Odločba o ugotovitvi, da 2. člen Zakona o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini, 62. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine ter prvi odstavek 85. člena in prvi odstavek 171. člena Zakona o ohranjanju narave niso v neskladju z Ustavo in odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

Številka: Up-395/06-24

U-I-64/07-13

Datum: 21. 6. 2007

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo A. A. A., ki ga zastopa B. B., odvetnik v Z., na seji 21. junija 2007

o d l o č i l o:

1. Določbe 2. člena Zakona o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 89/99 in 107/99 - popr.), 62. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99) ter prvega odstavka 85. člena in prvega odstavka 171. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99, 31/2000 - popr., 119/02, 22/03 ur. p. b., 41/04 in 96/04 - ur. p. b.) niso v neskladju z Ustavo.

2. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VI Ips 5/2006 z dne 20. 12. 2006 v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 101/2003 z dne 26. 1. 2006 se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Ministrstvo za kulturo je z odločbo o denacionalizaciji odločilo, da se pritožniku vrne v last in posest podržavljeni nepremičnini C. C. C., parc. št. 1145/4 in 1147/1, vpisani v zemljiškoknjižnem vložku št. 676 k. o. V., in zavrnilo zahtevo pritožnika za denacionalizacijo drugih nepremičnin Blejskega otoka (parc. št. 1145/1, 1145/2, 1145/3, 1145/5, 1145/6, 1146, 1147/2, 1148, 1149 in št. 1150). Upravno sodišče je tožbi pritožnika zoper zavrnilni del odločbe Ministrstva za kulturo ugodilo, Vrhovno sodišče pa je s sodbo št. I Up 101/2003 z dne 26. 1. 2006 ugodilo pritožbama Ministrstva za kulturo in Državnega pravobranilstva (kot zastopnika javnega interesa) in sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo, ker je presodilo, da obstajajo ovire za vrnitev v naravi, odškodnine za podržavljeno premoženje pa ni priznalo, ker pritožnik odškodninskega zahtevka ni uveljavljal kljub opozorilu upravnega organa na posledice, če nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi.

2. Zoper to sodbo je Vrhovno državno tožilstvo vložilo zahtevo za varstvo zakonitosti, ki jo je Vrhovno sodišče zavrnilo. Vrhovno sodišče je tudi s sodbo št. VI Ips 5/2006 z dne 20. 12. 2006, s katero je zavrnilo zahtevo za varstvo zakonitosti, presodilo, da je v obravnavanem primeru glede na 62. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD) in glede na 85. člen Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) podana ovira za vračanje podržavljenih nepremičnin v naravi po 3. točki prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in nasl. - v nadaljevanju ZDen). Táko odločitev je sprejelo na podlagi stališča, po katerem je vprašanje obstoja ovir iz 3. točke 19. člena ZDen (vprašanje, ali je nepremičnina izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice) treba presojati glede na pravno ureditev, veljavno ob odločanju o denacionalizaciji, in na podlagi stališča, da gre v obravnavanem primeru za nepremičnine, ki so po Zakonu o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini (v nadaljevanju ZLKSDL) v lasti države, po pravni ureditvi ZON ter ZVKD pa so obdržale pravni režim naravne vrednote in kulturnega spomenika in so izvzete iz pravnega prometa. To stališče je oprlo tudi na drugi in tretji odstavek 6. člena ZDen. Ne glede na to, da so bili ZLKSDL, ZVKD in ZON sprejeti v času, ko je denacionalizacijski postopek za vrnitev navedenih nepremičnin že tekel, Vrhovno sodišče meni, da v obravnavanem primeru ne gre za nedovoljen poseg v pričakovane pravice denacionalizacijskega upravičenca. Poseg naj bi bil namreč v skladu z načelom sorazmernosti, saj naj bi bila omejitev primerna in nujna za dosego zasledovanega ustavno dopustnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja. Navaja, da ne gre le za varstvo kulturnega spomenika, temveč tudi za ledeniško tvorbo in za naravno vrednoto nacionalnega pomena, ki mora biti dostopna zaradi prezentacijske funkcije. Za neodtujitev teh nepremičnin naj bi bil izkazan velik javni interes.

3. Pritožnik je najprej vložil ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 101/2003, nato pa še zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VI Ips 5/2006 o zavrnitvi zahteve za varstvo zakonitosti. V obeh ustavnih pritožbah izpodbijani odločitvi o zavrnitvi zahteve za denacionalizacijo očita kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave v povezavi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in kršitev načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave v povezavi s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Poleg tega naj bi bil kršen tudi 155. člen Ustave.

4. Meni, da je upravičen do vračila podržavljenega premoženja v naravi. Pomen vračanja podržavljenega premoženja v naravi naj bi Ustavno sodišče poudarilo v odločbah št. U-I-426/98 z dne 17. 5. 2001 (Uradni list RS, št. 45/01 in OdlUS X, 91), št. U-I-147/93 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 5) in št. Up-218/98 z dne 22. 10. 1998 (OdlUS VII, 237). Tretji odstavek 18. člena ZDen naj bi imel v primerjavi z Zakonom o varstvu naravne in kulturne dediščine (Uradni list SRS, št. 1/81 in nasl. - ZNKD) naravo specialne določbe. Zato naj ob uveljavitvi ZDen ovire za vračanje v naravi ne bi obstajale. Državnim organom očita, da so postopek namerno zavlačevali in da so skušali naknadno »ustvariti« ovire za vračanje Blejskega otoka v naravi. Vendar naj Blejski otok tudi po določbah ZON, ZVKD in ZLKSDL ne bi sodil med kulturne spomenike in naravne znamenitosti, ki jih v postopku denacionalizacije ni mogoče vrniti v naravi. Z novimi zakoni s področja varstva naravne in kulturne dediščine naj bi bil pravnovarstveni režim kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti določen ne glede na to, v čigavi lasti so. Tudi lastninjenje spomenikov po ZLKSDL naj ne bi vplivalo na dopustnost denacionalizacije. Meni, da se omejitev iz 3. točke 19. člena ZDen nanaša le na javno dobro in da Blejski otok oziroma zemljiške parcele na Blejskem otoku niso bile razglašene za javno dobro. Poleg tega naj bi tudi po veljavni zakonodaji omejitev pravnega prometa ne veljala za vse vrste javnega dobra. Ureditvi 62. člena ZVKD in 85. člena ZON določata omejitev pravnega prometa le z nepremičninami, ki so v lasti države. Po določbah ZON in ZVKD pa naj bi bile zavarovane nepremičnine lahko v lasti tudi fizičnih in pravnih oseb in ne le v lasti države ali lokalne skupnosti. Zato naj bi bila razlaga, po kateri naj bi bila nepremičnina državnega pomena po ZON in ZVKD izvzeta iz pravnega prometa, napačna. Stališče Vrhovnega sodišča, da naj bi bil poseg v pritožnikove pravice v skladu z načelom sorazmernosti, naj bi bilo pravno zmotno in v škodo pritožnikovih človekovih pravic. To, kar navaja Vrhovno sodišče, ko utemeljuje takšno stališče, naj bi po pritožnikovem mnenju zagotovil že zakonodajalec z omejitvami pravic lastnikov na takem premoženju, ki naj bi bile določene s 7. in z 9. členom ZON ter z 12. in s 13. členom ZVKD.

