Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006-2010

Številka: U-I-406/06-21

Datum: 29. 3. 2007

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudami Ivana Križmančiča iz Trsta, Italija, in drugih, Etbina Tavčarja iz Dutovelj in Suzane Mirošič iz Lokve in drugih, ki jih vse zastopa Igor Trebec, odvetnik v Križu, na seji 29. marca 2007

o d l o č i l o :

1. Besedilo petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 79/06), ki se glasi: "z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta," se razveljavi.

2. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica se zavržejo.

3. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 št. 32201-1/2006/6 z dne 13. 4. 2006 se zavržejo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pobudniki izpodbijajo 3. in 5. člen, prvi odstavek 7. člena, 9. in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (v nadaljevanju ZKL-A). Pravni interes utemeljujejo z lastništvom zemljišč v vplivnem območju kulturnega spomenika, ker naj bi ZKL-A njihova zemljišča uvrstil v vplivno območje kulturnega spomenika in jim s tem omejil lastninsko pravico. Vplivno območje kulturnega spomenika naj bi bilo petkrat večje od samega kulturnega spomenika. Brez tehtnih razlogov naj bi izpodbijani zakon uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve. Z izpodbijano ureditvijo naj bi jim bila odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Navajajo, da je izpodbijani zakon v neskladju s 44., z 71., s 73. in s 74. členom Ustave ter s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju MKDIOZ) in s sistemskimi zakoni: z Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD), z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – v nadaljevanju ZKZ-UPB1). Država naj bi bila dolžna varovati kulturni spomenik državnega pomena na način, kot je to že določeno v pravnem redu. ZKL-A naj bi od tega varovanja odstopal. Odstopanje od sistemske ureditve naj bi bilo nesorazmerno, saj izpodbijani zakon daje Vladi proste roke, da brez sodelovanja javnosti in stroke odloča o opravljanju posameznih del na zavarovanem območju, in sicer na način, ki naj bi povsem izključil uzakonjene postopke za tako odločanje. Kulturni spomenik državnega pomena, ki naj bi nastajal pet stoletij, naj bi bil prepuščen trenutni politični volji Vlade in enega samega ministra in ta volja naj ne bi bila omejena ne s pravili stroke in ne z javnostjo. Določba 5. člena ZKL-A naj bi predvidela sprejem načrta upravljanja. Predpisana vsebina načrta naj bi uvajala izrecno domnevo, da se načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski načrt z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta. Ta določba naj bi bila v neskladju z načelom zakonitosti. Načrt upravljanja naj bi pripravil kar upravljalec Kobilarne Lipica. S tem naj bi bili izključeni stroka in javna služba s področja varovanja kulturne dediščine. Izključeni naj bi bili nosilci urejanja prostora ter javnost in lokalna skupnost. S takim izključevanjem javnosti naj bi bil izpodbijani zakon v neskladju z MKDIOZ. S prepustitvijo varstva kulturne dediščine upravljalcu in Vladi naj ne bi bilo mogoče varovati dediščine in preprečevati njene ogroženosti. ZKL-A naj ne bi upošteval obveznega enotnega sistema varstva, ki predpisuje upoštevanje strokovnih zasnov, kulturnovarstvenega mnenja, pogojev in soglasij, zato naj bi bil v neskladju z določbami 44. do 47. člena ZVKD. Pobudniki izpodbijajo tudi 7. člen ZKL-A, ker naj bi bil v neskladju s 73. členom Ustave in z 48. členom ZVKD, ker sicer na zavarovanem območju prepoveduje vsakršno ravnanje in opustitev, ki pomeni ogrožanje, okrnitev ali poslabšanje kulturnega spomenika, hkrati pa dopušča izjeme, ki naj bi jih določil načrt upravljanja. To naj bi pomenilo, da bi bili z načrtom upravljanja lahko sprejeti taka ravnanja in opustitve, ki bi lahko ogrožali sam kulturni spomenik. Po 3. členu ZKL-A naj bi bila odločitev o uvrstitvi naraščaja v premično kulturno dediščino v izključni pristojnosti Strokovnega sveta Kobilarne Lipica. Ta ureditev naj bi bila neprimerna, ker bi bilo mogoče na ta način prepoloviti čredo le z odločitvijo Strokovnega sveta brez upoštevanja kulturnovarstvene in živinorejske stroke. Ureditev iz 3. člena ZKL-A naj bi bila v neskladju tudi z določbami Zakona o živinoreji (Uradni list RS, št. 18/02 – v nadaljevanju Zživ). Pobudniki izpodbijajo tudi 10. člen ZKL-A zaradi neskladnosti z določbami IV. poglavja ZKZ–UPB1, ki ureja zakup kmetijskih zemljišč popolnoma drugače, in 9. člen ZKL-A, ki dopušča, da država v javnem zavodu opravlja gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar naj bi bilo v neskladju s 74. členom Ustave.

