Številka: U-I-159/07-22
Datum: 10. 6. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana,
ki jo zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, in Sindikata kmetijstva in
živilske industrije Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik Srečko
Čater, na seji 10. junija 2010
odločilo:
Druga in tretja alineja tretjega odstavka 33. člena Zakona o
zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št.
107/06 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavita.
Obrazložitev
A.
1. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije in
Sindikat kmetijstva in živilske industrije Slovenije (v nadaljevanju
predlagatelja) izpodbijata ureditev Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za
primer brezposelnosti (v nadaljevanju ZZZPB) v delu, v katerem pod določenimi
pogoji ureja mirovanje pravice do denarnega nadomestila iz zavarovanja za
brezposelnost osebam, ki so po prenehanju delovnega razmerja skladno z delovno
zakonodajo upravičene do nadomestila za spoštovanje prepovedi opravljanja
konkurenčne dejavnosti po prenehanju delovnega razmerja, in osebam, ki so
zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi prejele odpravnino, ki presega višino,
določeno s predpisi o delovnih razmerjih (druga in tretja alineja tretjega odstavka
33. člena ZZZPB). Z izpodbijanima določbama naj bi zakonodajalec nedopustno
posegel v 2., 8., 14., 15., 50. in 76. člen Ustave.
2. Drugi alineji tretjega odstavka 33.
člena ZZZPB očitata neskladje z 2. členom Ustave. Določba naj bi bila nejasna,
pravnosistemsko nedomišljena in neusklajena glede na zakonsko določeno višino
nadomestila za spoštovanje konkurenčne klavzule iz drugega odstavka 39. člena
Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v
nadaljevanju ZDR). Nejasno naj bi bilo, ali se mirovanje nanaša na vse delavce,
ki so po ZDR upravičeni do nadomestila za spoštovanje prepovedi konkurenčne
dejavnosti, ali le na tiste, ki to nadomestilo dejansko prejemajo. Zaradi
nerazlikovanja med različnimi višinami nadomestil, ki jih lahko prejemajo
delavci iz naslova obveznosti spoštovanja konkurenčne klavzule, naj bi bilo
kršeno načelo sorazmernosti. Predlagatelja menita, da nekritičnega, to je za
vse prejemnike nadomestila za spoštovanje konkurenčne klavzule enakega uvajanja
časovnega zamika pri uresničevanju pravice do denarnega nadomestila iz
zavarovanja za brezposelnost ni mogoče šteti za razumno in nujno potrebno
sredstvo za dosego cilja, ki iz samega zakona oziroma iz njegove obrazložitve
tudi naj ne bi bil razviden. Pri časovnem omejevanju pravice do denarnega
nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti naj bi imel zakonodajalec
na voljo tudi druge ukrepe, na primer določitev objektivnega praga višine
nadomestila, s katerimi bi manj grobo posegel v temeljne svoboščine. Zaradi
grobe kršitve načela sorazmernosti naj bi bilo kršeno tudi načelo varstva
zaupanja v pravo.
3. V neskladju z 2. členom Ustave naj bi
bila tudi tretja alineja tretjega odstavka 33. člena ZZZPB. Določba naj bi bila
povsem nejasna. Nejasno naj bi bilo, kaj pomeni pojem "odpravnina, ki
presega višino, določeno s predpisi o delovnih razmerjih". Nejasnost te
norme in možnost arbitražnega odločanja naj bi se pokazala tudi v razmerju do
114. člena ZDR, po katerem lahko delodajalec starejšemu delavcu brez njegovega
soglasja odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnih razlogov, če mu je do
izpolnitve minimalnih pogojev za starostno pokojnino zagotovljena pravica do
denarnega nadomestila iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. Nejasno
naj bi namreč bilo, ali je takšna odpoved zakonita tudi v primeru mirovanja
pravice do nadomestila zaradi dogovora o višji odpravnini.
4. Izpodbijana ureditev naj bi nasprotovala
tudi načelu socialne države (2. člen Ustave), ki naj bi zakonodajalca
zavezovalo k sprejemanju predpisov, ki zagotavljalo socialno varnost
posameznika kot človekovo pravico iz 50. člena Ustave.
5. Tretja alineja tretjega odstavka 33.
člena ZZPB naj bi bila tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom.
