Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobude Nacionalne stranke dela, Ajdovščina, ki jo
zastopa predsednik Marjan Poljšak, Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopa
tajnik Blaž Babič, politične stranke Republikanci Slovenije, Velenje, ki jo
zastopa predsednik Adolf Štorman, in Stranke enakopravnih dežel, Ljubljana, ki
jo zastopa predsednik Jožef Jarh, na seji dne 11. marca 1999
o d l o č i l o:
V neskladju z ustavo je, da prvi odstavek 23. člena zakona o
političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94) omejuje financiranje političnih
strank iz državnega proračuna na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati
so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor. Državni zbor mora to
neskladje odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudniki izpodbijajo določbe 23. člena
zakona o političnih strankah (v nadaljevanju: ZPolS), ki urejajo financiranje
političnih strank iz državnega proračuna. Pobudniki menijo, da je določba, ki
omejuje proračunsko financiranje na stranke, katerih kandidatke oziroma
kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor (v nadaljevanju:
parlamentarne stranke), protiustavna. Po njihovem mnenju ta določba nedopustno
diskriminira vse druge (izvenparlamentarne) politične stranke. Pobudniki
menijo, da je izpodbijana določba v neskladju s 14. členom ustave ter z
ustavnim načelom demokratične države. Navajajo, da “denar pomeni politični
stranki možnost delovanja, zato je z odvzemom na volitvah prisluženih finančnih
sredstev stranki odvzeta možnost enakopravnega nastopanja v političnem
prostoru“. Politično delovanje izvenparlamentarnih strank po njihovem mnenju
zaradi izpodbijane ureditve odmira, nove politične opcije pa se ne razvijajo.
2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
B)
3. Izpodbijani 23. člen ZPolS določa:
“Stranka, katere kandidatke oziroma
kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v državni zbor, ima pravico do
sredstev iz proračuna glede na število dobljenih glasov v vseh volilnih enotah
na zadnjih volitvah v Državni zbor.
Stranka iz prejšnjega odstavka ima pravico
do sredstev iz proračuna za vsak dobljen glas na volilnega upravičenca v višini
30 tolarjev. Znesek se dodeljuje stranki mesečno.
Znesek iz prejšnjega odstavka se mesečno
usklajuje z indeksom rasti drobnoprodajnih cen po zadnjih znanih podatkih
Zavoda Republike Slovenije za statistiko.“
4. Ustava v prvem odstavku 43. člena
določa, da je volilna pravica splošna in enaka. Načelo enakosti volilne pravice
se nanaša na pravico voliti (aktivna volilna pravica) in pravico biti voljen
(pasivna volilna pravica). Načelo enakosti pasivne volilne pravice prepoveduje
državi diskriminirati ali privilegirati določene kandidate, politične stranke
ali druge politične skupine v konkurenčnem boju za glasove volivcev. Političnim
strankam morajo biti pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti glede
določanja kandidatov, glede volilne kampanje, glede državnega financiranja in
glede povračil stroškov volilne kampanje.1 Bistvo načela enakih
možnosti je v tem, da država (prav tako pa tudi lokalne skupnosti) nevtralno
deluje na tekmovanje med političnimi strankami za pridobivanje oziroma
ohranjanje politične oblasti na volitvah.
5. Razlikovanje med političnimi strankami
glede državnega financiranja pomeni poseg v načelo enakih konkurenčnih možnosti
političnih strank in s tem v načelo enakosti pasivne volilne pravice. To
razlikovanje je poseg v ustavno zagotovljeno enakost volilne pravice. Takšen
poseg je ustavno dopusten samo v primeru, da varuje neko drugo ustavno
vrednoto, da je za dosego tega cilja nujen (neizogiben) in da je teža posega
sorazmerna s škodo, ki bi nastala tej ustavni vrednoti, če posega ne bi bilo.
6. Za razlikovanje med političnimi
strankami, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili izvoljeni v Državni
zbor (parlamentarne stranke), in drugimi (izvenparlamentarnimi) političnimi
strankami, ki ga ustvarja izpodbijana ureditev, ni videti ustavnopravno
utemeljenega razloga. Diskriminacije ni mogoče utemeljiti z razlogi
preprečevanja pretirane drobitve oziroma zagotavljanja normalnega
funkcioniranja zakonodajnega telesa; za dosego tega cilja izpodbijana rešitev
ni nujno potrebna, ker se isti cilj lahko doseže z volilnim pragom. Prav tako
izpodbijane ureditve ni mogoče utemeljiti z zagotavljanjem resnosti
kandidiranja na volitvah in izločanjem kandidatur, ki nimajo možnosti za uspeh,
oziroma s preprečevanjem kandidiranja zgolj zaradi pridobivanja sredstev iz
proračuna; za dosego tega cilja je izločitev vseh izvenparlamentarnih strank iz
državnega financiranja pretiran ukrep.
7. Država z izpodbijano ureditvijo ustvarja
razlike med političnimi strankami in v tekmovanju med njimi ne ohranja
nevtralne vloge. Razlikovanje pomeni poseg v načelo enakosti volilne pravice.
Glede na to, da za ta poseg ni nobene ustavnopravne utemeljitve, je določba
prvega odstavka 23. člena ZPolS v neskladju s 43. členom ustave.
8. Z razveljavitvijo dela določbe prvega
odstavka 23. člena ZPolS bi ustavno sodišče dejansko dopolnilo zakon, saj bi
razširilo državno financiranje strank. Ker zakon ureja sporno vprašanje na
način, ki ne omogoča razveljavitve (48. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni
list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), se je ustavno sodišče odločilo, da
zgolj ugotovi protiustavnost in naloži zakonodajalcu, da jo odpravi.
9. Zakonodajalec mora v roku, določenem v
izreku te odločbe, spremeniti oziroma dopolniti protiustavno ureditev tako, da
bo odpravil diskriminacijo med parlamentarnimi in izvenparlamentarnimi
strankami. Pri tem sicer lahko postavi določen prag za pridobitev sredstev iz
državnega proračuna – ta prag je lahko izražen v številu glasov, pridobljenih
na volitvah, ali v kakšnem drugem merilu. Vendar je lahko ta prag le tolikšen,
da prepreči pridobivanje denarja iz proračuna političnim strankam, ki so
vložile kandidature, za katere se je na volitvah izkazalo, da niso imele
nobenih realnih možnosti za uspeh (za pridobitev vsaj enega poslanskega mandata).
Iz državnega financiranja je torej dopustno izločiti le tiste politične
stranke, za katere se na volitvah izkaže, da niso imele nikakršnih realnih
možnosti za pridobitev vsaj enega mandata. S to omejitvijo zakonodajalec
preprečuje kandidiranje na volitvah zgolj z namenom pridobivati sredstva iz
proračuna. Prag za pridobitev sredstev iz državnega proračuna je lahko večji od
zahtevanega števila podpisov, s katerimi je potrebno podpreti kandidaturo.
Zakonodajalec ima torej pravico, da pri določanju potrebne podpore za
kandidiranje izbere nižji prag, pri določanju pogojev za pridobitev denarja iz
državnega proračuna pa višjega; v prvem primeru je namreč potrebna večja
previdnost, ker je napovedovanje uspeha posameznih list na volitvah negotovo. V
drugem primeru pa je resnost kandidature mogoče presoditi po dejanskem izidu
volitev.
C)
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in
sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze
Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica
Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je
glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-367/96
Ljubljana, dne 11. marca 1999.
Predsednik
Franc Testen l. r.
____________________________
1 To načelo je v nemški ustavnopravni teoriji in
ustavnosodni praksi znano pod imenom “Recht auf