2. Pobudniki izpodbijajo tudi Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 (v nadaljevanju PVR), ker naj bi bili s tem aktom spremenjeni strokovne zasnove iz leta 2000 in varstveni režim varovanja kulturnega spomenika ter na podlagi tega spremenjenega varstvenega režima oblikovani pogoji za pripravo prostorske ureditve. PVR naj bi urejal uporabo kmetijskih zemljišč za golf igrišče v nasprotju s 4. in 7. členom ZKZ-UPB1, ki določata uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom (zadnjih petsto let za konje). Kmetijska zemljišča naj bi bila namenjena kmetijski proizvodnji in ne igranju golfa. Javni zavod Kobilarna Lipica naj bi že pripravil projekt, ki naj bi ga izdelal tuji projektant za golf igrišča. Izvajala naj bi se tudi že strojna dela na območju kulturnega spomenika. Uničevanje kultivirane kraške krajine naj bi se z razširitvijo igrišča za golf že začelo. Država in Kobilarna Lipica naj bi z izpodbijanima aktoma spremenili varstvene režime in naj bi izključili pristojno strokovno službo za varovanje kulturne dediščine ter hkrati obšli javnost in lokalno skupnost.

3. Po mnenju Državnega zbora pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za ustavnosodno presojo. Glede vsebine navedb Državni zbor v odgovoru navaja, da se v celoti strinja z razlogi Vlade, ki jih je navedla v mnenjih z dne 19. 10. 2006 in z dne 24. 10. 2006. Dodatno pa poudarja, da različno urejanje kulturnega spomenika Kobilarna Lipica ne more biti sporno. Že ZVKD naj bi predpostavljal, da se z aktom o razglasitvi spomenika določi varstveni režim. Takšno različno urejanje naj bi izhajalo iz same narave kulturnih spomenikov, ki naj jih "splošni" zakon ne bi mogel upoštevati. Temeljna načela pa naj bi veljala za vse spomenike. Državni zbor navaja, da pobudniki utemeljujejo pobudo predvsem glede 5. in 7. člena ZKL-A. Zatrjevanje pobudnikov, da ima PVR po 11. členu ZKL-A naravo državnega lokacijskega načrta, naj bi bilo neutemeljeno. Člen 11 ZKL-A naj bi le določal, da do sprejetja načrta upravljanja, ki bo tudi podlaga za morebitne posege na zavarovanem območju kulturnega spomenika, velja PVR.

