Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 12. člena, 13. člen, šesti in sedmi odstavek 29. člena, 1., 3. in 5. alineja 30. člena, 1., 3. in 5. alineja prvega odstavka 31. člena, 1., 3. in 5. alineja prvega odstavka 32. člena, prvi odstavek 33. člena v delu, ki se nanaša na pogoj zaposlitve minimalnega števila varnostnikov, 1., 3. in 5. alineja 34. člena, 1. in 4. alineja prvega odstavka 35. člena, 1., 3. in 4. alineja 35.a člena, 36. člen, četrti odstavek 36.b člena in 50.a člen Zakona o zasebnem varovanju ter četrti odstavek 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju niso v neskladju z Ustavo, in o zavrženju tretjega in petega odstavka 36.b člena, 40. ter 41. člena Zakona o zasebnem varovanju

U-I-285/08-14

1. 4. 2010                                                                             

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, na seji 1. aprila 2010

odločilo:

1. Četrti odstavek 12. člena, 13. člen, šesti in sedmi odstavek 29. člena, 1., 3. in 5. alineja 30. člena, 1., 3. in 5. alineja prvega odstavka 31. člena, 1., 3. in 5. alineja prvega odstavka 32. člena, prvi odstavek 33. člena v delu, ki se nanaša na pogoj zaposlitve minimalnega števila varnostnikov, 1., 3. in 5. alineja 34. člena, 1. in 4. alineja prvega odstavka 35. člena, 1., 3. in 4. alineja 35.a člena, 36. člen, četrti odstavek 36.b člena in 50.a člen Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03 in 102/07) ter četrti odstavek 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 102/07) niso v neskladju z Ustavo.

2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 36.b člena, 40. ter 41. člena Zakona o zasebnem varovanju se zavrže.

Obrazložitev

A.

1. Predlagatelj zatrjuje neskladje 12., 13. in 29. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV) z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena in z 72. (pravilno s 74.)[1] členom Ustave. Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker naj prenos predmetnega usposabljanja na Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) zaradi zagotavljanja kvalitete varnostnih storitev ne bi bil nujen ukrep. To naj bi izhajalo že iz samega ZZasV. Zahteva po ustrezni strokovni usposobljenosti varnostnega osebja naj bi bila namreč izpolnjena že, če ima to osebje ustrezno nacionalno poklicno kvalifikacijo po Zakonu o nacionalnih poklicnih kvalifikacijah (Uradni list RS, št. 1/07 – v nadaljevanju ZNPK), ki je v navedenem zakonu predpisana alternativno (poleg usposabljanja, ki ga na podlagi 12. člena ZZasV izvaja Ministrstvo). Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker lahko programe za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije izvajajo zasebne organizacije, medtem ko usposabljanje in izpopolnjevanje iz 12. člena ZZasV lahko opravljajo le na podlagi podeljenega javnega pooblastila za opravljanje te dejavnosti. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pravico do svobodne gospodarske pobude, ker naj bi Ministrstvo določalo ceno svoji potencialni konkurenci glede na to, da dejavnost lahko opravlja tudi samo. Meni, da je izvajanje strokovnega usposabljanja varnostnega osebja gospodarska dejavnost in ne upravna naloga. Zato naj Ministrstvo glede na 121. člen Ustave za izvajanje te dejavnosti sploh ne bi smelo podeljevati javnega pooblastila. Ta ureditev naj bi bila v neskladju še z načelom jasnosti (2. člen Ustave), ker naj bi bil Zakon glede na obrazložitev predlagatelja zakona nejasen. Ta naj bi namreč navajal, da se naloge prenašajo na Policijsko akademijo, čeprav naj bi ZZasV jasno določal, da se naloge prenašajo na Ministrstvo. V neskladju s tem ustavnim načelom naj bi bila še šesti in sedmi odstavek 29. člena ZZasV. Primerov, ko posameznik ne gre na izpit ali ko izpita ne opravlja vsaj trikrat (v doglednem času), naj namreč ti določbi ne bi izrecno opredeljevali kot prenehanje izpolnjevanja pogojev za opravljanje dela pri imetniku licence. Jasno naj tudi ne bi bilo, kdaj (če sploh) je dopustno odvzeti licenco osebi, ki prvič preizkusa ni opravila, nato pa se ga po preteku določenega časa ni udeležila.

2. Določbe 3. alineje 30. člena, 3. alineje prvega odstavka 31. člena, 3. alineje prvega odstavka 32. člena, 3. alineje 34. člena, 4. alineje prvega odstavka 35. člena in 3. alineje 35.a člena ZZasV naj bi bile po mnenju predlagatelja v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, z 49. členom in s 74. členom Ustave. Ta ureditev naj bi neutemeljeno izenačevala lastnike, zakonite zastopnike, prokuriste in člane nadzornega sveta, ne da bi upoštevala njihovo različno vlogo, ki naj bi jo imeli na podlagi Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZGD-1) in notranjih aktov družb. Te osebe naj večinoma sploh ne bi imele nobene možnosti preprečiti ravnanj drugih družbenikov ali zaposlenih, ki pomenijo kršitve ZZasV in so razlog za odvzem licence. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave tudi zato, ker naj bi se izpodbijani pogoj nanašal zgolj na pravne osebe, ki naj bi bile zato v slabšem položaju od posameznikov. Ta ureditev naj bi pomenila tudi prekomeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave. Izpodbijani pogoj naj bi bil namreč vezan na prekrške iz 75. člena ZZasV, ki pomenijo družbeno manj nevarna dejanja, pri tem pa oseba, za katero velja prepoved iz navedenega pogoja, sploh ni storilka prekrška, tega prekrška pa naj v večini primerov niti ne bi mogla preprečiti. Sporni pogoj naj bi bil ustavno skladen, če bi bil vezan na kazniva dejanja ali ponavljajoče se težje prekrške. Navedene določbe naj bi bile glede na prvi in drugi odstavek 36.b člena in 4. alinejo prvega odstavka 41. člena ZZasV v neskladju tudi z načelom pravne države oziroma z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zakonodajalec naj bi namreč sporni pogoj določil na novo, pri tem pa naj ne bi predvidel prilagoditvenega obdobja, kar bi lahko pomenilo ogrozitev delovanja nekaterih imetnikov licenc zaradi neizpolnjevanja tega novega pogoja.

3. Predlagatelj meni, da določbe 1. in 5. alineje 30. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 31. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena, 1. in 5. alineje 34. člena, 1. alineje prvega odstavka 35. člena ter 1. in 4. alineje 35.a člena ZZasV nesorazmerno omejujejo pravico do svobodne gospodarske pobude predvsem manjših gospodarskih subjektov. Meni namreč, da za dosego kvalitete opravljanja storitev ni nujno potrebno zaposlovanje varnostnega osebja za nedoločen čas s polnim delovnim časom, saj naj bi se ustrezni strokovni kadri lahko zagotovili s pogodbenim sodelovanjem s podizvajalci (npr. s pogodbo o delu). Pri določitvi minimalnega števila strokovnih kadrov se naj ne bi izhajalo iz ugotovitev stroke, saj naj to število varnostnega osebja ne bi smelo biti odvisno od vrste storitev, ki jih imetnik licence opravlja, pač pa od količine in velikosti posamezne storitve. Predlagatelj pri tem pojasnjuje, da za manjše prireditve ni potrebno zakonsko zahtevano število varnostnikov, prav tako ne za varovanje stanovanjske stavbe, za večje prireditve pa naj bi jih bilo premalo. Izpodbijana ureditev naj bi v navedeno ustavno pravico posegla tudi zato, ker naj bi iz nje izhajalo, da mora biti varnostno osebje pri prosilcu licence zaposleno že v teku postopka za preizkus obstoja pogojev za pridobitev licence. To pa naj bi zaradi izplačevanja plač temu osebju za čas pred pridobitvijo licence pomenilo težje posledice za gospodarske subjekte. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Varnostno osebje naj bi bilo namreč v slabšem položaju v primerjavi z drugimi posamezniki, ki lahko delajo s polovičnim delovnim časom, saj naj bi bilo omejeno v pogodbeni svobodi, ker naj ne bi imelo možnosti skleniti pogodbe s krajšim delovnim časom, omejeno pa naj bi bilo tudi v izvrševanju pravice do zaposlitve s krajšim delovnim časom po posebnih zakonih. Izpodbijanim določbam naj bi bilo glede na prvi odstavek 36.b člena in 4. alinejo 41. člena ZZasV mogoče očitati tudi neskladje z načelom pravne države in načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, ker naj zakonodajalec ne bi predvidel prehodnega obdobja, kljub temu da so bili pogoji za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja z izpodbijanimi določbami zaostreni. Zato naj bi gospodarskim subjektom, ki so z uveljavitvijo sprememb ZZasV že opravljali to dejavnost, zaradi neizpolnjevanja pogojev grozil odvzem licence.

