Odločba o oceni ustavnosti prvega odstavka 23. člena zakona o političnih strankah

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Nacionalne stranke dela, Ajdovščina, ki jo zastopa predsednik Marjan Poljšak, Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopa tajnik Blaž Babič, politične stranke Republikanci Slovenije, Velenje, ki jo zastopa predsednik Adolf Štorman, in Stranke enakopravnih dežel, Ljubljana, ki jo zastopa predsednik Jožef Jarh, na seji dne 11. marca 1999

o d l o č i l o:

V neskladju z ustavo je, da prvi odstavek 23. člena zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94) omejuje financiranje političnih strank iz državnega proračuna na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor. Državni zbor mora to neskladje odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki izpodbijajo določbe 23. člena zakona o političnih strankah (v nadaljevanju: ZPolS), ki urejajo financiranje političnih strank iz državnega proračuna. Pobudniki menijo, da je določba, ki omejuje proračunsko financiranje na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor (v nadaljevanju: parlamentarne stranke), protiustavna. Po njihovem mnenju ta določba nedopustno diskriminira vse druge (izvenparlamentarne) politične stranke. Pobudniki menijo, da je izpodbijana določba v neskladju s 14. členom ustave ter z ustavnim načelom demokratične države. Navajajo, da “denar pomeni politični stranki možnost delovanja, zato je z odvzemom na volitvah prisluženih finančnih sredstev stranki odvzeta možnost enakopravnega nastopanja v političnem prostoru“. Politično delovanje izvenparlamentarnih strank po njihovem mnenju zaradi izpodbijane ureditve odmira, nove politične opcije pa se ne razvijajo.

2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

B)

3. Izpodbijani 23. člen ZPolS določa:

“Stranka, katere kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v državni zbor, ima pravico do sredstev iz proračuna glede na število dobljenih glasov v vseh volilnih enotah na zadnjih volitvah v Državni zbor.

Stranka iz prejšnjega odstavka ima pravico do sredstev iz proračuna za vsak dobljen glas na volilnega upravičenca v višini 30 tolarjev. Znesek se dodeljuje stranki mesečno.

Znesek iz prejšnjega odstavka se mesečno usklajuje z indeksom rasti drobnoprodajnih cen po zadnjih znanih podatkih Zavoda Republike Slovenije za statistiko.“

4. Ustava v prvem odstavku 43. člena določa, da je volilna pravica splošna in enaka. Načelo enakosti volilne pravice se nanaša na pravico voliti (aktivna volilna pravica) in pravico biti voljen (pasivna volilna pravica). Načelo enakosti pasivne volilne pravice prepoveduje državi diskriminirati ali privilegirati določene kandidate, politične stranke ali druge politične skupine v konkurenčnem boju za glasove volivcev. Političnim strankam morajo biti pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti glede določanja kandidatov, glede volilne kampanje, glede državnega financiranja in glede povračil stroškov volilne kampanje.¹ Bistvo načela enakih možnosti je v tem, da država (prav tako pa tudi lokalne skupnosti) nevtralno deluje na tekmovanje med političnimi strankami za pridobivanje oziroma ohranjanje politične oblasti na volitvah.

5. Razlikovanje med političnimi strankami glede državnega financiranja pomeni poseg v načelo enakih konkurenčnih možnosti političnih strank in s tem v načelo enakosti pasivne volilne pravice. To razlikovanje je poseg v ustavno zagotovljeno enakost volilne pravice. Takšen poseg je ustavno dopusten samo v primeru, da varuje neko drugo ustavno vrednoto, da je za dosego tega cilja nujen (neizogiben) in da je teža posega sorazmerna s škodo, ki bi nastala tej ustavni vrednoti, če posega ne bi bilo.

6. Za razlikovanje med političnimi strankami, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili izvoljeni v Državni zbor (parlamentarne stranke), in drugimi (izvenparlamentarnimi) političnimi strankami, ki ga ustvarja izpodbijana ureditev, ni videti ustavnopravno utemeljenega razloga. Diskriminacije ni mogoče utemeljiti z razlogi preprečevanja pretirane drobitve oziroma zagotavljanja normalnega funkcioniranja zakonodajnega telesa; za dosego tega cilja izpodbijana rešitev ni nujno potrebna, ker se isti cilj lahko doseže z volilnim pragom. Prav tako izpodbijane ureditve ni mogoče utemeljiti z zagotavljanjem resnosti kandidiranja na volitvah in izločanjem kandidatur, ki nimajo možnosti za uspeh, oziroma s preprečevanjem kandidiranja zgolj zaradi pridobivanja sredstev iz proračuna; za dosego tega cilja je izločitev vseh izvenparlamentarnih strank iz državnega financiranja pretiran ukrep.

7. Država z izpodbijano ureditvijo ustvarja razlike med političnimi strankami in v tekmovanju med njimi ne ohranja nevtralne vloge. Razlikovanje pomeni poseg v načelo enakosti volilne pravice. Glede na to, da za ta poseg ni nobene ustavnopravne utemeljitve, je določba prvega odstavka 23. člena ZPolS v neskladju s 43. členom ustave.

8. Z razveljavitvijo dela določbe prvega odstavka 23. člena ZPolS bi ustavno sodišče dejansko dopolnilo zakon, saj bi razširilo državno financiranje strank. Ker zakon ureja sporno vprašanje na način, ki ne omogoča razveljavitve (48. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), se je ustavno sodišče odločilo, da zgolj ugotovi protiustavnost in naloži zakonodajalcu, da jo odpravi.

9. Zakonodajalec mora v roku, določenem v izreku te odločbe, spremeniti oziroma dopolniti protiustavno ureditev tako, da bo odpravil diskriminacijo med parlamentarnimi in izvenparlamentarnimi strankami. Pri tem sicer lahko postavi določen prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna – ta prag je lahko izražen v številu glasov, pridobljenih na volitvah, ali v kakšnem drugem merilu. Vendar je lahko ta prag le tolikšen, da prepreči pridobivanje denarja iz proračuna političnim strankam, ki so vložile kandidature, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele nobenih realnih možnosti za uspeh (za pridobitev vsaj enega poslanskega mandata). Iz državnega financiranja je torej dopustno izločiti le tiste politične stranke, za katere se na volitvah izkaže, da niso imele nikakršnih realnih možnosti za pridobitev vsaj enega mandata. S to omejitvijo zakonodajalec preprečuje kandidiranje na volitvah zgolj z namenom pridobivati sredstva iz proračuna. Prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna je lahko večji od zahtevanega števila podpisov, s katerimi je potrebno podpreti kandidaturo. Zakonodajalec ima torej pravico, da pri določanju potrebne podpore za kandidiranje izbere nižji prag, pri določanju pogojev za pridobitev denarja iz državnega proračuna pa višjega; v prvem primeru je namreč potrebna večja previdnost, ker je napovedovanje uspeha posameznih list na volitvah negotovo. V drugem primeru pa je resnost kandidature mogoče presoditi po dejanskem izidu volitev.

C)

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

Št. U-I-367/96

Ljubljana, dne 11. marca 1999.

Predsednik
Franc Testen l. r.

____________________________

¹ To načelo je v nemški ustavnopravni teoriji in ustavnosodni praksi znano pod imenom “Recht auf