Neenakost naj bi bila podana med poslovodnimi osebami, ki jim na podlagi prve
alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB pravica do denarnega nadomestila iz
zavarovanja za primer brezposelnosti miruje toliko mesecev, kolikor mesečnih
plač odškodnine oziroma odpravnine so prejele oziroma so do nje upravičene
zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi, in "navadnimi" delavci, ki
jim na podlagi izpodbijane tretje alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB
pravica do denarnega nadomestila iz zavarovanja za brezposelnost miruje toliko
mesecev, kolikor njihovih osnovnih mesečnih plač je z odpravnino presežena
zakonsko predpisana višina odpravnine. Neenakost naj bi bila v tem, da se pri
poslovodnih osebah kot osnova za izračun obdobja mirovanja pravice upošteva
celotna mesečna plača (to je osnovna plača, povečana za dodatke in del plače za
delovno uspešnost), pri delavcih iz tretje alineje tretjega odstavka 33. člena
ZZZPB pa le osnovna plača. Neenakost naj bi obstajala tudi med samimi delavci,
ker tisti, ki se bodo upokojili pred iztekom mirovanja, ne bodo prejeli
denarnega nadomestila iz zavarovanja za brezposelnost, po mnenju predlagateljev
pa bi morali imeti vsi delavci, ki jih je mogoče uvrstiti v isto kategorijo
(prenehanje delovnega razmerja na enak način), ne samo pravico do priznanja,
temveč tudi do uživanja denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer
brezposelnosti.
6. Ureditvi o mirovanju pravice do
denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti osebam, ki so
prejele odpravnino, ki presega s predpisi o delovnih razmerjih določeno višino (tretja
alineja tretjega odstavka 33. člena ZZZPB), očitata predlagatelja tudi
neskladje z 8. in 76. členom Ustave. Z njo naj bi namreč zakonodajalec izničil
in sankcioniral voljo in namen socialnih partnerjev, podpisnikov kolektivnih
pogodb, v delu, ki se nanaša na odpravnine. To naj bi pomenilo tudi kršitev
prvega in drugega odstavka 7. člena ZDR v povezavi z 2. in 4. členom Zakona o
kolektivnih pogodbah (Uradni list RS, št. 43/06 – ZKolP), kršitev 74. člena
Ustave, 8. člena Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 154 o spodbujanju
kolektivnega pogajanja (Uradni list RS, št. 121/05, MP, št. 22/05) in 4. člena
Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah
organiziranja in kolektivnega dogovarjanja (Uradni list FLRJ-MP, št. 11/58, in
Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92). Iz navedenih pravnih virov, sodbe
Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 385/2005 (pravilno 358/2005) z dne 31. 1. 2006
in tuje strokovne literature naj bi namreč izhajalo, da država z zakonodajo ne
sme omejevati avtonomije strank kolektivnih pogodb na način, da bi
prepovedovala kolektivna pogajanja o bolj ugodnih pravicah, ki jih kot
minimalne standarde določa delovna zakonodaja. Z omejitvijo prizadevanja
sindikatov za ugodnejše pravice delavcev naj bi bilo omejeno načelo o svobodnem
delovanju sindikatov iz 76. člena Ustave. Z omejitvijo avtonomije strank
kolektivne pogodbe, ki ni v nasprotju s prisilnimi predpisi, naj bi bilo kršeno
tudi načelo zaupanja teh strank, ki so storile vse potrebno, da bi bila
delavcem priznana ugodnejša pravica, kot je določena z zakonom, v pravno
državo.
7. Državni zbor Republike Slovenije ni
odgovoril na zahtevo. Vlada Republike Slovenije ni odgovorila na zaprosilo
Ustavnega sodišča za mnenje o zahtevi. Ministrstvo za delo, družino in socialne
zadeve (v nadaljevanju Ministrstvo) meni, da očitki o nejasnosti in
neusklajenosti ter posledičnem neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom
Ustave niso upravičeni. Navaja, da že iz samega besedila druge alineje tretjega
odstavka 33. člena ZZZPB izhaja, da pravica do nadomestila miruje le delavcem,
ki so dejanski prejemniki nadomestila za spoštovanje konkurenčne prepovedi.