5. Pritožnik trdi, da zakoni s področja varstva naravne in kulturne dediščine, ki so začeli veljati po uveljavitvi ZDen, ne morejo vplivati na vračanje v naravi, ker so bile do uveljavitve ZON nepremičnine s statusom kulturne in naravne znamenitosti vrnjene v naravi. »Obravnavanje denacionalizacijskih upravičencev glede na časovno komponento« naj bi bilo diskriminacijsko in zato ustavno nedopustno. Razlaga tretjega odstavka 6. člena oziroma 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, 62. člen ZVKD, 85. člen ZON ter 1. in 2. člen ZLKSDL, na kateri temelji izpodbijana odločitev, naj bi pomenila tudi ustavno nedopusten poseg v pravila in pogoje, določene z ZDen. V zvezi s tem se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-320/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV, 49), št. U-I-323/94 z dne 11. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 42/95 in OdlUS IV, 47) in št. U-I-176/94 z dne 5. 10. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 88). Meni, da pričakovanja denacionalizacijskih upravičencev uživajo enako pravno varstvo, kot ga Evropsko sodišče za človekove pravice priznava po 1. členu Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - EKČP). Zato naj bi izpodbijana razlaga omenjenih zakonskih določb pomenila ustavno nedopusten poseg v pričakovane pravice denacionalizacijskega upravičenca, hkrati pa tudi odstop od obstoječe prakse Vrhovnega sodišča. To utemeljuje s sklicevanjem na stališče Vrhovnega sodišča z dne 13. 1. 2005, na podlagi katerega je odločilo v zadevi št. I Up 918/2002, in na stališča Ustavnega sodišča glede varstva pravnega položaja denacionalizacijskih upravičencev. V zvezi s tem se sklicuje na stališča iz odločb Ustavnega sodišča št. U-I-107/96 z dne 5. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 174), št. U-I-341/94 z dne 13. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 142), št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98 in OdlUS VII, 190), št. U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 69), št. U-I-144/97 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 11/99 in OdlUS VIII, 15), št. U-I-22/99 z dne 2. 12. 1999 (Uradni list RS, št. 1/2000 in OdlUS VIII, 273), št. U-I-138/99 z dne 18. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 11/01 in OdlUS X, 1) ter na stališča Ustavnega sodišča glede kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave v odločbah št. U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000 (Uradni list RS, št. 54/2000 in OdlUS IX, 113) in št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134). Meni, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-341/94 posredno razlagalo tudi tretji odstavek 6. člena ZDen »v smislu, da po uveljavitvi ZDen sprejetih zakonov ni možno uporabiti na škodo denacionalizacijskih zahtevkov upravičencev«.

6. Po mnenju pritožnika je napačno tudi stališče Vrhovnega sodišča, da v obravnavanem primeru ni podlage za odločanje o odškodnini za nepremičnine, ki jih ni mogoče vrniti v naravi. Subsidiarnost glede odškodnine naj bi nastopila šele s pravnomočno odločitvijo, da podržavljenih nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi.

7. Pritožnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj opravi javno obravnavo in naj odpravi obe sodbi Vrhovnega sodišča.

8. Glede na razlago, ki so jo državni organi in Vrhovno sodišče uporabili pri odločanju o denacionalizacijskem zahtevku za vrnitev v naravi, je pritožnik vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena ZLKSDL, 62. člena ZVKD, 85. člena in prvega odstavka 171. člena ZON. Pobudo po vsebini utemeljuje z enakimi argumenti kot ustavno pritožbo, Ustavnemu sodišču pa predlaga, naj z interpretacijsko odločbo odloči, da navedene zakonske določbe niso v neskladju z Ustavo, če se razumejo tako, da nimajo pravnih posledic za stranke v postopku po ZDen.

9. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom z dne 18. 4. 2006 sprejel v obravnavo ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 101/2003, s sklepom z dne 24. 4. 2007 pa tudi ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VI Ips 5/2006.

10. Ustavni pritožbi sta bili v skladu s 56. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) poslani Vrhovnemu sodišču, ki nanju ni odgovorilo. V skladu z 22. členom Ustave sta bili ustavni pritožbi poslani nasprotnima strankama v upravnem sporu Ministrstvu za kulturo (tožena stranka) in Državnemu pravobranilstvu (zastopnik javnega interesa). Na ustavno pritožbo Ministrstvo za kulturo ni odgovorilo, namesto Državnega pravobranilstva pa je kot zastopnik javnega interesa odgovoril Janez Metelko s pojasnilom, da to nalogo opravlja kot poseben Zastopnik javnega interesa v upravnih sporih na področju denacionalizacije. V odgovoru se sklicuje na ustaljeno stališče ustavnosodne presoje glede ustavnopravno varovanega položaja denacionalizacijskih upravičenj in se v zvezi s tem sklicuje na odločbo št. U-I-341/94. Zato meni, da je Vrhovno sodišče s svojo odločitvijo pritožniku kršilo človekove pravice iz drugega odstavka 14. člena, 22. člena in iz 33. člena Ustave. Pritožnik na te navedbe ni odgovoril.

11. Na odločbo št. U-I-341/94 se v odgovoru na pobudo sklicuje tudi Državni zbor. Po mnenju Državnega zbora interpretativna odločba, kot jo predlaga pobudnik, ni potrebna, saj izpodbijanih določb ni mogoče razumeti tako, da posegajo v pravni položaj strank v postopku denacionalizacije. Zato naj bi bila pobuda neutemeljena. Nobeden od izpodbijanih zakonov namreč ne določa, da bi veljal za nazaj. Zato naj bi bilo napačno zakone razumeti tako, da vplivajo na pravne položaje ali dejanska stanja (npr. postopek denacionalizacije), ki so nastali že pred njihovo uveljavitvijo. Na ZDen temelječa upravičenja naj bi nastala že z vložitvijo pravilno izpolnjene zahteve za denacionalizacijo in ne šele s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji. Po presoji Državnega zbora pa se izpodbijani določbi ZON ne nanašata na Blejski otok, ki naj bi bil le kulturni spomenik in ne naravna znamenitost, saj ni naveden na seznamu, na katerega se sklicuje 171. člen ZON.

12. Vlada v svojem mnenju pojasnjuje postopek in kriterije, po katerih so bili izbrani kulturni spomeniki državnega pomena, ki so z uveljavitvijo ZLKSDL postali last države. Hkrati pa opozarja na pravno varovan položaj denacionalizacijskih upravičencev in se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-341/94. V zvezi s tem Vlada opozarja na namen predlagatelja v postopku sprejemanja ZLKSDL, saj naj bi takratni minister za kulturo na seji delovnega telesa Državnega zbora dejal, da se s tem zakonom ne posega v drug zakon in da s tem ko država oziroma občina postane lastnik, postane država oziroma občina tudi zavezanec v denacionalizacijskih postopkih. Glede na odločbe Ustavnega sodišče št. U-I-22/95, U-I-326/98 in U-I-138/99 naj bi bilo določbe kasneje (po nastanku pravnega položaja denacionalizacijskih upravičencev) sprejetih predpisov ZLKSDL, ZVKD in ZON treba razumeti v skladu z načelom pravne države in z načelom enakosti pred zakonom tako, da te ne posegajo v pravni položaj strank v postopku denacionalizacije. Enako meni tudi Ministrstvo za kulturo. Po njegovem mnenju pa bi bila pobuda utemeljena, če bi se izpodbijani predpisi razlagali na način, ki pomeni poseg v pričakovane pravice denacionalizacijskih upravičencev.

