Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 42. člena Zakona o zdravniški službi ni v neskladju z Ustavo

U-I-270/08-10

Datum:   3. 6. 2010

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Lidije Lotrič, Ptuj, ki jo zastopa Bojan Popovič, FIDES – Sindikat zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, na seji 3. junija 2010

odločilo:

Četrti odstavek 42. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 58/08) ni v neskladju z Ustavo.

Obrazložitev

A.

1. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 20. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 58/08 – v nadaljevanju ZZdrS-E), ki določa, do katere starosti mora zdravnik opravljati dežurstvo. Iz njenih navedb izhaja, da ji od 1. 11. 2006 ni bilo treba več opravljati dežurne službe, z uveljavitvijo izpodbijane določbe pa jo mora zopet opravljati. Pobudnica zato očita zakonodajalcu, da je brez prehodnega obdobja dvignil starostno mejo, pri kateri zdravnikom ni treba opravljati dežurstva, s 50 na 55 let starosti. S tem naj bi posegel v pravico starejših zdravnikov, ki so po predpisu, veljavnem do uveljavitve ZZdrS-E, s katerim je bila starostna meja zvišana, že pridobili in tudi dejansko uveljavljali pravico do neopravljanja dežurstva. Pobudnica zato meni, da je izpodbijana določba v nasprotju z ustavnimi načeli prepovedi poseganja v pridobljene pravice, prepovedi retroaktivnosti, zaupanja v pravo in tudi z načelom sorazmernosti. Po njenem mnenju bi moral zakonodajalec predvideti prehodno obdobje, in sicer po vzoru Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDR), ki je kriterije za starejšega delavca po 203. členu ZDR (pravilno 201. člen) s prehodno določbo 236. člena ZDR uveljavil postopno do leta 2014.

2. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na pobudo navaja, da gre pri izpodbijani določbi za način uresničevanja pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, ki vključuje tudi zahtevo po zagotovitvi dostopnosti zdravstvenih služb in ustrezni kvaliteti zdravstvenih storitev. Zdravstvena dejavnost je zato organizirana na različnih ravneh, kot javna služba pa se opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe, ki mora biti organizirana tako, da je vsem prebivalcem zagotovljena vedno dostopna nujna medicinska pomoč, tudi z dežurstvom. Razlogi za sprejetje izpodbijane ureditve so navedeni tudi v gradivu k sprejetju ZZdrS-E (Poročevalec DZ, št. 66/08), iz katerega izhaja, da v državi primanjkuje zdravnikov, poleg tega pa je tudi njihova starostna struktura neugodna. Zaradi zagotavljanja neprekinjenega zdravstvenega varstva in s tem neprekinjene nujne zdravniške pomoči je zakonodajalec z novelo zakona zvišal starostno mejo, nad katero zdravniku praviloma ni treba opravljati dežurstva, in jo tudi takoj uveljavil brez prehodnega obdobja. Prav zaradi navedenega je po mnenju Državnega zbora nova ureditev legitimna, z vidika javnega interesa pri zagotavljanju zdravstvenega varstva prebivalstvu pa je v razmerju do interesa posameznega zdravnika tudi sorazmerna. Zato tej ureditvi ni mogoče očitati nelogičnosti in retroaktivnosti ter kršitve ustavnih načel, kot zatrjuje pobudnica. Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrne.

3. Vlada Republike Slovenije v svojem mnenju ponavlja razloge za sprejetje izpodbijane ureditve in dodaja, da se je zakonodajalec odločil za dvig starostne meje tudi zato, da ureditev varstva starejših delavcev po Zakonu o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) izenači z ureditvijo v 201. členu ZDR, ki opredeljuje starost 55 let kot tisto starostno dobo, ko delavci uživajo posebno varstvo. Navaja, da je zakonodajalec v primeru ZDR določil prehodno obdobje, v katerem se starostna meja za ženske postopoma zvišuje in je usklajena s postopnim zvišanjem minimalnih pogojev za starostno upokojevanje žensk, vendar meni, da se navedeni primer ne more enačiti z izpodbijano ureditvijo, ko se je zakonodajalec prav iz razlogov zagotavljanja neprekinjenega zdravstvenega varstva in s tem tudi neprekinjene nujne zdravniške pomoči odločil za takojšen dvig starostne meje, nad katero ni treba opravljati dežurne službe. Vlada prav tako meni, da takojšnja uveljavitev in uporaba sporne določbe zaradi premajhnega števila zdravnikov zagotavlja enakopravnost zdravnikov, mlajših od 55 let, ki bi bili z opravljanjem dežurne službe v večjem obsegu preobremenjeni. Ureditev, ki bi postopoma dvigovala starostno mejo, pa bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Odločitev zakonodajalca, da takoj poviša starostno mejo za opravljanje dežurne zdravniške službe, je razumna, nujna, sorazmerna in v javnem interesu. Vlada glede na navedeno meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo.  