Besedilo "odpravnino, ki presega višino, določeno s predpisi o delovnih
razmerjih" iz tretje alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB je treba po
mnenju Ministrstva razlagati tako, da se upošteva najvišji mogoči znesek
odpravnine, določen v ZDR. Ob tem poudarja, da denarno nadomestilo za
brezposelnost ni namenjeno avtomatičnemu nadomeščanju izpadlega dohodka, temveč
le zagotovitvi določene stopnje socialne varnosti osebi, ki ji je delovno
razmerje prenehalo brez njene volje ali krivde. Glede očitkov o neskladju
izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom zaradi razlikovanja med
poslovodnimi osebami in "navadnimi" delavci navaja, da besedilo
tretje alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB, ki govori o "osnovni
mesečni plači", ni usklajeno z ZDR, ki kot osnovo za izračun odpravnine
uporablja pojem "povprečna mesečna plača". Neutemeljeni po mnenju
Ministrstva so tudi očitki, da izpodbijana ureditev posega v avtonomijo
kolektivnega dogovarjanja, saj takšna ureditev ne omejuje sindikatov, da s
kolektivnimi pogajanji ne bi dosegli večjega obsega pravic za delavce, kot so
zagotovljene z zakoni. Glede same razlage tretjega odstavka 33. člena ZZZPB
Ministrstvo navaja, da to določbo razlaga na način, da po izteku mirovanja
pravica do nadomestila zavarovancu pripada v celotno odmerjenem trajanju. Enako
stališče glede tega je v svojem pojasnilu zavzel tudi Zavod Republike Slovenije
za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod).
8. Pojasnila Ministrstva in Zavoda so bila
posredovana predlagateljema, ki nista odgovorila.
B. – I.
9. Predlagatelja sta navedla, da
izpodbijata drugo in tretjo alinejo tretjega odstavka 28. člena Zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer
brezposelnosti (Uradni list RS, št. 79/06 – v nadaljevanju ZZZPB-F). Dejansko
gre za drugo in tretjo alinejo tretjega odstavka 33. člena besedila ZZZPB, ki
je bil spremenjen z 28. členom ZZZPB-F. Zato je Ustavno sodišče presojalo ti
dve zakonski določbi.
B. – II.
10. Izpodbijani določbi urejata mirovanje
pravice do nadomestila za brezposelnost. Druga alineja tretjega odstavka 33.
člena ZZZPB določa, da pravica do denarnega nadomestila miruje osebam, ki so po
prenehanju delovnega razmerja skladno z delovno zakonodajo upravičene do
nadomestila za spoštovanje prepovedi opravljanja konkurenčne dejavnosti po
prenehanju delovnega razmerja, in sicer do poteka časa, v katerem prejemajo
nadomestilo zaradi spoštovanja prepovedi konkurenčne dejavnosti.1 Tretja
alineja tretjega odstavka 33. člena ZZZPB določa, da pravica do denarnega
nadomestila miruje osebam, ki so zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi prejele
odpravnino, ki presega višino, določeno s predpisi o delovnih razmerjih, in
sicer toliko mesecev, kolikor njihovih osnovnih mesečnih plač je z odpravnino
presežena zakonsko predpisana višina.
11. Mirovanje pomeni, da se zavarovancu, ki
sicer izpolnjuje pogoje za pridobitev pravice do denarnega nadomestila iz
zavarovanja za brezposelnost in se mu zato ta pravica prizna, denarno
nadomestilo v obdobju mirovanja ne izplačuje. Po prenehanju obstoja razlogov za
mirovanje pa je zavarovanec, kot to izhaja tudi iz pojasnil Ministrstva in
Zavoda, upravičen do te dajatve v celotnem obsegu priznane pravice, to je v
celotnem zakonsko določenem trajanju (če seveda še vedno oziroma dokler
izpolnjuje zakonske pogoje za uživanje te pravice).
