Številka: U-I-137/10-47
Datum: 26. 11. 2010
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Ankaran in Krajevne skupnosti
Mirna ter drugih, ki jih zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, na seji
26. novembra 2010
o d l o č i l o:
1. Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij
(Uradni list RS, št. 108/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z
Ustavo.
2. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje
iz prejšnje točke tega izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te
odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Akt Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu
rednih volitev v občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št.
60/10) se v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni občini Koper in v Občini
Trebnje, odpravi.
4. Predsednik Državnega zbora v 20 dneh po uveljavitvi zakona, s
katerim Državni zbor izpolni zahtevo iz 2. točke tega izreka, razpiše volitve v
občinski svet in volitve župana novih občin Ankaran in Mirna ter Mestne občine
Koper in Občine Trebnje po pravilih, ki veljajo za predčasne volitve v občinski
svet, kadar se ta razpusti pred potekom štiriletne mandatne dobe.
5. Mandati članov občinskih svetov in županov Mestne občine
Koper in Občine Trebnje se podaljšajo do prve seje novoizvoljenih občinskih
svetov.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o
ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ker
ne vsebuje določb o občini Ankaran in občini Mirna. Državni zbor Republike
Slovenije je sprejel oceno, da območji izpolnjujeta zakonske pogoje za
ustanovitev občine, in na podlagi te ocene razpisal referendum za ugotovitev
volje prebivalcev na teh območjih. Na obeh referendumih so prebivalci podprli
ustanovitev nove občine. Na tej podlagi je Vlada Republike Slovenije vložila
predlog Zakona o ustanovitvi in določitvi območja občine Ankaran in občine
Mirna (EPA 943-V, v nadaljevanju ZUODNO-G), ki pa ni bil sprejet; prav tako ni
bil sprejet kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran,
kasneje vloženi predlog zakona za ustanovitev občine Mirna pa je še v
zakonodajnem postopku. Zavrnitev oziroma nesprejetje teh predlogov zakona brez
utemeljenega razloga naj bi pomenil arbitrarno odločanje Državnega zbora ter
kršitev načel pravne države in načela enakopravnosti prebivalcev na teh
območjih (2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave), kršitev poštenega
postopka obravnave njihovih predlogov (22. člen Ustave) ter onemogočanje
pravice do sodnega varstva in do pravnega sredstva (23. in 25. člen Ustave),
saj zakon za tak položaj pravnega varstva sploh ne predvideva. Ker pravno
stanje ni v skladu z voljo ljudi, izraženo na referendumu, naj bi izpodbijani
zakon kršil tudi načelo iz drugega odstavka 3. člena Ustave, po katerem ima
oblast ljudstvo. Tako stanje naj bi protiustavno posegalo tudi v 9. in 138.
člen Ustave, po katerih je v Sloveniji lokalna samouprava zagotovljena in jo
prebivalci uresničujejo v lokalnih skupnostih, kršilo pa naj bi tudi tretji
odstavek 139. člena Ustave, po katerem se občina ustanovi z zakonom po poprej
opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem
območju. Hkrati naj bi šlo tudi za kršitev 44. člena Ustave, ker naj bi bila
izničena referendumska volja prebivalcev s teh območij in ker naj ti ne bi
mogli sodelovati pri upravljanju javnih zadev na način, kot so se sami odločili
v skladu z zakonom in Ustavo. Pobudniki poudarjajo, da bi nastanek takega
protiustavnega stanja tik pred rednimi lokalnimi volitvami pomenil njegovo
raztegnitev v nadaljnja štiri leta, saj morebitna kasnejša uskladitev ZUODNO
sama po sebi lahko učinkuje šele na prvih naslednjih rednih lokalnih volitvah.
Opozarjajo na še vedno obstoječo protiustavnost Mestne občine Koper ter na
odločitve Ustavnega sodišča v zvezi z zavarovanjem posameznih predelov na
območju Ankarana. Pobudi prilagajo strokovno mnenje v zvezi z ustavnopravnimi
vidiki ustanavljanja občine Ankaran.1 Predlagajo absolutno
prednostno obravnavo. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v izpodbijanem zakonu
ugotovi protiustavno pravno praznino ter do uskladitve zakona z Ustavo z
načinom izvršitve odločbe na obeh spornih območjih zagotovi oblikovanje občine
(sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/98 z dne 12. 10. 1998,
Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 185), prav tako pa naj zadrži redne
lokalne volitve v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje, kar naj bi omogočilo
njihovo izvedbo v ustavno usklajene občine.
