U-I-270/08-10
Datum: 3. 6. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Lidije Lotrič, Ptuj, ki jo zastopa Bojan Popovič,
FIDES – Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, na seji 3.
junija 2010
odločilo:
Četrti odstavek 42. člena Zakona o zdravniški
službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 58/08) ni v
neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 20.
člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni
list RS, št. 58/08 – v nadaljevanju ZZdrS-E), ki določa, do katere starosti
mora zdravnik opravljati dežurstvo. Iz njenih navedb izhaja, da ji od 1. 11.
2006 ni bilo treba več opravljati dežurne službe, z uveljavitvijo izpodbijane
določbe pa jo mora zopet opravljati. Pobudnica zato očita zakonodajalcu, da je
brez prehodnega obdobja dvignil starostno mejo, pri kateri zdravnikom ni treba
opravljati dežurstva, s 50 na 55 let starosti. S tem naj bi posegel v pravico
starejših zdravnikov, ki so po predpisu, veljavnem do uveljavitve ZZdrS-E, s
katerim je bila starostna meja zvišana, že pridobili in tudi dejansko
uveljavljali pravico do neopravljanja dežurstva. Pobudnica zato meni, da je
izpodbijana določba v nasprotju z ustavnimi načeli prepovedi poseganja v
pridobljene pravice, prepovedi retroaktivnosti, zaupanja v pravo in tudi z
načelom sorazmernosti. Po njenem mnenju bi moral zakonodajalec predvideti
prehodno obdobje, in sicer po vzoru Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list
RS, št. 42/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDR), ki je kriterije za starejšega
delavca po 203. členu ZDR (pravilno 201. člen) s prehodno določbo 236. člena
ZDR uveljavil postopno do leta 2014.
2. Državni zbor Republike Slovenije v
odgovoru na pobudo navaja, da gre pri izpodbijani določbi za način
uresničevanja pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, ki
vključuje tudi zahtevo po zagotovitvi dostopnosti zdravstvenih služb in
ustrezni kvaliteti zdravstvenih storitev. Zdravstvena dejavnost je zato
organizirana na različnih ravneh, kot javna služba pa se opravlja v okviru
mreže javne zdravstvene službe, ki mora biti organizirana tako, da je vsem
prebivalcem zagotovljena vedno dostopna nujna medicinska pomoč, tudi z
dežurstvom. Razlogi za sprejetje izpodbijane ureditve so navedeni tudi v
gradivu k sprejetju ZZdrS-E (Poročevalec DZ, št. 66/08), iz katerega izhaja, da
v državi primanjkuje zdravnikov, poleg tega pa je tudi njihova starostna
struktura neugodna. Zaradi zagotavljanja neprekinjenega zdravstvenega varstva
in s tem neprekinjene nujne zdravniške pomoči je zakonodajalec z novelo zakona
zvišal starostno mejo, nad katero zdravniku praviloma ni treba opravljati
dežurstva, in jo tudi takoj uveljavil brez prehodnega obdobja. Prav zaradi
navedenega je po mnenju Državnega zbora nova ureditev legitimna, z vidika
javnega interesa pri zagotavljanju zdravstvenega varstva prebivalstvu pa je v
razmerju do interesa posameznega zdravnika tudi sorazmerna. Zato tej ureditvi
ni mogoče očitati nelogičnosti in retroaktivnosti ter kršitve ustavnih načel,
kot zatrjuje pobudnica. Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrne.
3. Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju
ponavlja razloge za sprejetje izpodbijane ureditve in dodaja, da se je
zakonodajalec odločil za dvig starostne meje tudi zato, da ureditev varstva
starejših delavcev po Zakonu o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) izenači
z ureditvijo v 201. členu ZDR, ki opredeljuje starost 55 let kot tisto
starostno dobo, ko delavci uživajo posebno varstvo. Navaja, da je zakonodajalec
v primeru ZDR določil prehodno obdobje, v katerem se starostna meja za ženske
postopoma zvišuje in je usklajena s postopnim zvišanjem minimalnih pogojev za
starostno upokojevanje žensk, vendar meni, da se navedeni primer ne more enačiti
z izpodbijano ureditvijo, ko se je zakonodajalec prav iz razlogov zagotavljanja
neprekinjenega zdravstvenega varstva in s tem tudi neprekinjene nujne
zdravniške pomoči odločil za takojšen dvig starostne meje, nad katero ni treba
opravljati dežurne službe. Vlada prav tako meni, da takojšnja uveljavitev in
uporaba sporne določbe zaradi premajhnega števila zdravnikov zagotavlja
enakopravnost zdravnikov, mlajših od 55 let, ki bi bili z opravljanjem dežurne
službe v večjem obsegu preobremenjeni. Ureditev, ki bi postopoma dvigovala
starostno mejo, pa bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Odločitev zakonodajalca, da takoj poviša starostno mejo za opravljanje dežurne
zdravniške službe, je razumna, nujna, sorazmerna in v javnem interesu. Vlada
glede na navedeno meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.
