Številka: U-I-303/05-11
Datum: 20. 9. 2007
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na
seji 20. septembra 2007
o d l o č i l o :
Člen 2 Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 93/05) se razveljavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagatelji – skupina poslank in
poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju DZ) izpodbijajo 2. člen Zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1D), na
podlagi katerega lahko Vlada v primerih odsotnosti ali zadržanosti ministra in
državnega sekretarja na predlog ministra pooblasti generalnega direktorja, da v
okviru svojega delovnega področja predstavlja Vlado pri delu DZ. Navajajo, da
je Zakon s tem posegel v ureditev iz 235. člena Poslovnika Državnega zbora
(Uradni list RS, št. 35/02 in nasl., – v nadaljevanju PoDZ-1), v katerem so
taksativno določene osebe, ki lahko predstavljajo Vlado v DZ. Po mnenju
predlagateljev gre za originarno vsebino PoDZ-1, ki bi morala biti sprejeta z
dvotretjinsko večino navzočih poslancev. Zatrjujejo neskladje izpodbijane
določbe s členi 3, 94 in 153 Ustave.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
Vlada v mnenju navaja, da je cilj izpodbijane določbe zagotoviti nemoteno
delovanje Vlade in državne uprave, in sicer tako v okviru njenih nalog in
pristojnosti kot tudi v postopkih v okviru Evropske unije ter v postopkih v
zakonodajnem organu Republike Slovenije. Meni, da lahko izvršilna veja oblasti
prav zaradi načela delitve oblasti sama organizira in določa način dela svojih
predstavnikov, DZ pa naj bi bila prepuščena odločitev, katerim predstavnikom
Vlade bo dovolil sodelovati v postopku. Navaja tudi, da je izpodbijana rešitev
glede na položaj generalnih direktorjev primerljiva z ureditvijo iz PoDZ-1, po
kateri lahko Vlado predstavljajo predstojniki organov v sestavi ministrstev.
B.
3. Ustava v 94. členu določa, da ima DZ
poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. S to
določbo je DZ z Ustavo priznana parlamentarna avtonomija, ki izvira iz načela
delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Bistvo parlamentarne
avtonomije je, da si parlament sam določi pravila, s katerimi ureja svoje delo
in poslovanje. V okviru tega poslovnik ureja konstituiranje, način dela
(zasedanja in seje) in odločanja, zakonodajni postopek, vodenje parlamenta,
notranjo organizacijo parlamenta, pravice in dolžnosti poslancev itd. Poleg teh
vprašanj, ki se nanašajo na poslovanje samega parlamenta, pa poslovnik ureja
tudi razmerja parlamenta do drugih organov državne oblasti, vendar tudi to v
okviru sodelovanja teh organov pri njegovem delu. Z vidika subjektov, na katere
se poslovnik nanaša, je tako mogoče ugotoviti, da ureja položaj in pravila
ravnanja vseh tistih subjektov, ki na kakršen koli način sodelujejo pri
njegovem delu. To so v prvi vrsti poslanci, od drugih državnih organov pa je
posebej pomembna Vlada oziroma njeni predstavniki, ker glede na svoj položaj in
funkcije stalno sodelujejo pri delu parlamenta. Posebnost poslovnika se kaže
tudi v tem, da pobuda za njegov sprejem oziroma spremembo lahko vedno izvira
samo iz parlamenta samega (ne pa npr. od Vlade), kar ga bistveno razlikuje od
drugih aktov (zlasti zakonov), ki jih prav tako sprejema parlament. Ker
poslovnik in zakon praviloma ne urejata iste vsebine, naj ne bi prihajala v
nasprotje.1 Avtonomija parlamenta pa pomeni tudi dolžnost
parlamenta, da pravno uredi svoje delo in poslovanje ter da se po teh pravilih
tudi ravna. Zato sprejem poslovnika ni samo pravica, temveč tudi obveznost
parlamenta, ki izhaja iz načela zakonitosti delovanja parlamenta in tudi že iz
Ustave.