2. Državni zbor v odgovoru povzema potek
postopka za ustanovitev občin v letih 2009 in 2010, in sicer tako z vidika
veljavnega prava kot z vidika dejanskega poteka postopka. Navaja, da Državni
zbor v tem postopku odloča na podlagi strokovnih ocen in predlogov Vlade, ki v
okviru svoje odgovornosti Državnemu zboru (prvi odstavek 4. člena Zakona o
Vladi Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno
besedilo in 109/08 – ZVRS) izvršuje tudi celoten koncept lokalne samouprave.
Glede predloga za ustanovitev občine Ankaran je tako Vlada ugotovila, da
predlagano območje izpolnjuje pogoje za ustanovitev občine in da gre za predlog
v smeri uresničevanja odločb Ustavnega sodišča v zvezi s protiustavnostjo
Mestne občine Koper ter predlagala Državnemu zboru odložitev odločanja o
predlogih za ustanovitev občin in mestnih občin, dokler ne bodo na podlagi
strokovne analize opredeljene pristojnosti pokrajin in občin ter v tem okviru
zlasti mestnih občin. O predlogu za ustanovitev občine Mirna pa se je Vlada
izjavila v okviru enotnega mnenja za več predlogov; v njem je ugotovila, da
predlog izpolnjuje pogoje, da pa je treba končati proces drobljenja občin, ker
vodi v povečevanje števila tistih občin, ki niso sposobne uresničevati svojih
nalog v skladu z načeli funkcionalne in finančne avtonomije, zato nadaljnjega
procesa ustanavljanja občin ne podpira. Po opravljenem predhodnem postopku je
Vlada glede na izdelan rokovnik Državnega zbora z zamudo predložila predlog
ZUODNO-G, kar naj bi Državnemu zboru kot zakonodajalcu onemogočilo, da bi
postopek ustanavljanja občin končal v zakonsko določenem roku. Potem ko ta
predlog zakona na ponovnem odločanju ni bil sprejet, sta bila v zakonodajni
postopek vložena predloga zakonov za ustanovitev in določitev območja vsake
občine posebej; od teh Državni zbor predloga zakona za ustanovitev občine
Ankaran že v prvi obravnavi ni sprejel, obravnava predloga zakona za
ustanovitev občine Mirna pa je zastala v drugi obravnavi v okviru zakonodajnega
postopka. Državni zbor meni, da navedbe pobudnikov o »pravnomočnosti« in s tem
zavezujočem učinku referenduma za ustanovitev občine niso utemeljene. Poudarja,
da je treba upoštevati pravno naravo tega referenduma kot posvetovalnega in
nezavezujočega za Državni zbor, v zvezi s čimer navaja tudi ustavnosodno presojo
tega vprašanja. Iz te naj bi izhajalo, da je v ustavni pristojnosti Državnega
zbora, da z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje, upoštevajoč
ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev (odločba
Ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne 15. 7. 1994, Uradni list RS, št. 45/94,
in OdlUS III, 95),2 ter da ta referendum Državnega zbora ne veže
brezpogojno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni
list RS, št. 73/94, in OdlUS III, 122).3 Poudarja, da je Državni
zbor vodil postopke na podlagi pravil Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list
RS, št. 94/97 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09 – v nadaljevanju
ZLS) (razen roka za njihovo končanje) in da ne more biti zavezan svojim
prejšnjim odločitvam o ustanovitvi občin, saj naj bi bil vsak tak postopek
samostojen (sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-104/02).4 Glede
na to naj ne bi bili utemeljeni očitki pobudnikov, da ZUODNO, ker ni ustanovil
obeh občin, krši 2. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave. Državni zbor tudi
meni, da ne gre za kršitev 23. in 25. člena Ustave, ker naj bi, kljub temu da
gre za odločitev konkretne narave, Državni zbor ob sprejemanju tega zakona imel
možnost politične presoje in upoštevanja širše javne koristi, upoštevaje mnenje
Vlade kot odgovornega izvršilnega organa za izvajanje koncepta lokalne
samouprave. Pravno varstvo naj bi se zato tudi v primeru tega zakona
zagotavljalo v postopku presoje njegove skladnosti z Ustavo pred Ustavnim
sodiščem, ki bo presodilo, ali so podani utemeljeni in prepričljivi razlogi za
»sprejeto odločitev Državnega zbora«.