12. Mirovanje pravic iz sistemov socialne
varnosti je predvideno tudi z mednarodnimi akti. Konvencija Mednarodne
organizacije dela št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti (Uradni list
FLRJ-MP, št. 1/55, in Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92 – v nadaljevanju
K MOD št. 102) na primer določa, da se lahko dajatve iz te konvencije, med
njimi tudi denarna dajatev za primer brezposelnosti, ustavijo v primerih in v
dobi, določeni s Konvencijo (69. člen). Pri tem lahko razloge za mirovanje v
grobem razvrstimo v tri večje skupine: mirovanje v obdobju, ko je oseba
vzdrževana na račun javnih sredstev oziroma upravičena do katere druge socialne
dajatve, mirovanje kot sankcija zaradi določenega ravnanja brezposelne osebe in
mirovanje zaradi upravičenosti do dohodkov iz dela.2 Izpodbijani
določbi sodita v slednjo skupino.
Presoja z vidika načela jasnosti in
določnosti predpisov (2. člen Ustave)
13. Predlagatelja menita, da na podlagi
druge alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB ni jasno, ali pravica do
denarnega nadomestila miruje vsem upravičencem do nadomestila za spoštovanje
prepovedi konkurenčne dejavnosti, ali le tistim, ki takšno nadomestilo tudi
dejansko prejemajo. Zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da
jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja in da nedvoumno
ter dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se
nanašajo, je vsebina enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ta
ustavna zahteva ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo
treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi
predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika 2. člena Ustave pa postane
predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo
priti do jasne vsebine predpisa. Tega izpodbijani določbi ni mogoče očitati.
Besedna zveza "do poteka časa, v katerem prejemajo nadomestilo"
namreč dovolj jasno kaže, da se lahko ta določba nanaša le na tiste, ki
dejansko prejemajo nadomestilo.
14. Neutemeljen je tudi očitek
predlagateljev o nejasnosti tretje alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB.
Na njeni podlagi naj ne bi bilo jasno, kaj v tej določbi pomeni pojem
"odpravnina, ki presega višino, določeno s predpisi o delovnih
razmerjih". Glede višine odpravnine sta bistveni zlasti dve določbi ZDR. V
drugem odstavku 109. člena ZDR je z določitvijo večkratnika od osnove za
odpravnino (osnovo pomeni povprečna mesečna plača delavca v zadnjih treh
mesecih pred odpovedjo), glede na leta zaposlitve delavca pri delodajalcu,
določena minimalna višina odpravnine. V četrtem odstavku 109. člena ZDR pa je
določena omejitev, da (tako določena) višina odpravnine ne sme presegati
10-kratnika zakonsko določene osnove odpravnine, če ni v kolektivni pogodbi na
ravni dejavnosti določeno drugače. Zakonsko predpisana višina odpravnine znaša
torej največ 10-kratnik povprečne plače delavca v zadnjih treh mesecih pred
odpovedjo, s kolektivno pogodbo pa se je mogoče dogovoriti za izplačilo
odpravnine v višjem znesku. Glede na to je mogoče kot odpravnino, ki presega
zakonsko določeno (minimalno) višino, upoštevati znesek odpravnine nad
10-kratnikom zakonsko določene osnove.
15. Glede na navedeno druga in tretja
alineja tretjega odstavka 33. člena ZZZPB nista v neskladju z načelom jasnosti
in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave.
Presoja z vidika pravice do socialne
varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave)
16. Predlagatelja očitata izpodbijanima
določbama neskladje z načelom socialne države (2. člen Ustave). Uveljavljata
tudi neskladje izpodbijane ureditve s pravico do socialne varnosti (prvi
odstavek 50. člena Ustave) kot enim izmed vidikov tega ustavnega načela,
izrecno določenim že v Ustavi. Vsebina pravice do socialne varnosti z Ustavo ni
podrobno določena. V skladu s prvim odstavkom 50. člena Ustave se zagotavlja
pod pogoji, ki jih določa zakon. Gre za izrecno ustavno pooblastilo
zakonodajalcu, da določi način izvrševanja te človekove pravice (drugi odstavek
15. člena Ustave). Pri tem je zakonodajalcu, kot to na splošno velja za
področje socialnih pravic, zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar njegova
normativna dejavnost kljub temu ni povsem neomejena. Vsaka človekova pravica
ima namreč svoje ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te človekove
pravice, v katero zakonodajalec ne sme poseči. Zato je treba v vsakem primeru
posebej ugotoviti, ali določena zakonska ureditev, s katero zakonodajalec
napolnjuje vsebino posamezne človekove pravice, še vedno pomeni le način
uresničevanja človekove pravice ali pa je morda prerasla že v poseg oziroma v
omejitev te človekove pravice.