B. - I.

Opredelitev ustavnopravnih vprašanj

13. Po sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo je Vrhovno sodišče v isti zadevi naknadno odločilo še s sodbo, izdano na podlagi zahteve za varstvo zakonitosti. Po meritorni odločitvi Vrhovnega sodišča o zahtevi za varstvo zakonitosti prva odločitev Vrhovnega sodišča ne more biti predmet samostojnega odločanja. Ker so razlogi zahteve za varstvo zakonitosti enaki razlogom, ki jih je pritožnik uveljavljal že z ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča o zavrnitvi tožbe zoper odločitev upravnega organa, in ker je pritožnik ustavno pritožbo vložil tudi zoper odločitev Vrhovnega sodišča o zahtevi za varstvo zakonitosti, je Ustavno sodišče presojalo, ali so bile človekove pravice oziroma temeljne svoboščine kršene s sodbo Vrhovnega sodišča št. VI Ips 5/2006 v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 101/2003.

14. Ustavno sodišče o ustavni pritožbi praviloma odloči na nejavni seji, le izjemoma tudi po opravljeni javni obravnavi, kot to določa 57. člen ZUstS. Ker v obravnavanem primeru odločitev o ustavni pritožbi ne temelji na okoliščinah, ki bi jih bilo treba ugotavljati na javni obravnavi, Ustavno sodišče ni sprejelo pritožnikovega predloga za razpis javne obravnave.

15. V obravnavani zadevi je treba odgovoriti na vprašanje, ali je stališče, na katerem temelji izpodbijana odločitev Vrhovnega sodišča, v neskladju z Ustavo. Gre za stališče, po katerem je treba glede na tretji odstavek 6. člena ZDen in glede na načelo zakonitosti iz 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - ur. p. b. - ZUP/86) obstoj ovir za vračanje v naravi iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen presojati glede na predpise, veljavne v času odločanja upravnega organa na prvi stopnji.

16. Zakonodajalec je z ZDen uzakonil vrnitev podržavljenega premoženja v naravi kot pravilo (prvi odstavek 2. člena). Hkrati je to načelo močno omejil z določbami, po katerih je v posameznih primerih možnost denacionalizacije z vrnitvijo v naravi izključil in predvidel denacionalizacijo v obliki odškodnine. S tem je ZDen uvedel diferenciacijo med upravičenci, ki jim bo podržavljeno premoženje vrnjeno v naravi, in onimi, ki bodo prejeli odškodnino. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-140/94 z dne 14. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 11/96 in OdlUS IV, 124) zavzelo stališče, da je imel zakonodajalec za takšno različno ureditev pravnega položaja upravičencev utemeljene razloge, ki izhajajo iz javnega interesa in objektivnih ovir pri vračanju premoženja. »Z omejitvami pri vračanju nacionaliziranega premoženja je zakonodajalec zavaroval pridobljeno lastninsko pravico fizičnih in civilnopravnih oseb na tem premoženju (tretji odstavek 16. člena), zbirke javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov (17. člen), kulturne spomenike in naravne znamenitosti (18. člen), javnopravne ustanove in njihovo nemoteno funkcioniranje, infrastrukturne objekte, nemoteno delovanje državnih organov, kompleksnost prostora in nepremičnin (19. člen) itd.«¹

17. Iz načela zakonitosti, ki ga sedaj vsebuje 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - ur. p. b. - v nadaljevanju ZUP),² in iz tretjega odstavka 6. člena ZDen³ nedvomno izhaja zahteva po uporabi prava, ki velja v času odločanja o zahtevi. Navedeno pravilo, po katerem uprava odloča, samo zase ni sporno z vidika varstva človekovih pravic. V nekaterih primerih pa lahko sprememba prava med trajanjem postopka spremeni pravni položaj strank med trajanjem postopka. V takih primerih lahko pride tudi do posega v človekove pravice strank upravnega postopka. Tako je Ustavno sodišče pri odločanju o vseh denacionalizacijskih zadevah vedno izhajalo s stališča, po katerem pravica do denacionalizacije pomeni upravičenje, ki ima svoj temelj v pravici do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Kot poseg v pravico do denacionalizacije je štelo spremembo ureditve denacionalizacije, s katero se je položaj denacionalizacijskih upravičencev poslabšal v primerjavi z ureditvijo ob uveljavitvi ZDen. Upravičenja, varovana po 33. členu Ustave, so namreč upravičenci do denacionalizacije pridobili z uveljavitvijo ZDen (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/96, št. U-I-22/99 in druge, na katere se tudi pritožnik sklicuje).

18. Zastavlja se torej vprašanje, ali so morale ovire za vračanje v naravi obstajati že ob uveljavitvi ZDen oziroma ob vložitvi zahteve za denacionalizacijo. Ovire za vračanje v naravi so lahko dejanske ali pravne. Nedvomno je, da kasnejši nastanek dejanske ovire lahko prepreči možnost vračanja v naravi (npr. porušenje hiše). Po drugi strani lahko sprememba prava omogoči vračanje v naravi, čeprav po pravu, veljavnem ob uveljavitvi ZDen, to ne bi bilo mogoče. To pomeni, da odločanje na podlagi predpisov, ki so bili sprejeti po uveljavitvi ZDen, ne pomeni vedno neustavnega posega v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev.

19. V obravnavanem primeru je Vrhovno sodišče pritrdilo ugotovitvi Ministrstva za kulturo in zastopnika javnega interesa, da obstajajo ovire iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Po tej določbi nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Tako oviro je sicer treba ugotoviti za vsako nepremičnino posebej glede na pravno ureditev, ki opredeljuje vsebino lastninske pravice različnih stvari. Stališče Vrhovnega sodišča, da je obstoj ovir za vračanje v naravi iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen treba presojati glede na predpise, veljavne v času odločanja upravnega organa na prvi stopnji, pa, glede na prej omenjena stališča o pravno varovanem položaju denacionalizacijskih upravičencev, terja presojo ustavnosti predpisov, ki določajo pravno ureditev, zaradi katere obstaja ovira za vračanje v naravi. Vrhovno sodišče je svojo odločitev oprlo na ZLKSDL, ZVKD in ZON.

20. Če Ustavno sodišče ugotovi, da izpodbijana odločba temelji na protiustavnem zakonu, ta zakon razveljavi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 59. člena ZUstS). V obravnavanem primeru pa je pritožnik vložil tudi pobudo za začetek postopka oceno ustavnosti 2. člena ZLKSDL, 62. člena ZVKD ter prvega odstavka 85. člena (pobudnik sicer navaja, da izpodbija 85. člen ZON, iz navedb v pobudi je razvidno, da po vsebini izpodbija le prvi odstavek) in prvega odstavka 171. člena ZON.

21. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj odloči, da izpodbijane zakonske določbe niso v neskladju, če se razumejo tako, da nimajo pravnih posledic za stranke v postopku po ZDen. Drugačna razlaga teh določb naj bi pomenila, da te določbe pomenijo oviro iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen in s tem notranje protislovje s tretjim odstavkom 18. člena ZDen. Taka razlaga naj ne bi vzdržala »trezne presoje«, poleg tega naj bi pomenila nedopusten poseg v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev. Pri tem se pobudnik sklicuje na odločbo št. U-I-341/94, s katero je Ustavno sodišče presodilo, da zakonska določba, na podlagi katere prostovoljna gasilska društva in njihove zveze pridobijo lastninsko pravico na premoženju, ki je namenjeno gasilstvu in s katerim upravljajo ob uveljavitvi Zakona o gasilstvu (Uradni list RS, št. 71/93 - ZGas), ni v neskladju z Ustavo, če se razume tako, da pridobitev lastninske pravice na podlagi te določbe nima pravnih posledic za stranke v postopku po ZDen.

22. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B. - II.

