Številka: Up-958/09-18
U-I-199/09-6
Datum: 15. 4. 2010
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., D. E., ki ju
zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, na seji 15. aprila 2010
o d l o č i l o:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 264/2009 z dne 29. 7. 2009
se razveljavi in se zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega
odstavka 56. člena ter prvega, tretjega in četrtega odstavka 57. člena Zakona o
mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v
nadaljevanju MNZ) je na podlagi tretjega odstavka 57. člena Zakona o mednarodni
zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrglo zahtevek pritožnikov za uvedbo ponovnega
postopka za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Upravno sodišče
je ugodilo tožbi pritožnikov in odpravilo izpodbijani sklep MNZ ter zadevo
vrnilo MNZ v nov postopek. Ugodilo je tudi zahtevi za izdajo začasne odredbe in
odločilo, da se do izdaje pravnomočne odločbe v tej zadevi odloži izvršitev
izpodbijanega sklepa MNZ. Vrhovno sodišče je nato ugodilo pritožbi MNZ in
spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo.
2. MNZ je odločitev o zavrženju prošnje za
uvedbo ponovnega postopka za priznanje mednarodne zaščite oprlo na tretji
odstavek 57. člena ZMZ v zvezi s 56. členom ZMZ, ki določa pogoje, pod katerimi
je mogoče vložiti ponovno prošnjo za priznanje mednarodne zaščite.(1) Po
oceni MNZ pritožnika nista predložila dokazov, ki bi upravičevali nov postopek,
kar je bil na podlagi prvega odstavka 56. člena ZMZ pogoj za vložitev ponovne
prošnje. Upoštevajoč prvi odstavek 57. člena ZMZ, je MNZ štelo, da mora
prosilec sam predložiti dokaze, ki upravičujejo nov postopek, in sicer hkrati z
vložitvijo zahtevka za uvedbo ponovnega postopka. Po stališču MNZ zahtevka za
uvedbo ponovnega postopka ni mogoče utemeljevati z dokazi, ki naj bi jih
pritožnik šele pridobil. Tudi sicer je MNZ ocenilo, da dokumenti, na katere se
je skliceval pritožnik, ne izkazujejo individualnega strahu pred preganjanjem
zaradi verskega prepričanja. Po presoji MNZ zgolj izjava o preganjanju
pripadnikov verske skupnosti, kateri naj bi pripadala pritožnika, ter
sklicevanje na dokumente, ki naj bi jih pritožnik šele pridobil, ne moreta
šteti kot dokaz, ki ga je za uvedbo ponovnega postopka zahteval prvi odstavek
56. člena ZMZ.
3. Upravno sodišče je s sodbo št. I U
861/2009 z dne 1. 6. 2009 ugodilo tožbi pritožnikov, odpravilo izpodbijani
sklep ter zadevo vrnilo MNZ v ponoven postopek. Svojo odločitev je oprlo na več
razlogov. Med drugim je poudarilo, da bi strogi test presoje v danih
okoliščinah terjal, da bi MNZ pritožniku dalo možnost, da pred izdajo sklepa v
razumno kratkem času predloži dokumente, na katere se je skliceval v svoji
izpovedi. Ker MNZ pritožniku tega ni omogočilo, je po oceni Upravnega sodišča
kršilo procesno jamstvo iz 22. člena Ustave. Upravno sodišče je kot zmotno
ocenilo stališče MNZ, da zgolj izjava stranke v postopku po 56. in 57. členu
ZMZ ne more biti zadosten dokaz. Pri tem se je oprlo na že sprejeto razlago v
upravnosodni praksi (zlasti v sodbi Upravnega sodišča št. U 1805/2008 z dne 10.