17. Izrecna ustavna določba, ki veže
zakonodajalca pri zakonskem urejanju človekove pravice do socialne varnosti, je
drugi odstavek 50. člena Ustave. Ta določa obveznost države urediti obvezno
zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbeti
za njihovo delovanje. Med socialnimi zavarovanji, navedenimi v tej ustavni
določbi, sicer ni izrecno omenjeno tudi zavarovanje za brezposelnost. Vendar pa
je treba pod pojem druga socialna zavarovanja iz drugega odstavka 50. člena
Ustave uvrstiti tudi to vrsto zavarovanja (primerjaj s sklepom Ustavnega
sodišča št. U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995, OdlUS IV, 108). Iz Ustave izhaja
torej dolžnost države urediti socialno zavarovanje za brezposelnost in skrbeti
za njegovo delovanje, izbira konkretnih ukrepov, s katerimi bo uresničen ta
ustavni cilj, pa je prepuščena zakonodajalcu. Zakonodajalec je kot osrednjo
pravico, s katero se zagotavlja socialna varnost za primer brezposelnosti,
določil pravico do denarnega nadomestila za brezposelnost, kar pa ne pomeni, da
socialna varnost oseb, zavarovanih za ta socialni primer, ne bi mogla biti
zagotovljena tudi na kakšen drug način.
18. Glede na navedeno pomeni zakonska
ureditev posameznih pravic iz socialnih zavarovanj in določitev pogojev za
pridobitev in uresničevanje teh pravic praviloma le določitev načina
uresničevanja človekove pravice do socialne varnosti in ne posega v to pravico.
Pri tem ni izključeno, da je med takšne določbe mogoče uvrstiti tudi določbe o
mirovanju pravice do nadomestila za brezposelnost zaradi prejemanja določenih
dohodkov na temelju prejšnje zaposlitve. Vendar pa lahko velja to le pod
pogojem, da je pretežni namen takšnih dohodkov enak namenu, ki ga ima sicer
denarno nadomestilo za brezposelnost (nadomeščanje izpadlega dohodka ob izgubi
zaposlitve). Zgolj v takšnih primerih je namreč mogoče šteti, da je socialna varnost
posameznika ob nastopu socialnega primera zagotovljena kljub mirovanju pravice
do denarnega nadomestila za brezposelnost. Vlogo nadomestila za brezposelnost v
takšnih primerih sicer prevzame druga denarna dajatev, ki pa je izplačana za
isti namen. Hkratno izplačilo obeh prejemkov bi lahko pomenilo podvajanje
pravic. Mirovanje v takšnem primeru zato ne pomeni posega v pravico do socialne
varnosti.3 Če so dohodki iz dela, ki povzročijo mirovanje pravice do
nadomestila za brezposelnost, izplačani za kakšen pretežno drug namen, pa
socialna varnost za primer brezposelnosti zavarovancu z izplačilom takšnega
prejemka ni zagotovljena. Zato je treba mirovanje pravice do nadomestila za
brezposelnost v takšnih primerih opredeliti kot poseg v to človekovo pravico.
Posebej glede mirovanja pravice do
nadomestila za brezposelnost zaradi prejemanja nadomestila za spoštovanje
konkurenčne klavzule
19. Na podlagi dogovora o konkurenčni
klavzuli je delavcu po prenehanju delovnega razmerja prepovedano opravljanje
konkurenčne dejavnosti delodajalčevi.4 Zaradi spoštovanja
konkurenčne klavzule je delavec začasno omejen v ustavnih pravicah do proste
izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave) oziroma do svobodne
gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave). Delavcu se zmanjšuje
možnost zaposlitve oziroma onemogoča zaslužek, ki bi ga lahko ustvarjal, če ne
bi bil zavezan s prepovedjo opravljanja konkurenčne dejavnosti. Odmeno zaradi
takšnih omejitev v naši ureditvi pomeni nadomestilo za spoštovanje konkurenčne
klavzule. Temeljni namen pravice do nadomestila za spoštovanje konkurenčne
klavzule je torej v zagotovitvi odmene zaradi obveznosti delavca, da se vzdrži
konkurenčne dejavnosti, ki se odraža v začasni omejitvi njegovih ustavnih
pravic (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-51/90 z dne 14. 5. 1992,
Uradni list RS, št. 29/92, in OdlUS I, 33). Kot takšno to nadomestilo ne pomeni
prejemka, ki bi bil izplačan za isti namen kot denarno nadomestilo za
brezposelnost. Zato pomeni ureditev o mirovanju pravice do nadomestila za
brezposelnost zaradi prejemanja nadomestila za spoštovanje konkurenčne klavzule
poseg v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
20. Poseg v človekove pravice je ustavno
dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju
(tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom
sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno
skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno
sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh
vidikov posega, tj. presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega v
ožjem pomenu, če pred tem ugotovi, da omejitev temelji na ustavno dopustnem
cilju (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni
list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve).
21. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da
temelji mirovanje pravice do nadomestila za brezposelnost zaradi prejemanja
nadomestila za spoštovanje konkurenčne klavzule na predpostavki, da lahko
osebe, za katere se predpostavlja, da imajo zadovoljive prejemke, ob nastanku
brezposelnosti same prenesejo izgubo dotedanjih dohodkov.5 Takšni
razlogi, ki merijo na upoštevanje potrebe po racionalni uporabi sredstev
zavarovalne skupnosti in s tem na zagotavljanje vzdržnosti sistema, bi sicer
lahko pomenili ustavno dopusten cilj za poseg v človekovo pravico do socialne
varnosti. Vendar pa Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo tudi v presojo
primernosti in nujnosti takšnega ukrepa, ugotavlja, da izpodbijana ureditev ni
sorazmerna v ožjem pomenu. Pri presoji sorazmernosti posega v ožjem pomenu
Ustavno sodišče presoja, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto
človekovo pravico proporcionalna koristim, ki bodo zaradi posega nastale.
Morebitne koristi, ki bi jih lahko imela takšna ureditev za sam sistem
zavarovanja za brezposelnost, pa ne morejo odtehtati teže posledic, ki jih ima
takšna ureditev za prizadete posameznike. Tem namreč v obdobju mirovanja socialna
varnost v smislu nadomeščanja izpadlega dohodka ni zagotovljena, pri čemer ni
najti razlogov za to, da bi bili prav oni tisti, ki bi morali (v povečani meri)
nositi breme vzdržnosti sistema. Nadomestilo za spoštovanje konkurenčne
klavzule je namreč dohodek, izplačan za povsem drug namen kot denarno
nadomestilo za brezposelnost. Ena izmed temeljnih značilnosti sistemov
socialnih zavarovanj pa je, da temeljijo pravice v teh sistemih na
predpostavljeni (anticipirani) potrebi po dajatvi ob nastanku socialnega
primera in kot takšne niso odvisne od dohodkovnega ali premoženjskega stanja
upravičenca ali njegovih družinskih članov.6 Zakonodajalec ni
pojasnil, zakaj je od te temeljne lastnosti sistemov socialnih zavarovanj
odstopil prav v primerih prejemanja nadomestila za spoštovanje konkurenčne
klavzule. Glede na navedeno je druga alineja tretjega odstavka 33. člena ZZZPB
v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
Kot takšno jo je Ustavno sodišče razveljavilo.
Posebej glede mirovanja pravice do
nadomestila za brezposelnost zaradi pravice do odpravnine nad zakonsko
določenim zneskom
22. Odpravnina zagotavlja odpuščenemu
delavcu določeno socialno varnost ob prehodu v brezposelnost in hkrati pomeni
odmeno za dotedanje delo pri delodajalcu. Na ta način zakonodajalec, izhajajoč
iz načela socialne države (2. člen Ustave), pravice do socialne varnosti (prvi
odstavek 50. člena Ustave) in pravice do varstva dela (66. člen Ustave),
porazdeli bremena v zvezi z odpuščenimi delavci med delavce, delodajalce in
državo (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-63/03 z dne 27. 1. 2005,
Uradni list RS, št. 14/05 in 11/06 – popr., ter OdlUS XIV, 32). Kot mogoča
oblika varstva dohodka v primeru prenehanja delovnega razmerja bi torej odpravnina
v določenem obsegu lahko nadomestila tudi pravico do denarnega nadomestila iz
obveznega zavarovanja za brezposelnost.7 Zato mirovanje pravice do
denarnega nadomestila za brezposelnost zaradi upravičenosti do odpravnine samo
po sebi še ne pomeni posega v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka
50. člena Ustave.8 Upoštevaje mejo, na katero je zakonodajalec vezal
takšno mirovanje, pa je treba izpodbijano ureditev v nadaljevanju presoditi še
z vidika skladnosti s pravico do sindikalne svobode iz 76. člena Ustave, kot
eno izmed pravic, s katero naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju.