4. Vlada v svojem mnenju z dne 19. 10. 2006 pojasnjuje, da je ZKL-A specialni zakon, ki določa kulturno kraško krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino kot zavarovano območje Kobilarne Lipica. Splošne določbe ZVKD naj bi veljale tudi za Kobilarno Lipica, kadar ZKL-A kot lex specialis ne določa drugače. V 2. členu ZKL-A naj bi bilo določeno tudi vplivno območje kulturnega spomenika, in to v enakem obsegu, kot je bilo pred tem določeno z Odlokom o določitvi vplivnega območja Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 62/05). Vlada naj bi imela zakonska pooblastila za sprejem prostorskih izvedbenih načrtov, kar naj bi bil načrt prostorskih ureditev kot sestavni del načrta upravljanja. Vlada navaja, da mora kot najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje sprejete razvojne politike in drugih politik na območju kulturnega spomenika državnega pomena. V delu, v katerem je potrebno sodelovanje strokovne javnosti, naj to sodelovanje ne bi bilo izključeno. Strokovna javnost oziroma javna služba varstva kulturne dediščine naj bi bili pri sprejemanju načrta prostorskih ureditev vključeni tako, kot to določajo predpisi in standardi za vključevanje strokovne javnosti v postopkih urejanja prostora, vključno z določbami 40. do 47. člena ZVKD in z določbami Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZON) v delu, ki zadeva ohranjanje naravnih vrednot, in Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1) v delu, ki zadeva varstvo okolja. Postopek priprave in sprejema načrta prostorskih ureditev naj se še ne bi pričel. Po določbi 5. člena ZKL-A naj bi bil uveden institut načrta upravljanja, ki ga sprejme Vlada kot podlago za uveljavljanje javne koristi varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. V tej določbi naj bi bila poudarjena javna korist, ki jo Vlada zasleduje pri sprejemanju odločitev za območje Kobilarne Lipica. S sprejetjem teh razvojnih dokumentov naj bi določili vsestranski režim v vplivnem območju kulturnega spomenika, ki naj bi obsegal tudi predkupno pravico države. Uveljavljanje predkupne pravice naj bi omogočilo širjenje površin za izvajanje javne službe varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. Načrt upravljanja s kulturnim spomenikom naj bi bil pripravljen na podlagi 5. člena ZKL-A, pri njegovi izdelavi naj bi Vlada upoštevala vse predpise, ki urejajo upravljanje s premoženjem v lasti Republike Slovenije. V določbi 7. člena naj bi bila urejena splošna prepoved škodljivega ravnanja s kulturnim spomenikom. Za izjeme, ki jih bo urejal načrt upravljanja, naj bi bilo prezgodaj sklepati, da bodo ta vprašanja rešena v nasprotju z varstvom kulturnega spomenika. Prav tako naj ne bi bila v neskladju z Ustavo določba 3. člena ZKL-A, ki v izjemnih primerih omogoča selekcijo žrebet že pred dopolnitvijo četrtega leta starosti. Vlada pojasnjuje, da ima pristojnost tega selekcioniranja na predlog komisije, ki naj bi bila sestavljena iz strokovnjakov s področja živinoreje, Strokovni svet Kobilarne Lipica, ki naj bi bil sestavljen iz vseh za kulturni spomenik pomembnih strokovnjakov. Ta Strokovni svet naj bi izjemoma odločil o izločitvi žrebeta pred dopolnjenim četrtim letom starosti le v primeru, ko ta ni primeren za nadaljnjo vzrejo. Odločitev naj bi torej v celoti sprejemala stroka, ki naj bi bila sposobna razdeliti žrebeta med nadpovprečne, povprečne in podpovprečne. Glede izpodbijane določbe 10. člena ZKL-A, ki ureja najem, podnajem in zakup, Vlada pojasnjuje, da je ZKL-A lex specialis, ki zaradi namena zakona (varstva kulturnega spomenika državnega pomena) daje prednost tistim dejavnostim, ki so potrebne za izvajanje javne službe. Izpodbijana določba 9. člena ZKL-A naj ne bi bila v neskladju s 74. členom Ustave, ker javni zavod Kobilarna Lipica izvaja poleg javne službe tudi gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar naj bi mu omogočal 18. člen Zakona o zavodih (Uradni list RS I., št. 12/91 in nasl. – ZZ). Po 31. členu Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 – ZUJIK) naj bi se javni zavodi financirali tudi iz nejavnih virov, ki jih izvajalci pridobivajo z opravljanjem drugih dejavnosti.

