenega položaja oziroma funkcije posameznega organa. Gre za krepitev zaupanja v institucije in v pravni red. Vendar mora biti pristojnost organa za odločanje o konkretni nezdružljivosti oziroma o nadzoru opravljanja javne funkcije opredeljena tako, da preprečuje možnost njegovega neposrednega vplivanja na sprejemanje odločitev iz pristojnosti drugega, ustavno določenega organa. Tako nekatere pravne ureditve temeljijo na samokontroli organov posameznih vej oblasti.⁷

28. Glede na to bi Komisija DZ, sestavljena samo iz poslancev, lahko nadzirala omejitve in prepovedi pri opravljanju javne funkcije poslancev in funkcionarjev v službah Državnega zbora, poleg teh pa le funkcionarjev tistih organov in organizacij, katerih funkcionarji so, kljub svoji samostojnosti, odgovorni Državnemu zboru. Zato Ustavno sodišče nima ustavnopravnih pomislekov k ureditvi, na podlagi katere Komisija DZ nadzira funkcionarje Vlade oziroma ministrstev. Vlada in posamezni ministri so v okviru svojih pristojnosti sicer samostojni, vendar so odgovorni Državnemu zboru (110. do 119. člen Ustave). Državni zbor ima torej že po Ustavi poseben nadzorstveni položaj v razmerju do izvršilne veje oblasti.

29. Glede na 103. in 107. člen Ustave Predsednik republike sicer sodi v izvršilno vejo oblasti, vendar ima po teh določbah v razmerju do Državnega zbora ustavno določen neodvisen položaj.

30. V širši okvir uprave kot dela izvršilne oblasti sodijo tudi javni zavodi, javne agencije, javni skladi in javna podjetja.⁸ V Ustavi niso neposredno opredeljeni. Prav tako Ustava niti v posrednem smislu ne ureja položaja gospodarskih družb v večinski lasti Republike Slovenije ali družb v lasti teh družb, niti položaja zbornic.⁹ Vendar po oceni Ustavnega sodišča nadzor Državnega zbora nad temi osebami sodi v okvir njegove nadzorne funkcije. Poleg nadzora nad delom Vlade (110., 116., 117., 118. in 119. člen Ustave) Državni zbor namreč opravlja tudi širši družbeni nadzor, ki se med drugim kaže tudi v parlamentarni preiskavi.¹⁰ Meje nadzorne pristojnosti Državnega zbora pa ne morejo seči tako daleč, da bi pri tem šlo za prevzemanje pristojnosti izvršilne veje oblasti na posameznem področju. Ker gre v primeru nadzora Državnega zbora nad direktorji in člani kolektivnih poslovodnih organov le za nadzor nad nezdružljivostjo za te osebe, pristojnosti izvršilne veje oblasti v zvezi s temi organi in njihovim delovanjem ostajajo nedotaknjene. Zato po oceni Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev z vidika teh oseb ni v neskladju z Ustavo.

31. Vendar pa Komisija DZ nadzira tudi funkcionarje državnih organov, ki jim Ustava zagotavlja samostojen in neodvisen položaj, Državni zbor pa v razmerju do njih nima nobenih, iz Ustave neposredno ali posredno izhajajočih pristojnosti oziroma pooblastil, prav tako pa ti organi tudi niso za svoje delo odgovorni Državnemu zboru. Z vidika načela delitve oblasti so pomembni predvsem zaradi tega, ker imajo pomembno vlogo pri delovanju sistema zavor in ravnovesij med posameznimi vejami oblasti. Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji že opozorilo, da v sodobnih ustavnih sistemih obstajajo organi in organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih značilnostih ne moremo uvrstiti v eno od treh vej oblasti; ti organi in organizacije imajo v ustreznih ustavnih sistemih nesporno veliko mero samostojnosti v razmerju do katerekoli klasične veje oblasti (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94, obrazložitev, točka 21 in 22). Zaradi svojih ustavnih funkcij pa imajo pomemben vpliv na delovanje sistema zavor in ravnovesij. Zato jih je treba upoštevati pri presoji izpodbijane ureditve z vidika načela delitve oblasti. Takšna organa sta zlasti Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče.

32. Državni svet je glede na 96. in 97. člen Ustave samostojen organ, v razmerju do Državnega zbora pa ima pristojnosti, ki so pomemben del sistema zavor in ravnovesij v okviru delitve oblasti. Zato bi nadzor Komisije DZ, ki bi jo sestavljali samo poslanci, nad člani Državnega sveta ogrozil neodvisno izvrševanje njegovih ustavnih funkcij, kot je npr. zahteva po ponovnem odločanju Državnega zbora pred razglasitvijo zakona in zahteva za razpis zakonodajnega referenduma. Pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti je treba upoštevati, da sistem zavor in ravnovesij ustrezno obvladuje tudi posamezno vejo oblasti. Sicer bi se posamezne veje vedle samozadostno, to pa bi vplivalo tudi na razmerja do drugih vej oblasti.¹¹ Da se je takšnega položaja Državnega sveta in njegovih članov zavedal tudi ustavodajalec, izhaja tudi iz 100. člena Ustave, po katerem člani Državnega sveta uživajo enako imuniteto kot poslanci, o njej pa odloča Državni svet sam.

33. Zaradi ustavno določenih pristojnosti Ustavnega sodišča mora biti ustavnim sodnikom zagotovljen položaj neodvisnosti v razmerju do organov vseh treh vej oblasti ter do drugih organov z oblastnimi pooblastili. Varuhu človekovih pravic je Ustava zaupala varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil (159. člen Ustave). Zato je njegov neodvisen položaj v razmerju do organov, katerih delovanje s tega vidika nadzira, predpogoj za učinkovito opravljanje njegove ustavne funkcije. Državni tožilec sodi med organe s tako specifičnimi funkcijami, da jih ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti (135. člen Ustave). Glede na njegove pristojnosti državnega tožilca ni mogoče podrediti drugim vejam oblasti. Funkcijo pregona mora izvajati neodvisno, zato je treba preprečiti, da bi odločal v skladu z željami drugih vej oblasti, zlasti izvršilne (tako v odločbi št. U-I-60/06 z dne 7. 12. 2006, Uradni list RS, št. 1/07, točka 111 obrazložitve). Tudi Računsko sodišče kot najvišji organ kontrole celotne javne porabe ima po 150. členu Ustave neodvisen položaj, ki ga je treba zaradi njegovih pristojnosti pri nadzoru javne porabe vseh vej oblasti razlagati zelo strogo.

34. Lokalni samoupravi je po Ustavi dodeljena avtonomnost urejanja lokalnih zadev (prvi odstavek 140. člena Ustave). Ustavnopravna teorija govori v zvezi s tem o vertikalni delitvi oblasti. To pomeni, da je lokalnim skupnostim že Ustava določila pristojnost urejanja javnih zadev lokalnega značaja in jo v tem delu pooblastila za izvrševanje oblasti. Ustava namreč državne organe pooblašča le za nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti (144. člen Ustave). Ustavno razmerje med državo in lokalno samoupravo zato terja, da država v avtonomnost lokalne skupnosti ne posega oziroma je ne ogroža.