3. Vlada v mnenju poudarja, da je proces
oblikovanja občin privedel do za Slovenijo velikega števila občin, zato ne
podpira njihovega nadaljnjega ustanavljanja. Z nadaljnjim drobljenjem občin bi
se še poslabševala sposobnost uresničevanja njihovih nalog v skladu z načelom
funkcionalne in finančne avtonomije, ki je ne izpolnjujejo zlasti zelo majhne
občine. Zato je z zakonom že spremenjena ureditev glede ustanavljanja novih
občin (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi, Uradni
list RS, št. 51/10 – v nadaljevanju ZLS-R). Pri predlogih za ustanovitev občine
Ankaran in Mirna je Vlada pripravila predlog spremembe ZUODNO, v katerem je,
upoštevaje sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni
list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 51), ugotovila, da so bili izpolnjeni vsi
ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev navedenih občin. Tako mnenje je
posredovala tudi h kasneje vloženima predlogoma za ustanovitev teh občin.
B. – I.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 72/10) pobudo sprejelo in
sklenilo, da jo bo obravnavalo absolutno prednostno. Hkrati je zadržalo Akt
Predsednika Državnega zbora Republike Slovenije o razpisu rednih volitev v
občinske svete in rednih volitev županov (Uradni list RS, št. 60/10 – v
nadaljevanju Akt o razpisu rednih lokalnih volitev) v delu, ki se nanaša na
volitve v Mestni občini Koper in Občini Trebnje.
5. Dne 4. 11. 2010 je Ustavno sodišče
opravilo javno obravnavo. Pobudniki so očitek o arbitrarnem odločanju Državnega
zbora v zvezi z ustanavljanjem občin Ankaran in Mirna dopolnili z gradivi, ki
naj bi kazala na politično kupčijo in ne zgolj na uporabo politične diskrecije
Državnega zbora, na ozemeljsko zaokroženost in samostojnost naselja Ankaran, na
njegovo zapostavljanje s strani organov Mestne občine Koper, na podporo
italijanske narodne skupnosti ter na odtegnjeno prvotno podporo Občine Trebnje,
do katere naj bi prišlo zaradi naknadnega političnega vpliva organov Mestne
občine Koper. Predstavnik Državnega zbora je navedel, da je v predhodnem
postopku Državni zbor za več območij sprejel oceno, da izpolnjujejo zakonske
pogoje za ustanovitev občine, vendar naj bi zaradi političnega vpliva razpisal
referendum le na omenjenih dveh območjih, na ostalih pa ne. Ob ponovnem
premisleku na podlagi zahteve Državnega sveta, da o ZUODNO-G ponovno odloča, pa
naj bi večinsko spoznal, v skladu s stališčem in opozorili Vlade, da ne gre več
odločati v smer drobljenja občin. Vlada je ponovila svojo oceno o za Slovenijo
velikem številu občin, od katerih nekatere zaradi svoje majhnosti ne zmorejo
uresničevati svojih nalog, ter je za obe sporni območji ugotovila, da
izpolnjujeta zakonske in ustavne pogoje za ustanovitev občine. Predstavniki
Mestne občine Koper so poudarili, da ustanovitev občine ni ustavna pravica in
da ne obstaja ustavni koncept občine, da pa bi bila protiustavna ustanovitev
občine Ankaran; to naj bi utemeljevala tudi na javni obravnavi predložena
strokovna mnenja.5 Ustanovitev občine naj bi bila stvar politične
diskrecije Državnega zbora, kakršna koli vezanost njegovih odločitev bi
pomenila tudi oviranje ustavne funkcije Državnega sveta Republike Slovenije.
Predstavniki Občine Trebnje so ugovarjali očitkom o odtegnjeni podpori in
navajali težave zaradi zadržanih volitev. Odgovori na vprašanja ustavnih
sodnikov so pokazali, da je v Državnem zboru pri ponovnem odločanju pretehtal
novi vladni politični koncept lokalne samouprave kot širši interes, da je bila
Vlada ujeta med politično in strokovno oceno predlogov za ustanovitev novih
občin ter da je ocenila, naj se predlogi v tekočem postopku, ki so uspešno
zaključili predhodno fazo, končajo po pravilih istega postopka, kot je veljal
ob vložitvi, ter da bi bile pripadnikom italijanske narodne skupnosti v primeru
ustanovitve občine Ankaran zagotovljene posebne pravice v skladu z Ustavo in
zakonom.