Presoja z vidika pravice do sindikalne
svobode (76. člen Ustave)
23. Predlagatelja očitata tretji alineji
tretjega odstavka 33. člena ZZZPB tudi neskladje s 76. členom Ustave. Kot
izhaja iz dosedanje ustavnosodne presoje, je pomemben vidik sindikalne svobode
tudi pravica do kolektivnega pogajanja, ki temelji na svobodnem in
prostovoljnem sklepanju kolektivnih pogodb ter avtonomiji pogodbenih strank
(odločba Ustavnega sodišča št. U-I-61/06 z dne 11. 12. 2008, Uradni list RS,
št. 120/08, in OdlUS XVII, 72). Glede na to so očitki predlagateljev o
omejevanju avtonomije kolektivnih pogajanj lahko bistveni z vidika te določbe
Ustave.
24. Po izpodbijani ureditvi povzroči mirovanje
pravice do denarnega nadomestila za brezposelnost (le) znesek odpravnine, ki
presega višino, določeno s predpisi o delovnih razmerjih. To ustreza izključno
delu odpravnine, dogovorjenemu s kolektivno pogodbo (četrti odstavek 109. člena
ZDR). Odpravnina v višini minimalnega zneska, določenega z zakonom, namreč ni
obremenjena s takšno "sankcijo". Upoštevaje izpodbijano ureditev bodo
zato delavci vedno upravičeni le do zakonsko določene odpravnine, del
odpravnine, dogovorjen s kolektivno pogodbo, pa bo vedno in v celoti namenjen
izključno zagotavljanju dohodkovne varnosti v obdobju mirovanja pravice do
denarnega nadomestila za brezposelnost. Takšna ureditev pa ne le, da posega v
pravico do sindikalne svobode in v tem okviru v pravico do kolektivnih pogajanj,
temveč pomeni samo izvotlitev te pravice. Z izpodbijano ureditvijo je namreč v
celoti izničeno prizadevanje sindikatov, da bi v procesu kolektivnih pogajanj
delavcem zagotovili višjo odpravnino (ob hkratnem izplačilu nadomestila za
brezposelnost).9
25. Kadar izpodbijana ureditev ne pomeni
zgolj posega v človekovo pravico, temveč preraste v izvotlitev človekove
pravice, prizadete z izpodbijanim posegom, presoja dopustnosti posega ne
zahteva tehtanja sorazmerja med posegom v človekovo pravico in morebitnim
ustavno dopustnim ciljem, ki bi tak poseg upravičeval. Noben še tako dopusten
cilj namreč ne more utemeljiti sorazmernosti ukrepa, ki pomeni izvotlitev
prizadete človekove pravice (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št.
Up-76/03, U-I-288/04 z dne 17. 3. 2005, Uradni list RS, št. 34/05, in OdlUS
XIV, 110, 14. točka). Zato je Ustavno sodišče izpodbijano ureditev, ki
pomeni izvotlitev pravice do sindikalne svobode (76. člen Ustave),
razveljavilo, ne da bi opravilo presojo dopustnosti posega po strogem testu
sorazmernosti.
C.