4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade
sta bila poslana pobudnici, in ta je nanju odgovorila. Pobudnica oporeka
razlogom za sprejetje izpodbijane ureditve. Meni, da je sklicevanje na
zagotavljanje zdravstvenega varstva le krinka za zmanjševanje pravic starejših
zdravnikov v razmerju do njihovega delodajalca, ki s samo pravico pacientov do
zdravstvenega varstva nima nikakršne zveze. Že pred novelo je Pravilnik o
pogojih pod katerimi zdravniku ni treba opravljati dežurne službe (Uradni list
RS, št. 62/2000) v 3. členu urejal pogoje za neopravljanje dežurne službe
zdravniku po 50. letu starosti. Te pogoje je znova povzel Pravilnik o pogojih,
pod katerimi zdravniku ni treba opravljati dežurstva (Uradni list RS, št.
44/09). Bistvo starega in zdaj novega pravilnika je v tem, da določa izjeme, ob
katerih je zdravnik, kljub načelni možnosti odklonitve dežurstva, to vendarle
dolžan opravljati. Nemoteno zdravstveno varstvo se je torej zagotavljalo že
pred novelo, zato po mnenju pobudnice javni interes ni bil ogrožen ne pred
uveljavitvijo ZZdrS-E in ne po njej. Pobudnica zato ponavlja, da predmet te
pobude ni vprašanje, ali zakonodajalec lahko dvigne starostno mejo za
uveljavitev pravice do nedežuranja, temveč vprašanje, kako rešiti prehodno
obdobje, torej problem zdravnikov, ki so pravico do nedežuranja že
uveljavljali, pa jim je bila ta z dvigom starostne meje ukinjena. Novela je
nesorazmerno in arbitrarno posegla v njihovo pridobljeno pravico in ima s tem
retroaktiven učinek.
B. – I.
5. Pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno
besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni
interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil,
katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne
interese oziroma v njegov pravni položaj.
6. Pobudnica navaja, da izpodbija četrti
odstavek 20. člena ZZdrS-E. Ker 20. člen ZZdrS-E vsebuje zgolj en odstavek, s
katerim spreminja celoten 42. člen ZZdrS, vsebina ureditve, ki je za pobudnico
sporna, pa je po uveljavitvi ZZdrS-E določena v četrtem odstavku 42. člena
ZZdrS, je Ustavno sodišče štelo, da pobudnica izpodbija navedeno določbo ZZdrS.
7. Pobudnica izkazuje pravni interes za
presojo četrtega odstavka 42. člena ZZdrS. Izpodbijana določba posega
neposredno v njen pravni položaj, saj je pobudnica na njeni podlagi dolžna
opravljati dežurstvo, ki je posebna oblika dela, s katero se zagotavlja
neprekinjeno zdravstveno varstvo, do 55. leta starosti. Ustavno sodišče je
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 42. člena
ZZdrS sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena
ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.
B. – II.
8. Četrti odstavek 42. člena ZZdrS določa:
"Zdravniku, ki je dopolnil 55 let, praviloma ni treba opravljati
dežurstva, ob pogojih, ki jih predpiše minister."
9. Pobudnica navaja, da izpodbijana določba
posega v njeno pridobljeno pravico, da ne opravlja dežurstva. Po vsebini
zatrjuje neskladje z drugim odstavkom 155. člena in z 2. členom Ustave.
10. Ustava varuje na podlagi zakona
pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (drugi
odstavek 155. člena Ustave). Ustava torej izrecno varuje pridobljene pravice le
zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. Zoženje oziroma zmanjšanje že
uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice
zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih
na podlagi takšne ureditve. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo
zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po drugem odstavku 155. členu
Ustave ni dopustna. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpis povratno
učinkuje tedaj, ko je kot začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo
uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so
bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št.
U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97, in OdlUS VI, 57).
Izpodbijana določba ne učinkuje za nazaj. ZZdrS-E je bil objavljen 10. 6. 2008,
veljati je začel 25. 6. 2008. Za nazaj, torej za čas pred uveljavitvijo sporne
ureditve, izpodbijana določba ne spreminja pravnega položaja pobudnice, zato
izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave.
11. Varstvo pridobljenih pravic, kadar zakon
ureditev spreminja le za naprej, je zagotovljeno z 2. členom Ustave, da je
Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva
zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega
položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga,
utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo
in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave
pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to
načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove
pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je treba v primeru konflikta
oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i.
tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v
posameznem spornem primeru treba dati prednost. Upoštevaje navedene pogoje
zakonodajalec sme spremeniti pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma
dejavnosti tudi za osebe, ki ta poklic oziroma dejavnost v času spremembe
pravne ureditve že opravljajo (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-93/98 z
dne 9. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98, in OdlUS VII, 66, ter št. U-I-331/02
z dne 3. 7. 2003, Uradni list RS, št. 70/03, 83/03 – popr., in 91/03 – popr.,
ter OdlUS XII, 67). Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna
ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih
položajev (tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17. 6.