Člen 2 ZLKSDL in prvi odstavek 171. člena ZON

(pridobitev lastninske pravice države na kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih)

23. ZLKSDL ureja lastninjenje nepremičnin kulturnih spomenikov, ki so bili družbena lastnina na dan 23. 8. 1996 (1. člen tega zakona). člen 2. (ki ga pobudnik tudi izpodbija) določa, da postanejo last države spomeniki državnega pomena, seznam teh spomenikov pa je v prilogi, ki je sestavni del tega zakona. V tem seznamu je navedeno tudi:

»OBČINA: 003 - BLED

Bled - Blejski otok (EŠD 5287)

Odlok o razglasitvi Blejskega otoka za kulturni spomenik državnega pomena (Uradni list RS, št. 81/99)«.

24. Prvi odstavek 171. člena ZON določa, da preidejo v last države deli naravne znamenitosti, redkosti oziroma prirodne znamenitosti, ki so v družbeni lastnini in so navedene v seznamu, ki je priloga tega zakona.

25. Oba zakona sta bila uveljavljena leta 1999. Izpodbijani pa sta določbi, ki se nanašata na olastninjenje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti, tj. za preoblikovanje družbene lastnine v lastninsko pravico države na kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih državnega pomena.

26. Lastninjenje nepremičnin kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti je prvič urejal že Zakon o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 16/96 - v nadaljevanju ZLSZDL). Ustavno sodišče je ta zakon presojalo z odločbo št. U-I-312/96 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 9/99 in OdlUS VIII, 4) in ga razveljavilo, učinek razveljavitve pa je odložilo za osem mesecev. Blejski otok (EŠD 5287), s sklicevanjem na Odločbo o zavarovanju Blejskega otoka (Uradni list LRS, št. 29/49-182),⁴ pa je bil naveden že v Sklepu o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 46/96 - v nadaljevanju Sklep) z dnem uveljavitve ZLSZDL.

27. Ustavno sodišče je presodilo, da je 7. člen ZLSZDL v neskladju z drugim odstavkom 3. člena in z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker je zakonodajalec bistveni del pravnega urejanja, ki je pridržano njemu, prepustil izvršni oblasti (22. točka obrazložitve). ZLSZDL pa ni razveljavilo, ker kulturni spomeniki in naravne znamenitosti ne bi smele preiti v državno last, temveč zato, ker zakonodajalec Vladi za izvršitev danega pooblastila ni določil ustreznih kriterijev za ločevanje med eno in drugo vrsto že razglašenih kulturnih spomenikov in ker je Vladi dal pooblastilo, da sama odloča o delih naravne dediščine, ki jim bo pripisala učinek podržavljenja. V 19. točki obrazložitve odločbe št. U-I-312/96 je namreč navedeno, da je bilo s 5. členom ZLSZDL nedvomno določeno, da postanejo z dnem uveljavitve last države vse naravne znamenitosti, ki so bile razglašene po določbah ZNKD iz leta 1981 oziroma po prejšnjih predpisih, ki so urejali razglasitev in varstvo naravne in kulturne dediščine. Pooblastilo iz 7. člena ZLSZDL torej v delu, ki se je nanašal na že razglašene naravne znamenitosti, ni bilo sporno.

28. ZON in s tem izpodbijana določba 171. člena je bil uveljavljen pred začetkom učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča. ⁵ Ta zakon ureja le sistem varstva naravnih vrednot⁶ in se na varstvo kulturnih spomenikov ne nanaša.^{7 V} prehodni določbi 177. člena je določil prenehanje veljavnosti določb ZLSZDL v delu, ki se nanaša na naravne znamenitosti. Odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi Zakona je tako učinkovala le na tiste določbe ZLSZDL, ki se niso nanašale na naravne znamenitosti. V prvem odstavku 163. člena je ZON določil, da ostanejo v veljavi že izdani »akti o razglasitvi naravne znamenitosti oziroma redkosti oziroma prirodne znamenitosti«. Med predpisi, ki so bili podlaga za izdajo teh aktov, pa zakon navaja tudi Zakon o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti v Ljudski Republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 23/48). Prvi odstavek 163. člena ZON torej podaljšuje tudi Odločbo o zavarovanju Blejskega otoka (Uradni list LRS, št. 29/49), s katero je bil Blejski otok na podlagi omenjenega zakona razglašen tako kot prirodna znamenitost kot kulturni spomenik.

29. Kljub temu prvi odstavek 171. člena ZON ni bil pravna podlaga za pridobitev lastninske pravice države na Blejskem otoku. To trdi tudi Državni zbor v odgovoru na pobudo. Blejski otok namreč ni naveden v seznamu, na katerega se ta zakonska določba sklicuje.

30. Blejski otok kot kulturni spomenik državnega pomena naj bi po 2. členu ZLKSDL postal last države z uveljavitvijo tega zakona, tj. 24. 12. 1999. Naveden je namreč v seznamu, na katerega se sklicuje drugi odstavek 2. člena. Po navedbi v seznamu je bil otok za kulturni spomenik državnega pomena razglašen z odlokom, ki ga je Vlada izdala na podlagi ZVKD, in je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 81/99. Odlok o razglasitvi Blejskega otoka za kulturni spomenik državnega pomena (v nadaljevanju Odlok) je bil leta 2002 noveliran, tako da je Vlada podrobneje identificirala obseg oziroma meje spomenika in njegovo vplivno območje.

31. Vprašanje, ali je nepremičnina v državno last prešla z uveljavitvijo ZLSZDL, z uveljavitvijo ZLKSDL ali z uveljavitvijo ZON, na presojo skladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo ne vpliva. Nenazadnje sta olastninjenje, tj. prehod iz družbene v državno lastnino, za kmetijska zemljišča in gozdove določila že Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. - v nadaljevanju ZLPP) in Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 in nasl. - ZSKZG), za javno dobro pa je to določil Zakon o varstvu okolja iz leta 1993 (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO).⁸ Okoliščina, da so stvari iz družbene lastnine prešle v državno last, torej sama po sebi ne pomeni posega v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev. Pobudnik, Državni zbor, Vlada in Ministrstvo se sklicujejo na odločbo št. U-I-341/94. Kot je že zgoraj navedeno, je Ustavno sodišče s to odločbo presojalo ureditev, ki je določila pridobitev lastninske pravice civilnopravne osebe. Po tretjem odstavku 16. člena ZDen namreč premoženja v naravi ni mogoče vrniti, če je na njem lastninska pravica fizičnih ali civilnopravnih oseb. To pomeni, da dokler z olastninjenjem na stvareh, ki so predmet denacionalizacije, lastninske pravice ne pridobi fizična ali civilnopravna oseba, preoblikovanje družbene lastnine v lastninsko pravico samo po sebi ni določeno kot ovira za vračanje v naravi.

32. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-312/96 (ko je presojalo ZLSZDL) upoštevalo, da je ureditev sistemskih vprašanj lastninjenja in v tem sklopu vzpostavljanje državne lastnine na stvareh, ki so bile v družbeni lastnini, pridržano izključno zakonodajalcu. V zvezi s preoblikovanjem dotedanjih upravičenj na družbeni lastnini je Ustavno sodišče zavzelo tudi stališče, da je dopustno zaščititi javno korist na dobrinah pod posebnim ustavnim varstvom (kot so npr. zemljišča in gozdovi kot del naravnega bogastva) z določitvijo države za njihovega lastnika (tako v 61. točki obrazložitve odločbe št. U-I-77/93 z dne 6. 7. 1995, Uradni list RS, št. 43/95 in OdlUS IV, 67). Da kulturni spomeniki in naravne znamenitosti državnega pomena ne bi smeli postati last države, če država ostane zavezana za vrnitev, pa pobudnik niti ne zatrjuje. Olastninjenje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti torej ni ovira za vračanje, ta ovira izhaja iz določb, ki državi prepovedujejo odtujevanje takih nepremičnin.