35. Glede na to, da prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1 določa, da gre za Komisijo Državnega zbora, sestavljeno zgolj iz poslancev, gre, kot rečeno, dejansko za nadzorni organ ene veje oblasti. To pomeni koncentracijo pristojnosti nadzora nad javnimi funkcijami pri Državnem zboru, tj. nadzora nad javnimi funkcijami v vseh vejah oblasti, razen v sodni, in nad javnimi funkcijami pri vseh drugih ustavno opredeljenih organih. Z izpodbijano ureditvijo je dano takó obsežno pooblastilo eni veji oblasti, da ogroža ustavno zahtevo po ravnotežju med vejami oblasti, kot je opredeljena v prejšnjih točkah obrazložitve. Zato je prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1 v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.

36. Iz obrazložitve ustavnopravnih razmerij med državnimi organi torej izhaja, da izpodbijana ureditev vsaj za nekatere funkcionarje teh organov ni v neskladju z Ustavo. Ustavno skladno ureditev nadzora nad nezdružljivostmi je sicer mogoče doseči na več načinov, vendar mora zakonodajalec v primeru določitve enega organa za nadzor nad funkcionarji vseh teh organov zagotoviti njegov samostojen in neodvisen položaj. Upoštevaje navedeno Ustavno sodišče določbe prvega odstavka 3. člena ni razveljavilo, temveč je ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), ter Državnemu zboru naložilo, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v roku šestih mesecev (4. točka izreka).

B. – IV.

Presoja določb ZNOJF-1 o sodnem varstvu

37. ZNOJF-1 v določbah četrtega do šestega odstavka 3. člena ureja sodno varstvo zoper odločitve Komisije. Dovoljuje upravni spor pred Vrhovnim sodiščem, ki ga lahko sproži tudi skupina članov Komisije DZ (najmanj trije), čeprav se odločitev ne nanaša na njihove pravice ali obveznosti, ter upravni spor v primeru, ko najmanj trije poslanci menijo, da Komisija ni sprejela odločitve, ki bi jo po zakonu morala sprejeti.

38. Ustava v prvem odstavku 157. člena predvideva upravnosodno kontrolo zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni ali drugi organi ali nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov ali pravnih oseb. Ta določba opredeljuje ne le podvrženost uprave in celotnega javnega sektorja neodvisni sodni kontroli, ampak tudi razmerje posameznika do izvršilne oblasti in njegovo varstvo pred izvršilno oblastjo, ker se stranka in organ odločanja pojavljata kot enakovredni stranki. Gre za spor med upravo (ali drugim organom ali nosilcem javnih pooblastil), ki je izdala dokončni posamični akt, in stranko, ki meni, da ta akt ni zakonit.¹² Ustava torej določa subjektivni koncept upravnega spora,¹³ vendar podrobnejše določbe postopka v upravnem sporu ureja zakon na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 15. člena Ustave.

39. Določbe ZNOJF-1, po katerih bi lahko upravni spor sprožale osebe, na katere se odločitve Komisije ne nanašajo in ki niso organ ali pooblaščena oseba za zastopanje javnega interesa, opredeljujejo posebne vrste sodnega varstva v postopku upravnega spora, kjer je poudarjen objektivni koncept, torej varstvo objektivne zakonitosti. Vsebinsko gledano gre torej za širše varstvo v upravnem sporu, kot ga opredeljuje prvi odstavek 157. člena Ustave, in širše, kot ga predvideva zdaj veljavni Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 – v nadaljevanju ZUS-1),¹⁴ vendar to dejstvo samo po sebi ne pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s to ustavno določbo.

40. Očitno je namen te ureditve, da lahko trije poslanci (člani Komisije DZ) sprožijo upravni spor za varovanje manjšinskega mnenja v procesu odločanja Komisije DZ kot kolegijskega organa. Posebni razlogi za dovoljenost pravnega sredstva po petem odstavku 3. člena ZNOJF-1 niso določeni. Najmanj trije člani komisije lahko sprožijo upravni spor tudi v primeru "molka Komisije DZ". Oseba, na katero se odločitev nanaša, ima v vsakem primeru zagotovljeno sodno varstvo proti odločitvi Komisije DZ. V neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) pa je ob upoštevanju pravic in obveznosti posameznika v njegovo škodo dopustiti sodno varovanje mnenja tistih članov Komisije DZ, ki se ne strinjajo z večino. Omogočanje pravnega sredstva, ki ga je dopustno vložiti brez pravno določenih razlogov, namreč postavlja posameznika v pravno negotov položaj. Poleg tega so različna mnenja poslancev – članov Komisije DZ lahko izraz zgolj različnih političnih interesov. V takem primeru izpodbijana ureditev pomeni dajanje sodnega varstva takim interesom ne glede na pravice posameznika. Prevalitev odločanja o vprašanjih, za katera je pristojna komisija kot organ DZ, na sodišča, pa pomeni tudi neupoštevanje načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Zato je Ustavno sodišče določbi petega in šestega odstavka 3. člena ZNOJF-1 razveljavilo (prva alineja 2. točke izreka).

41. Predlagatelji izpodbijajo tudi četrti odstavek 3. člena ZNOJF-1, ki določa upravni spor pred Vrhovnim sodiščem kot pravno sredstvo zoper odločitve Komisije. Njihovi očitki v zvezi s to določbo niso posebej obrazloženi, povezani so s splošnim očitkom nesistemske ureditve upravnega spora pred Vrhovnim sodiščem.

42. Na podlagi ustavnega pooblastila (126. člen Ustave) ureditev in pristojnosti sodišč določa zakon in v tem okviru tudi organizacijo in pristojnosti sodišč za upravnosodno varstvo. Po Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS), ki je veljal v času uveljavitve ZNOJF-1, je bila stvarna pristojnost na prvi stopnji praviloma določena za Upravno sodišče, dopuščena pa je bila tudi izjema, ki jo je moral določiti zakon (9. člen ZUS). Pristojnost Vrhovnega sodišča kot sodišča prve stopnje v upravnem sporu je bila torej dopustna. Novi ZUS-1 pristojnost prve stopnje opredeljuje na enak način (11. člen ZUS-1). Glede na to so v tem delu očitki predlagateljev neutemeljeni. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo (3. točka izreka).

B. – V.

Presoja določb ZNOJF-1 z vidika določnosti postopka

43. Določba 4. člena ZNOJF-1 se nanaša na pridobivanje podatkov in dokumentov za delo Komisije DZ. Državni in drugi organi ter nosilci javnih pooblastil morajo Komisiji DZ brezplačno predložiti vse podatke in dokumente, ki jih potrebuje za opravljanje svojih nalog. Kot vir pridobivanja podatkov tretji odstavek 4. člena ZNOJF-1 predvideva tudi zaslišanje funkcionarja, ki se je na zahtevo Komisije DZ dolžan udeležiti seje in na njej dajati pojasnila ter odgovarjati na vprašanja o zadevah iz njene pristojnosti. Glede udeležbe na seji, vročanja in izločitve veljajo določbe zakona, ki ureja upravni postopek (četrti odstavek 4. člena ZNOJF-1).