5. Vlada navaja, da je PVR, sprejet na podlagi ZKL, s katerim je na splošno in za srednjeročno obdobje 2006–2010 urejen program varstva in razvoja Kobilarne Lipica. Po prehodni določbi 11. člena ZKL-A naj bi PVR veljal do sprejema načrta upravljanja. PVR naj ne bi niti vsebinsko niti formalno ustrezal načrtu upravljanja, ki bo vseboval načrt prostorskih ureditev. Vlada naj bi v sedmem poglavju PVR določila režim varovanja kulturnega spomenika. ZVKD naj bi strokovne zasnove predpisoval le za postopek priprave prostorskih aktov. PVR pa naj bi bil po svoji naravi programsko- razvojni dokument. Njegova izvedba naj bi bila podvržena konkretnim aktom, ki so izdani v posebnih postopkih, v katerih sodelujejo ne le organi, ki bodo izdajali upravne akte, temveč tudi pristojni Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije. Ob pripravi PVR naj bi pripravljalec upošteval strokovne zasnove Zavoda za varstvo kulturne dediščine iz leta 2000 in Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica, ki je bil v veljavi od 2000 do 2005, v delih, za katere je ocenil, da so še relevantni. PVR naj ne bi imel narave prostorskega akta, ampak naj bi določal le koncept razvoja Kobilarne Lipica.

6. Vlada v mnenju z dne 24. 10. 2006 navaja, da pobudniki, ki so lastniki ali solastniki nepremičnin na vplivnem območju kulturnega spomenika, morda imajo dejanski interes, nimajo pa pravnega interesa, ki mora biti izpolnjen za izpodbijanje aktov splošnega pomena pri Ustavnem sodišču. ZKL-A naj bi bil specialni zakon, ki določa območje Kobilarne Lipica (to obsega celotno zavarovano območje Kobilarne Lipica s kulturno kraško krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino) in vplivno območje kulturnega spomenika. PVR pa naj bi bil splošen akt, sprejet na podlagi ZKL in ne na podlagi ZKL-A, in ga kot takega ni mogoče šteti za pravno podlago za umestitev posegov v prostor, ki se štejejo za graditev objektov.

7. Pojasnila je 26. 10. 2006 poslalo tudi Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo). Ministrstvo pojasnjuje, da je bil ZKL-A sprejet 14. 7. 2006, podzakonski predpisi pa še niso sprejeti. Za večino kulturnih spomenikov naj ne bi bilo treba sprejeti posebnega zakona, ker naj bi za zavarovanje kulturnega spomenika zadoščale že določbe ZVKD. Za Kobilarno Lipica pa naj bi bilo to potrebno zaradi njene specifičnosti. PVR naj bi Vlada sprejela na podlagi ZKL in ne po določbah izpodbijanega zakona. Z ZKL-A in PVR naj bi bila transparentno urejena poslovanje in gospodarjenje javnega zavoda Kobilarna Lipica. PVR naj bi urejal upravljanje s premoženjem Kobilarne Lipica. Kobilarna Lipica naj bi v sodelovanju z resornimi ministrstvi in Vlado načrtovala pomembne projekte prav na podlagi ZKL-A in PVR ter drugih aktov, ki bodo v zvezi s tem še sprejeti. Resorna ministrstva in Vlada naj bi pri strateških odločitvah upoštevali stališče strokovne javnosti.

8. Na poziv Ustavnega sodišča je Kobilarna Lipica pojasnila, da na podlagi lokacijske informacije Občine Sežana sanira igrišče za golf, ureja pašne površine in obnavlja silose in zidove pod graščino. Za ta dela gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno, kar naj bi ugotovila gradbeni inšpektor in inšpektor za varovanje kulturne dediščine.

B. – I.

9. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-406/06 z dne 26. 10. 2006 do končne odločitve Ustavnega sodišča začasno zadržalo izvajanje dela petega odstavka 5. člena ZKL-A, ki se glasi: "z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta," in hkrati odločilo, da se PVR do končne odločitve Ustavnega sodišča ne sme uporabljati kot podlaga za izdajanje dovoljenj za posege v prostor.