12. 2008), po kateri je treba glede na mednarodno pravo beguncev in ob
upoštevanju tretjega odstavka 15. člena Ustave v zvezi z 18. členom Ustave pod
pojem novih dokazov iz 56. člena ZMZ šteti tudi ustne izjave na zapisnik s
pomembnimi novimi elementi. Glede na takšno (široko) razlago pojma dokaz iz prvega
odstavka 56. člena in prvega odstavka 57. člena ZMZ Upravnemu sodišču ni bilo
treba prekiniti postopka zaradi sprožitve postopka za oceno ustavnosti
navedenih zakonskih določb, kar sta predlagala pritožnika v tožbi. Upravno
sodišče tudi ni sledilo predlogu pritožnikov za sprožitev postopka za predhodno
odločanje pred Sodiščem Evropske unije v zvezi z razlago 32. in 34. člena
Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. 12. 2005 o minimalnih standardih glede
postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL L 326,
13. 12. 2005, str. 13–34 – v nadaljevanju Postopkovna direktiva).
4. Vrhovno sodišče je na podlagi pritožbe
MNZ spremenilo sodbo Upravnega sodišča in tožbo zavrnilo. Po oceni Vrhovnega
sodišča je MNZ pravilno uporabilo materialno pravo (56. in 57. člen ZMZ).
Povzelo je ugotovitve MNZ in pritrdilo oceni, da zgolj izjava o preganjanju
pripadnikov verske skupnosti, kateri naj bi pripadala pritožnika, ter
sklicevanje na dokumente, ki naj bi jih pritožnik šele pridobil, ne moreta
šteti kot dokaz, ki ga za uvedbo ponovnega postopka zahteva 56. člen ZMZ. MNZ
je po oceni Vrhovnega sodišča prepričljivo obrazložilo razloge za tako presojo.
Ob pravilnem stališču, da izjave pritožnikov ne gre šteti kot dokaz iz 56.
člena ZMZ, je Vrhovno sodišče ocenilo, da je imelo MNZ zadostno podlago za
ugotovitev, da niso izpolnjeni pogoji, ki jih za uvedbo ponovnega postopka
zahteva ZMZ. V zvezi s tožbenimi trditvami o neskladju 56. in 57. člena ZMZ z
Ustavo in s Postopkovno direktivo se je Vrhovno sodišče sklicevalo na
obrazložitev Upravnega sodišča in zapisalo, da je že prvostopenjsko sodišče v
izpodbijani sodbi ugotovilo, da zatrjevanega neskladja ni, in da je za to
ugotovitev navedlo razloge, ki so po oceni Vrhovnega sodišča pravilni.
5. Pritožnika zatrjujeta, da jima je z
izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča kršena pravica iz 22. člena Ustave.
Poudarjata, da ta zadeva odpira vrsto pomembnih pravnih vprašanj, ki niso
pomembna le za njun primer, temveč tudi za druge primere, v katerih bi prišlo
do uporabe 56. in 57. člena ZMZ. Obrazložitev Vrhovnega sodišča se jima zdi
skrajno površna in vsebinsko zgrešena. Kot zatrjujeta pritožnika, je Vrhovno
sodišče zavrnilo tožbo (kot celoto), ne da bi se opredelilo do bistvenih
vprašanj v zadevi. Poudarjata, da MNZ o ponovni prošnji sploh ni odločalo,
temveč je le procesno zavrglo zahtevek o tem, da bi se ponovna prošnja sploh
smela vložiti. Pritožnika sta prepričana, da neopredelitev do njunih tožbenih
navedb pomeni kršitev 22. člena Ustave, enako tudi neopredelitev do njunih
ugovorov v odgovoru na pritožbo. Vrhovnemu sodišču očitata izmikanje jasnemu
odgovoru na vprašanje, kaj je MNZ v resnici štelo kot razlog za zavrženje
njunega zahtevka: ali to, da pritožnika nista predložila nikakršnih dokazov,
ali to, da sta dokaze sicer predložila, le da niso bili ustrezni oziroma
zadostni. Pritožnika opozarjata, da je MNZ v svoji odločbi zatrjevalo eno, v
pritožbi zoper sodbo Upravnega sodišča pa je to skušalo »preinterpretirati«.