B. - III.

Člen 62 ZVKD in prvi odstavek 85. člena ZON

(omejitev prometa s spomeniki in naravnimi znamenitostmi, ki so v lasti države)

33. Člen 62 ZVKD se glasi: »Spomenika državnega pomena, ki je v lasti države, ni dopustno odtujiti.«

34. Prvi odstavek 85. člena ZON se glasi: » Nepremičnine na zavarovanih območjih in zemljišča, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu, razen v primerih določenih s tem zakonom.« Drugi odstavek tega člena določa pogoje, pod katerimi lahko minister dovoli menjavo zemljišča in prodajo objekta s pripadajočim zemljiščem. Tretji odstavek določa, da dovoljenje ministra ni potrebno, če gre za prodajo objekta na podlagi programa, načrta oziroma drugega akta Vlade in če s tem predhodno soglaša ministrstvo. Četrti in peti odstavek 85. člena pa se nanašata na pravne posle v zvezi z upravljanjem in na gospodarjenje z nepremičninami na zavarovanih območjih. Kot je bilo že navedeno, pobudnik sicer navaja, da izpodbija 85. člen ZON, iz vsebine navedb pa je razvidno, da se pobuda nanaša le na prvi odstavek tega člena.

35. Tako 62. člen ZVKD kot prvi odstavek 85. člena ZON državi določata omejitve pri razpolaganju s kulturnimi spomeniki in naravnimi znamenitostmi državnega pomena. Vrhovno sodišče ju, kljub temu, da sta bila uveljavljena po uveljavitvi ZDen, razlaga kot oviro iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. ZVKD je stopil v veljavo 20. 2. 1999 in je bil prvi zakon, ki je določil prenehanje veljavnosti določb ZNKD, razen določb, ki se nanašajo na naravno dediščino in naravne znamenitosti. Določbe ZNKD, ki so urejale varstvo naravne dediščine, so prenehale veljati »šele« z uveljavitvijo ZON.⁹

36. Kot je bilo že uvodoma pojasnjeno, je Ustavno sodišče pri odločanju o vseh denacionalizacijskih zadevah izhajalo iz stališča, po katerem pravica do denacionalizacije pomeni upravičenje, ki ima svoj temelj v pravici do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Kot poseg v pravico do denacionalizacije je štelo spremembo ureditve denacionalizacije, s katero se je položaj denacionalizacijskih upravičencev poslabšal v primerjavi z ureditvijo ob uveljavitvi ZDen. Zato je pri oceni o skladnosti posega uporabilo strogo ustavnosodno presojo, ki jo je glede denacionalizacije natančneje opredelilo že v odločbi št. U-I-107/96 (točki 14 in 15).

37. Zato je treba odgovoriti na vprašanje, ali sta izpodbijani določbi poslabšali položaj denacionalizacijskih upravičencev. O posegu v pravno varovan položaj denacionalizacijskih upravičencev namreč ni mogoče govoriti, če je ovira za vračanje v naravi obstajala že ob uveljavitvi ZDen.

38. Po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-326/98¹⁰ ugotovilo, da se ovire iz 19. člena ZDen nanašajo na ekonomske in funkcionalne lastnosti nepremičnine. Vprašanje je torej, ali se je ta ovira že v času uveljavitve ZDen oziroma v času vlaganja zahtev za denacionalizacijo nanašala tudi na kulturne spomenike in naravne znamenitosti.

39. Pobudnik sicer meni, da priznavanje te ovire ni mogoče zaradi tretjega odstavka 18. člena ZDen,¹¹ vendar takemu stališču ni mogoče pritrditi. To bi pomenilo, da za te nepremičnine tudi druge ovire za vračanje v naravi ne bi veljale. Tak namen zakonodajalca iz samih določb ZDen ni razviden. V predlogu za izdajo zakona z osnutkom¹² in v predlogu zakona¹³ pa primeri ovir iz 3. točke prvega odstavka 19. člena niso navedeni. Tretji odstavek 18. člena določa vračanje nepremičnin kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti pod pogoji ZDen. Med pogoji ZDen so tudi ovire iz drugih točk prvega odstavka 19. člena.¹⁴ Zakonodajalec pa za te nepremičnine ni izključil ovire iz 3. točke, čeprav je to v drugem odstavku določil za gozdove in za kmetijska zemljišča. Da je štel, da obstajajo kulturni spomeniki in naravne znamenitosti, ki jih ne bo mogoče vrniti v naravi, izhaja tudi iz četrtega odstavka 44. člena in iz četrtega odstavka 85. člena ZDen. Zakonodajalec je namreč določil, da se vrednost teh stvari ugotavlja po posebni metodologiji za ocenjevanje takih stvari. Po prvem odstavku 44. člena ZDen se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Ugotovitev vrednosti podržavljenega premoženja je seveda potrebna za ugotavljanje morebitne povečane ali zmanjšane vrednosti, pa tudi za določitve višine odškodnine, če vrnitev v naravi ni mogoča.

40. Treba je upoštevati tudi, da je bil ZDen sprejet pred uveljavitvijo Ustave. Pred uveljavitvijo Ustave pa je preoblikovanje družbene lastnine v javno in v druge oblike lastnine z zakonom predvidel ustavni Amandma XCIX k prejšnji ustavi (Uradni list RS, št. 7/91), ki je določal: »Preoblikovanje družbene lastnine v javno in druge oblike lastnine ter omejitve lastnine ureja zakon.« Omenjeni ustavni amandma je torej upošteval tudi obstoj javne lastnine. Tudi besedilo osnutka Ustave¹⁵ je predvidevalo poleg zasebne še javno lastnino, ki bi zajemala državno lastnino, lastnino lokalnih skupnosti in javno dobro. Tako je bil v osnutku Ustave prvotno predviden 67. člen, ki naj bi v prvem odstavku določal, da »na javni lastnini, ki predstavlja javno dobro (VARIANTA: dobrine v splošni rabi), ne more nihče pridobiti lastninske pravice.« V drugem odstavku pa bi Ustava izjemoma dovoljevala pridobitev lastninske pravice na javnem dobru pod pogoji, ki bi jih določil zakon. Javno dobro oziroma dobrine v splošni rabi so bile opredeljene kot stvari, ki jih je lahko vsak uporabljal pod enakimi, z zakonom določenimi pogoji. Dobrine v splošni rabi so bile izven pravnega prometa. Bile so v družbeni lastnini, na njih ni bilo mogoče pridobiti lastninske pravice, temveč le pravice, ki jih je določal zakon.¹⁶ Predlog Ustave, v katerem ni več ločevanja med zasebno in javno lastnino, je bil objavljen šele v poročevalcu Skupščine RS, št. 30/91 z dne 12. 12. 1991, tj. že po uveljavitvi ZDen.