4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana pobudnici, in ta je nanju odgovorila. Pobudnica oporeka razlogom za sprejetje izpodbijane ureditve. Meni, da je sklicevanje na zagotavljanje zdravstvenega varstva le krinka za zmanjševanje pravic starejših zdravnikov v razmerju do njihovega delodajalca, ki s samo pravico pacientov do zdravstvenega varstva nima nikakršne zveze. Že pred novelo je Pravilnik o pogojih pod katerimi zdravniku ni treba opravljati dežurne službe (Uradni list RS, št. 62/2000) v 3. členu urejal pogoje za neopravljanje dežurne službe zdravniku po 50. letu starosti. Te pogoje je znova povzel Pravilnik o pogojih, pod katerimi zdravniku ni treba opravljati dežurstva (Uradni list RS, št. 44/09). Bistvo starega in zdaj novega pravilnika je v tem, da določa izjeme, ob katerih je zdravnik, kljub načelni možnosti odklonitve dežurstva, to vendarle dolžan opravljati. Nemoteno zdravstveno varstvo se je torej zagotavljalo že pred novelo, zato po mnenju pobudnice javni interes ni bil ogrožen ne pred uveljavitvijo ZZdrS-E in ne po njej. Pobudnica zato ponavlja, da predmet te pobude ni vprašanje, ali zakonodajalec lahko dvigne starostno mejo za uveljavitev pravice do nedežuranja, temveč vprašanje, kako rešiti prehodno obdobje, torej problem zdravnikov, ki so pravico do nedežuranja že uveljavljali, pa jim je bila ta z dvigom starostne meje ukinjena. Novela je nesorazmerno in arbitrarno posegla v njihovo pridobljeno pravico in ima s tem retroaktiven učinek.

B. – I. 

5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6. Pobudnica navaja, da izpodbija četrti odstavek 20. člena ZZdrS-E. Ker 20. člen ZZdrS-E vsebuje zgolj en odstavek, s katerim spreminja celoten 42. člen ZZdrS, vsebina ureditve, ki je za pobudnico sporna, pa je po uveljavitvi ZZdrS-E določena v četrtem odstavku 42. člena ZZdrS, je Ustavno sodišče štelo, da pobudnica izpodbija navedeno določbo ZZdrS.

7. Pobudnica izkazuje pravni interes za presojo četrtega odstavka 42. člena ZZdrS. Izpodbijana določba posega neposredno v njen pravni položaj, saj je pobudnica na njeni podlagi dolžna opravljati dežurstvo, ki je posebna oblika dela, s katero se zagotavlja neprekinjeno zdravstveno varstvo, do 55. leta starosti. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 42. člena ZZdrS sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami. 

B. – II.

8. Četrti odstavek 42. člena ZZdrS določa: "Zdravniku, ki je dopolnil 55 let, praviloma ni treba opravljati dežurstva, ob pogojih, ki jih predpiše minister."

9. Pobudnica navaja, da izpodbijana določba posega v njeno pridobljeno pravico, da ne opravlja dežurstva. Po vsebini zatrjuje neskladje z drugim odstavkom 155. člena in z 2. členom Ustave. 

10. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ustava torej izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi takšne ureditve. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po drugem odstavku 155. členu Ustave ni dopustna. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpis povratno učinkuje tedaj, ko je kot začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97, in OdlUS VI, 57). Izpodbijana določba ne učinkuje za nazaj. ZZdrS-E je bil objavljen 10. 6. 2008, veljati je začel 25. 6. 2008. Za nazaj, torej za čas pred uveljavitvijo sporne ureditve, izpodbijana določba ne spreminja pravnega položaja pobudnice, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave.

11. Varstvo pridobljenih pravic, kadar zakon ureditev spreminja le za naprej, je zagotovljeno z 2. členom Ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je treba v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. Upoštevaje navedene pogoje zakonodajalec sme spremeniti pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma dejavnosti tudi za osebe, ki ta poklic oziroma dejavnost v času spremembe pravne ureditve že opravljajo (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-93/98 z dne 9. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98, in OdlUS VII, 66, ter št. U-I-331/02 z dne 3. 7. 2003, Uradni list RS, št. 70/03, 83/03 – popr., in 91/03 – popr., ter OdlUS XII, 67). Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev (tako Ustavno sodišče npr. v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134, ter št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005, Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66).