44. Predlagatelji očitajo tej ureditvi nejasnost in nedorečenost postopka pridobivanja podatkov in dokumentov, zato naj bi bila v neskladju z 2. členom Ustave; postopek, ki velja za zaslišanje funkcionarja pred Komisijo DZ, pa naj sploh ne bi bil določen, kar naj bi bilo v neskladju tudi s 87. členom Ustave. Kolikor bi pri tem zaslišanju šlo za kazensko naravo zadeve, pa naj bi bila določba tudi v neskladju z ustavnimi kazenskopravnimi jamstvi in s 6. členom EKČP.

45. Nadzor nad nezdružljivostjo opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo se izvaja po postopku, ki ga določa ZNOJF-1. Ta se le v posameznih vprašanjih sklicuje na uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP), vendar ne predvideva njegove subsidiarne uporabe. Zato gre za poseben postopek v smislu 4. člena ZUP.¹⁵

46. Tretji odstavek 4. člena ZNOJF-1 nalaga funkcionarju (in drugim osebam, na katere se nanaša postopek nadzora po ZNOJF-1) dolžnost udeležbe in dolžnost pojasnjevanja ter odgovarjanja na vprašanja pred Komisijo DZ. Seje Komisije DZ se mora udeležiti, sicer je glede na določbo četrtega odstavka istega člena lahko priveden, lahko pa je tudi denarno kaznovan ali trpi stroške, ki jih je z izostankom povzročil, vse seveda pod pogojem, da je bil pravilno povabljen in opozorjen na posledice neudeležbe. Glede pojasnil in odgovorov funkcionarja Zakon določa le omejitev po predmetu, to je, da gre za odgovore na vprašanja o zadevah iz pristojnosti Komisije DZ, vsebinskih zahtev v zvezi z njimi pa ne določa. Očitno je, da pojasnila in odgovori lahko služijo samo Komisiji DZ za opravljanje njenih nalog, določenih z ZNOJF-1. To pomeni, da ta pojasnila in odgovori, pa tudi drugo gradivo, ki bi ga Komisija DZ zbrala pri opravljanju svojih nalog, ne more biti dokazno gradivo, ki bi se morebiti uporabilo v postopkih po drugih zakonih. Še zlasti se tega gradiva ne sme uporabiti kot podlago za odločanje v kazenskem postopku, kjer morajo biti posamezniku pri obravnavanju morebitnega kaznivega dejanja ves čas zagotovljena ustavnopravna jamstva, vključno s privilegijem zoper samoobtožbo, in tudi ne v postopku o prekršku po ZNOJF-1 glede na smiselno uporabo določb zakona o kazenskem postopku (67. člen Zakona o prekrških, Uradni list RS, št. 7/03 in nasl. – ZP-1).

47. V zvezi z ugotovljenimi kršitvami določb ZNOJF-1 je Komisija DZ pristojna sprejeti ukrepe in sprožiti postopke, ki lahko pomenijo posebne vrste sankcije (npr. začasno znižanje plače, obvestila pristojnim organom, vložitev obdolžilnega predloga pred sodiščem za prekrške prve stopnje). Vendar glede na svojo naravo in posledice to niso sankcije kaznovalnega prava,¹⁶ kakor tudi omejitve in prepovedi po ZNOJF-1 ter nadzor nad njimi niso kazenskopravne norme.¹⁷

48. Predlagatelji tej ureditvi oporekajo skladnost z 2. in s 87. členom Ustave, ker naj bi bil postopek "zaslišanja" funkcionarja v ZNOJF-1 nedorečen. Namen 87. člena Ustave je, da Državni zbor zagotovi, da pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov.¹⁸ Eno od načel pravne države zahteva tudi, da morajo biti v zakonu jasno in nedvoumno vnaprej določene pristojnosti državnih organov in s tem razvidna njihova pooblastila za ravnanje (postopanje) pri odločanju o pravicah in obveznostih pravnih subjektov.¹⁹ Glede na očitke predlagateljev se torej zastavlja vprašanje, ali bi moralo biti "zaslišanje" funkcionarja tudi v posebnem postopku po ZNOJF-1 podrobneje in natančneje urejeno.

49. Od vrste zadeve, ki je predmet postopka, je odvisno, kako obširno je, in če sploh je, urejeno zaslišanje stranke.²⁰ Postopek po ZNOJF-1 je poseben postopek, ki ni kazenskopravne narave. Predmet postopka po ZNOJF-1 je nadzor nad nezdružljivostjo. Temu je prilagojen tudi postopek ugotavljanja dejstev, ki so lahko podlaga le za odločanje po ZNOJF-1. Ob upoštevanju takšne vsebine predmeta postopka je pomembno le, ali je položaj subjekta nadzora urejen tako, da ta pozna svoj pravni položaj in da lahko brani svoje pravice in koristi v tem postopku.

50. Dolžnost dajanja pojasnil in odgovorov na vprašanja Komisije DZ pomeni obveznost osebnega sodelovanja na seji Komisije DZ. Funkcionar odgovarja po lastni presoji, rezultate takega "zaslišanja" pa Komisija DZ prav tako upošteva po lastni presoji. Ker Zakon ne predpisuje obveznosti funkcionarja glede vsebine odgovorov in pojasnil, v zvezi s tem tudi ni treba določiti posebnih pravic. Pojasnila in odgovori na seji Komisije DZ niso edina možna aktivna oblika udeležbe funkcionarja v postopku. Funkcionarju oziroma drugim osebam kot subjektu nadzora je pred Komisijo DZ zagotovljeno, da se lahko izjavijo o dejstvih, ki so pomembna za sprejem odločitve, ki se nanaša nanje (18. člen ZNOJF-1). Ker te osebe v postopku pred Komisijo DZ kljub temu, da postopek "zaslišanja" ni podrobneje določen, lahko branijo svoje pravice in koristi, povezane s predmetom postopka, njihov položaj v tem postopku ni negotov. Odsotnost podrobnejše ureditve postopka "zaslišanja" zato ne pomeni neskladnosti z načelom pravne varnosti iz 2. člena Ustave in neskladja s 87. členom Ustave. Glede na to tretji odstavek 4. člena ZNOJF-1 ni v neskladju z Ustavo (3. točka izreka).

51. Predlagatelji očitajo nejasnost tudi prvemu odstavku 4. člena ZNOJF-1, ki za organe v javnem sektorju določa splošno obveznost posredovanja podatkov na zahtevo Komisije DZ. Vendar ta določba jasno določa obveznosti subjektov javnega sektorja in meje pooblastil Komisije DZ. Ker zagotavlja dostop do vseh tistih podatkov, ki jih Komisija DZ opredeli kot potrebne za opravljanje svojih nalog, kot jih določa ZNOJF-1, je jasen tudi njen namen. To pomeni, da izpodbijana določba ni v neskladju z 2. in s 87. členom Ustave (3. točka izreka).