41. Leta 1993 je bil sprejet ZVO,¹⁷ ki je v 3.1. točki 5. člena kot naravno javno dobro opredelil površine v javni lasti, in sicer »negrajeni deli zemljiškega, podzemnega, vodnega, morskega in zračnega javnega dobra, na katerih sta dostopnost in gibanje pod enakimi pogoji omogočena vsem«. Kot naravne vrednote so bili poleg redkih in dragocenih naravnih pojavov opredeljeni tudi drugi vredni pojavi, sestavine oziroma deli žive in nežive narave, naravna območja ali deli naravnih območij, rastlinske in živalske vrste ter njihovi življenjski prostori, ekosistemi, deli naravne in kulturne krajine in objekti oblikovane narave (3.3. točka 5. člena ZVO).¹⁸ V 17. členu ZVO je bilo določeno, da je javno dobro v lasti države ali lokalne skupnosti. S tem in z določbo, da bo zakon določil, katero javno dobro bo državno in katero občinsko, je dejansko določil tudi prepoved prometa.¹⁹

42. Pobudnik se sicer sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-320/94, s katero je Ustavno sodišče presojalo ureditev metodologije za izdelavo otvoritvene bilance stanja ter ureditev priprave programa in izvedbe lastninskega preoblikovanja podjetij. Ustavno sodišče je v tej odločbi zapisalo, da ZNKD ni omejeval pravne sposobnosti nosilcev lastninske pravice glede možnosti pridobivanja lastninske pravice na kulturnih spomenikih oziroma naravnih znamenitostih, le od družbenopravnih oseb te pravice niso mogli pridobiti (7. točka obrazložitve odločbe). Glede 51. člena ZNKD je navedlo, da »pri spremembi družbene v lastnino z znanimi lastniki ne gre za 'odtujevanje' sredstev v družbeni lastnini, ampak za konceptualno spremembo narave lastninskih upravičenj na sredstvih in na kapitalu, ki so bili v družbeni lastnini, ki je nov ustavni sistem ne pozna več.« Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da v otvoritveno bilanco stanja in v program lastninskega preoblikovanja ni mogoče vključiti sredstev, ki so v »javni lastnini« (6. točka obrazložitve).

43. Glede na tedanjo pravno ureditev se je torej obravnavana ovira za vračanje v naravi nedvomno nanašala na tiste nepremičnine, ki jih je lahko uporabljal vsak pod enakimi pogoji, tj. na tiste, ki jih je zakonodajalec štel kot dobrine v splošni rabi. Na teh dobrinah ni bilo mogoče pridobiti lastninske pravice, temveč le pravice, ki jih je določal zakon. Med takimi stvarmi, tj. med dobrinami v splošni rabi, bi lahko bile tudi naravne znamenitosti in stvari posebnega kulturnega in zgodovinskega pomena.

44. V času uveljavitve ZDen je varstvo tako kulturnih spomenikov kot naravnih znamenitosti urejal ZNKD iz leta 1981, ki je v 2. členu določal, da so naravna in kulturna dediščina med drugim nepremičnine, območja in posamezni deli narave, ki imajo za Slovenijo ali za njeno ožje območje kulturno, znanstveno, zgodovinsko ali estetsko vrednost. (Vsa) naravna in kulturna dediščina je bila zavarovana (3. člen) in namenjena vsem. Vsakdo je imel pod enakimi pogoji pravico spoznavati in uživati vrednote naravne in kulturne dediščine (4. člen). Kljub temu lastninska pravica »občanov in civilnopravnih oseb« ni bila izključena. člen 10 jim je »le« nalagal, da morajo z deli naravne in kulturne dediščine ravnati kot dobri gospodarji in jih ohranjati, ali pa jih prepustiti strokovni organizaciji. Med razlogi za razlastitev nepremičnega spomenika ali znamenitosti je bila določena potreba po primerni dostopnosti spomenika ali znamenitosti občanom, omogočanje ali olajšanje proučevanja, varovanja in vzdrževanja spomenika ali znamenitosti (43. člen ZNKD).

45. Je pa v 51. členu ZNKD določal, da spomenika ali znamenitosti, ki je v družbeni lastnini, ni mogoče odtujiti iz družbene lastnine; po noveli iz leta 1992 (Uradni list RS, št. 26/92) pa, da je ni mogoče odtujiti iz javne ali družbene lastnine, razen izjemoma, če gre za stanovanja. Iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZNKD²⁰ je razvidno, da je bil cilj take spremembe uskladitev s Stanovanjskim zakonom (Uradni list RS, št. 18/91-I - v nadaljevanju SZ) in s tem omogočiti njegovo izvedbo (privatizacija). Še vedno pa je zakonodajalec leta 1992 ohranil prepoved razpolaganja s stanovanji v zgradbah, ki so kulturni spomeniki in je njihova raba (tj. stanovanjska raba) v nasprotju s spomeniškimi vrednotami zgradbe.

46. Da je zakonodajalec štel, da je ZNKD določal prepoved odtujitve spomenikov še po uveljavitvi ZDen, torej izhaja že iz tega, da je zakonodajalec maja leta 1992 sprejel omenjeno novelo ZNKD, da bi omogočil prodajo stanovanj po SZ. S tem je nedvomno omogočil tudi denacionalizacijo stanovanj v starih, spomeniško zavarovanih mestnih jedrih. Enako je menila tudi Vlada še leta 1998 kot predlagatelj ZVKD. V obrazložitvi predloga tega zakona²¹ je navedeno »V sedaj veljavnem zakonu je določena prepoved odtujitve spomenikov v družbeni lastnini, v predlaganem zakonu (58. člen) pa se ustrezna prepoved nanaša le na spomenike državnega pomena, ki so v lasti države.«²²

47. Da izhaja »izvenprometnost« nepremičnin iz 51. člena ZNKD, je še leta 2003 v pritožbi zoper sobo Upravnega sodišča v zadevi (ki je predmet obravnavane ustavne pritožbe) uveljavljalo tudi Ministrstvo za kulturo. Tudi zastopnik javnega interesa je utemeljenost svoje pritožbe zoper isto sodbo Upravnega sodišča med drugim utemeljeval s sklicevanjem na navedeno določbo ZNKD. Ureditev ZNKD, ki je veljala ob uveljavitvi ZDen, je po navedenem lahko vplivala na obstoj ovir za vračanje v naravi kljub temu, da se Državni zbor v odgovoru na pobudo na 51. člena ZNKD ne sklicuje. Na te določbe se ne sklicujeta niti Vlada v svojem mnenju niti Ministrstvo za kulturo v pojasnilih, ki jih je poslalo v zvezi s pobudo.

48. Iz opisanega poteka uveljavljanja pravnih sprememb na tem področju, je razvidno, da je pravna ovira v času uveljavitve ZDen obstajala in da je zakonodajalec z novelo ZNKD iz leta 1992 najprej izvzel stanovanja. Nato je z ZLSZDL skušal določiti dve vrsti kulturnih spomenikov: ena vrsta je bila lahko predmet lastninskega preoblikovanja podjetij in denacionalizacije, druga vrsta pa je bila razglašena za državno lastnino. Po 5. členu pa so v last države prešle vse naravne znamenitosti. Temeljni namen ZLSZDL je bilo namreč podržavljenje vseh znamenitosti in dela kulturnih spomenikov, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona družbena lastnina v sredstvih podjetij in drugih pravnih oseb. Iz zakonodajnega gradiva²³ je razvidno, da je bil razlog za sprejem ZLSZDL javni interes za ohranitev kulturne funkcije teh spomenikov in znamenitosti, da ne bi zaradi stališča, sprejetega ob odločanju v zadevi št. U-I-320/94, prišlo do neomejene privatizacije vseh kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti. Predlagatelji zakona so v obrazložitvi predloga ZLSZDL navedli tudi, da sta prepoved odtujitve po ZNKD utemeljevala dva razloga. Prvi naj bi izhajal iz družbenopolitičnega sistema, po katerem je imela družbena lastnina prednost pred drugimi oblikami lastnine, drugi pa iz kulturnega poslanstva spomenikov in znamenitosti. Medtem ko je prvi odpadel, je drugi po mnenju predlagateljev zakona ostal nespremenjen.