Pritožnika kot eno od ključnih vprašanj izpostavljata vprašanje pravilne
razlage pojma »dokaz« iz 56. in 57. člena ZMZ. Tudi odgovoru na to vprašanje
naj bi se Vrhovno sodišče izognilo. Pritožnikoma se zdi nedopustno sklicevanje
Vrhovnega sodišča na razloge Upravnega sodišča glede vprašanja skladnosti 56. in
57. člena ZMZ z Ustavo, saj se Upravno sodišče do tega vprašanja sploh ni
opredelilo. Predlagata razveljavitev izpodbijane sodne odločbe.
6. Ustavno sodišče je s sklepom senata št.
Up-958/09 z dne 7. 9. 2009 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in do končne
odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvršitev odločbe Ministrstva za notranje
zadeve št. 2142-278/2006/13 (1352-02) z dne 23. 4. 2008. V skladu s prvim
odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem
obvestilo Vrhovno sodišče. Na podlagi drugega odstavka 56. člena ZUstS je bila
ustavna pritožba poslana MNZ, ki se je v vlogi z dne 25. 9. 2009 opredelilo do
navedb v njej. Kot zatrjuje MNZ, pritožnika niti v zahtevku za uvedbo ponovnega
postopka niti kasneje nista izkazala, da so se zanju okoliščine bistveno
spremenile in da bi bila ob vrnitvi v izvorno državo soočena z utemeljenim
tveganjem, da bosta izpostavljena hudi kršitvi človekovih pravic. Odločitev MNZ
naj bi temeljila na presoji izjav, ki sta jih pritožnika podala na zapisnik, ko
sta utemeljevala svoj zahtevek za uvedbo ponovnega postopka, in ne na oceni, da
pritožnika nista predložila »novih dokazov, da izpolnjujeta pogoje za
pridobitev mednarodne zaščite« (v smislu razlage tedaj veljavnega besedila
prvega odstavka 56. člena ZMZ). MNZ je sicer v svoji vlogi obširno navedlo
stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zvezi
s 3. in z 9. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).
7. S stališčem MNZ o navedbah v ustavni
pritožbi je Ustavno sodišče seznanilo pritožnika, ki sta se nanje odzvala z
vlogo z dne 26. 10. 2009. Vztrajata pri svojih navedbah v ustavni pritožbi.
Poudarjata, da odgovor MNZ celo pritrjuje njunemu stališču, da MNZ poskuša
naknadno »preinterpretirati« stališča iz svoje odločbe. Sicer pa po mnenju
pritožnikov MNZ ni konkretno zavrnilo njunih očitkov iz ustavne pritožbe.
Navedena praksa ESČP je po njunem mnenju popolnoma nepomembna za presojo
spornih vprašanj, na katera opozarja ustavna pritožba.
B. – I.
Ustavna pritožba
8. Glavni očitek pritožnikov je, da je
Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku zavrnilo njuno tožbo (kot celoto), ne da
bi se opredelilo do vseh bistvenih vprašanj v zadevi. Pritožnika sta
prepričana, da neopredelitev sodišča do njunih tožbenih navedb pomeni kršitev
22. člena Ustave. Vrhovnemu sodišču očitata izmikanje jasnemu odgovoru na
vprašanje, kaj je MNZ v resnici štelo kot razlog za zavrženje njunega zahtevka:
ali to, da nista predložila nikakršnih dokazov, ali to, da sta dokaze sicer
predložila, le da niso bili ustrezni oziroma zadostni. Pritožnika tudi
opozarjata, da se je Vrhovno sodišče izognilo opredelitvi pojma »dokaz« iz 56.
in 57. člena ZMZ.