52. Predlagatelji izpodbijajo tudi 19. člen ZNOJF-1, ki določa, da so davčni organi ter drugi organi, ki vodijo uradne evidence, na zahtevo Komisije DZ dolžni dati podatke iz uradnih evidenc, ki se nanašajo na premoženje ali dohodke funkcionarja. Izpodbijana določba je jasna in je v razmerju do prvega odstavka 4. člena ZNOJF-1 specialne narave. Glede na to tudi zanjo veljajo ugotovitve iz prejšnje točke. Predlagatelji tej določbi očitajo še neskladje z 38. členom Ustave, vendar za to ne navajajo posebnih razlogov. Meja pooblastil za dostop do podatkov iz uradnih evidenc in namen uporabe tako zbranih podatkov sta določena z nalogami Komisije DZ. Ker so obveznosti jasno določene, namen uporabe tako pridobljenih podatkov pa je v zakonu določen, izpodbijana določba ni v neskladju z 2., s 87. in z 38. členom Ustave (3. točka izreka).

53. Predlagatelji očitajo nejasnost tudi tretjemu odstavku 10. člena ZNOJF-1, ki določa obveznost predložitve zahtevanih podatkov o premoženjskem stanju tudi za funkcionarjeve družinske člane. Ta obveznost funkcionarja nastopi, če je ob primerjavi predloženih podatkov z dejanskim stanjem mogoče utemeljeno sklepati, da ta z namenom izogibanja nadzoru nanje prenaša premoženje oziroma dohodke. Za nejasnost naj bi šlo, ker izpodbijana določba ne določa, po kakšnem postopku in na podlagi katerih dokazov pride do utemeljenega sklepanja, da se premoženje ali dohodki prenašajo na družinske člane.

54. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je pravna norma nejasna le tedaj, kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njene vsebine. Predlagatelji s svojimi navedbami niso izkazali, da bi šlo za tak primer. Posamezne zakonske določbe je treba razlagati tudi v okviru zakona kot celote. Glede na to, da gre po ZNOJF-1 za poseben postopek nadzora nad nezdružljivostjo, dokazni postopek ni posebej predpisan, ampak Komisija DZ zbira dokaze na podlagi svojih pooblastil v ZNOJF-1. Po izpodbijani ureditvi je temeljna metoda za oblikovanje utemeljenega sklepa primerjava podatkov o premoženjskem stanju, ki jih je funkcionar predložil, z dejanskim stanjem, torej s podatki, ki jih o tem premoženju Komisija DZ pridobi iz drugih virov. Komisija DZ lahko pridobiva podatke od vseh subjektov javnega sektorja na podlagi prvega odstavka 4. člena, od davčnih organov ter drugih organov, ki vodijo uradne evidence, pa na podlagi 19. člena ZNOJF-1. Komisija DZ lahko zahteva tudi pojasnila in odgovore funkcionarja. Za ocenjevanje podatkov ima Komisija pooblastilo na podlagi svojih pristojnosti nadziranja. Seveda mora Komisija DZ imeti podatke, ki so opora za odločitev, da gre za prenos premoženja ali dohodkov z namenom izogibanja nadzoru, vendar je utemeljenost takega sklepa vedno dejansko vprašanje. Na podlagi tega je Ustavno sodišče ocenilo, da je izpodbijano določbo mogoče enotno izvrševati, kar pomeni, da ni v neskladju z 2. in s 87. členom Ustave. Predlagatelji tej določbi očitajo tudi neskladnost z 38. členom Ustave, vendar tega ne utemeljijo. Glede na to je Ustavno sodišče s tega vidika ni moglo preizkusiti in je odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

55. Predlagatelji tudi prvemu odstavku 13. člena ZNOJF-1 očitajo nedoločenost in na tej podlagi nasprotje z 2. členom Ustave. Izpodbijana določba ureja pooblastilo Komisije DZ, da funkcionarju prepove opravljanje pridobitne dejavnosti, kadar oceni, da gre za nezdružljivo dejavnost glede na generalno klavzulo iz prvega odstavka 7. člena ZNOJF-1. To določbo je treba razlagati upoštevaje vsebino celotnega člena. Iz tretjega odstavka tega člena namreč jasno izhaja, da o prenehanju opravljanja dejavnosti Komisija DZ odloči z odločbo, za kar se predlagatelji zavzemajo. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave (3. točka izreka).

B. – VI.

Presoja določb ZNOJF-1 z vidika varstva osebnih podatkov

56. ZNOJF-1 v več določbah predvideva javnost podatkov, ki jih zbira Komisija za opravljanje svojih nalog. Tako je v tretjem odstavku 5. člena določeno, da so evidence Komisije DZ javne, razen izrecno določenih podatkov (EMŠO in davčna številka, potekajoč postopek o prekršku po tem zakonu). Evidence Komisije DZ so določene v drugem odstavku 5. člena ZNOJF-1, in sicer: o funkcionarjih, o seznamih daril, o premoženjskem stanju in dohodkih funkcionarjev, podatki iz kazenske evidence ter evidenca subjektov, ki ne smejo poslovati z naročniki po zakonu, ki ureja javna naročila. Tretji odstavek 9. člena ZNOJF-1 pa določa, da so podatki o dohodkih in o premoženjskem stanju funkcionarjev javno dostopni, ne glede na omejitve, ki jih določa zakon zaradi varovanja osebnih podatkov in davčnih tajnosti.

57. Predlagatelji očitajo tej ureditvi neskladje s prvim in z drugim odstavkom 38. člena Ustave, ker bi moral biti namen javne objave osebnih podatkov, povezanih z opravljanjem nalog Komisije DZ, predvsem glede nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev, izrecno določen v ZNOJF-1. Ureditev javne dostopnosti osebnih podatkov, zbranih v evidencah iz drugega odstavka 5. člena ZNOJF-1, naj bi bila v nasprotju z zahtevo po določnosti oziroma sorazmernosti in naj bi zato omogočala protiustavne posege v pravico posameznikov do informacijske zasebnosti. Javni naj bi bili le tisti podatki, za katere obstoji razumen razlog za objavo. Očitajo tudi, da podatki, ki jih je o funkcionarjih zbrala Komisija za preprečevanje korupcije, ne bi smeli biti posredovani Državnemu zboru v tistem delu, v katerem ta organ nima pooblastil za zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov po ZNOJF-1, torej za sodnike.