B. – II.
6. Temeljno vprašanje, na katero mora v tej
zadevi odgovoriti Ustavno sodišče, je, ali lahko Državni zbor ne sprejme
zakona, potem ko je razpisal referendum, na katerem so se prebivalci odločili
za ustanovitev občine. Pred odgovorom na to vprašanje je treba opredeliti
vsebino koncepta lokalne samouprave, ki jo zagotavlja Ustava (9. člen), in
občine, v kateri jo prebivalci Slovenije uresničujejo (138. člen Ustave).
7. Ustavno sodišče je že v odločbi št.
U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8)
navedlo: »Slovenska ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in
svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je
načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe ustave ter pobliže
opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je
'pravica do lokalne samouprave' neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega
ustavnega zagotovila lokalne samouprave ('V Sloveniji je zagotovljena lokalna
samouprava', 9. člen Ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih
javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do
sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).« Posebej je
poudarilo, da gre pri procesu razgradnje starih komun oziroma pri oblikovanju
novih občin za proces »v smislu 'reforme od spodaj navzgor', na podlagi demokratično
izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti 'svojo'
občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost«. Ugotovimo lahko, da je
Ustavno sodišče od samega začetka reforme lokalne samouprave slednjo pojmovalo
kot proces, v katerem igrajo glavno vlogo ljudje, ki živijo na določenem
območju.
8. V odločbi št. U-I-90/94 z dne 20. 5.
1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 58) Ustavno sodišče zavrača
ugovor, da »se ljudje na referendumu lahko odločijo za poljubno veliko občino«.
Dalje navaja: »Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje
lokalne samouprave. Ustava namreč v V. a) poglavju (členi 138 do 144) določa
status občine, mestne občine in pokrajine kot lokalnih skupnosti. Temeljna
lokalna skupnost je občina, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne
potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki
sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5)
samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej
življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno
povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi
katere se oblikujeta tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o
pripadnosti občini kot teritorialni skupnosti.« Ponovno podarja, da »[g]re za
proces oblikovanja novih občin na podlagi demokratično izražene volje občanov o
lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti občino kot naravno in
funkcionalno lokalno skupnost«. V odločbi št. U-I-85/94 z dne 20. 5. 1994
(Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 57) se Ustavno sodišče glede
opredelitve ustavnega koncepta občine sklicuje na odločbo št. U-I-90/94 in
posebej poudari »ozemeljsko povezanost« kot bistveni element ustavnega koncepta
občine, ki ga mora Državni zbor spoštovati pri ustanavljanju občin.
9. Vsebino ustavne pravice do lokalne
samouprave Ustavno sodišče najbolj jasno opredeli v odločbi št. U-I-322/98 z
dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44). Po citiranju 9.
člena in tretjega odstavka 139. člena Ustave navede, da »Ustava zagotavlja
pravico do lokalne samouprave, ki pripada prebivalcem na določenem območju.
Državni zbor pooblašča, da ustanavlja občine, vendar po predhodno ugotovljeni
volji prebivalcev,« ter nadaljuje: »[u]pravičeni predlagatelji pa so določeni
zelo široko, tako da lahko prebivalci v kar največji meri uresničujejo pravico
do lokalne samouprave (pravico do ustanavljanja občin).« Iz te odločbe izhaja,
da je Ustavno sodišče ustavno pravico do lokalne samouprave razumelo tudi kot
pravico prebivalcev, ki prebivajo na določenem območju, da to pravico
uresničujejo v »lastni« občini. Na to kaže tudi v isti odločbi postavljena
zahteva, da mora biti postopek za ustanovitev občine urejen tako, da se
prepreči morebitna arbitrarnost Državnega zbora pri ugotavljanju ustavnih in
zakonskih pogojev za ustanovitev občine ter da mora biti zagotovljeno tudi
sodno varstvo zoper odločitve Državnega zbora. Arbitrarno ravnanje Državnega
zbora, ki bi onemogočilo prebivalcem določenega območja uresničitev njihove
ustavne pravice, da na referendumu izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine,
bi posledično predstavljalo tudi poseg v njihovo ustavno pravico do lokalne
samouprave.
10. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-254/06
z dne 10. 4. 2008 pomeni določen odmik od stališča iz odločbe št. U-I-322/98
oziroma jasnejši odgovor na vprašanje, ali pomeni ustavna pravica do lokalne
samouprave tudi pravico do lastne občine. V sklepu je navedeno: »Iz ustavne
zasnove občine (drugi odstavek 139. člena, prvi odstavek 140. člena in 142.