1998, Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134, ter št. U-I-90/05 z dne 7.
7. 2005, Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66).
12. ZZdrS je pred uveljavitvijo ZZdrS-E
določal v sedmem odstavku 42. člena, da zdravniku, ki je dopolnil 50 let
starosti, praviloma ni treba opravljati dežurne službe, ob pogojih, ki jih
določi minister. Z uveljavitvijo ZZdrS-E, ki je v celoti spremenil prejšnji 42.
člen ZZdrS, je zakonodajalec dvignil starost, pri kateri lahko zdravnik
uveljavlja pravico, da ne opravlja več dežurne službe. S tem je zakonodajalec
pri zdravnikih, ki so že dopolnili 50. leto starosti in jim ni treba več
opravljati dežurstva, posegel v načelo varstva zaupanja v pravo. Poseg v to
načelo v skladu s pogoji, opisanimi v predhodni točki te obrazložitve, ni
protiustaven, če za spremembo pravnega položaja obstajajo v javnem interesu
utemeljeni razlogi, pomembnejši od posega v položaj prizadetih. Tako je Ustavno
sodišče v obravnavanem primeru ocenjevalo, ali so razlogi za spremembo pravnega
položaja pobudnice v splošnem, javnem interesu in ali je izpodbijana ureditev v
razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje.
13. Kot izhaja iz navedb Državnega zbora
(tudi iz mnenja Vlade) ter iz zakonodajnega gradiva, je bil namen izpodbijane
ureditve zagotoviti učinkovit sistem neprekinjenega zdravstvenega varstva in s
tem neprekinjene nujne zdravniške pomoči. Cilj spremembe zakonodaje je torej v
vzpostavitvi sistema zdravniške službe, ki je sposobna nuditi potrebne
zdravstvene storitve, med njimi nujno medicinsko pomoč, ki mora biti
organizirana v okviru javne zdravstvene službe tako, da je vsem prebivalcem
vedno dostopna. Glede na dejstvo, da je v Republiki Sloveniji premajhno število
zdravnikov na število prebivalcev in da tudi starostna struktura teh zdravnikov
ni ugodna,[1] je bilo treba po mnenju zakonodajalca ustrezno spremeniti pogoje
za nemoteno delovanje zdravniške službe, ki vključuje tudi dežurstvo kot
posebno obliko dela, s katero se zagotavlja nujna zdravniška pomoč. Vlada je v
svojem mnenju tudi opozorila na dejstvo staranja prebivalstva ter na večjo
obolevnost prebivalstva za kroničnimi boleznimi, zaradi česar se opravi vedno
več zdravstvenih storitev. Ti razlogi so tudi vodili zakonodajalca pri
sprejemanju izpodbijane ureditve. Učinkovit sistem neprekinjenega zdravstvenega
varstva je po oceni Ustavnega sodišča nedvomno razlog, utemeljen v
prevladujočem javnem interesu. Glede na pomembnost cilja, ki ga zasleduje
zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo, mu je treba pritrditi, da je bila za
zagotovitev neprekinjenega zdravstvenega varstva potrebna takojšnja uveljavitev
izpodbijane ureditve. Pobudnica sicer meni drugače in se zavzema za prehodno
obdobje. Ker pobudnica ne zatrjuje, da bi izpodbijana ureditev določala take
pogoje za opravljanje dežurstva, da bi bilo treba prizadetim osebam omogočiti,
da se v določenem prilagoditvenem obdobju pripravijo na novo ureditev, je bilo
treba pri tehtanju dati prednost javnemu interesu. Poseg v načelo zaupanja v
pravo je torej dopusten in je v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje
sprememba zakonodaje. Izpodbijana določba zato ni v neskladju z načelom
zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče
odločilo, da četrti odstavek 42. člena ZZdrS ni v neskladju z Ustavo.
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki
dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag.
Miroslav Mozetič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opomba:
[1] Iz analize, objavljene v Poročevalcu DZ,
št. 66/08, izhaja, da je bilo leta 2005 v Sloveniji 234,21 zdravnikov na
100.000 prebivalcev, v državah članicah Evropske unije pa v povprečju 317,76
zdravnikov oziroma v državah OECD v povprečju 300 zdravnikov na 100.000
prebivalcev. V zvezi s starostjo zdravnikov v Republiki Sloveniji pa iz analize
izhaja, da je največje število zdravnikov prav v starostni skupini od 40. do
49. leta (30,2 %) in od 50. do 59. let (26,9 %).