58. Ustavno sodišče se je že ukvarjalo z vprašanjem meje dopustnosti poseganja v zasebnost posameznika, tudi v zvezi z izjavami pri opravljanju javne funkcije. Zavzelo je stališče, da oseba, ki se odloči za javno funkcijo oziroma nastopanje, nujno vzbuja večji interes javnosti, kar mora vzeti v zakup, pri čemer je teža te okoliščine odvisna tudi od tega, za kakšno stopnjo javne funkcije oziroma javnega nastopanja gre (tako v odločbi št. Up-462/02 z dne 13. 10 2004, Uradni list RS, št. 120/04 in OdlUS XIII, 86). Toda tudi v zvezi s tem je brez privolitve prizadetega dovoljeno (javno) opisati zlasti tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja in mišljenja teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje, poseganje v intimno življenje pa tudi pri takih osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno (tako v odločbi št. Up-50/99 z dne 14. 12. 2000, Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX, 310). V okviru teh stališč je treba pri osebah iz javnega življenja, kar so nedvomno tudi javni funkcionarji, razumeti tudi varstvo osebnih podatkov po 38. členu Ustave. To ustavno varstvo torej ne more biti enako za posameznika, ki ni vstopil v javno življenje, kot za javnega funkcionarja, od katerih so zlasti nosilci najodgovornejših funkcij osebe, ki v splošnem zanimajo javnost in ki morajo v javnosti uživati visoko stopnjo zaupanja.

59. V nekaterih evidencah iz drugega odstavka 5. člena ZNOJF-1, ki so po tretjem odstavku tega člena javne, so vsebovani osebni podatki, ki jih Ustava v okviru 38. člena glede na gornje kriterije pri javnih funkcionarjih ne varuje. Taki podatki so ime in priimek javnega funkcionarja (saj se s tem identificira kot oseba, ki opravlja javno funkcijo) in podatki o darilih, ki jih je funkcionar prejel v zvezi z opravljanjem svoje funkcije (ker gre pri seznamu daril le za podatke o identifikaciji funkcionarja in za opis predmetov). Podatki o subjektih, ki ne smejo poslovati z naročniki po zakonu, ki ureja javno naročanje, pa vsebujejo imena gospodarskih subjektov, in torej niso osebni podatki. Tudi podatki o plači ter o drugih prejemkih v času opravljanja javne funkcije niso osebni podatki pod varstvom 38. člena Ustave. Gre za plačila iz javnih sredstev, ki so, kolikor gre za plače, javna že po ZSPJS,²¹ ter za plačila iz dejavnosti, ki se izjemoma v skladu z ZNOJF-1 opravljajo poleg javne funkcije. Pač pa so lahko take narave podatki o stalnem in začasnem prebivališču, podatki o premoženjskem stanju javnih funkcionarjev ter podatki iz kazenske evidence, kolikor se nanašajo na pravnomočne odločbe o prekršku po ZNOJF-1.

60. Obseg podatkov o premoženjskem stanju, ki jih mora funkcionar predložiti Komisiji DZ, določa prvi odstavek 10. člen ZNOJF-1. Prve štiri alineje tega odstavka se nanašajo na podatke, ki po svoji naravi ne pomenijo podatkov iz zasebne sfere funkcionarja. Nanašajo se namreč na funkcije, ki jih opravlja, in na druge položaje, ki jih zaseda, na podatke o plači in drugih prejemkih v času opravljanja funkcije ter o pridobitni dejavnosti pred nastopom funkcije. Ne glede na to, da gre za osebne podatke, ti glede na svojo vsebino ne uživajo varstva po 38. členu Ustave. ti glede na svojo vsebino ne uživajo varstva po 38. členu Ustave²²

61. Peta do deseta alineja prvega odstavka 10. člena ZNOJF-1 se nanašajo na podatke o premoženju funkcionarja. Obsegajo celotno zemljiškoknjižno stanje nepremičnin, deleže v poslovnih subjektih (vključno z vrednostjo), denarna sredstva, vrednostne papirje, dolgove, prevzete obveznosti, dana posojila in premičnine (vse nad vrednostjo tri milijone tolarjev). Gre torej za osebne podatke iz zasebne sfere funkcionarja.

62. Ustava v prvem odstavku 38. člena kot poseben vidik zasebnosti zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Da bi, zlasti v dobi razvite informacijske tehnologije, preprečili nevarnost posredovanja informacij o določenem posamezniku mimo njegove odločitve, Ustava (1) prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja, (2) zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa za predmet zakonskega urejanja in (3) vsakomur daje pravico, da se seznani z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, za primer zlorabe pa tudi pravico do sodnega varstva. Poseg v to ustavno jamstvo varstva osebnih podatkov je dopusten v primerih, ki jih navaja tretji odstavek 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je mogoče omejiti človekove pravice le v primerih, ki jih določa Ustava, ali zaradi pravic drugih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico in temeljno svoboščino, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).

63. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da je bil javni dostop do podatkov o dohodkih in premoženjskem stanju funkcionarjev uveden zaradi transparentnosti opravljanja javnih funkcij in preprečevanja manipulacije s podatki.²³ To je izraz splošnega načela zakonitosti delovanja državnih organov in njihovih funkcionarjev. Z določitvijo javnosti podatkov o premoženjskem stanju funkcionarjev je torej zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj. Javni interes transparentnega opravljanja javnih funkcij priznavajo tudi nekatere druge države.²⁴

64. V nadaljevanju je treba tako oceniti, ali je poseg v pravico do ustavnega varstva osebnih podatkov funkcionarjev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Pri tem je treba upoštevati, da morajo biti kriteriji blažji kot v primeru drugih posameznikov. Vendar pa mora biti tudi v tem primeru poseg v varstvo osebnih podatkov omejen s tistim obsegom, ki zadošča za dosego ustavno dopustnega cilja. Podatki o premoženjskem stanju, ki jih morajo funkcionarji predložiti Komisiji DZ, so zelo podrobni podatki in se nanašajo tudi na okoliščine in na obdobja, ki niso povezana z opravljanjem javne funkcije ali niso odvisna od nje. Zato za uresničevanje preventivnega delovanja pri preprečevanju korupcije javna objava nekaterih od teh podatkov ni nujna. Javnost vseh teh podatkov o premoženjskem stanju funkcionarja namreč ne prispeva k transparentnemu opravljanju javne funkcije. Te podatke potrebuje le Komisija DZ, ker omogočajo primerjavo s podatki o premoženjskem stanju v času opravljanja funkcije in s tem nadzor nad nezdružljivostmi. K transparentnosti opravljanja javne funkcije bi po naravi stvari prispevala javna objava podatkov o tistem premoženju in o tistih dohodkih posameznika – javnega funkcionarja, ki bi bili pridobljeni v obdobju opravljanja javne funkcije oziroma določeno obdobje po njenem prenehanju. Za objavo večjega obsega podatkov pa ni videti razumnega, z ustavnim ciljem povezanega razloga. Po oceni Ustavnega sodišča javna objava nekaterih podatkov o premoženjskem stanju celo prekomerno ogroža pravico do osebne varnosti iz 34. člena Ustave. Lahko namreč povzroči, da osebe, katerih podatki so objavljeni, postanejo tarča kriminala (tatvina, izsiljevanje, ipd.). Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da gre v tem delu za nesorazmeren in zato ustavno nedopusten poseg v varstvo osebnih podatkov. Glede na navedeno sta tretji odstavek 5. člena in tretji odstavek 9. člena ZNOJF-1, kolikor se nanašata na podatke o premoženjskem stanju in dohodkih funkcionarja iz pete do desete alineje 10. člena ZNOJF-1 tudi za obdobje, ki ni povezano z opravljanjem javne funkcije, v neskladju s prvim odstavkom 38. člena Ustave in ju je Ustavno sodišče razveljavilo (druga alineja 2. točke izreka).