člen Ustave) izhaja, da je lokalna samouprava pravica lokalnih oblasti, da
urejajo skupne lokalne zadeve. Ustanovitev občine je sicer bistven pogoj za
uresničevanje lokalne samouprave, vendar to ne pomeni, da zakonodajalec ne bi
smel določiti kriterijev (pogojev) in postopka za ustanovitev (spremembo mej)
občin […]. Zato določb 138. in 139. člena Ustave ni mogoče razlagati v tem
smislu, da prebivalcem Slovenije zagotavljajo pravico do lastne občine, temveč
le pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je ustanovljena v
skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon.«
11. Iz ustavnih določb o lokalni samoupravi
in ob spoštovanju odločitev Ustavnega sodišča, ki so te določbe tudi vsebinsko
opredeljevale, je zakonodajalec v ZLS določil pogoje in postopek za ustanovitev
občin. Postopek lahko razdelimo na dva dela (dve stopnji). Prvi del se začne s
pobudo ali predlogom za ustanovitev nove občine in zaključi z odločitvijo
Državnega zbora o tem, da posamezen predlog izpolnjuje ustavne in zakonske
pogoje za ustanovitev občine ali jih ne izpolnjuje, ter če so pogoji
izpolnjeni, izvede referendum, na katerem prebivalci izrazijo svojo voljo do
ustanovitve občine. Če predlog ne izpolnjuje pogojev, pa se zaključi s sklepom,
zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo (drugi in tretji odstavek 14.a
člena ZLS) zaradi morebitnega arbitrarnega ravnanja Državnega zbora. »V skladu
z načeli pravne države je zahteva, da je treba na vseh ravneh pravnega odločanja
preprečevati arbitrarnost, zlasti tedaj, kadar bi ta lahko ogrozila z Ustavo
zajamčene pravice.« (Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-322/98.) Če bi pri tej
odločitvi Državni zbor ravnal arbitrarno, bi onemogočil prebivalcem, da na
referendumu izrazijo svojo voljo do ustanovitve občine, kar bi pomenilo tudi
poseg v pravico do lokalne samouprave (odločba št. U-I-322/98). Izveden
referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev, je ustavni pogoj za izvedbo
drugega dela postopka za ustanovitev občine, tj. začetek postopka za sprejetje
zakona, s katerim se ustanovi občina. Brez izvedenega referenduma ni mogoče
ustanoviti občine oziroma izvršiti spremembe območij občin (tako Ustavno
sodišče v odločbi št. U-I-285/98 z dne 17. 9. 1998, Uradni list RS, št. 67/98,
in OdlUS VII, 160). Pred izvedbo referenduma morajo biti razrešena vsa
vprašanja v zvezi z izpolnjevanjem ali neizpolnjevanjem ustavnih in zakonskih
pogojev za ustanovitev občine, in tudi v morebitnem sodnem sporu, razrešena vsa
morebitna sporna vprašanja in odpravljene morebitne protiustavnosti oziroma
nezakonitosti. Pravno varstvo mora biti zato urejeno tako, da bo učinkovito
varovalo ustavne pravice in pravni položaj udeležencev postopka (glej odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-322/98). V drugem delu postopka, tj. v postopku za
sprejetje zakona o ustanovitvi občine, Državni zbor ne ugotavlja izpolnjevanja
pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja. V postopku
za oceno morebitne protiustavnosti zakona, s katerim so ustanovljene občine ali
so spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti postopka, po katerem je
bil zakon sprejet, je mogoče presojati le kršitve, ki so storjene v
zakonodajnem postopku, in ne kršitev, storjenih v predhodnem postopku, za kar
je predvideno posebno pravno varstvo (glej sklep Ustavnega sodišča št.
U-I-239/98).
12. Občina se ustanovi z zakonom po prej
opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem
območju (tretji odstavek 139. člena Ustave). Z vprašanjem pravne narave navedenega
referenduma se je Ustavno sodišče ukvarjalo od samega začetka uveljavljanja
lokalne samouprave. Tako je že v odločbi št. U-I-85/94 navedlo: »Ustava
zakonodajalca v tretjem odstavku 139. člena zavezuje le k temu, da mora pred
ustanovitvijo novih občin izvesti referendum in na njem 'ugotoviti voljo
prebivalcev na določenem območju', ne da bi opredelila pojem območja in ne da
bi zakonodajalca izrecno zavezovala k vsebinskemu upoštevanju te volje. Skladno
z duhom te ustavne določbe se je s prvim odstavkom 14. člena ZLS zakonodajalec
sam zavezal k temu, da bo (z zakonom) določil območja občin 'v skladu z
izraženo voljo [...] na referendumu' – kadar seveda ta volja ni v neskladju s
črko in duhom ustavnih določb o lokalni samoupravi, saj je zakonodajalec pred
vsem drugim dolžan spoštovati Ustavo.« Ustavno sodišče v odločbi št.