9. Obrazložena sodna odločba je bistveni
del poštenega postopka. Z njo je sodišče dolžno na konkreten način in z
zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo
odločitev. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora Vrhovno sodišče v
primeru, ko v pritožbenem postopku samo odloči o tožbi, v obrazložitvi sodbe
odgovoriti ne samo na pritožbene navedbe, temveč tudi na vse upoštevne tožbene
očitke (glej npr. odločbo št. Up-2195/06 z dne 11. 9. 2007, Uradni list RS, št.
85/07 in OdlUS XVI, 104).
10. Obrazložitev Vrhovnega sodišča po
presoji Ustavnega sodišča ne zadosti zahtevi po obrazloženi sodni odločbi, kot
je opredeljena v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. Vrhovno sodišče se v
izpodbijani sodbi ni vsebinsko opredelilo do tožbenih navedb, ki bi bile lahko
bistvene za odločitev o pravilnosti izpodbijanega sklepa MNZ, temveč je zgolj
ugotovilo, da je odločitev MNZ pravilna in zakonita, sklicujoč se na razloge
MNZ. Po oceni Ustavnega sodišča je bila pri presoji obravnavane zadeve ključna
razlaga pojma »dokaz« kot dela zakonskega dejanskega stanu. Vrhovno sodišče ni
podalo svoje razlage tega nedoločnega pravnega pojma, temveč je zgolj pritrdilo
stališču MNZ, da izjava stranke ne more šteti kot dokaz v smislu 56. člena ZMZ.
Prav tako se ni opredelilo do tožbenih trditev o protiustavnosti zakonske
ureditve, ki je bila podlaga za odločitev (še zlasti ob razlagi, ki jo je
sprejelo MNZ), ter o neskladju te ureditve s Postopkovno direktivo.(2)
Nelogično in nesprejemljivo je sklicevanje Vrhovnega sodišča na razloge
Upravnega sodišča. Upravno sodišče je namreč svojo odločitev oprlo na povsem
drugačna izhodišča kot Vrhovno sodišče. Za presojo Upravnega sodišča je bilo
odločilno stališče, da je tudi izjava stranke s pomembnimi novimi elementi
lahko zadosten dokaz, da se dovoli nov postopek, v katerem se nato po vložitvi
prošnje ugotavlja izpolnjevanje pogojev za pridobitev mednarodne zaščite.
Vrhovno sodišče je razlago 56. in 57. člena ZMZ, ki jo je sprejelo Upravno
sodišče, ocenilo kot materialnopravno napačno. Glede na očitno drugačno
stališče Vrhovnega sodišča bi bilo pričakovati tudi temu ustrezno opredelitev
Vrhovnega sodišča do predloga pritožnikov za prekinitev postopka in sprožitev
postopka za oceno ustavnosti zakonskih določb oziroma za postavitev predhodnega
vprašanja pred Sodiščem EU.
11. Po presoji Ustavnega sodišča Vrhovno
sodišče z navedeno obrazložitvijo ni zadostilo svoji obveznosti, da na konkreten
način in z zadostno jasnostjo opredeli razloge, na podlagi katerih je sprejelo
izpodbijano odločitev. S tem je po oceni Ustavnega sodišča kršilo pravico do
enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijano
sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje (1.
točka izreka).
B. – II.
Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti prvega odstavka 56. člena ter prvega, tretjega in četrtega odstavka
57. člena ZMZ
12. Pritožnika predlagata oceno ustavnosti zakonskih
določb, ki so bile podlaga za odločitev v tej zadevi. Zatrjujeta njihovo
neskladje z Ustavo ter s Postopkovno direktivo. Menita, da so pogoji po
direktivi bistveno ugodnejši za prosilca od pogojev po 56. in 57. členu ZMZ.
Skrajno omejujoča razlaga pojma dokaz je po mnenju pritožnikov razlog več za
sklep, da je treba besedilo ZMZ uskladiti z besedilom direktive. Neskladje ZMZ
s Postopkovno direktivo naj bi pomenilo tudi neskladje z 2. in s 3.a členom
Ustave. Do kršitve istih ustavnih določb naj bi prišlo tudi zaradi opustitve
dolžnega ravnanja sodišča – nesprožitve postopka za predhodno odločanje pred
Sodiščem EU.