49. Ker je zakonodajalec za ugotovitev, kateri spomeniki in naravne znamenitosti so postali last države, pooblastil Vlado, ne da bi ustrezno uredil sistemska vprašanja tega lastninjenja, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZLSZDL v neskladju z Ustavo. Glede na to, da temeljni namen Zakona (tj. podržavljenje vseh znamenitosti in dela kulturnih spomenikov v družbeni lastnini) ni bil izpodbijan in da bi ga bilo mogoče doseči in ohraniti, neskladje z Ustavo pa odpraviti, je Ustavno sodišče učinkovanje razveljavitve Zakona odložilo za 8 mesecev.

50. Zakonodajalec je torej v tretjem odstavku 18. člena ZDen določil vračanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti, vendar ne tistih, za katere bi lahko veljale ovire iz 19. člena ZDen. Ob upoštevanju, da se je 51. člen ZNKD nanašal na vse nepremičnine, ki so bile zavarovane po tem zakonu, ob uveljavitvi ZDen nobene nepremičnine, zavarovane kot kulturni spomenik ali naravna znamenitost, ni bilo mogoče vrniti v naravi. Takega namena sicer zakonodajalcu ni mogoče pripisati, vendar ob uveljavitvi ZDen vračanja tistih nepremičnin iz tretjega odstavka 18. člena ZDen, za katere ne bi obstajale ovire iz 3. točke 19. člena ZDen, ni omogočil. To je dejansko omogočil šele, ko je določil, za katere kulturne spomenike in naravne znamenitosti ovire ne veljajo. Tako je vračanje stanovanjskih objektov omogočil že leta 1992, vračanje drugih zavarovanih nepremičnin pa šele z uveljavitvijo ZVKD in ZON.

51. Po navedenem 62. člen ZVKD ni mogel poslabšati položaja denacionalizacijskih upravičencev, saj je z določitvijo prepovedi odtujitve kulturnega spomenika državnega pomena omogočil vračanje v naravi vseh drugih kulturnih spomenikov, razen seveda tistih, za katere obstajajo ovire po drugih določbah ZDen. Enako velja za prvi odstavek 85. člena ZON. Zato ni pomembno, da veljavna ureditev ne onemogoča lastninske pravice fizičnih ali civilnopravnih oseb na teh nepremičninah in da tega tudi prejšnja ureditev ni onemogočala.

52. Pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev bi se tako lahko poslabšal le v tistih primerih, v katerih bi bila nepremičnina za kulturni spomenik ali naravno znamenitost oziroma za naravno vrednoto razglašena šele po uveljavitvi ZDen, ali pa, če bi bila sporna sama ugotovitev, da gre za kulturni spomenik ali naravno vrednoto državnega pomena po sedaj veljavnih predpisih. Določb ZVKD in ZON, ki urejajo kriterije za to, pa pobudnik ne izpodbija. Zato niso predmet te presoje.

53. Iz odločbe št. U-I-341/94 sicer izhaja, da bi bilo v neskladju z 2. in s 14. členom Ustave, če bi zakonodajalec brez razumnega razloga po uveljavitvi ZDen onemogočil vrnitev v naravi. Omejitev vračanja kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti zaradi pomena teh dobrin ne more biti brez razumnega razloga. Ustava namreč v okviru splošnih določb, tj. v svojem 5. členu, navaja nekatere pozitivne obveznosti države, med katere sodi tudi skrb za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine. Člen 70 Ustave je namenjen varstvu naravnih bogastev, člen 73 pa varovanju naravne in kulturne dediščine. Ustavni pojem lastnine iz 33. člena dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo, s katero zakonodajalec po pooblastilu iz prvega odstavka 67. člena Ustave določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.²⁴ Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo. Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.²⁵ Arbitrarnosti in s tem neskladja z 2. in s 14. členom Ustave torej izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati.

54. Zato 2. člen ZLKSDL, 62. člen ZVKD, prvi odstavek 85. člena in 171. člena ZON niso v neskladju z Ustavo.

B. - IV.

Presoja utemeljenosti ustavne pritožbe

55. Pritožnik je vložil zahtevo za denacionalizacijo nepremičnin Blejskega otoka (zemljiškoknjižni vložek št. 676 k. o. Želeče). V obeh sodbah se je Vrhovno sodišče sklicevalo na ugotovitev, da so bile nepremičnine Blejskega otoka razlaščene z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo Jesenice, št. 1045/46 z dne 30. 4. 1946 in da so bile nato 8. 9. 1949 z Odločbo ministra za prosveto LRS po 3. členu Zakona o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti v Ljudski republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 23/48) zavarovane kot prirodna znamenitost in kulturni spomenik. Ugotovitev Vrhovnega sodišča, da so glede na prehodne določbe ZNKD, ZVKD in ZON že sprejeti akti o razglasitvi za kulturne spomenike in naravne znamenitosti ostali v veljavi, pritožnik ne nasprotuje. Pritožnik tudi ne nasprotuje ugotovitvi, da so v last države prešle na podlagi 2. člena ZLKSDL. Glede na to, za pritožnika ni sporno, da je Blejski otok na podlagi ZVKD razglašen za kulturni spomenik državnega pomena.

56. Pritožnik meni, da razlaga, po kateri ovira iz 3. točke prvega odstavka 19. člena pomeni izjemo od pravila iz tretjega odstavka 18. člena, ne vzdrži »trezne presoje«. S tem po vsebini zatrjuje, da je odločitev Vrhovnega sodišča očitno napačna. Če bi bila odločitev v konkretnem primeru tako očitno napačna, da bi ji bilo mogoče očitati kršitev pravice do enakosti pred zakonom iz 22. člena Ustave, bi Ustavno sodišče ustavni pritožbi že zato lahko ugodilo in se v presojo izpodbijanih zakonskih določb ne bi spuščalo. Iz obrazložitve ustavnosodne presoje izpodbijanih predpisov pa je razvidno, zakaj v obravnavanem primeru Vrhovnemu sodišču česa takega ni mogoče očitati.

57. Pritožnik odločitvi Vrhovnega sodišča, ki je oprta na predpise iz leta 1999, očita poseg v njegov pravni položaj, ki naj bi nastal z vložitvijo zahteve za denacionalizacijo. Vrhovno sodišče je sicer navedlo razloge, ki naj bi utemeljevali ustavno dopustnost posega v pravni položaj denacionalizacijskega upravičenca. Iz ustavnosodne presoje izpodbijanih predpisov pa izhaja, da se pritožniku z odločitvijo na podlagi ZLKSDL, ZVKD in ZON pravni položaj ni poslabšal v primerjavi s položajem, ki ga je imel ob uveljavitvi ZDen oziroma ob vložitvi zahteve za denacionalizacijo. Blejski otok je bil zavarovan že ob uveljavitvi ZDen in to po ZNKD, po katerem je bil tudi izvzet iz pravnega prometa (glej točke 45 do 47 obrazložitve te odločbe). Glede na zgoraj navedeno to pomeni, da pritožnik ustavne pritožbe ne more utemeljiti s trditvijo, da bi upravni organ lahko odločil drugače, če bi odločal pred uveljavitvijo ZLKSDL, ZVKD in ZON. To pomeni, da ne gre za poseg v pričakovane pravice denacionalizacijskega upravičenca in s tem za pravni položaj, ki bi bil varovan po 1. členu Prvega protokola k EKČP. Zato z izpodbijano odločitvijo tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave nista bili kršeni.

58. Kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave pritožnik utemeljuje tudi s sklicevanjem na drugačno odločitev Vrhovnega sodišča v sodbi št. I Up 918/2002. S to sodbo je Vrhovno sodišče odločalo o vračanju gradu Betnava, ki je bil za kulturni spomenik državnega pomena prav tako (kot Blejski otok) razglašen na podlagi ZVKD. Vendar primera nista enaka. Kot izhaja iz navedene sodbe Vrhovnega sodišča je bil Grad Betnava za kulturni spomenik razglašen »šele« 31. 3. 1992 (torej po uveljavitvi ZDen) z Odlokom takratne Občine Maribor (Medobčinski uradni vestnik Maribor št. 5/92). Ta odlok je naveden tudi v Sklepu o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last Republike Slovenije iz leta 1996, ki je bil izdan na podlagi ZLSZDL.

59. Prav tako pritožnik ni izkazal, da bi bilo nezdružljivo s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami pravno stališče, po katerem organ ni upravičen odločati o vrnitvi podržavljenega premoženja v obliki odškodnine, če je bila izrecno zahtevana vrnitev v naravi. Subsidiarnost zahtevka namreč ne pomeni, da ga je mogoče uveljavljati šele, ko je že pravnomočno odločeno o primarnem zahtevku, kot to zmotno meni pritožnik. Poleg tega pa je iz obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 101/2003 razvidno, da je upravni organ pritožnika pozval k dopolnitvi zahteve za denacionalizacijo z zahtevkom za izplačilo odškodnine in da ga je opozoril na posledice.

60. Ker po navedenem ustavna pritožba ni utemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

61. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 - popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo točko izreka pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l.r.

________________________________

¹ Točka 15 obrazložitve odločbe št. U-I-140/94.

² Drugi odstavek 6. člena ZDen določa, da se v postopkih uveljavljanja pravic po tem zakonu uporablja ZUP/86, če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi 324. člena ZUP pa se po ZUP/86 končajo zadeve, glede katerih je postopek ob uveljavitvi ZUP v teku oziroma glede katerih sta bila ob uveljavitvi ZUP vložena zahteva ali pravno sredstvo.

³ Tretji odstavek 6. člena ZDen določa:

»Izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, določene v veljavnih zakonih, se upoštevajo pri oblikah denacionalizacije, ki jo zagotavlja ta zakon, razen če ta zakon ne določa drugače.«

⁴ Sklep se je torej skliceval na odločbo, s katero je bil Blejski otok že od leta 1949 zavarovan kot prirodna znamenitost in kulturni spomenik.

⁵ Po določbi 178. člena, ki je določila, da Zakon začne veljati petnajsti dan od objave v Uradnem listu RS, je ZON začel veljati 28. 7. 1999.

⁶ ZON vsebuje 162. člen, ki pojasnjuje, da so naravne znamenitosti in naravna dediščina nadomeščene z naravnimi vrednotami. V obrazložitvi predloga zakona za prvo obravnavo (Poročevalec DZ, št. 63/98, str. 55) je navedeno, da je tako pojasnilo potrebno, ker so v drugih zakonih določbe, ki se nanašajo na naravno dediščino in naravne znamenitosti.

⁷ Varstvo kulturnih spomenikov je določil že ZVKD, ki pa se na lastninjenje kulturnih spomenikov ne nanaša.

⁸ Če bi šlo za naravno znamenitost, redkost oziroma prirodno znamenitost, ki bi bila naravno javno dobro, bi torej taka nepremičnina postala državna last že po ZVO.

⁹ Točka 1 prvega odstavka 177. člena ZON.

¹⁰ Zakonodajalec je kot oviro za vrnitev v naravi 3. točki 19. člena ZDen dodal tudi fevdalni izvor premoženja. To dopolnitev je Ustavno sodišče z navedeno odločbo razveljavilo, ker je presodilo, da je arbitrarna in zato v neskladju z Ustavo.

¹¹ Tretji odstavek 18. člena ZDen določa, da se nepremičnine, ki so po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine razglašene za spomenike ali naravne znamenitosti, vračajo pod pogoji iz tega zakona.

¹² Poročevalec Skupščine RS, št. 7/91.

¹³ Poročevalec Skupščine RS, št. 21/91.

¹⁴ Člen 19 (tretji odstavek je bil dodan z novelo iz leta 1998):

»(1) Nepremičnine ni mogoče vrniti:

1. če služi za opravljanje dejavnosti državnih organov ali za dejavnosti s področja zdravstva, vzgoje in izobraževanja, kulture oziroma drugih javnih služb, pa bi bila bistveno okrnjena možnost za opravljanje teh dejavnosti, ker je ni mogoče nadomestiti z drugo nepremičnino ali bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški;

2. če je neločljiv sestavni del omrežja, objektov, naprav ali drugih sredstev javnih podjetij s področja energetike, komunale, prometa in zvez, ki so po zakonu izvzeta iz privatizacije;

3. če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice;

4. če bi se bistveno okrnila prostorska kompleksnost oziroma namen izrabe prostora in nepremičnin;

5. v drugih primerih, ki jih določa ta zakon.

(2) Določba 4. točke prejšnjega odstavka in 20. člen tega zakona se ne uporabljata za gozdove, za vračanje kmetijskih zemljišč iz funkcionalnih kompleksov pa se uporabljajo določbe 27. člena tega zakona.

(3) Šteje se, da bi bili stroški iz 1. točke prvega odstavka tega člena nesorazmerno veliki, če bi bili stroški za nadomestilo nepremičnine za zavezanca za več kot 50% večji od stroškov, ki bi nastali za upravičenca, če bi ta želel podržavljeno nepremičnino nadomestiti z nadomestno in jo usposobiti za namen, za katerega je služila pred podržavljenjem.«

¹⁵ Poročevalec Skupščine RS, št. 17/90, str. 7 in 19.

¹⁶ M. Krisper Kramberger: Pravni režim dobrin v splošni rabi, Pravnik, št. 8-10/1990, str. 315.

¹⁷ Razveljavljen z Zakonom o varstvu okolja iz leta 2004 (Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. - v nadaljevanju ZVO-1)

¹⁸ To določbo je razveljavil že ZON.

¹⁹ Tako tudi M. Krisper Kramberger, Prepovedi in omejitve prometa z nepremičninami, GV, Podjetje in delo, št. 5/95, str. 553.

²⁰ Poročevalec DZ, št. 3/92 str. 8 in 9.

²¹ Poročevalec DZ, št. 12/98, str. 18.

²² V predlogu zakona je imel 58. člen besedilo 62. člena kasneje sprejetega zakona.

²³ Poročevalec DZ, št. 54/95, str. 11.

²⁴ Po načelu ekološke funkcije lastnine (16. člen Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. - v nadaljevanju ZVO-1) je treba pri uživanju lastninske pravice ali pravice splošne rabe ali posebne rabe naravnih dobrin zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljšanje kakovosti okolja, ohranjanje naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti. Po 9. členu ZON mora lastnik zemljišča za zagotavljanje ekološke in socialne funkcije lastnine dopustiti na svojem zemljišču neškodljiv prehod drugim osebam in drugo splošno rabo v skladu z zakonom ter dopustiti na svoji lastnini opravljanje nalog ohranjanja biotske raznovrstnosti in ukrepov varstva naravnih vrednot. Številne dolžnosti, omejitve in prepovedi vsebuje tudi ZVKD.

²⁵ G. Virant: Odvzem in omejitev lastninske pravice v javno korist ter socialna vezanost lastnine, doktorska disertacija, Ljubljana 1997, str. 70.