10. Ustavno sodišče je pobudi Etbina Tavčarja in Ivana Križmančiča ter drugih zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo in jih poslalo v odgovor Državnemu zboru. Nato je pridružilo še pobudo Suzane Mirošič in drugih, ki je enake vsebine, zato te pobude ni pošiljalo v odgovor nasprotnemu udeležencu, saj je ta imel možnost, da odgovori na vse zatrjevane neskladnosti ZKL-A. Pobudniki, ki so lastniki zemljišč na vplivnem območju kulturnega spomenika, na katerem so predvideni posegi v prostor, po ustaljeni ustavnosodni presoji izkazujejo pravni interes za izpodbijanje ZKL-A. Ker se navedbe v pobudah vsebinsko ne razlikujejo, se Ustavno sodišče ni spuščalo v vprašanje pravnega interesa drugih pobudnikov. Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

11. Z izpodbijanim ZKL-A je predviden načrt prostorskih ureditev za zavarovano območje kot sestavni del načrta upravljanja. Ta načrt prostorskih ureditev se po 5. členu ZKL-A šteje za državni lokacijski načrt, kot ga določajo predpisi o urejanju prostora z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta. S tem načrtom se določijo namen, funkcija, lega, velikost in oblikovanje objektov in je pravna podlaga za dovoljenje za poseg v prostor.

12. Območje Kobilarne Lipica je Občina Sežana leta 1992 razglasila za krajinski park skupaj z osnovno čredo z Odlokom o razglasitvi naravnih znamenitosti in kulturnih spomenikov na območju Občine Sežana (Uradne objave Primorskih novic, št. 13/92). Z ZKL je bilo to območje skupaj s čredo konj lipicanske pasme, z območjem kultivirane kraške krajine in z deli kulturnega spomenika, ki ga predstavljata stavbna in umetnostna dediščina, razglašeno za kulturni spomenik nacionalnega pomena in hkrati je bilo to zavarovano območje olastninjeno. Cilj in načela ZKL so bili predvsem ohranitev celotnega posestva Lipica s čredo konj, s kultivirano krajino, z umetnostno in s stavbno dediščino ter tudi s turističnimi in športnimi objekti kot kulturno in gospodarsko celoto in uveljavitev Slovenije ter Kobilarne Lipica in lipicancev v svetu. Za celotno zavarovano območje Kobilarne Lipica je bila predvidena izdelava prostorskega izvedbenega akta, za katerega je bil že sprejet Program priprave državnega lokacijskega načrta za zavarovano območje Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 82/03 – v nadaljevanju Program priprave). S Programom priprave je bilo določeno, da se izdelajo variantne rešitve in primerjalna študija, kjer se te variantne rešitve med seboj primerjajo z varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika ter z vidika njihove sprejemljivosti v lokalnem okolju. Vendar postopek priprave in sprejemanja prostorskega izvedbenega akta ni bil zaključen.

13. Območje Kobilarne Lipica je vključeno v Uredbo o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000, Uradni list RS, št. 49/04 in nasl. – v nadaljevanju Natura 2000). S Pravilnikom o določitvi in varstvu naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 111/04 in nasl.) so pašniki in gozdovi v sklopu Kobilarne Lipica naravna vrednota lokalnega pomena. To pomeni, da kultivirana kraška krajina ni le kulturni spomenik, ampak gre tudi za oblikovano naravno vrednoto.

14. Pobudniki očitajo, da je izpodbijani zakon brez tehtnih razlogov uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve po ZUreP-1, zato naj bi jim bila s to ureditvijo odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Menijo, da je izpodbijana določba 5. člena ZKL-A v neskladju z MKDIOZ.