4. Kot je bilo že povedano, Ustava v 94.
členu določa, da ima DZ poslovnik, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov
navzočih poslancev. Zahtevnejša večina je utemeljena s potrebo po čim širšem
soglasju glede temeljnih pravil ravnanja vseh subjektov v okviru delovanja DZ,
ki lahko močno vplivajo na njihov položaj in na njihove možnosti vplivanja na
odločanje v DZ.2 S takšno večino se želi preprečiti, da bi
vsakokratna vladna večina spreminjala pravila, po katerih DZ sprejema zakone in
druge odločitve. Vsebina PoDZ-1 je določena v 1. členu, po katerem se s PoDZ-1
urejajo organizacija in način dela DZ ter uresničevanje pravic in dolžnosti
poslancev. Parlament mora, ko ureja lastno delo in poslovanje, urediti tudi
položaj vseh udeležencev v njegovem delu, torej tudi položaj drugih državnih
organov.3 Ureditev dela in poslovanja DZ zato zajema tudi
sodelovanje DZ z drugimi državnimi organi (členi 215 do 273 PoDZ-1) in v tem
okviru ureditev, kdo je lahko predstavnik Vlade v DZ. Izjave oziroma dejanja
predstavnikov Vlade namreč Vlado zavezujejo in morajo biti v skladu z njenimi
stališči. Gre za ureditev, ki zato neposredno vpliva predvsem na najpomembnejšo
funkcijo DZ – to je na sprejemanje zakonov kot (poleg Ustave) najpomembnejših
pravnih aktov. Da lahko DZ učinkovito izvaja to svojo funkcijo, pa mora imeti
pravico, da sam določi, kdo lahko verodostojno zastopa stališča Vlade v DZ.
Vlada je namreč najpomembnejši in najpogostejši predlagatelj zakonov, zato
lahko pravila o njenem sodelovanju z DZ pomembno vplivajo na vsebino in
učinkovitost zakonodajnega odločanja v DZ. Glede na navedeno so torej pravila o
predstavljanju Vlade v DZ originarna vsebina akta, s katerim DZ ureja svoje
poslovanje.
5. Državni zbor je vprašanje predstavljanja
Vlade v DZ podrobno uredil v 235. členu PoDZ-1.4 Z izpodbijano
določbo pa je to vprašanje dodatno uredil v zakonu. S tem je vprašanje, ki je po
svoji naravi originarna vsebina poslovnika (in ki bi morala biti sprejeta z
dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev), uredil z zakonom, ki se
sprejema z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev. Zato je 2. člen
ZDU-1D v neskladju s 94. členom Ustave in ga je Ustavno sodišče razveljavilo.
C.
6. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur.
p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki
dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger,
Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo
je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Škrk in
sodnik Čebulj.
Predsednik
dr. Janez Čebulj l.r.
_______________
1 F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike
Slovenije, Ljubljana 2000, str. 115.
2 Id, str. 184.
3 F. Grad, Parlamentarna avtonomija, Kolokvij ob 10.
obletnici parlamentarizma v Sloveniji, Zbornik referatov, koreferatov in
razprav, Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 201.
4 PoDZ-1 vprašanje predstavljanja Vlade v DZ
natančno ureja v 235. členu, ki določa:
"1. Predsednik vlade in ministri predstavljajo vlado v
državnem zboru.
2. Predsednik vlade ima splošno pravico predstavljati vlado v
državnem zboru in njegovih delovnih telesih.
3. Na seji državnega zbora predstavlja vlado minister ali
predstojnik vladne službe, ki ga določi vlada. V primeru odsotnosti ali
zadržanosti lahko nadomešča ministra državni sekretar ali predstojnik organa v
sestavi ministrstva, predstojnika vladne službe pa njegov namestnik.
4. Na seji delovnega telesa predstavlja vlado minister, državni
sekretar, predstojnik organa v sestavi ministrstva ali predstojnik vladne službe,
ki ga določi vlada. V primeru odsotnosti ali zadržanosti nadomešča ministra
državni sekretar ali predstojnik organa v sestavi ministrstva, predstojnika
vladne službe pa njegov namestnik.
5. Če sta minister in državni sekretar zadržana zaradi obveznosti
v institucijah Evropske unije ali zaradi mednarodnih obveznosti, ju lahko na
seji delovnega telesa nadomešča generalni direktor direktorata na ministrstvu.
Tako nadomeščanje pa je na seji državnega zbora mogoče le, če tako odloči
kolegij predsednika državnega zbora.
6. V vsakem gradivu, ki ga pošlje vlada državnemu zboru, mora
biti navedeno tudi, kateri predstavniki vlade bodo sodelovali pri delu
državnega zbora in delovnih teles."