4. Člen 36 in četrti odstavek 36.b člena ZZasV naj bi bila glede na 50.a člen oziroma 4. alinejo prvega odstavka 41. člena ZZasV v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Člen 36 ZZasV naj namreč ne bi upošteval, da je varnostna oseba po določbah ZZasV dolžna uporabiti fizično silo, zato naj njegovega ravnanja ne bi bilo mogoče obravnavati po Zakonu o varstvu javnega reda in miru (Uradni list RS, št. 70/06 – v nadaljevanju ZJRM-1), pač pa po ZZasV. Sicer pa naj prekrški v zvezi z neupravičeno uporabo fizične sile pri opravljanju varnostne službe sploh ne bi bili opredeljeni ne v ZJRM-1, ne v ZZasV. Poklic varnostnika naj bi tako lahko opravljali posamezniki, ki so grobo kršili določbe ZZasV, niso pa bili obsojeni za prekršek na podlagi ZJRM-1, kar naj bi pomenilo poseg v 74. člen Ustave. V to pravico naj bi bilo poseženo tudi zato, ker naj gospodarska družba, ki ima zaposleno minimalno število varnostnega osebja zaradi nastopa zadržka javnega reda pri zaposlenem posamezniku, ne bi več izpolnjevala pogojev za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja. Ker naj ureditev ne bi razlikovala med osebami, ki so nedopustno nasilne v okviru opravljanja dela varnostnika ali izven tega okvira, naj bi bila tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Drugi odstavek 36. člena ZZasV naj bi bil v neskladju še s 27. členom Ustave, ker naj ne bi upošteval domneve nedolžnosti, kar naj bi povzročilo diskriminacijo med osebami, ki opravljajo dejavnost zasebnega varovanja.

5. Predlagatelj zatrjuje, da je bil peti odstavek 36.b člena ZZasV v neskladju s 27. členom in s 74. členom Ustave. Ker naj bi določba urejala prekinitev postopka za pridobitev licence do pravnomočnosti odločbe v prekrškovnem postopku oziroma do zaključka inšpekcijskega nadzora že zaradi suma storitve prekrška iz 1. do 6. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV, naj bi kršila domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave in s tem posegla v 74. člen Ustave. Subjekt naj namreč ves čas prekinitve ne bi mogel opravljati gospodarske dejavnosti, obenem pa naj bi bil dolžan zaposlovati in plačevati minimalno število varnostnega osebja, ki dela sploh ne opravlja. Ureditev naj ne bi bila primerna, ker naj ne bi preprečevala, da se licenca podeli subjektom, ki bi jim bila sicer lahko odvzeta. Po drugi alineji prvega odstavka 41. člena ZZasV naj bi namreč odvzem licence bil mogoč tudi zaradi suma drugih prekrškov iz 75. člena ZZasV in zaradi kršitev standardov varovanja.

6. Po predlagateljevih zatrjevanjih je bil 40. člen ZZasV v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave, hkrati pa naj bi prekomerno posegal v pravico do svobodne gospodarske pobude. Ustavno sporni naj bi bili razlogi za začasni odvzem licence, saj naj bi zanj zadostoval že sum družbeno manj nevarnih kršitev ZZasV, medtem ko naj ravnanja, ki ogrožajo splošno varnost, sploh ne bi bila določena kot razlog za začasen odvzem licence. To načelo naj bi bilo kršeno tudi zato, ker naj zakonodajalec ne bi upošteval, da vsak začasni odvzem licence za posamezno družbo nujno pomeni veliko gospodarsko škodo (npr. neizvajanje sklenjenih pogodb, pogodbene kazni in odškodninsko odgovornost) ter zmanjšanje zaupanja uporabnikov njihovih storitev. Predlagatelj meni, da bi moral zakonodajalec razloge za odvzem licence omejiti le na najhujše in dovolj določno opredeljene primere suma kršitev zakona. Ta ukrep pa naj ne bi bil primerno sredstvo za preprečevanje gospodarskega udejstvovanja domnevnih kršiteljev. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 27. členom Ustave, saj naj bi omogočala začasni odvzem licence že na podlagi suma storitve kaznivega dejanja oziroma prekrška.

7. Predlagatelj navaja, da je bil izpodbijani 41. člen ZZasV v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave, s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in s pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave. Navedena določba naj bi urejala razloge za odvzem licence, ki naj ne bi bili v skladu z načelom sorazmernosti v ožjem smislu. Zakonodajalec naj namreč najbolj grobe posege (npr. neupravičeno pridržanje osebe) ne bi določil kot razlog za odvzem licence, pač pa (večinoma bagatelne) prekrške, ki naj praviloma ne bi pomenili posega v pravice drugih oziroma naj ne bi ogrožali splošne varnosti (kot npr. nesklenitev pisne pogodbe o varovanju, neobveščanje policije o omejevanju gibanja, o uporabi sredstev za vklepanje, o uporabi fizične sile, o povzročitvi poškodb ali o uporabi strelnega orožja). Za določene prekrške naj imetnik licence sploh ne bi mogel odgovarjati, ker naj bi bili izven njegove sfere (npr. sklenitev pogodbe o varovanju, čeprav je ta že sklenjena z drugim izvajalcem). Pri tem predlagatelj obširno pojasnjuje, kateri prekrški ne bi smeli biti razlog za odvzem licence. Meni, da štiriletna prepoved opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja (četrti odstavek 41. člena ZZasV) za gospodarsko družbo ne pomeni le odškodninske in prekrškovne odgovornosti za ravnanje zaposlenih, pač pa prenehanje opravljanja navedene gospodarske dejavnosti v prihodnosti zaradi nepravilnega ravnanja zaposlenih, na katere naj družba kot taka ne bi imela vpliva. Predlagatelj zato meni, da sta bila četrti odstavek 41. člena in tretji odstavek 36.b člena ZZasV v neskladju z načelom sorazmernosti.

8. Predlagatelj meni, da 50.a člen ZZasV Ministrstvu ne daje osnove za preverjanje obstoja varnostnega zadržka za osebe, ki že imajo službeno izkaznico. Zato naj tem osebam ob nastopu varnostnega zadržka na podlagi navedene določbe službene izkaznice ne bi moglo odvzeti. Tako naj bi bile osebe, ki se šele potegujejo za službeno izkaznico, z njimi v neenakem položaju (drugi odstavek 14. člena Ustave). Načelo enakosti naj bi kršil tudi četrti odstavek 36.b člena ZZasV, ker naj bi neenako obravnaval lastnike družbe, ki zaprosi za licenco, ki so druge družbe, v primerjavi z lastniki, ki so posamezniki. Za slednje naj bi namreč veljalo, da glede njih lahko obstojijo varnostni zadržki, če so neposredno udeleženi v družbi, ne pa v primeru posredne udeležbe (če so lastniki družbe, ki je udeležena v družbi prosilki licence). Izpodbijani določbi naj bi bili v neskladju z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave), ker naj prehodno obdobje za gospodarske subjekte in posameznike, ki naj bi v času uveljavitve teh sprememb že opravljali dejavnost zasebnega varovanja, ne bi bilo predvideno. Navedene spremembe bi namreč lahko povzročile odvzem licence tem subjektom zaradi neizpolnjevanja na novo uveljavljenih pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja.

9. Predlagatelj meni, da je 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju ZZasV-A) v neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker naj za obstoječe imetnike licenc ne bi bilo predvidenega obdobja za prilagoditev novi ureditvi glede na to, da naj bi bilo preverjanje varnostnega zadržka iz četrtega odstavka 41. člena ZZasV-A nov pogoj za izdajo nove službene izkaznice njegovim zaposlenim in za izdajo certifikata gospodarskemu subjektu, ki je dejavnost ob uveljavitvi sprememb že opravljal. Izpodbijana ureditev naj bi v družbi povzročila izgubo potrebnega števila kadrov, zato bi po mnenju predlagatelja družbi moral biti dan zakonski rok, v katerem bi to izgubo lahko nadomestila. Z izpodbijano določbo predpisano preverjanje varnostnih zadržkov naj bi bilo v neskladju tudi z načelom jasnosti in določnosti (2. člen Ustave). Ker naj bi družba objektivno odgovarjala za izbiro zaposlenih, naj bi ta ureditev posegala tudi v pravico do svobodne gospodarske pobude.

10. Zahteva je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) poslana v odgovor Državnemu zboru Republike Slovenije, ki nanjo ni odgovoril, pač pa je o njej podala mnenje Vlada Republike Slovenije. V njem opozarja, da so bili 36.b, 40. in 41. člen ZZasV spremenjeni zaradi njihove uskladitve z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008 (Uradni list RS, št. 96/08 in OdlUS XVII, 49). Meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Pojasnjuje, da so pogoji usposabljanja v členih 19 do 23 ZZasV določeni alternativno. Prenašanje nalog Ministrstva na Policijsko akademijo naj ne bi bilo sporno, ker naj bi bila ta organ v sestavi Ministrstva, zadolžen za usposabljanje in izobraževanje. Tarifa za posamezen program usposabljanja naj bi bila določena glede na potrebne ure in uporabljena materialna sredstva. Usklajena naj bi bila z zbornico in enotna za vse izvajalce tega usposabljanja. ZZasV in podzakonski akti naj bi bili usklajeni z ZNPK. Posameznik naj bi izgubil pravico do opravljanja poklica s področja zasebnega varovanja, če trikrat ne opravi preizkusa, saj naj na podlagi ZZasV ne bi več izpolnjeval pogojev za njegovo opravljanje. Njihovo neprestano usposabljanje naj bi bilo nujno, saj naj bi le strokovno usposobljeni varnostnik učinkovito varoval ljudi in njihovo premoženje.