65. Naslov stalnega prebivališča je v povezavi z osebnim imenom osebni podatek za identifikacijo osebe. V posameznih kandidacijskih postopkih je celo obvezna sestavina kandidature. V povezavi s kandidiranjem za javno funkcijo, za kar je treba dati tudi osebno soglasje, javnost podatka o stalnem prebivališču z vidika ustavno zagotovljenega varstva osebnih podatkov zato ni sporna. Javna dostopnost podatkov o trenutnem stalnem prebivališču javnega funkcionarja, ki bi bili razvidni iz evidence funkcionarjev (prva alineja drugega odstavka 5. člena ZNOJF-1), pa ni nujna za vpogled, ali se funkcija opravlja objektivno in nepristransko. Identifikacija je že opravljena, funkcionar je javnosti poznan. Zato ni videti razumnega razloga za javnost tega podatka. To velja toliko bolj za javno dostopnost podatka o začasnem prebivališču funkcionarja, saj ta podatek ne služi niti identifikaciji osebe. Javnost podatkov o prebivališču pa je tudi prekomeren ukrep, ker v primerih izpostavljenih funkcij, bodisi političnih bodisi pravosodnih, lahko povzročijo poseg še v druge človekove pravice teh oseb in v človekove pravice njihovih družinskih članov, vključno s pravico do osebne varnosti (34. člen Ustave). Zato je Ustavno sodišče zaradi neskladja s prvim odstavkom 38. člena Ustave razveljavilo tudi tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1, kolikor se nanaša na javnost podatkov o stalnem in začasnem prebivališču v evidenci funkcionarjev iz prve alineje drugega odstavka 5. člena ZNOJF-1 (tretja alineja 2. točke izreka).

66. Glede javne dostopnosti podatkov iz kazenske evidence v zvezi s prekrški po ZNOJF-1 pa gre po vsebini za neke vrste posledico pravnomočne odločbe o prekršku. Zakon o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 – v nadaljevanju ZP-1) v prvem odstavku 204.a člena določa, de se podatki iz evidence pravnomočnih odločb sodišč dajejo na podlagi pisne prošnje posameznika, na katerega se nanašajo, če jih potrebuje za uveljavljanje svojih pravic; drugim uporabnikom pa se dajejo na podlagi obrazložene pisne zahteve, če imajo za uporabo teh podatkov upravičen, na zakonu utemeljen interes. V 205. členu ZP-1 je določeno brisanje odločb o prekrških iz evidenc po treh letih od njihove pravnomočnosti.

67. Seznanitev javnosti s pravnomočnimi odločbami o prekršku po ZNOJF-1 bi lahko pomenila sredstvo za dosego ustavno dopustnega cilja, tj. transparentnosti izvrševanja javne funkcije. Kot poznejša ureditev bi po splošnih pravilih za razlago pravnih norm veljala ureditev po ZNOJF-1 in ne po ZP-1. Po ZNOJF-1 pa javnost teh podatkov ni časovno omejena. Taka ureditev bi torej pomenila, da pravnomočna odločba za prekršek po ZNOJF-1 vpliva neomejeno dolgo in na vse javne funkcije, za katere bi oseba, na katero se odločba nanaša, v prihodnosti morda kandidirala. Časovna neomejenost dostopa do podatka o pravnomočni odločbi o prekršku torej očitno prekomerno posega v pravico iz prvega odstavka 38. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo tudi tretji odstavek 5. člena ZNOJF-1, kolikor se nanaša na javnost podatkov iz kazenske evidence (tretja alineja 2. točke izreka).

68. Predlagatelji tudi določbi drugega odstavka 21. člena ZNOJF-1 očitajo neskladje z 2. in 38. členom Ustave. Ta odstavek določa, da se arhivi in evidence Komisije po ZPKor prenesejo na Državni zbor, ki pa nima pooblastila za obdelovanje osebnih podatkov sodnikov. Za izvajanje nadzora nad sodniki v okviru nalog Komisije DZ je v skladu s sedmim odstavkom 3. člena ZNOJF-1 pristojen Sodni svet.

69. Med določbo sedmega odstavka 3. člena in drugega odstavka 21. člena ZNOJF-1 obstaja očitno neskladje. Državni zbor oziroma Komisija DZ nima pooblastil za opravljanje nadzora nad spoštovanjem omejitev pri opravljanju sodne funkcije, zato gradiva, ki ga posreduje Komisija po ZPKor in ki se nanaša na sodnike, ne sme uporabljati. To gradivo pa ni dostopno Sodnemu svetu, ki izvaja naloge po ZNOJF-1 v razmerju do sodnikov, brez njega pa ta ne more začeti s svojim delom na tem področju. Tega neskladja ni mogoče odpraviti z običajnimi metodami razlage pravnih norm, ker sta normi jezikovno jasni, smiselno pa neskladni. Tak položaj povzroča bistveno pravno nejasnost, saj zakon onemogoča izvajanje pooblastil Sodnega sveta, čeprav mu jih daje, kar je v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče to določbo razveljavilo, kolikor se nanaša na prenos arhiva s podatki o sodnikih na Državni zbor (četrta alineja 2. točke izreka).

B. – VII.

Presoja določbe ZNOJF-1 o pooblastilih Sodnega sveta

70. V skladu s sedmim odstavkom 3. člena je za opravljanje nalog po ZNOJF-1, ki se nanašajo na funkcionarje sodne veje oblasti, pristojen Sodni svet. Predlagatelji tej določbi očitajo podnormiranost in zato neskladje z 2. členom Ustave.

71. Ker je po ZNOJF-1 Sodni svet izrecno pooblaščen za opravljanje nalog komisije DZ (ki so opredeljene v posebnem poglavju in členih 13 do 19), je jasno, da se določbe ZNOJF-1 o izvajanju teh pooblastil nanašajo tudi na Sodni svet. Določbe, ki se nanašajo na položaj Komisije DZ, pa se za Sodni svet ne uporabljajo. Z razlago je torej mogoče določiti pristojnost Sodnega sveta po ZNOJF-1, pri čemer je treba upoštevati še drugi odstavek 1. člena tega zakona. Ta določa, da se njegove določbe, ki urejajo omejitve glede sprejemanja daril in opravljanja pridobitne dejavnosti, ne uporabljajo za tiste kategorije funkcionarjev, glede katerih ta vprašanja ureja drug zakon. V tej zvezi je treba upoštevati ZSS, ki določa strožja pravila za opravljanje pridobitne dejavnosti poleg sodniške funkcije in popolno prepoved sprejemanja daril. V okviru poglavja o disciplinski odgovornosti sodnikov pa je urejeno postopanje Sodnega sveta v primeru ugotovljenih kršitev prepovedi po ZNOJF-1 in ZSS kot posebnem zakonu, ki ureja ta vprašanja.