15. Po ZKL-A je načrt prostorskih ureditev le sestavni del načrta upravljanja Kobilarne Lipica, ki ga pripravi kar upravljalec sam, sprejme ga pa Vlada, s tem da ZKL–A ne določa niti oblike akta (uredba, odlok, akt poslovanja). Načrt prostorskih ureditev se šteje za državni lokacijski načrt po predpisih o urejanju prostora, z izjemo določb o pripravi in sprejemanju tega načrta. To pomeni, da se postopek priprave in sprejemanja načrta prostorskih ureditev ne vodi po ZUreP-1, čeprav se šteje za državni lokacijski načrt, z ZKL-A pa postopek sploh ni predpisan. Iz zakonodajnega gradiva (EPA 939-IV), v katerega je Ustavno sodišče vpogledalo, izhaja, da je postopek priprave in sprejemanja državnega lokacijskega načrta, kot velja za prostorsko načrtovanje velikih infrastrukturnih objektov (avtoceste, železnice, elektrarne), kjer gre za občutljiva vprašanja umeščanja teh ureditev v prostor, v primeru Kobilarne Lipica neprimeren, ker je to zavarovano območje v celoti v državni lasti in ker gre za usmerjanje sprememb, ki vodijo v izboljšanje spomeniških vrednot in izvajanje javne službe. Zato bi bil tak postopek, kot ga določajo predpisi o urejanju prostora, ovira za aktivno varstvo. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako bo pri sprejemanju načrta prostorske ureditve zagotovljena udeležba javnosti.

16. Vlada je v svojem mnenju pojasnila, da mora kot najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje razvojne politike na območju kulturnega spomenika državnega pomena, vendar ne izključuje sodelovanja strokovne javnosti, kjer je to potrebno. Državni zbor pa odgovarja, da različno urejanje kulturnega spomenika ne more biti sporno, ker ZVKD predpisuje temeljna načela varovanja kulturnega spomenika, z aktom o razglasitvi pa se ureja varstveni režim. ZVKD v 12. členu določa, da spomenik dobi pravni status z aktom o razglasitvi. Praviloma akte o razglasitvi spomenika državnega pomena sprejme Vlada. ZKL-A je akt o razglasitvi in hkrati predpisuje posebno prostorsko ureditev zavarovanega območja, razpolaganje z nepremičnim in s premičnim premoženjem ter statusno preoblikovanje javnega zavoda. Ministrstvo za kulturo pojasnjuje, da za večino kulturnih spomenikov ni treba sprejeti posebnega zakona, ker zadoščajo določbe ZVKD, za kulturni spomenik Kobilarna Lipica pa je to potrebno zaradi njegove specifičnosti. V obravnavani zadevi ni sporno, da je območje Kobilarne Lipica zavarovano z zakonom, očitki pobudnikov se nanašajo le na sam postopek priprave in sprejemanja načrta prostorske ureditve, ki po ZKL-A ni določen, čeprav se šteje za državni lokacijski načrt.

17. V postopku priprave in sprejemanja prostorskih aktov je aktivno sodelovanje javnosti uveljavljen standard že več kot štirideset let. Udeležba javnosti je urejena tudi v drugih področnih zakonih, in sicer v ZVO-1, v ZON, v Zakonu o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – ZG) in v Zakonu o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nasl. – ZV-1).