13. Pravni interes pritožnikov za oceno
ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb je temeljil na ustavni pritožbi, ki ji
je Ustavno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo zaradi ugotovljene
kršitve pravice iz 22. člena Ustave. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve, se bo
moralo Vrhovno sodišče ob ponovnem odločanju o pritožbi MNZ zoper sodbo
Upravnega sodišča opredeliti do tožbenih trditev o protiustavnosti zakonskih
določb, ki so bile podlaga za odločitev, ter o neskladju teh določb s
Postopkovno direktivo. Zoper odločitev Vrhovnega sodišča bosta pritožnika lahko
vložila ustavno pritožbo, hkrati z njo pa tudi pobudo za začetek postopka za
oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb. Glede na to Ustavno sodišče
ocenjuje, da pritožnika ne izkazujeta pravnega interesa za presojo ustavnosti
izpodbijanih zakonskih določb. Zato je pobudo zavrglo (2. točka izreka).
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter
prve alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni
list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr.
Mitja Deisinger, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr.
Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je
sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger
in Petrič.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1) Po prvem odstavku 56. člena ZMZ (ki je veljal v
času odločanja MNZ) je državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki
mu je bila prošnja v Republiki Sloveniji že pravnomočno zavrnjena ali je
prošnjo izrecno umaknil, lahko vložil ponovno prošnjo samo, če je predložil
nove dokaze, da izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite po tem
zakonu. V skladu z drugim odstavkom istega člena morajo novi dokazi nastati po
izdaji predhodne odločitve oziroma so lahko obstajali že v času prvega
postopka, vendar jih oseba iz prejšnjega odstavka iz upravičenih razlogov
takrat ni uveljavljala. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o
mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 58/09 – ZMZ-A) je bilo v prvem odstavku
56. člena besedilo »da izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite po
tem zakonu« nadomeščeno z besedilom »da so se zanj okoliščine po vložitvi
predhodne prošnje bistveno spremenile«.
(2) Za obravnavano zadevo so pomembni zlasti tretji
in četrti odstavek 32. člena ter drugi odstavek 34. člena Postopkovne
direktive. Po tretjem odstavku 32. člena direktive je naknadna prošnja za azil
najprej predmet predhodne obravnave o tem, ali so se po umiku predhodne prošnje
ali po izdaji odločbe o predhodni prošnji pojavili ali bili s strani prosilca
navedeni novi elementi ali ugotovitve v zvezi z vprašanjem, ali prosilec
izpolnjuje pogoje za status begunca v skladu z Direktivo 2004/83/ES. Če se po
predhodni obravnavi iz tretjega odstavka tega člena pojavijo ali so s strani
prosilca navedeni novi elementi, ki pomembno povečujejo verjetnost, da prosilec
izpolnjuje pogoje za status begunca v skladu z Direktivo 2004/83/ES, se
obravnavanje prošnje nadaljuje v skladu s Poglavjem II (četrti odstavek 32.
člena Postopkovne direktive). V skladu z drugim odstavkom 34. člena Postopkovne
direktive lahko države članice v nacionalnem pravu določijo pravila o predhodni
obravnavi v skladu z 32. členom te direktive. Ta pravila lahko med drugim
obvezujejo zadevnega prosilca, da navede dejstva in predloži dokaze, ki
upravičujejo nov postopek, oziroma da predloži nove podatke v določenem roku od
trenutka, ko jih je sam pridobil, oziroma dovoljujejo izvedbo predhodne
obravnave zgolj na podlagi pisnih navedb brez osebnega razgovora. Ti pogoji
prosilcu za azil ne smejo onemogočiti dostopa do novega postopka niti
povzročiti dejanskega izničenja ali resne okrnjenosti tega dostopa.