11. Vlada meni, da pogoji iz 3. alineje 30. člena, 3. alineje prvega odstavka 31. člena, 3. alineje prvega odstavka 32. člena, 3. alineje 34. člena, 4. alineje prvega odstavka 35. člena in 3. alineje 35.a člena ZZasV preprečujejo nezaželeno prakso, po kateri so lastniki družbe, ki ji je bila odvzeta licenca, z lahkoto ustanovili novo družbo in prek nje nadaljevali z dejavnostjo. Zaradi občutljivosti področja naj bi bilo v javnem interesu, da storitve zasebnega varovanja nudijo osebe, ki so zaupanja vredne, in da osebe, ki jim je bila odvzeta licenca, ne morejo takoj spet začeti s poslovanjem. Izpodbijana ureditev naj bi izenačevala lastnike, zakonite zastopnike, prokuriste in člane nadzornega sveta, ker naj bi vsi imeli možnost vplivanja na poslovanje družbe. Odvzem licence (začasni, trajni) naj bi bil mogoč le v primeru hudih kršitev, milejši ukrepi zaradi teh kršitev naj ne bi bili mogoči. Sicer pa naj bi bile omejitve glede lastniške strukture družb nov pogoj le za prokuriste. Izpodbijana ureditev naj ne bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, saj naj omejitve glede na 36., 36.a in 36.b člen ZZasV ne bi bile predvidene le za gospodarske subjekte.

12. Vlada tudi meni, da mora gospodarski subjekt imeti ustrezno število primerno usposobljenega varnostnega osebja, da bi lahko odgovorno ponujal svoje storitve. Pri tem ureditev iz 1. in 5. alineje 30. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 31. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena, 1. in 5. alineje 34. člena, 1. alineje prvega odstavka 35. člena in 1. in 4. alineje 35.a člena ZZasV utemeljuje z natančno obrazloženim matematičnim izračunom. Poudarja, da mora družba imeti med zaposlenimi samo enega varnostnega menedžerja, čeprav ima pridobljenih več licenc. Zakon naj ne bi predpisoval predhodnega zaposlovanja (pred pridobitvijo licence), ki se naj tudi dejansko ne bi izvajalo. Ob popolni vlogi naj bi postopek podeljevanja licence trajal največ deset dni, načrtovano varnostno osebje pa naj bi družba imela možnost prijaviti šele v naslednjem mesecu. Izpodbijana ureditev naj ne bi bila v neskladju niti z drugim odstavkom 14. člena Ustave in tudi ne z načelom zaupanja v pravo. Določbe o potrebnem številu varnostnikov naj namreč ne bi bile nove, razen v zvezi z licenco za upravljanje varnostno nadzornega centra iz 34. člena ZZasV, za katero naj bi bilo zvišanje števila varnostnikov s spremembo zakona sprejeto na podlagi standarda BS 5979.

13. Vlada poudarja, da naj bi se z omejitvami v 36. členu ZZasV zasledovalo javni interes. Neupravičena uporaba fizične sile pri delu varnostnega osebja naj bi se obravnavala kot kaznivo dejanje po Kazenskem zakoniku (Uradni list RS, št. 55/08 – v nadaljevanju KZ-1) ali kot prekršek zoper javni red in mir na podlagi ZJRM-1, kar naj bi bila stvar presoje konkretnih sodnih postopkov. S tem naj bi bil varnostnik izenačen z ostalimi občani. V navedenih postopkih naj bi se upoštevalo razloge silobrana oziroma skrajne sile kakor tudi dejstvo, ali je bil tak ukrep dolžan uporabiti. Zato naj posebno urejanje v ZZasV ne bi bilo smiselno. Domneva nedolžnosti iz 27. člena Ustave naj bi se upoštevala v primeru, ko se varnostno osebje znajde v kazenskem ali prekrškovnem postopku, saj naj bi se postopek o odvzemu službene izkaznice uvedel šele po pravnomočni obsodilni sodbi ali odločbi. V primeru, da gre za fazo pridobivanja službene izkaznice varnostnega osebja, pa naj bi se upoštevali členi od 147 do 152 Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZUP), ki urejajo predhodno vprašanje. Vlada pri tem poudarja, da morajo varnostno osebje in imetniki licenc zakonsko predpisane pogoje izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja. V primeru ugotovitve neizpolnjevanja teh pogojev pa naj bi Ministrstvo, ki vodi postopke po pravilih upravnega postopka, dalo stranki možnost za odpravo teh pomanjkljivosti. Šele ob neizpolnitvi naloženega naj bi uvedlo postopek za odvzem službene izkaznice oziroma licence.

14. Iz 36.a člena in četrtega odstavka 36.b člena ZZasV naj bi po mnenju Vlade jasno izhajalo, da se preverjanje obstoja pogojev opravi ob izdaji službene izkaznice oziroma ob podelitvi licence. Preverjanje teh pogojev na podlagi četrte alineje prvega odstavka 41. člena ZZasV naj bi Ministrstvo opravilo še v primeru obvestila organov (npr. policije) ali na podlagi vpogleda v uradne evidence glede števila in vrste zaposlenih pri imetniku licence. Namen 41. člena ZZasV naj bi bil preprečiti nevzdržne razmere v praksi, ko naj bi se različne pravne in fizične osebe posluževale varnostnega osebja pri samovoljnih prisilnih izvršbah na premičninah in nepremičninah kakor tudi v primeru premoženjskih in drugih civilnih sporov. Sicer pa naj bi bili 36.b, 40. in 41. člen ZZasV z uveljavitvijo Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 41/09 – v nadaljevanju ZZasV-B) spremenjeni, izpodbijani peti odstavek 36.b člena ZZasV pa celo črtan.

15. Vlada meni, da tudi izpodbijani 41. člen ZZasV-A ni v neskladju z Ustavo. Izrecnega prehodnega obdobja naj sicer res ne bi določal, vendar pa naj bi določal rok za zamenjavo službene izkaznice, ki je 24 mesecev, za pridobitev certifikata o licenci pa 12 mesecev od uveljavitve ZZasV-A. To naj bi bil ustrezen čas za prilagoditev gospodarskih subjektov novim okoliščinam. Sicer pa naj bi Ministrstvo v primeru neizpolnjevanja pogoja varnostnega zadržka v konkretnih primerih dalo ustrezen čas za prilagoditev nastali spremembi in šele potem uvedlo postopke morebitnega odvzema licence. Varnostne zadržke naj bi Ministrstvo preverjalo samo v postopku podeljevanja službenih izkaznic. Delodajalec pa naj bi s splošnim aktom določil pogoje za opravljanje dela na posameznem delovnem mestu in naj bi v zvezi s tem imel tudi možnost zahtevati od kandidatov, da predložijo dokazila o izpolnjevanju teh pogojev (med drugim tudi dokazilo o nekaznovanosti).

16. Mnenje Vlade je bilo poslano predlagatelju, ki je nanj odgovoril zgolj z navedbo, da vztraja pri vloženi zahtevi.

B. – I.

17. Tretji in peti odstavek 36.b člena, 40. ter 41. člen ZZasV so po vložitvi zahteve prenehali veljati. Z že navedeno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/08 sta bila delno razveljavljena prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena ter celotni drugi odstavek 41. člena ZZasV. Zato teh določb Ustavno sodišče ne more ponovno presojati. Z uveljavitvijo ZZasV-B pa sta 40. in 41. člen ZZasV prenehala veljati še v preostalem delu, v celoti pa tudi tretji in peti odstavek 36.b člena ZZasV. Glede teh določb zato niso izpolnjeni pogoji za nadaljevanje postopka za oceno ustavnosti teh določb. Vsled navedenega je Ustavno sodišče zahtevo predlagatelja, ki se nanaša na tretji in peti odstavek 36.b člena, 40. ter 41. člen ZZasV, zavrglo (2. točka izreka).

B. – II.

Obseg presoje Ustavnega sodišča

18. Predlagatelj izpodbija večje število določb ZZasV. Pri tem podaja številne trditve, vendar mnoge izmed njih ne obrazloži. Nekatere zatrjevane neskladnosti posameznih zakonskih določb z Ustavo sploh ne utemelji (npr. očitka o neskladju 12., 13. in 29. člena ZZasV z drugim odstavkom 14. člena in z 49. členom Ustave, očitka o neskladju 36. člena ZZasV z 49. členom Ustave ter očitka, da pogoj iz 3. alineje 30. člena, 3. alineje prvega odstavka 31. člena, 3. alineje prvega odstavka 32. člena, 3. alineje 34. člena, 4. alineje prvega odstavka 35. člena in 3. alineje 35.a člena ZZasV neutemeljeno izenačuje lastnike, zakonite zastopnike, prokuriste in člane nadzornega sveta). Pri nekaterih primerih zatrjevane protiustavnosti pa sploh ne vzpostavi povezave med izpodbijano zakonsko določbo in določbo Ustave, s katero naj bi bila ta v neskladju (npr. očitek, da je pogoj iz 3. alineje 30. člena, 3. alineje prvega odstavka 31. člena, 3. alineje prvega odstavka 32. člena, 3. alineje 34. člena, 4. alineje prvega odstavka 35. člena in 3. alineje 35.a člena ZZasV v neskladju s 74. členom Ustave, ker prepoved sodelovanja v lastniški ali upravljavski strukturi ne more biti vezana na prekrške iz 75. člena ZZasV, ter očitek o neskladju 36. člena ZZasV s prvim odstavkom 74. člena Ustave, ker imetnik licence, ki ima minimalno število zaposlenih, zaradi zadržka javnega reda pri katerem od zaposlenih ne bi več izpolnjeval pogojev za licenco). Poleg neobrazloženih trditev zahteva vsebuje tudi očitke, ki so nerazumni oziroma sami s sabo v nasprotju (npr. očitek o nejasnosti in nedoločnosti 12. člena ZZasV glede prenosa nalog na Ministrstvo ter očitek, da je četrti odstavek 41. člena ZZasV v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave, ker naj bi se nanašal le na že zaposlene v družbah, čeprav naj bi bil pogoj varnostnega zadržka za zaposlene uveljavljen šele z ZZasV-A), in očitno neutemeljene navedbe (npr. očitek o neskladju 36.b člena ZZasV z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi neenako obravnaval lastnike družbe, ki zaprosi za licenco, ki so druge družbe, v primerjavi z lastniki, ki so posamezniki).

19. Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato je utemeljeno pričakovanje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene. Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni.

20. Na podlagi navedenega stališča je Ustavno sodišče presojalo skladnost  četrtega odstavka 12. člena (predlagatelj sicer izpodbija celotni 12. člen, vendar iz vsebine upoštevnih očitkov smiselno izhaja, da izpodbija le njegov četrti odstavek), 13. člena, šestega in sedmega odstavka 29. člena (predlagatelj tudi v tem primeru izpodbija celotni 29. člen, vendar konkreten očitek naslavlja zgolj na ti določbi), 1., 3. in 5a. alineje 30. člena, 1., 3. in 5. alineje prvega odstavka 31. člena, 1., 3. in 5. alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena v delu, ki se nanaša na pogoj zaposlitve minimalnega števila varnostnikov, 1., 3. in 5. alineje 34. člena, 1. in 4. alineje prvega odstavka 35. člena, 1., 3. in 4. alineje 35.a člena, 36. člena, četrtega odstavka 36.b člena in 50.a člena ZZasV ter četrtega odstavka 41. člena ZZasV-A.

B. – III.

Presoja četrtega odstavka 12. člena, 13. člena ter šestega in sedmega odstavka 29. člena ZZasV

21. Četrti odstavek 12. člena ZZasV določa, da minister, pristojen za notranje zadeve, lahko na podlagi javnega natečaja za izvajanje nalog strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja iz prve alineje prvega odstavka tega člena podeli javno pooblastilo pravni ali fizični osebi pod zakonsko določenimi pogoji, ki so navedeni v nadaljevanju izpodbijane določbe. V 13. členu ZZasV je določena pristojnost ministra za notranje zadeve, da določa tarifo za izvajanje programov strokovnega izpopolnjevanja (prvi odstavek), pri čemer so predpisani tudi kriteriji za njeno določitev (drugi odstavek). V šestem in sedmem odstavku 29. člena ZZasV je določena obveznost nadaljnjega strokovnega usposabljanja oseb iz 19. do 23. člena in iz 24. do 28. člena ZZasV[2] ter njihovega pristopa k opravljanju preizkusa strokovne usposobljenosti po tem, ko že opravljajo naloge na področju zasebnega varovanja pri imetnikih licenc.

22. Šesti in sedmi odstavek 29. člena ZZasV naj bi bila v neskladju z načelom določnosti, ker naj ne bi izrecno določala posledic v primerih, ko posameznik ne gre na izpit ali izpita ne opravlja vsaj trikrat (v doglednem času) ali ko posameznik preizkusa ni opravil, nato pa se ga v določenem času ni udeležil. Izpodbijani določbi nista v neskladju z načelom jasnosti in določnosti (2. člen Ustave).[3] Njuno vsebino je namreč mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage.

23. Predlagatelj zatrjuje, da so 12., 13. in 29. člen ZZasV v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Meni namreč, da Ministrstvo ni pristojno za prenos izvajanja strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja na fizične ali pravne osebe, ker naj bi šlo za gospodarsko dejavnost in ne za upravno nalogo. Poleg tega naj bi Ministrstvo s tem podeljevanjem javnega pooblastila odločalo o tem, ali bo konkurenca sploh obstajala. Predlagatelj s temi navedbami smiselno zatrjuje neskladje četrtega odstavka 12. člena ZZasV s prvim odstavkom 74. člena Ustave. V neskladju s to ustavno določbo naj bi bila tudi pristojnost Ministrstva, da določa cene. S to navedbo predlagatelj smiselno izpodbija 13. člen ZZasV. Ustavno sodišče je tako štelo, da predlagatelj z vidika 74. člena Ustave v tem primeru izpodbija zgolj navedeni določbi. Člen 74 Ustave pomeni temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v državi, ki temelji na svobodni gospodarski pobudi oziroma na svobodi podjetništva, pri čemer je svobodna in poštena konkurenca temeljno načelo gospodarske ureditve.[4] Svobodna gospodarska pobuda med drugim pomeni tudi svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 58/04 in 61/04 ter OdlUS XIII, 33).

24. Predlagateljev očitek o neskladju izpodbijane določbe s prvim odstavkom 74. člena Ustave je treba zavrniti kot neutemeljen. Ne drži namreč njegova trditev, da je izvajanje strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja gospodarska dejavnost in ne upravna naloga in da zato Ministrstvo ni pristojno za prenos izvajanja tega usposabljanja na podlagi javnega pooblastila na subjekte, ki izpolnjujejo zakonsko določene pogoje. Iz ustavnih določb izhaja, da je Slovenija demokratična (1. člen Ustave) in pravna država (2. člen Ustave), v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Nosilci izvršilne oblasti so Vlada in upravni organi. Vlada je najvišji organ državne uprave (1. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo in 109/08 – ZVRS), ki jo sestavljajo predsednik in ministri (prvi stavek prvega odstavka 115. člena Ustave). Slednji so skupno odgovorni za delo vlade, vsak minister pa za delo svojega ministrstva (drugi stavek prvega odstavka 114. člena Ustave). Delovna področja ministrstev morajo biti določena z zakonom. To zahteva drugi odstavek 114. člena Ustave, ki določa, da sestavo in delovanje vlade, število, pristojnosti in organizacijo ministrstev ureja zakon. ZZasV je opredelil izvajanje strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja kot nalogo Ministrstva. Ker gre za upravno nalogo, jo je Ministrstvo dolžno izvrševati v okviru zakonskih določb oziroma skladno s cilji zakonodajne ureditve. Izvajanje navedenih nalog je po presoji zakonodajalca takšnega pomena, da je nujno neposredno delovanje Ministrstva, saj se na ta način lahko učinkovito varuje javni interes. S tem je navedena dejavnost izvzeta iz pridobitnih dejavnosti (ki se opravljajo na trgu zaradi pridobivanja dobička), saj pri njej ni temeljni namen pridobivanje dobička, temveč v zagotavljanju javne varnosti in drugih javnih dobrin. V tem, da je ZZasV iz navedenega razloga opredelil dejavnost strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja kot upravno nalogo, z ustavnopravnega vidika ni nič spornega. Sicer pa predlagatelj niti ne zatrjuje, da bi bilo s to zakonsko ureditvijo z ustavnopravnega vidika kaj narobe. Skladno s 121. členom Ustave in zakonom se lahko upravne naloge državne uprave z javnim pooblastilom prenašajo na pravne in fizične osebe. Glede na navedeno izpodbijana določba, ki omogoča prenos navedene upravne naloge z Ministrstva na pravne ali fizične osebe na podlagi javnega pooblastila, ne more biti v neskladju s 74. členom Ustave. Ker torej ne gre za opravljanje svobodne gospodarske dejavnosti, pač pa izvajanje dolžnosti države po njenem pooblastilu, tudi določanje tarife za izvajanje programov strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja, kot jo določa 13. člen ZZasV, ne more biti v neskladju z navedeno določbo Ustave.[5]

25. Predlagatelj s trditvijo, da so 12., 13. in 29. člen ZZasV v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi programe izobraževanja za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije lahko izvajale zasebne organizacije, medtem ko naj bi zasebne organizacije usposabljanje in izpolnjevanje po 12. členu ZZasV lahko opravljale le na podlagi podeljenega javnega pooblastila, smiselno izpodbija četrti odstavek 12. člena ZZasV. Predlagatelj s temi navedbami smiselno zatrjuje, da so zasebni izvajalci na podlagi ZZasV v slabšem položaju od zasebnih izvajalcev iz prvega odstavka 10. člena ZNPK pri izvajanju usposabljanja varnostnega osebja. Drugi odstavek 14. člena Ustave določa, da so pred zakonom vsi enaki. Iz te določbe ne izhaja zahteva, da mora zakonodajalec različne položaje urejati enako, temveč le, da naj bistveno enake položaje ureja enako.