18. Republika Slovenija je Konvencijo o dostopu do informacij, sodelovanju javnosti pri odločanju in dostopu do pravic v okoljskih zadevah – Aarhuško konvencijo podpisala 25. 6. 1998 med četrto ministrsko konferenco "Okolje za Evropo" v Aarhusu na Danskem. Mednarodnopravno je začela veljati 30. 10. 2001.¹ Državni zbor jo je ratificiral 20. 5. 2004. To pomeni, da v skladu z drugim odstavkom 153. člena v zvezi z 8. členom Ustave od dneva uveljavitve njene določbe zavezujejo Državni zbor pri sprejemanju zakonov. Ta konvencija je v celoti namenjena spodbujanju razvoja participativne demokracije in vsakemu človeku sedanjih in prihodnjih generacij prizna pravico živeti v okolju, primernem za njegovo zdravje in blaginjo. Z MKDIOZ so določene pravice do dostopa do informacij o okolju, možnost sodelovanja v postopkih odločanja in prost dostop do pravnih sredstev. MKDIOZ uvaja minimalne standarde, ki jih morajo države pogodbenice upoštevati pri zagotavljanju navedenih treh sklopov pravic. V 7. členu določa udeležbo javnosti pri načrtih, programih in politikah v zvezi z okoljem. V 8. členu pa določa udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov ali splošnoveljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov. Po tej določbi si mora država prizadevati spodbuditi učinkovito udeležbo javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov organov javne oblasti, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. V ta namen je treba določiti dovolj dolgo časovno obdobje za učinkovito udeležbo, objaviti osnutek akta ali ga kako drugače dati na razpolago in dati javnosti možnost, da neposredno ali po predstavniških svetovalnih telesih daje svoje pripombe. Izid udeležbe javnosti je treba čimbolj upoštevati. Pobudniki očitajo, da jim je z izpodbijano ureditvijo onemogočeno sodelovanje v postopku priprave in sprejemanja načrta prostorske ureditve, čeprav so njihova zemljišča v vplivnem območju kulturnega spomenika. Vlada v mnenju zatrjuje, da pri načrtu prostorskih ureditev ne velja načelo obveznega upoštevanja mnenja lastnikov sosednjih parcel. Pobudniki tega niti ne zatrjujejo, ampak navajajo, da jim je s tako ureditvijo onemogočeno sodelovanje, ki je v prostorskih zadevah uveljavljen standard in za katerega se je zavezala tudi država, ko je ratificirala MKDIOZ. Državni zbor se do tega očitka pobudnikov sploh ni opredelil. Prav tako pa tudi Vlada ni pojasnila, na kakšen način naj bi bila zagotovljena udeležba prizadete in druge javnosti v postopku sprejemanja načrta prostorske ureditve.

19. Splošni namen sodelovanja javnosti po MKDIOZ je, da se ji da možnost vplivanja na izbiro predlaganih vsebin. Varstvo okolja in urejanja prostora sta področji, ki zadevata vse člane družbe. Sodelovanje javnosti ne pomeni le določitve pravil, ampak terja od oblasti, da zainteresirano javnost informira, ji omogoča sodelovanje in prizna določeno težo njenega mnenja pri sprejemu končne odločitve. Zato je treba določiti procesna pravila za vključitev javnosti. Z izpodbijano določbo pa postopek priprave in sprejemanja načrta prostorske ureditve ni predpisan, izrecno pa je izključen postopek, ki se vodi po predpisih o urejanju prostora, čeprav se načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski načrt.

20. Zgolj z dejstvom, da gre za prostorsko ureditev državnega premoženja, za katerega bodo črpana evropska sredstva, pa ni utemeljen razlog za izključitev javnosti. Prav tako ne more biti predpisan postopek ovira za aktivno varstvo kulturnega spomenika, kot je to navedeno v zakonodajnem gradivu. Iz mnenja Vlade izhaja, da bo pri izdelavi načrta prostorskih ureditev upoštevala vse pozitivne predpise, ki urejajo upravljanje s premoženjem v lasti Republike Slovenije. Ne glede na lastništvo zemljišč gre pri urejanju prostora vedno za navzkrižje interesov med razvojem in varovanjem in prav zaradi tega mora biti postopek priprave in sprejemanja predpisa transparenten tako, da se določijo procesna pravila o vključitvi javnosti v postopek (dajanje pripomb in obravnavanje teh pripomb). Zato mora biti postopek sprejemanja prostorske ureditve določen in je vanj treba pritegniti strokovno, prizadeto in drugo javnost, da se izoblikuje optimalna rešitev, ki bo pripeljala do vzdržnega prostorskega razvoja in ne do prevlade ene dejavnosti nad drugo. Tu gre za navzkrižje interesov med varovanjem kulturne dediščine in gospodarskim razvojem javnega zavoda Kobilarna Lipica.