72. Sodni svet je od leta 2002 do uveljavitve ZPKor opravljal pristojnosti nadzora glede nezdružljivosti in glede premoženjskega stanja za sodnike na podlagi določbe 39. člena ZSS, ki je imela podobno vsebino kot izpodbijana določba.²⁵ Z razlago pravnih norm v naštetih zakonih je torej mogoče določiti obseg pooblastil Sodnega sveta pri nadzoru omejitev v zvezi z opravljanjem sodniške funkcije. Zato izpodbijana določba sedmega odstavka 3. člena ZNOJF-1 ni v neskladju z Ustavo (3. točka izreka).

B. – VIII.

Preizkus pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti določb ZPKor

73. ZPKor je z uveljavitvijo ZNOJF-1 prenehal veljati, vendar se na podlagi sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 uporablja do končne odločitve glede ocene skladnosti določb ZNOJF-1 z Ustavo. Ustavno sodišče je glede obravnavanih pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti določb ZPKor ugotovilo, da prva pobudnica v pobudi ni izkazala, da bi bila na podlagi določb ZPKor udeležena v še ne pravnomočno končanem sodnem ali drugem postopku. Ugotovilo je tudi, da drugi pobudnik na lokalnih volitvah novembra 2006 ni bil izvoljen v občinski svet. Ker pobudnika ne izkazujeta, da bi bilo treba odpraviti posledice morebitne ugotovitve, da izpodbijana ureditev ni bila v skladu z Ustavo (47. člena ZUstS), je Ustavo sodišče njuni pobudi zavrglo (6. točka izreka).

B. – IX.

Način izvršitve

74. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-57/06 zadržalo izvrševanje ZNOJF-1 in določilo, da se do končne odločitve uporabljajo določbe ZPKor. S to odločbo je Ustavno sodišče ugotovilo, da je prvi odstavek 3. člena ZNOJF-1 v neskladju z Ustavo, in določilo rok šestih mesecev, v katerem mora Državni zbor ugotovljeno neustavnost odpraviti. Nekatere druge določbe oziroma dele določb ZNOJF-1 je Ustavno sodišče razveljavilo, za nekatere določbe pa je ugotovilo, da niso v neskladju z Ustavo. Nadzor nezdružljivosti se po ZNOJF-1 (razen za funkcionarje sodne veje oblasti) ne more izvajati prav zaradi ugotovljene neustavnosti sestave Komisije DZ, za funkcionarje sodne veje oblasti pa, ker je Sodnemu svetu za začetek dela treba zagotoviti dostop do podatkov o sodnikih. Ker najpomembnejše primere nezdružljivosti pri opravljanju javne funkcije določa že Ustava, je treba zagotoviti stalen nadzor nad njimi. Da bi v obdobju do odprave neskladja z Ustavo preprečilo nastanek z Ustavo še bolj neskladnega stanja, ko nadzor nad nezdružljivostjo sploh ne bi bil mogoč, je Ustavno sodišče določilo način izvršitve te odločbe. Pri tem je upoštevalo, da je že zakonodajalec v 24. členu določil, da se ZNOJF-1 začne uporabljati devetdeset dni po njegovi uveljavitvi. Ustavno sodišče je zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v šestih mesecih, za ta čas pa je z načinom izvršitve določilo, da se do odprave ugotovljene neskladnosti z Ustavo uporabljajo določbe ZPKor, razen petega odstavka 39. člena ter 40. do 43. člena. Z določbami ZPKor se ta čas uporabljajo tudi podzakonski predpisi, izdani na njegovi podlagi.

75. Ustavno sodišče je peti odstavek 39. člena ZPKor zadržalo s sklepom št. U-I-296/05. Glede na to, da je ZPKor prenehal veljati, uporabljal pa se bo samo še do odprave neskladnosti, ugotovljene v 1. točki izreka te odločbe, Ustavno sodišče ustavnosti njegovih določb ni presojalo. Glede na razloge, ki so narekovali začasno zadržanje izvrševanja petega odstavka 39. člena Zakona, je bilo treba z načinom izvršitve izključiti uporabo navedene določbe v času podaljšane uporabe ZPKor. Ustavno sodišče je iz uporabe izzvzelo tudi določbe 40. do 43. člena ZPKor. Na podlagi teh določb bi bilo treba izdelati in sprejeti načrte integritete. Ker ZNOJF-1 tovrstnih načrtov ne predvideva, ZPKor pa se bo uporabljal le do odprave neskladnosti (predvidoma najdlje šest mesecev), bi bila njihova izdelava nesmiselna (5. točka izreka).

76. To pomeni, da se bodo določen čas po izdaji te odločbe še uporabljale določbe ZPKor (razen tistih, ki jih je Ustavno sodišče izvzelo). Za sorazmerno kratek rok za odpravo ugotovljene neustavnosti se je Ustavno sodišče odločilo tudi zato, ker bi se nekateri očitki predlagateljev glede ustavne skladnosti določb ZNOJF-1 lahko nanašali tudi na določbe ZPKor. Zato je odgovornost zakonodajalca, da ugotovljeno neustavnost čim prej odpravi in zagotovi izvrševanje ZNOJF-1.

C.

77. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25., 43. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l.r.

_______________________________

¹ F. Grad, Državna ureditev Slovenije, ČZ Uradni list RS, Ljubljana 1996, str. 345.

² Poročevalec Skupščine RS, št. 6/92, str. 3.

³ Poročevalec DZ, št. 15/02, str. 40.

⁴ Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 97/05 in OdlUS XIV, 76).

⁵ Konvencije Združenih narodov proti korupciji, sprejete na 58. plenarnem zasedanju Generalne skupščine Združenih narodov dne 31. 10. 2003, Slovenija še ni ratificirala.

⁶ Glej tudi L. Pitamic, Država, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 98 do 104.

⁷ V Nemčiji nadzor nad nezdružljivostjo opravljanja pridobitne dejavnosti ter nad prejetimi darili za poslance opravlja predsednik Bundestaga, za ministre Vlada, razen glede prepovedi članstva v nadzornem svetu ali upravnem svetu družb ali drugih pridobitnih organizacij, kjer izjeme za ministre dovoljuje Bundestag. Poslanci morajo predsedniku Bundestaga prijaviti tudi zneske, ki jih prejmejo na podlagi prijavljenih dejavnosti, če presegajo 1000 evrov na mesec ali 10.000 evrov na leto.

V Franciji člani Narodne skupščine in Senata vložijo svoje izjave glede opravljanja pridobitnih dejavnosti pri Biroju svojega parlamentarnega doma, ki ugotovi, ali so te združljive s funkcijo poslanca oziroma senatorja, glede ministrov pa o vprašanjih nezdružljivosti opravljanja pridobitne dejavnosti in sprejemanja daril odloča predsednik Vlade. Funkcionarji na državni in regionalni ravni ter funkcionarji večjih občin kakor tudi vodilno osebje v državnih podjetjih in ustanovah ter v mešanih podjetjih z letnim prometom nad 1 milijon evrov morajo prijaviti premoženjsko stanje Komisiji za finančno transparentnost v političnem življenju, ki je neodvisen organ. Za sodnike in tožilce so ta pravila urejena posebej in se izvajajo v okviru sodstva (predstojniki sodišč, Visoki svet za magistraturo).