26. Varnostno osebje mora po določbah ZZasV med drugim izpolnjevati (osebni) pogoj, da mora imeti opravljen program strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja ali imeti ustrezno nacionalno poklicno kvalifikacijo. Kot je bilo pojasnjeno v 24. točki obrazložitve, je strokovno usposabljanje in izpopolnjevanje varnostnega osebja upravna naloga Ministrstva, ki njegovo izvajanje ob izpolnjevanju zakonsko določenih pogojev z javnim pooblastilom lahko prenese na pravne ali fizične osebe. Pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije je urejena z ZNPK, ki ureja zgolj postopek in telesa oziroma organe in organizacije, pristojne za pripravo in sprejemanje poklicnih standardov in katalogov standardov strokovnih znanj in spretnosti, ter pogoje in postopek pridobivanja nacionalnih poklicnih kvalifikacij (1. člen ZNPK), ne pa tudi strokovno usposabljanje in izpopolnjevanje za pridobitev teh kvalifikacij. Na podlagi prvega odstavka 18. člena ZNPK se namreč ta kvalifikacija dokazuje z neposrednim preverjanjem strokovnih znanj, spretnosti in sposobnosti, določenih s katalogom, ali na podlagi listin, pridobljenih po izobraževalnih programih, ali na drug način, ne glede na to, kako so bile pridobljene. Smisel tega je, da se osebi, ki že ima določene spretnosti in znanje (pridobljeno v izobraževalnem ali študijskem programu, ki ga npr. z rednim šolanjem ni v celoti končala, ker ga je predčasno prekinila), to znanje v postopku preverjanja in potrjevanja po ZNPK ustrezno ovrednoti in se tej osebi na ta način omogoči trženje teh znanj in sposobnosti na trgu dela.[6] Kot navaja predlagatelj, lahko te postopke za preverjanje in potrjevanje poklicnih kvalifikacij izvajajo medpodjetniški izobraževalni centri, šole, organizacije za izobraževanje odraslih in zbornice ob izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka 10. člena ZNPK.[7] Iz navedenega izhaja, da gre pri izvajalcih iz izpodbijanega četrtega odstavka 12. člena ZZasV za izvajanje nalog strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja varnostnega osebja, prvi odstavek 10. člena ZNPK, na katerega se predlagatelj smiselno sklicuje, pa določa subjekte za izvajanje postopkov za preverjanje in potrjevanje poklicnih kvalifikacij, torej za izvajanje povsem drugih dejavnosti v okviru izvrševanja upravnih nalog. Glede na to njihovi položaji niso primerljivi. Zato četrti odstavek 12. člena ZZasV ne more biti v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Presoja 3. alineje 30. člena, 3. alineje prvega odstavka 31. člena, 3. alineje prvega odstavka 32. člena, 3. alineje 34. člena, 4. alineje prvega odstavka 35. člena in 3. alineje 35.a člena ZZasV

27. Za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja je treba pridobiti licenco (prvi odstavek 16. člena ZZasV). ZZasV predvideva več vrst licenc, in sicer licenco za varovanje oseb (30. člen ZZasV), licenco za varovanje ljudi in premoženja (31. člen ZZasV), licenco za prevoz in varovanje denarja ter drugih vrednostnih pošiljk (32. člen ZZasV), licenco za varovanje javnih zbiranj (33. člen ZZasV), licenco za upravljanje z varnostno-nadzornim centrom (34. člen ZZasV), licenco za načrtovanje varnostnih sistemov (35. člen ZZasV) in licenco za izvajanje sistemov tehničnega varovanja (35.a člen ZZasV). Te določbe vsebujejo pogoje, ki jih mora gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, v primeru licence iz 35. člena ZZasV pa tudi fizična oseba, izpolnjevati za pridobitev katere od licenc. Predlagatelj izpodbija 3. alinejo 30. člena, 3. alinejo prvega odstavka 31. člena, 3. alinejo prvega odstavka 32. člena, 3. alinejo 34. člena, 4. alinejo prvega odstavka 35. člena in 3. alinejo 35.a člena ZZasV. Te določbe pomenijo enega izmed pogojev, ki ga morata za pridobitev licenc izpolnjevati gospodarska družba ali samostojni podjetnik. Ta pogoj zahteva, da lastniki, zakoniti zastopniki, prokuristi in člani nadzornega sveta družbe, ki za licenco zaprosi, niso bili lastniki, zakoniti zastopniki, prokuristi in člani nadzornega sveta v pravni osebi, ki ji je bila licenca odvzeta.

28. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave, ker naj bi bil sporni pogoj z uveljavitvijo ZZasV-A uveden na novo, zakonodajalec pa naj ne bi predvidel prilagoditvenega obdobja. Načelo pravne varnosti (kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave) zahteva ustrezno dolg čas, da se naslovljenci pravnih norm lahko prilagodijo spremenjenim razmeram. Sporni pogoj je bil res uveden na novo z ZZasV-A. Obstoječi imetniki licenc so torej morali ob uveljavitvi ZZasV-A izpolnjevati tudi ta pogoj, kar bi glede na 4. alinejo prejšnjega in sedanjega 41. člena ZZasV (ki kot razlog za odvzem licence določata neizpolnjevanje zakonsko predpisanih pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja)[8] lahko pomenilo ogrozitev opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja imetnikov licenc, ki tega pogoja takrat niso izpolnjevali (ne pa tudi glede na prvi odstavek 36. člena ZZasV, ki določa zgolj, kdaj so podani zadržki javnega reda, ki niso v nikakršni zvezi z izpodbijanimi določbami). S tem je zakonodajalec dejansko postrožil pogoje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, prilagoditvenega obdobja pa ni predvidel. Vendar pa je treba predlagateljev očitek zavrniti kot neutemeljen, saj ni izkazal, da bi bilo prilagoditveno obdobje sploh potrebno, ker naj bi v času uveljavitve spremembe obstajali imetniki licenc, ki tega pogoja niso izpolnjevali.[9] Tudi sicer neizpolnjevanje novih pogojev, uveljavljenih z ZZasV-A, ne bi moglo povzročiti avtomatičnega odvzema licence njihovim imetnikom, saj je bila v teh primerih prilagoditev glede ugotovljenih pomanjkljivostih omogočena. Kot je že Vlada pojasnila v svojem mnenju, se namreč ob ugotovitvi pomanjkljivosti določi rok za njihovo odpravo in šele, če se te v danem roku ne odpravijo, se začne postopek za odvzem licence.[10] Tako postopa Ministrstvo na podlagi določb ZUP[11] kakor tudi inšpekcija za zasebno varstvo (ki sicer v okviru Ministrstva opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZZasV in na njegovi podlagi izdanih predpisov, ki urejajo zasebno varovanje) na podlagi določb Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZIN). ZUP namreč vsebuje določbe, ki upravnim organom narekujejo določitev roka za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti oziroma za opravo določenih dejanj (prim. 67. in 99. člen), ki ga je iz upravičenih razlogov vedno mogoče podaljšati. Takšna ureditev velja tudi za inšpekcijske postopke.[12] Če inšpektor v postopku nadzora pri subjektu nadzora ugotovi določene nepravilnosti in pomanjkljivosti, na podlagi prve alineje 32. člena ZIN z odločbo določi ukrepe za njihovo odpravo in rok, v katerem mora biti ta ukrep izveden. Ta zahteva je postavljena tudi v prvi alineji prvega odstavka 62. člena ZZasV. Šele če ugotovljene pomanjkljivosti oziroma nepravilnosti v danem roku niso odpravljene, lahko inšpektor prepove opravljanje dejavnosti (prvi odstavek 34. člen ZIN), v primeru ugotovitve katerega od razlogov za odvzem licence pa na podlagi druge alineje prvega odstavka 62. člena ZZasV predlaga Ministrstvu odvzem licence. Glede na to, da se ukrep odvzema licence ne izreče takoj, pač pa je ob ugotovitvi nepravilnosti oziroma pomanjkljivosti na podlagi določb ZUP oziroma ZIN predvideno, da se da imetniku licence ustrezen rok za uskladitev s pogoji iz ZZasV, ki se lahko iz upravičenih razlogov podaljša, bi bilo zahtevi po prilagoditvenem obdobju, ki izhaja iz načela pravne varnosti (2. člen Ustave), tudi sicer zadoščeno.

Presoja 1. in 5. alineje 30. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 31. člena, 1. in 5. alineje prvega odstavka 32. člena, prvega odstavka 33. člena,[13] 1. in 5. alineje 34. člena, 1. alineje prvega odstavka 35. člena ter 1. in 4. alineje 35.a člena ZZasV

29. V prvih alinejah 30. člena, prvega odstavka 31. člena, prvega odstavka 32. člena, 34. člena in 35.a člena ZZasV je določeno, da morata gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik za pridobitev posamezne licence imeti zaposleno eno osebo za nedoločen čas s polnim delovnim časom, ki je odgovorna za opravljanje zasebnega varovanja. Za licenco za načrtovanje varnostnih sistemov iz 35. člena ZZasV pa je v prvi alineji prvega odstavka tega člena postavljena zahteva, da mora gospodarski subjekt za pridobitev te licence imeti zaposlenega pooblaščenega inženirja varnostnih sistemov za nedoločen čas s polnim delovnim časom, razen če gre za samostojnega podjetnika, ki je sam pooblaščeni inženir varnostnih sistemov. ZZasV v petih alinejah 30. člena, prvega odstavka 31. člena, prvega odstavka 32. člena in 34. člena, v prvem odstavku 33. člena in v četrti alineji 35.a člena ZZasV določa število in vrsto varnostnega osebja (tj. varnostnika, varnostnika telesnega stražarja, operaterja VNC, varnostnega tehnika), ki ga mora za pridobitev posamezne licence gospodarski subjekt zaposlovati za nedoločen čas s polnim delovnim časom za posamezno licenco.

30. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 74. člena Ustave, ker naj zakonsko določeno minimalno število potrebnega varnostnega osebja za posamezno licenco ne bi temeljilo na dognanjih stroke, saj naj zakonodajalec pri tem ne bi smel upoštevati vrste dejavnosti, pač pa količino ter velikost posameznih poslov imetnika licence. Po predlagateljevem mnenju naj bi izpodbijana ureditev nesorazmerno posegala v pravico do svobodne gospodarske pobude predvsem manjših gospodarskih subjektov tudi zato, ker naj bi bilo zaposlovanje varnostnega osebja za nedoločen čas s polnim delovnim časom nepotrebno in ker naj bi zaposlovanje varnostnega osebja že v teku postopka pridobivanja licence za gospodarske subjekte pomenilo težje posledice zaradi izplačevanja plač temu osebju za neopravljeno delo.

31. Ustava v prvem odstavku 74. člena vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (kamor med drugim spada tudi svobodna izbira dejavnosti), pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij pa na podlagi prvega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave z zakonom določi zakonodajalec. Kadar je zakon izdan na podlagi te določbe, iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se z njim predpisuje način izvrševanja ustavne pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave).[14] Na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave pa se pravico iz prvega odstavka tega člena omeji, če to zahteva javna korist, vendar pa zakonodajalec v to pravico lahko poseže le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi treba vanjo poseči, upoštevajoč pri tem splošno načelo sorazmernosti.

32. Da je meja med načinom izvrševanja človekovih pravic in njihovo omejitvijo gibljiva in težko določljiva, je Ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08 in OdlUS XVII, 73). Ocenilo je, da gre pri določanju pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti lahko za določanje načina izvrševanja pravice le tedaj, ko ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo, zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu in varstva zdravega življenjskega okolja).

33. Dejavnost zasebnega varovanja je dejavnost, s katero se zagotavlja varovanje oseb in premoženja pred uničenjem, poškodovanjem, protipravno ureditvijo ali drugimi škodljivimi učinki.[15] Ker ta dejavnost obsega izredno občutljiva področja, je pomembno, da se izvaja zakonito, kakovostno ter s tem učinkovito. Da bi se to zagotovilo, je zakonodajalec za pridobitev licenc za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja predpisal pogoje, ki jih morata za pridobitev posamezne licence izpolnjevati gospodarska družba ali samostojni podjetnik. Med temi pogoji je predpisal tudi minimalno število kvalificiranega varnostnega osebja, ki ga mora gospodarski subjekt zaposliti za nedoločen čas s polnim delovnim časom.[16] Izpodbijana ureditev glede na navedeno ne pomeni posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, saj je sporni pogoj za pridobitev licenc v takšni realni vsebinski zvezi z dejavnostjo zasebnega varovanja, da dejansko pomeni določitev načina izvrševanja navedene pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče lahko v tem okviru praviloma preizkuša le, ali mu je mogoče odreči razumnost.

34. Opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja je povezano z določenimi strokovnimi (tudi tehničnimi) področji, ki so predmet nenehnega razvoja. Za strokovno, zakonito in s tem kvalitetno izvajanje te dejavnosti je njihovo poznavanje nujno, kar pa se lahko zagotovi le z ustrezno izobraženim kadrom. Varnostno osebje mora biti še posebej strokovno usposobljeno na področju zasebnega varovanja tudi zaradi ukrepov, ki jih v zvezi z opravljanjem svojih nalog na podlagi ZZasV lahko uporabi. Po svoji prisilni naravi in možnih posledicah so namreč pooblastila varnostnega osebja pravzaprav enaka policijskim pooblastilom, saj lahko osebi omeji svobodo gibanja, s površinskim pregledom oblačil, notranjosti vozila ali prtljage, z videonadzorom in zbiranjem osebnih podatkov poseže v zasebnost in varstvo osebnih podatkov, z uporabo sredstev za vklepanje in fizične sile pa lahko prizadene telesno nedotakljivost, osebno dostojanstvo, čast in ugled.[17] Pri tem je pomembno, da ima imetnik licence stalno zagotovljeno to osebje polni delovni čas, ker je le tako mogoče naloge na tem področju opravljati odgovorno in kvalitetno.[18] Kot izhaja že iz mnenja Vlade in v njem vsebovanega matematičnega izračuna potrebnega števila varnostnikov, pa je za zagotovitev odgovornega in kvalitetnega izvajanja teh nalog potrebno tudi ustrezno število tako zaposlenega varnostnega osebja. Zato je zakonodajalec določil tudi minimalno potrebno število tega osebja. Ne drži predlagateljeva navedba v zahtevi, da zakonsko predpisano minimalno število varnostnega osebja ne temelji na dognanjih stroke, saj je Vlada navedeni izračun strokovno utemeljila, predlagatelj pa na to ni imel pripomb. Ta izračun in njegova strokovna utemeljitev sta podana že v obrazložitvi predloga Zakona o zasebnem varovanju z dne 20. 10. 2003.[19] V tem predlogu je zakonodajalec poleg navedenega strokovno utemeljil tudi obvezno minimalno število še nekaterih vrst varnostnega osebja (npr. trideset varnostnikov za licenco za varovanje javnih zbiranj, tri varnostne tehnike za licenco za načrtovanje in izvajanje varnostnih sistemov). Ker gre v tem primeru za vprašanja stroke, Ustavno sodišče ne more ocenjevati primernosti ureditve, saj na podlagi 160. člena Ustave presoja le skladnost zakonov z Ustavo.

35. Vlagatelji zahtevkov za licence morajo razumljivo sporni pogoj izkazati že v postopku pridobivanja licence. Gre namreč za zakonsko predpisan pogoj za opravljanje dejavnosti,[20] izpolnjevanje teh pogojev pa je treba izkazati pred pričetkom opravljanja dejavnosti in ne potem, saj se dovoljenje za opravljanje dejavnosti (licenca) lahko izda le ob izpolnjevanju navedenih pogojev. Pri tem ne drži predlagateljeva trditev, da bi zaradi tega gospodarskim subjektom nastale težje posledice, ker naj bi bili ti postopki dolgi. Vlada je v svojem mnenju namreč pojasnila, da od vložitve popolne vloge do izdaje licence postopek traja največ deset dni, čemur predlagatelj ni oporekal.[21] Če torej do izdaje odločbe o podelitvi licence ne pride v navedenem roku, ker so potrebne dopolnitve, to pomeni, da vlagatelj ni podal popolne vloge in je krivda za daljše trajanje postopka njegova. Sicer pa odločitev za opravljanje določene pridobitne dejavnosti za gospodarski subjekt pomeni tudi določeno poslovno tveganje in s tem povezane določene predpriprave in vlaganja. Če ima ta subjekt resen namen opravljati določeno pridobitno dejavnost (ki mu bo v prihodnosti prinašala dobičke), se bo tem tveganjem tudi izpostavil. Pogoji za opravljanje te dejavnosti so jasni in določeni vnaprej. Na vlagatelju je, da izkaže njihovo izpolnjevanje ob vložitvi zahteve za izdajo licence. Izpolnitev tega pogoja pomeni tudi vlagateljevo zagotovilo, da ima resen namen to dejavnost opravljati kvalitetno in skladno z veljavno zakonodajo. Glede na navedeno ni mogoče odreči razumnosti temu, da je zakonodajalec kot pogoj za pridobitev katere od licenc predpisal minimalno število varnostnega osebja, ki mora biti zaposleno pri gospodarskem subjektu za nedoločen čas s polnim delovnim časom.

36. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Varnostno osebje naj bi bilo namreč v slabšem položaju v primerjavi z drugimi posamezniki, ki lahko delajo s polovičnim delovnim časom, saj naj bi bilo omejeno v pogodbeni svobodi, ker naj ne bi imelo možnosti skleniti pogodbe s krajšim delovnim časom, omejeno pa naj bi bilo tudi v izvrševanju pravice do zaposlitve s krajšim delovnim časom po posebnih zakonih. Ne drži predlagateljev očitek, da varnostno osebje ne more izvrševati pravice delati s krajšim delovnim časom, ki naj bi mu šla po posebnih zakonih. Ti zakoni, ki urejajo posebna pravna področja, posameznikom v določenih primerih dajejo pravico do dela s krajšim delovnim časom. Tako Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZSDP) v 48. členu enemu od staršev daje pravico delati krajši delovni čas zaradi varstva in nege otroka do določene starosti. V določenih primerih ima zaposleni pravico do dela s krajšim delovnim časom tudi na podlagi Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 10/08 – ZPIZ) in Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07 in 76/08 – ZZVZZ). ZZasV z izpodbijano ureditvijo določa zgolj enega izmed pogojev, ki ga mora gospodarski subjekt izpolnjevati, da mu Ministrstvo podeli licenco. Ta ureditev pa na uresničevanje omenjene pravice iz zgoraj navedenih zakonov ne vpliva. Zato mora imetnik licence zagotoviti uresničitev te pravice zaposleni varnostni osebi ne glede na pogoj iz izpodbijane ureditve. Tudi očitek, da je varnostno osebje v neenakem položaju v primerjavi z drugimi, ker naj bi bilo omejeno v pogodbeni svobodi, ni utemeljen. Že 22. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR) določa, da ima delodajalec ob upoštevanju zakonskih prepovedi pravico do proste odločitve, s katerim kandidatom, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje dela, bo sklenil pogodbo o zaposlitvi. Pogodbena svoboda torej ni na strani delavca, pač pa delodajalca, ki mora prosta delovna mesta javno objaviti, v objavi pa navesti, pod katerimi pogoji se bo to delo opravljalo (prvi in drugi odstavek 23. člena ZDR in 1. alineja drugega odstavka 9. člena Zakona o zaposlovanju in zavarovanju v primeru brezposelnosti, Uradni list RS, št. 107/06 – ZZZPB). Med te pogoje spada tudi pogoj, ali se delovno razmerje sklepa za krajši ali za polni delovni čas. Delavec na te pogoje ne more vplivati. Ustava pa ga glede teh pogojev varuje le pred diskriminacijo, saj mu v tretjem odstavku 49. člena (ki je specialna pravica glede na splošno pravico do enakosti pred zakonom po 14. členu) zagotavlja dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji.[22] Glede na navedeno predlagatelj neskladja izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave z navedenim očitkom ne more utemeljiti.

37. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker naj bi zakonodajalec glede na navedeno sporni pogoj zaostril, prehodnega obdobja pa naj ne bi predvidel. Ob uveljavitvi slednje novosti zakonodajalec res ni predvidel prilagoditvenega obdobja za že obstoječe imetnike licenc. Vendar pa iz istih razlogov, kot so pojasnjeni že v 28. točki te obrazložitve, tudi ta ureditev ne more biti v neskladju z 2. členom Ustave.

Presoja 36. člena ZZasV

38. V prvem odstavku 36. člena ZZasV je določeno, kdaj so podani zadržki javnega reda iz 19. do 23. člena (ki določajo osebne pogoje, ki jih mora oseba izpolnjevati za izvajanje nalog s področja zasebnega varovanja pri imetniku licence) in iz 30. do 35. člena ZZasV (ki določajo pogoje za pridobitev licence za izvajanje dejavnosti na področju zasebnega varovanja).[23] V drugem odstavku istega člena pa je določeno, da se v primeru, ko zoper posameznika iz prvega odstavka tega člena tečeta kazenski postopek ali postopek za prekršek z elementi nasilja, odločitev, ali oseba izpolnjuje pogoje, odloži do pravnomočnosti sodbe oziroma odločbe v tem postopku.

39. Po predlagateljevem mnenju je ureditev v prvem odstavku 36. člena ZZasV tako pomanjkljiva, da krši drugi odstavek 14. člena in 74. člen Ustave. To utemeljuje s trditvijo, da navedena določba ne razlikuje med nedopustnimi nasilnimi ravnanji osebe v okviru opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja in med njenimi ravnanji izven delovnega časa. ZZasV in ZJRM-1 naj namreč prekrškov zoper javni red in mir, ki naj bi jih varnostnik storil v okviru opravljanja svojih nalog, ne bi urejala, kar naj bi pomenilo, da varnostna oseba, ki je kršila določbe ZZasV, prekršek po ZJRM-1 pa ji ni bil izrečen, lahko še naprej opravlja varnostne storitve.

40. Izpodbijana določba se res nanaša na preverjanje varnostnih zadržkov posameznikov oziroma njihove predkaznovanosti v postopku preverjanja izpolnjevanja osebnih pogojev za zaposlovanje pri imetniku licence za izvajanje dejavnosti zasebnega varovanja.[24] Vendar pa ne drži predlagateljeva navedba, da niti ZZasV niti ZJRM-1 ne urejata situacij, ko varnostna oseba stori prekršek po ZJRM-1 v okviru opravljanja svojih nalog. ZZasV namreč v IV. poglavju ureja ukrepe in dolžnosti varnostnika (od člena 43 do 51 ZZasV). V 43. členu tega zakona so naštete vrste ukrepov, ki jih varnostnik pri opravljanju svojih nalog lahko uporabi. Uporaba teh ukrepov mora biti sorazmerna zakonitemu cilju njihove uporabe (prvi odstavek 44. člena ZZasV), varnostnik pa mora ukrepati na zakonsko določen način, da z najmanjšimi možnimi posledicami doseže izvršitev naloge (prvi stavek drugega odstavka 44. člena ZZasV). Z uporabo ukrepa mora prenehati takoj, ko prenehajo razlogi, iz katerih je bil uporabljen, ali ob ugotovitvi, da naloge na ta način ne bo mogel opraviti (drugi stavek drugega odstavka 44. člena ZZasV). Na podlagi 48. člena ZZasV je minister za notranje zadeve izdal tudi Pravilnik o ukrepih zasebnega varnostnika (Uradni list RS, št. 75/04 – v nadaljevanju Pravilnik), ki podrobneje ureja način izvajanja zakonsko določenih ukrepov (1. člen Pravilnika). Če varnostnik pri uporabi teh ukrepov prestopi te okvire, lahko to pomeni storitev kaznivega dejanja ali pa prekrška zoper javni red in mir, ki se presojata po določbah, ki ta področja urejajo. Ali gre v takšnem primeru za kaznivo dejanje ali prekršek, je stvar konkretnih okoliščin primera in konkretnih sodnih postopkov. Iz 19. do 23. člena ZZasV izhaja, da mora varnostna oseba pogoj glede varnostnega zadržka (ki je opredeljen v prvem odstavku izpodbijane določbe) izpolnjevati tudi v času zaposlitve in opravljanja nalog zasebnega varovanja pri imetniku licence. Pomanjkljivosti ureditve, kot jo zatrjuje predlagatelj, torej ni, zato tudi zatrjevanega neskladja ne more biti.

Presoja četrtega odstavka 36.b in 50.a člena ZZasV

41. Četrti odstavek 36.b člena ZZasV določa, da v primeru, ko je večinski lastnik družbe, ki vlaga zahtevo za licenco, druga družba, se zadržki javnega reda in varnostni zadržki ugotavljajo tudi za večinskega lastnika, zakonite zastopnike, prokuriste, člane  nadzornega sveta in uprave te družbe. Člen 50a ZZasV ureja odvzem službene izkaznice. V prvem odstavku določa, da Ministrstvo z odločbo, izdano v upravnem postopku, odvzame službeno izkaznico imetniku, če ugotovi, da ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja. Drugi odstavek istega člena določa, da mora v takem primeru imetnik službene izkaznice to izkaznico vrniti Ministrstvu v osmih dneh od prejema odločbe. Tretji odstavek navedenega člena pa sodiščem in prekrškovnim organov nalaga dolžnost obvestiti Ministrstvo o obstoju zadržkov iz prvega odstavka 36. člena ZZasV.

42. Neutemeljen je predlagateljev očitek, da sta izpodbijani določbi v neskladju z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave), ker naj glede uvedbe novega pogoja prehodno obdobje za gospodarske subjekte in posameznike ne bi bilo predvideno. Novi 50.a člen ZZasV namreč ne uvaja novih pogojev, za katere bi bilo potrebno prilagoditveno obdobje, saj ureja zgolj možnost odvzema službene izkaznice varnostnemu osebju v primeru neizpolnjevanja pogojev. Pogoje, ki jih mora varnostno osebje izpolnjevati, da je lahko zaposleno pri imetniku licence, je urejal že ZZasV še pred uveljavitvijo ZZasV-A, ki teh pogojev praktično ni spreminjal.[25] To pomeni, da oseba, ki ni izpolnjevala pogojev že po prejšnjem ZZasV, ni mogla opravljati dejavnosti zasebnega varovanja pri imetniku licence, četudi ji službena izkaznica ni bila odvzeta. Ukrep odvzema službene izkaznice, ki je bil nato uveljavljen z ZZasV-A, je logična posledica te nemožnosti opravljanja nalog na področju dejavnosti zasebnega varovanja in pomeni zgolj formalizem, ki na vsebino osebnostnih pogojev in izpolnjevanje teh pogojev ne vpliva in jim tudi ne daje nove vsebine. Glede na to ni mogoče govoriti o neskladju 50.a člena ZZasV z 2. členom Ustave. Pogoj iz četrtega odstavka 36.b člena ZZasV pa dejansko pomeni uvedbo novega pogoja za družbe, imetnice licenc. Res je, da zakonodajalec v tem primeru prilagoditvenega obdobja za obstoječe imetnike licenc ni predvidel, vendar pa kljub temu izpodbijana ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave iz istih razlogov, kot so pojasnjeni že v 28. točki te obrazložitve.

Presoja četrtega odstavka 41. člena ZZasV-A

43. Predlagatelj izpodbija 41. člen ZZasV-A, iz vsebine zahteve pa izhaja, da izpodbija zgolj njegov četrti odstavek, ki določa, da Ministrstvo ob zamenjavi službenih izkaznic po drugem odstavku[26] in podelitvi certifikata po tretjem odstavku tega člena[27] preveri obstoj varnostnih zadržkov v skladu s 36.a členom tega zakona.[28] Glede na to je predmet te presoje zgolj ta določba.

44. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave), ker naj za gospodarske subjekte in posameznike ne bi bilo predvideno prehodno obdobje za prilagoditev novi (izpodbijani) ureditvi glede na to, da naj bi bilo preverjanje varnostnega zadržka v postopku zamenjave obstoječih službenih izkaznic in izdaje novih licenc nov pogoj za gospodarske subjekte, ki so dejavnost ob uveljavitvi sprememb že opravljali. Ta ureditev naj bi bila tudi v neskladju z načelom jasnosti in določnosti, ker naj bi se nanašala zgolj na že zaposlene v družbah, čeprav naj bi bil pogoj varnostnega zadržka za zaposlene uveljavljen šele z ZZasV-A. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v 74. člen Ustave, ker naj bi družba objektivno odgovarjala za izbiro zaposlenih.

45. Ne drži predlagateljeva trditev, da bi bil pogoj zadržka javnega reda za osebje iz prvega odstavka 36.a člena ZZasV z uveljavitvijo ZZasV-A določen na novo in da bi zato bila izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave. Ta pogoj je osebni pogoj, ki so ga določali členi od 19 do 23 ZZasV za zaposleno varnostno osebje že pred uveljavitvijo ZZasV-A. Prav tako je med pogoji za pridobitev licence ta pogoj obstajal za lastnike, zakonite zastopnike ter člane nadzornega sveta, in sicer v členih od 30 do 32 ter v 34. in 35. členu ZZasV,[29] ne pa tudi za prokuriste, za katere je bil pogoj res uveden na novo brez prilagoditvenega obdobja. Vendar pa iz istih razlogov kot v 28. točki te obrazložitve to ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zato tudi izpodbijana ureditev v tem delu ne more biti v neskladju  z navedeno določbo Ustave.

C.

46. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik

 Predsednik

Opombe:

[1] Glede na vsebino navedb se predlagatelj v zahtevi ves čas napačno sklicuje na 72. člen (zdravo življenjsko okolje) in ne na 74. člen Ustave (podjetništvo).

[2] To so osebe, ki izpolnjujejo zakonsko predpisane pogoje za opravljanje nalog na področju zasebnega varovanja, zaposlene pri imetnikih licenc.

[3] Načelo jasnosti in določnosti predpisov je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Norma je nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 15).

[4] B. Pernuš Grošelj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 712.

[5] Podobno stališče je Ustavno sodišče zavzelo v odločbi št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09) glede oblikovanja cen odvetniških storitev obveznega sistema zastopanja po uradni dolžnosti v kazenskih postopkih in v okviru obveznega sistema zagotavljanja brezplačne pravne pomoči.

[6] Prim. EPA 1245 – II, Poročevalec DZ, št. 55/2000, str. 18.

[7] Tudi v tem primeru gre za javno pooblastilo, ki ga določenemu krogu subjektov daje že sam zakon, saj poklicno usposabljanje spada v okvir nalog, ki so na podlagi 28. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo in 26/09 – ZDU-1) v pristojnosti Ministrstva za delo (tako tudi Poročilo o nacionalnih poklicnih kvalifikacijah, EPA 1245 – II, nav. delo, str. 18).

[8] Z uveljavitvijo ZZasV-B je bil 41. člen nadomeščen z novim členom, s tem pa tudi njegov prvi odstavek. Vendar pa prvi odstavek novega 41. člena ureja enako vsebino, tj. primere, ko Ministrstvo lahko odvzame licenco imetniku licence, s tem, da je četrta alineja te določbe ostala vsebinsko enaka.

[9] Iz pojasnil k predlogu  ZZasV-B, objavljenem v Poročevalcu DZ, št. 46/09 (EPA 237 – V), izhaja, da je bila leta 2008 licenca za zasebno varovanje trajno odvzeta zgolj dvema družbama, v enem primeru pa naj bi prišlo do začasnega odvzema licence. Spričo predlagateljevega očitka bi to lahko bil pomemben podatek glede na to, da je ZZasV-A pričel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS (tj. 10. 11. 2007). Vendar pa iz teh podatkov ne izhaja, da je bil razlog za odvzem kateri od novo uvedenih pogojev. To ne izhaja niti iz predlagateljevih navedb, saj glede tega očitka ne podaja nikakršnih konkretnih podatkov oziroma navedb.

[10] Vlada je pojasnila, da Ministrstvo vodi postopke po pravilih upravnega postopka, tako da v primeru neizpolnjevanja pogojev imetnikov licenc (in tudi varnostnega osebja) za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja ne uvede takoj postopka za odvzem licence, pač pa da stranki možnost, da ugotovljene pomanjkljivosti odpravi.

[11] ZUP v prvem odstavku 1. člena določa, da morajo po njegovih določbah postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank.

[12] Na podlagi drugega odstavka 3. člena ZIN se glede postopkovnih pravil, ki niso urejena v ZIN ali v posebnih zakonih, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

[13] Prvi odstavek 33. člena ZZasV je bil sicer z ZZasV-B delno razveljavljen, vendar je v delu, ki se v tem primeru izpodbija, ostal v veljavi.

[14] Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27.10. 2005 (Uradni list RS, št. 92/05 in 97/05 ter OdlUS XIV, 76) in št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05 in OdlUS XIV, 84).

[15] Š. Gostič in B. Kečanović, Zakon o zasebnem varovanju, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 45.

[16] Zakonodajalec pojasnjuje, da so ga k spremembam ZZasV, ki so bile uveljavljene z ZZasV-A, napeljali dogodki zadnjih dveh let pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja na prireditvah v gostinskih lokalih, še posebej pa zadnja tragedija v Ljubljani pred lokalom Global (EPA 1716 – IV, Poročevalec DZ, št. 107/07, str. 2).

[17] Tako B. Kečanović, Prisilni ukrepi zasebnega varovanja, Pravna praksa, št. 8 (2004), str. 8.

[18] ZZasV je pred uveljavitvijo ZZasV-A določal, da morajo imetniki licenc imeti (ne pa zaposlovati za nedoločen čas s polnim delovnim časom) določeno vrsto in število varnostnega osebja. Iz obrazložitve k predlogu ZZasV-A z dne 18. 10. 2007 (EPA 1716 – IV, nav. delo, str. 32–33) izhaja, da so imetniki licenc takšno stanje zlorabljali in zaposlovali varnostno osebje za krajši delovni čas, tako da je bila posamezna varnostna oseba zaposlena pri več gospodarskih subjektih po 2 do 4 ure tedensko. Predlagatelj zakona v navedeni obrazložitvi pojasnjuje, da na ta način ni mogoče odgovorno opravljati tako pomembnega dela, predvsem pa ga naj ne bi bilo mogoče opraviti v času, ki je krajši od polnega delovnega časa.

[19] EPA 792 – III, Poročevalec DZ, št. 86/03, str. 58–60.

[20] Prim. sedmi odstavek 6. člena ZGD-1.

[21] Tudi iz določb ZUP, ki se v postopku za pridobitev licence uporabljajo, dejansko izhaja, da mora upravni organ od prejema popolne vloge odločiti v zelo kratkem času. Gre za skrajšani postopek brez posebnega ugotovitvenega postopka (1. točka prvega odstavka 144. člena ZUP), v katerem je treba odločbo izdati najpozneje v tridesetih dneh od dneva, ko je prejelo popolno vlogo (prvi odstavek 222. člena ZUP).

[22] M. Blaha v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 507.

[23] Tj. v primeru, če je posameznik pravnomočno obsojen za naklepno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti, ali če je posameznik s pravnomočno odločbo obsojen za prekršek zoper javni red in mir z elementi nasilja.

[24] Prim. EPA 792 – III, nav. delo, str. 28.

[25] Med temi pogoji je bil tudi pogoj, da ni zadržkov javnega reda (t. i. varnostnih zadržkov).

[26] Ta določba se glasi: "Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, v 24 mesecih od uveljavitve tega zakona po uradni dolžnosti zamenja obstoječe službene izkaznice z novimi v skladu s tem zakonom."

[27] Ta določba se glasi: "Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, vsem, ki ob uveljavitvi tega zakona posedujejo licence za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v skladu s tem zakonom, podeli certifikate po uradni dolžnosti v 12 mesecih od uveljavitve zakona."

[28] Ta člen ureja varnostne zadržke. V prvem odstavku določa, zoper katere osebe varnostni zadržek ne sme biti podan, drugi odstavek pomeni opredelitev varnostnega zadržka, tretji odstavek podaja opredelitev varnostnega preverjanja (z njim se ugotavljajo varnostni zadržki), četrti odstavek določa, kaj varnostno preverjanje obsega, v petem odstavku pa je določeno, kdo varnostne zadržke ugotavlja, določena pa je tudi dolžnost državnih in drugih organov dajanja podatkov o morebitnih varnostnih zadržkih.

[29] Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati osebe iz prvega odstavka 36.a člena ZZasV, niso pogoji, ki bi morali biti izpolnjeni zgolj ob začetku zaposlitve pri imetniku licence oziroma ob začetku opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja na podlagi pridobljene licence, pač pa jih morajo te osebe izpolnjevati ves čas njihove zaposlitve oziroma opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja. To pa pomeni, da se njihov obstoj lahko preverja kadarkoli. Če oseba katerega od pogojev ne izpolnjuje, ne more opravljati dejavnosti oziroma del in nalog na področju zasebnega varovanja.