U-I-144/94, s katero sicer razveljavi »samoomejitev« iz 14. člena tedaj
veljavnega ZLS, ponovi stališče iz prej navedene odločbe. »Ustava pa v tretjem
odstavku 139. člena ne predpisuje takega referenduma [zavezujočega], ampak
zavezuje, da se pred zakonsko določitvijo območja občine ugotovi volja
prebivalcev z referendumom. V ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da,
upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo
prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje.« In daje
praktičen napotek Državnemu zboru: »Z referendumom izraženo voljo, tako
prebivalcev celotnega referendumskega območja kot tudi prebivalcev posameznih
njegovih delov, bo treba upoštevati toliko, kolikor bo na njeni podlagi
oblikovana občina v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave ter v skladu
z zakonskimi določbami.« Podobno, a bolj razčlenjeno je stališče v odločbi št.
U-I-183/94: »Referendumi v smislu 139. člena Ustave namreč izražajo voljo
prebivalstva na določenem teritoriju, ki ni nujno skladna z interesi sosednjih
območij in s širšimi javnimi koristmi, ki jih mora upoštevati zakonodajalec pri
določitvi teritorialne členitve države, ki bo omogočala ne le izvajanje lokalne
samouprave, pač pa tudi izvajanje tistih oblastnih nalog države, ki jih bo ta
izvajala preko občin oziroma nanje prenesenih pristojnosti države. Zato je
Ustava predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa
je prepustila zakonodajalcu. Zato referendumsko izražena volja ne veže
zakonodajalca pri določanju območja občine absolutno oziroma brezpogojno.« Pri
tem pa Ustavno sodišče posebej opozarja, da »bi lahko šlo za preseganje
ustavnih pooblastil, če bi Državni zbor ne oblikoval občine na območju, ki
izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje in na katerem so se prebivalci na
referendumu izrekli za ustanovitev svoje občine«.
13. V odločbi št. U-I-294/98 je Ustavno
sodišče sprejelo zelo jasno stališče o vezanosti Državnega zbora, ki se glasi:
»Državni zbor je pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij
vezan na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o
spremembi njenega območja – razen v dveh primerih:
– ko bi upoštevanje referendumske volje
povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o
občini, in
– ko upoštevanje referendumske volje zaradi
nasprotujočih si referendumskih izidov objektivno ni mogoče.
Ravnanje v nasprotju z referendumskimi
izidi tudi v drugih primerih bi pomenilo kršitev načela, da je Slovenija
demokratična država (1. člen Ustave), načela, da ima v Sloveniji oblast
ljudstvo (drugi odstavek 3. člena Ustave), pravice do sodelovanja pri
upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) in ustavnih določb o lokalni
samoupravi (9. člen, 138. člen Ustave).« Navedeno stališče je ponovilo v
odločbi št. U-I-288/98 z dne 14. 10. 1998 (OdlUS VII, 189) in nazadnje v sklepu
št. U-I-246/06 z dne 10. 5. 2007.
14. Ustavne določbe, ki se nanašajo na
lokalno samoupravo (zlasti 9., 138. in 139. člen Ustave), je treba pri njihovem
uresničevanju uporabljati na način, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča.
Ustavnosodna razlaga Ustavnega sodišča obvezuje tudi zakonodajalca, kar izhaja
že iz temeljev načela delitve oblasti. Pooblastilo Ustavnega sodišča, da s
pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe, izhaja iz njegovega ustavno
opredeljenega položaja. Iz dosedanjih razlag Ustavnega sodišča izhaja, da je
138. in 139. člen Ustave treba razlagati tako, da prebivalcem Slovenije
zagotavljata pravico do uresničevanja lokalne samouprave v občini, ki je
ustanovljena v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa zakon, ter da je
Državni zbor pri ustanavljanju občin in pri spreminjanju njihovih območij vezan
na voljo volivcev, izraženo na referendumu o ustanovitvi občine ali o spremembi
njenega območja – razen v dveh primerih: ko bi upoštevanje referendumske volje
povzročilo nastanek občine, ki ne bi ustrezala ustavnim in zakonskim določbam o
občini, ter ko upoštevanje referendumske volje zaradi nasprotujočih si
referendumskih izidov objektivno ni mogoče. Ustavno sodišče v svojih odločbah
poudarja, da je bil Državni zbor upravičen določiti pogoje, po katerih je
ocenjeval posamezne predloge za ustanovitev občine, da pa načelo pravne države
terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki si jih je sam določil, in da
pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno (glej
odločbo št. U-I-103/02). Ravnanje v nasprotju z navedenimi načeli pomeni kršitev
načel pravne države (2. člen Ustave) in splošnega načela enakosti pred zakonom
(drugi odstavek 14. člena Ustave).