12. ZZdrS je pred uveljavitvijo ZZdrS-E določal v sedmem odstavku 42. člena, da zdravniku, ki je dopolnil 50 let starosti, praviloma ni treba opravljati dežurne službe, ob pogojih, ki jih določi minister. Z uveljavitvijo ZZdrS-E, ki je v celoti spremenil prejšnji 42. člen ZZdrS, je zakonodajalec dvignil starost, pri kateri lahko zdravnik uveljavlja pravico, da ne opravlja več dežurne službe. S tem je zakonodajalec pri zdravnikih, ki so že dopolnili 50. leto starosti in jim ni treba več opravljati dežurstva, posegel v načelo varstva zaupanja v pravo. Poseg v to načelo v skladu s pogoji, opisanimi v predhodni točki te obrazložitve, ni protiustaven, če za spremembo pravnega položaja obstajajo v javnem interesu utemeljeni razlogi, pomembnejši od posega v položaj prizadetih. Tako je Ustavno sodišče v obravnavanem primeru ocenjevalo, ali so razlogi za spremembo pravnega položaja pobudnice v splošnem, javnem interesu in ali je izpodbijana ureditev v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje.

13. Kot izhaja iz navedb Državnega zbora (tudi iz mnenja Vlade) ter iz zakonodajnega gradiva, je bil namen izpodbijane ureditve zagotoviti učinkovit sistem neprekinjenega zdravstvenega varstva in s tem neprekinjene nujne zdravniške pomoči. Cilj spremembe zakonodaje je torej v vzpostavitvi sistema zdravniške službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve, med njimi nujno medicinsko pomoč, ki mora biti organizirana v okviru javne zdravstvene službe tako, da je vsem prebivalcem vedno dostopna. Glede na dejstvo, da je v Republiki Sloveniji premajhno število zdravnikov na število prebivalcev in da tudi starostna struktura teh zdravnikov ni ugodna,[1] je bilo treba po mnenju zakonodajalca ustrezno spremeniti pogoje za nemoteno delovanje zdravniške službe, ki vključuje tudi dežurstvo kot posebno obliko dela, s katero se zagotavlja nujna zdravniška pomoč. Vlada je v svojem mnenju tudi opozorila na dejstvo staranja prebivalstva ter na večjo obolevnost prebivalstva za kroničnimi boleznimi, zaradi česar se opravi vedno več zdravstvenih storitev. Ti razlogi so tudi vodili zakonodajalca pri sprejemanju izpodbijane ureditve. Učinkovit sistem neprekinjenega zdravstvenega varstva je po oceni Ustavnega sodišča nedvomno razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Glede na pomembnost cilja, ki ga zasleduje zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo, mu je treba pritrditi, da je bila za zagotovitev neprekinjenega zdravstvenega varstva potrebna takojšnja uveljavitev izpodbijane ureditve. Pobudnica sicer meni drugače in se zavzema za prehodno obdobje. Ker pobudnica ne zatrjuje, da bi izpodbijana ureditev določala take pogoje za opravljanje dežurstva, da bi bilo treba prizadetim osebam omogočiti, da se v določenem prilagoditvenem obdobju pripravijo na novo ureditev, je bilo treba pri tehtanju dati prednost javnemu interesu. Poseg v načelo zaupanja v pravo je torej dopusten in je v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Izpodbijana določba zato ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. 

14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da četrti odstavek 42. člena ZZdrS ni v neskladju z Ustavo.

C.

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

                                                                            Jože Tratnik

                                                                             Predsednik

Opomba:

[1] Iz analize, objavljene v Poročevalcu DZ, št. 66/08, izhaja, da je bilo leta 2005 v Sloveniji 234,21 zdravnikov na 100.000 prebivalcev, v državah članicah Evropske unije pa v povprečju 317,76 zdravnikov oziroma v državah OECD v povprečju 300 zdravnikov na 100.000 prebivalcev. V zvezi s starostjo zdravnikov v Republiki Sloveniji pa iz analize izhaja, da je največje število zdravnikov prav v starostni skupini od 40. do 49. leta (30,2 %) in od 50. do 59. let (26,9 %).