V ZDA vsak Kongresni dom sam določi etične standarde za svoje člane, ki poročajo v ta namen ustanovljenima komisijama v obeh domovih. Za izvršno oblast te standarde določa Zakon o vladni etiki (Ethics in Government Act), kjer nadzor izvaja Urad za vladno etiko. Za sodnike, sodne uslužbence in tožilce veljajo posebni etični kodeksi, poročajo pa Sodni konferenci, kjer deluje posebni Odbor za finančna razkritja.

⁸ Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – ZDU-1) v 13. členu ureja zagotavljanje javnih služb. Te zagotavlja uprava v skladu z zakonom; opravljanje javnih služb se zagotavlja v javnih zavodih in gospodarskih družbah ter v drugih organizacijskih oblikah, ki jih določi zakon, lahko pa tudi v upravnih organih.

⁹ Tudi po ZPKor se nadzira direktorja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in njuna namestnika ter direktorje in člane kolektivnih poslovodnih organov javnih zavodov, javnih podjetij, javnih skladov ter javnih agencij ter gospodarskih družb v večinski lasti države ali lokalne skupnosti (ne pa tudi družb v lasti teh družb in predsednikov zbornic z obveznim članstvom).

¹⁰ F. Grad, Državna ureditev Slovenije, str. 96.

¹¹ M. Pavčnik, Sodstvo, delitev oblasti in Ustava, Podjetje in delo, 6–7/XXXII, Dnevi slovenskih pravnikov, 12.–14. oktober 2006, Portorož, str. 1514.

¹² T. Jerovšek v L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1054–1055.

¹³ Poročevalec DZ, št. 60/06, str. 4.

¹⁴ Prav tam, str. 10.

¹⁵ 4. člen ZUP se glasi: "Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom."

¹⁶ Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, kdaj ureditev kaznovanja po drugih zakonih očitno dosega takšno stopnjo, ki bi utemeljila sklep, da gre za odločanje o kazenski obtožbi in bi zato morala biti zagotovljena vsa procesna in materialna jamstva v kazenskem postopku in glede kaznivih dejanj (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-145/03 z dne 23. 6. 2005, Uradni list RS, št. 69/05 in OdlUS XIV, 62).

¹⁷ Podobno stališče je Ustavno sodišče zavzelo glede ukrepov nadzora po predpisih o trgu vrednostnih papirjev (odločba št. U-I-220/03 z dne 13. 10 2004, Uradni list RS, št. 123/04 in 11/04 – popr. ter OdlUS XIII, 61).

¹⁸ Tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97 in OdlUS VI, 46, v zvezi z ureditvijo proračunskih aktov po Poslovniku Državnega zbora.

¹⁹ Tako v odločbi št. U-I-376/96 z dne 16. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 70, točka 9 obrazložitve.

²⁰ ZUP v 188. členu glede izjave stranke kot dokaznega sredstva določa pravila zlasti glede upoštevanja verodostojnosti izjave stranke in glede opozorila v zvezi s posledicami krive izjave; Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – ZPP) v 257. do 263. členu ureja zaslišanje strank kot dokazno sredstvo zlasti glede prepovedi privedbe in prepovedi prisilitve k izpovedbi; Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – ZKP) pa ima v 227. do 233. členu glede na naravo zadev zaslišanje obdolženca tako z vidika pravic zaslišanega kot z vidika samega poteka zaslišanja zelo podrobno urejeno.

²¹ ZSPJS v prvem odstavku 38. člena določa: "Plače v javnem sektorju so javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo."

²² Podobno stališče je Ustavno sodišče sprejelo v primeru presojanja varstva osebnih podatkov, vsebovanih v imeniku nepremičninskih posrednikov (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 13).

²³ Poročevalec DZ, št. 84/05, str. 73.

²⁴ Javnost podatkov o premoženjskem stanju funkcionarjev je v različnih državah sicer različno urejena in odvisna od vsebine podatkov, ki jih morajo ti o svojem premoženju predložiti: bolj ko je vsebina naravnana h konkretni sestavi premoženja,večja je verjetnost, da so ti podatki zaupni. Kontinentalni sistemi se precej razlikujejo od britansko-skandinavskega modela. V slednjem velja obveznost prijave konkretnih interesov v smislu finančnih in ekonomskih povezav, ki bi utegnila vplivati na funkcionarje, zlasti na člane parlamentarnih domov. V tem sistemu se zbirka prijavljenih interesov javno objavi oziroma je javno dostopna. (M. van den Hulst, The Parlamentary Mandate, Inter-Parlamentary Union, Geneva 2000, str. 53 do 56 in 59 do 60). Ponekod so za javno dostopnost predpisani posebni postopki ali pogoji uporabe tako pridobljenih podatkov. V ZDA so podatki o premoženjskem stanju funkcionarjev podvrženi možnosti javnega pregleda (public inspection) v 30 dneh od predložitve. Tako zahtevo lahko poda vsak, mora pa biti pisna in mora vsebovati njegovo ime, poklic in naslov, ime organizacije ali osebe, v imenu katere zahteva pregled, izjavo, da je taka oseba seznanjena s prepovedmi glede uporabe tako pridobljenih podatkov, in tudi zahteva za pregled je javno dostopna. Pridobljeni podatki se ne smejo uporabiti za nezakonit namen, za komercialen namen, razen v novicah in drugih medijskih sporočilih za splošno javnost, za ugotavljanje ali določanje posameznikove kreditne sposobnosti, za neposredno ali posredno uporabo pri zbiranju denarja za političen, dobrodelen ali drug namen. Generalni tožilec lahko proti vsakomur, ki podatke pridobi ali uporabi za prepovedan namen, vloži civilno tožbo, v kateri mu lahko sodišče naloži denarno kazen do višine 11.000 dolarjev, poleg drugih ukrepov na podlagi zakonskega ali precendenčnega prava (Ethics in Government Act, 1978, Sec. 105). Tudi praksa Evropskega sodišča za človekove pravice je potrdila obstoj legitimiranega javnega interesa za seznanjenost s finančnim stanjem nosilcev javne funkcije (zadeva Wypych proti Poljski, sodba št. 2428/05 z dne 25. 10. 2005).

²⁵ Člen 39 ZSS, ki je prenehal veljati, se je glasil:

"(1) Sodnik mora sodnemu svetu takoj, najkasneje pa v enem mesecu od nastopa funkcije, in vsakokrat po preteku petih let ter ob prenehanju funkcije predložiti podatke o premoženjskem stanju po določbah zakona, ki ureja nezdružljivost opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo.

(2) Pristojnosti komisije po določbah zakona iz prejšnjega odstavka izvršuje sodni svet.