15. Iz predstavljenih stališč Ustavnega
sodišča izhaja:
– da je Državni zbor pri odločanju o
predlogih za ustanovitev novih občin dolžan spoštovati ustavni koncept lokalne
samouprave ter zakonske pogoje in postopek, ki jih je sam določil. To pomeni,
da Državni zbor, če ugotovi, da pogoji niso izpolnjeni, ni dolžan ustanoviti
občino niti razpisati referendum. Če pa Državni zbor ugotovi, da so pogoji
izpolnjeni, in če prebivalci na referendumu tudi izrazijo svojo voljo, da na
določenem ozemlju ustanovijo občino, in niso podani razlogi za neupoštevanje
tako izražene volje, je Državni zbor dolžan ustanoviti občino;
– da je Državni zbor dolžan upoštevati
voljo prebivalcev, izraženo na referendumu, da ustanovijo občino na določenem
ozemlju, če nima utemeljenih (ustavnopravnih) razlogov za drugačno ravnanje;
– da pri svojem odločanju o ustanavljanju
občin ne sme ravnati arbitrarno.
B. – III.
16. Postopek ustanovitve občine Ankaran z
izločitvijo iz Mestne občine Koper oziroma občine Mirna z izločitvijo iz Občine
Trebnje je tekel po ZLS kot je veljal pred njegovo spremembo (ZLS-R) in se po
njenih prehodnih določbah (8. člen ZLS-R) za obe predlagani novi občini še
vedno uporablja. To pomeni, da se za obe predlagani novi občini še vedno
uporablja določba ZLS, ki je omogočala ustanovitev nove občine z izločitvijo
dela občine iz obstoječe občine (tretji odstavek 15. člena). Za obe predlagani
območji je Državni zbor ugotovil, da izpolnjujeta ustavne in zakonske pogoje za
ustanovitev občine, ter po tej ugotovitvi razpisal referendum, na katerem so
prebivalci obeh območij večinsko izrazili svojo voljo, da želijo ustanoviti
občino. Zoper Odlok o razpisu referenduma ni bil sprožen sodni spor. Po
izvedenem referendumu je Državni zbor obe občini z zakonom tudi ustanovil.
Državni svet je zahteval od Državnega zbora ponovno odločanje. Na ponovnem
odločanju pa Zakon ni bil sprejet. Tudi v novo začetem zakonodajnem postopku je
bil predlog zakona za ustanovitev občine Ankaran zavrnjen, predlog zakona za
ustanovitev občine Mirna pa je obtičal v zakonodajnem postopku.
17. Kot je bilo že navedeno, je glavni
očitek pobudnikov, da je Državni zbor s tem, ko ni ustanovil obeh občin, čeprav
je v postopku sam ugotovil, da izpolnjujeta obe območji vse ustavne in zakonske
pogoje za ustanovitev občine, ravnal arbitrarno, kar v konkretnem primeru
pomeni kršitev drugega odstavka 14. člena in 2. člena Ustave, v posledici pa je
kršil tudi 9., 138. in 139. člen Ustave. Ugovor Državnega zbora je, da je pri
odločanju o ustanovitvi občine povsem nevezan, saj gre za polno politično
diskrecijo. Na javni obravnavi pa je dodal, da se ima pač tudi pravico
premisliti. Predstavnik občine Koper je zatrjeval predvsem, da ni ustavne
pravice do lastne občine, da je referendum o ustanovitvi občine posvetovalne
narave ter da predlagana nova občina Ankaran tudi sicer ne izpolnjuje pogojev
za občino.