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter
sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija
Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in
Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
_______________________
Opombe:
1 Na tem mestu kaže opozoriti na relativno ozek domet določbe
druge alineje tretjega odstavka 33. člena ZZZPB. Do njene uporabe lahko pride
le v primerih konkurence nadomestila iz zavarovanja za brezposelnost in
nadomestila za spoštovanje konkurenčne klavzule, kar pa bo v praksi redko. Za
nadomestilo za spoštovanje konkurenčne klavzule se je, upoštevaje drugi
odstavek 38. člena ZDR, mogoče dogovoriti le za primere prenehanja pogodbe o
zaposlitvi s sporazumom med strankama, zaradi redne odpovedi s strani delavca,
redne odpovedi delavcu iz krivdnega razloga ali izredne odpovedi delavcu s
strani delodajalca, razen v primeru izredne odpovedi iz pete alineje prvega
odstavka 111. člena ZDR (primer, ko delavec pri prenosu podjetja odkloni prehod
in dejansko opravljanje dela pri delodajalcu prevzemniku). Dopustnost dogovora
o konkurenčni klavzuli je torej vezana na primere, ko pogodba o zaposlitvi
preneha po volji ali krivdi delavca. To pa so primeri, ko zavarovanec po ZZZPB
praviloma ne more uveljaviti pravice do denarnega nadomestila. Po ZZZPB namreč
pravice do denarnega nadomestila ne more uveljaviti zavarovanec, ki mu je
prenehala pogodba o zaposlitvi zaradi sporazumne razveljavitve (prva alineja
prvega odstavka 19. člena ZZZPB), redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani
delavca (tretja alineja prvega odstavka 19. člena ZZZPB), redne odpovedi iz
krivdnega razloga na strani delavca (četrta alineja prvega odstavka 19. člena
ZZZPB) in izredne odpovedi s strani delodajalca iz razlogov na strani delavca,
razen ob izredni odpovedi zaradi neuspešno opravljenega poskusnega dela (šesta
alineja prvega odstavka 19. člena ZZZPB). Do omenjene konkurence lahko torej
pride (le) v primeru izredne odpovedi zaradi neuspešno opravljenega poskusnega
dela.
2 Podobna je tudi ureditev v 20. in 21. členu Konvencije
Mednarodne organizacije dela št. 168 o pospeševanju zaposlovanja in varstvu
pred brezposelnostjo (v nadaljevanju K MOD št. 168), ki je Slovenija sicer ni
ratificirala.
3 Tudi K MOD št. 102 določa, da se lahko dajatve iz te
konvencije, med njimi tudi denarna dajatev za primer brezposelnosti, ustavijo,
in sicer tudi za čas, ko prejema prizadeta oseba nadomestilo za isti socialni
primer od drugod (glej točko c) 69. člena).
4 Splošno o konkurenčni klavzuli in zlasti o pogojih za njeno
pravno veljavnost glej D. Senčur Peček v: D. Senčur Peček, N. Belopavlovič, M.
Kalčič (red.), Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, GV Založba, Ljubljana
2008, str. 183–192.
5 Poročevalec DZ, št. 34/06, str. 24.
6 Po tem se sistemi socialnih zavarovanj (med drugim)
razlikujejo od sistemov socialnih pomoči, v katerih so do dajatev upravičene
osebe, ki so v socialni ali ekonomski stiski in potrebujejo pomoč. Več glede
lastnosti sistemov socialnih zavarovanj in sistemov socialnih pomoči glej A.
Bubnov-Škoberne, Splošne značilnosti razvoja socialne varnosti, objavljeno v
Pravo socialne varnosti, Pravna fakulteta, Ljubljana 1999, str. 8–14.
7 Pri tem se zdi potrebno opozoriti, da se socialna varnost za
primer brezposelnosti v našem sistemu primarno vendarle zagotavlja iz sredstev
obveznega zavarovanja.
8 V zvezi s tem kaže omeniti 22. člen K MOD št. 168, po katerem
lahko mirovanje dajatve iz naslova zavarovanja za brezposelnost povzroči tudi
upravičenost do odpravnine, katere glavni namen je prispevati k nadomeščanju
izpadlega dohodka. Vendar pa je treba ob tem opozoriti tudi na določbo
Konvencije MOD št. 102, po kateri se lahko dajatve iz te konvencije za čas, ko
prejema prizadeta oseba nadomestilo za isti socialni primer od drugod, ustavijo
le pod pogojem, da del dajatve, ki se ustavi, ne prekorači nadomestila, ki ga
prejema od drugod (glej točko c) 69. člena).
9 Na spornost takšne ureditve z vidika 76. člena Ustave
opozarja tudi teorija (glej K. Kresal Šoltes, Omejevanje avtonomije
kolektivnega pogajanja – primer vpliva višine odpravnine na pravico do
denarnega nadomestila za brezposelnost, Delavci in delodajalci, št. 4 (2006),
str. 517–521).