21. Kobilarni Lipica je z izpodbijano ureditvijo načrta prostorskih ureditev brez sodelovanja javnosti zagotovljena popolna suverenost pri načrtovanju razvoja v prostoru, zato lahko zasleduje samo svoj interes. Tako prostorsko načrtovanje pa omogoča prevlado posameznih področnih interesov na račun uravnoteženosti razvojnih in varstvenih potreb ter drugih zahtev vzdržnega razvoja v prostoru. Zato je pravo mesto za usklajevanje različnih interesov v prostoru le tak akt, za katerega je predpisan postopek priprave in sprejemanja tako, da se omogoči javnosti aktivno sodelovanje, in ne načrt prostorskih ureditev, kot ga ureja 5. člen ZKL-A.

22. Ker je izpodbijani peti odstavek 5. člena ZKL-A v delu, ki za pripravo in sprejemanje načrta prostorskih ureditev izključuje postopek, ki ga določajo predpisi o urejanju prostora, v neskladju z MKDIOZ, ga je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo že na podlagi ugotovitve, da je ta v neskladju z MKDIOZ, se mu v presojo drugih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati (1. točka izreka).

B. – II.

23. Pobudniki izpodbijajo 9. člen ZKL-A v delu, ki ureja, da posamezna enota javnega zavoda (Turizem) opravlja tudi dejavnost prodaje blaga in storitev javne službe na trgu, določbo 10. člena ZKL-A, ki določa, da Kobilarna Lipica lahko da nepremično premoženje, ki ni namenjeno za opravljanje dejavnosti javne službe, v najem, podnajem ali zakup, določbo 3. člena ZKL-A, ki omogoča izločitev posameznega žrebeta iz črede konj lipicanske pasme, in prvi odstavek 7. člena ZKL-A, ki dopušča, da se v načrtu upravljanja določijo izjeme od primeroma naštetih prepovedi.

24. V skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena ZUstS določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Zgolj s splošnim zavzemanjem za drugačno normativno ureditev varstva kulturne dediščine, zakupa zemljišč in statusne ureditve javnega zavoda Kobilarne Lipica pobudniki ne morejo izkazati pravnega interesa za oceno skladnosti ZKL-A z Ustavo. Zato je Ustavno sodišče pobude v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

B. – III.

25. Po določbi 160. člena je Ustavno sodišče med drugim pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo, o skladnosti podzakonskih predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in z zakonom ter o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, z zakoni in s podzakonskimi predpisi.

26. Pobudniki izpodbijajo PVR, ker se na podlagi prvega odstavka 11. člena ZKL-A uporablja do sprejetja načrta upravljanja, določenega v 5. členu. Zato menijo, da je na podlagi 11. člena ZKL-A mogoče že začeti s posegi v prostor na območju kulturnega spomenika. Po mnenju Vlade PVR nima narave prostorskega akta in tudi ne vsebuje lokacijskih in drugih prostorskih ureditev.

27. PVR nima narave prostorskega akta in ga kot takega ni mogoče šteti za pravno podlago za umestitev posegov v prostor. PVR je le programski dokument Kobilarne Lipica, zato ne more biti pravna podlaga za spreminjanje namembnosti kmetijskih in gozdnih zemljišč v zemljišča, namenjena rekreaciji. Po prvem odstavku 11. člena ZKL-A se PVR sicer uporablja do sprejetja načrta upravljanja, katerega sestavni del je tudi načrt prostorskih ureditev, za katerega pa je Ustavno sodišče že ocenilo, da je v neskladju z MKDIOZ. PVR že po sami vsebini ni državni lokacijski načrt, zato zgolj njegovo podaljšanje veljavnosti na podlagi ZKL-A še ne pomeni, da je predpis in da bi se smel kot tak uporabljati.

28. Ker Program ni niti predpis niti splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ga Ustavno sodišče ni pristojno presojati. Glede na navedeno je bilo treba pobude v tem delu zavreči (3. točka izreka).

C.

29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 25. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sodnica mag. Marija Krisper Kramberger je bila pri odločanju v tej zadevi izločena. Odločbo je sprejelo soglasno.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l.r.

__________________________________

¹ Multilateral treaties deposited with the Secretary-General-Treaty I-XXVII-43. asp, (www.unece.org/env/pp/ctreaty.htm, 22. 3. 2007)