18. Kar zadeva ugovore, da predlagana
občina Ankaran ne izpolnjuje ustavnih in zakonskih pogojev, je treba opozoriti
na stališče Ustavnega sodišča, da je treba vsa vprašanja v zvezi z
izpolnjevanjem pogojev razrešiti v postopku do razpisa referenduma, tudi z
uporabo sodnega varstva. Mestna občina Koper bi lahko izpodbijala Odlok o
razpisu referenduma.6 Zato ugovorov o neizpolnjevanju pogojev ni
mogoče upoštevati. V sklepu št. U-I-239/98 je Ustavno sodišče sprejelo jasno
stališče, da »Državni zbor v postopku za sprejem zakona ne ugotavlja
izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega
območja, pač pa izhaja iz rezultatov referenduma ob upoštevanju 25. in 26.
člena ZPUODO. V postopku za oceno morebitne neustavnosti zakona, s katerim so
ustanovljene občine ali spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti
postopka, po katerem je bil zakon sprejet, je mogoče presojati le kršitve, ki
so storjene v zakonodajnem postopku, in ne kršitev, storjenih v predhodnem
postopku, za kar je predvideno posebno pravno varstvo.«
19. Tudi ugovor, da ne obstaja pravica do
lastne občine in da je Državni zbor povsem prost pri odločanju o ustanovitvi
nove občine, čeprav je sam ugotovil izpolnjevanje ustavnih in zakonskih pogojev
za ustanovitev obeh novih občin, in kljub pozitivno izraženi volji prebivalcev,
ni utemeljen. Takšno stališče ni skladno s 138. in 139. členom Ustave. Državni
zbor ni dolžan ustanoviti nove občine, če ugotovi, da niso izpolnjeni ustavni
in zakonski pogoji za njeno ustanovitev. Ker pa je Državni zbor ugotovil, da so
bili ustavni in zakonski pogoji izpolnjeni, in po izpolnitvi še zadnjega pogoja
– pozitivno izražena volja prebivalcev na referendumu – ter po ugotovitvi, da
ne obstajajo razlogi, zaradi katerih bi ne bil dolžan upoštevati izida
referenduma, bi moral v skladu s postopkom, ki ga je sam predpisal, ustanoviti
obe občini. Nejasno in celo kontradiktorno je stališče Državnega zbora, da pri
sprejemanju zakona, s katerim ustanovi občino, ni vezan ne na rezultat
referenduma ne na ugotovitev predhodnega postopka o izpolnjevanju pogojev, ob
istočasnem stališču, da je zoper ta zakon zagotovljeno pravno varstvo pred
Ustavnim sodiščem, ki bo presodilo zlasti, ali iz celotnega procesnega gradiva
izhajajo utemeljeni in prepričljivi razlogi za sprejeto odločitev Državnega
zbora. Kaj naj bi bili ti razlogi in zakaj naj bi jih Ustavno sodišče sploh
ugotavljalo, saj jih Državni zbor sploh ni dolžan navesti, če drži stališče
Državnega zbora, da ni vezan ne na referendumski izid ne na svoje ugotovitve iz
predhodnega postopka, iz odgovora Državnega zbora ni razvidno.
20. Ustavno sodišče je že v odločbi št.
U-I-13/94 navedlo, da je naloga pravne države, da občanom omogoči izraziti
interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen način.
Državni zbor je s posebnim zakonom predpisal pogoje in postopek za ustanovitev
občine. Po izvedenem predpisanem postopku, ki ga vodi Državni zbor, se občina
ustanovi z zakonom. Drži, da je zakonodajalec pri sprejemanju zakonov, s
katerimi na splošen in abstrakten način ureja družbena razmerja, povsem avtonomen,
vezan le na Ustavo. To široko avtonomijo je glede ustanavljanja občin nesporno
imel pri sprejetju zakonov, s katerimi je predpisal, skladno z Ustavo, pogoje
in postopek za ustanovitev občin. Nima pa tako široke avtonomije pri
sprejemanju zakona, s katerim odloči o ustanovitvi občine.
21. »Ustanovitev občine po ustavno in
zakonsko določenem postopku je sicer bistveni pogoj za uresničevanje ustavne
pravice do lokalne samouprave.7 To je ustavna pravica prebivalcev,
ki živijo na določenem območju in so povezani s skupnimi potrebami in interesi,
da sami urejajo lokalne zadeve.« 8 Sestavni del ustavne pravice do lokalne samouprave je tudi možnost,
da prebivalci določenega območja to pravico uresničujejo v občini, ki jo
skladno z zakonskimi pogoji oblikujejo samostojno. Temu je namenjena ustavna
določba, da Državni zbor ustanovi občino po predhodni ugotovitvi volje
prebivalcev. Državni zbor s svojim odločanjem ob zaključku tega postopka odloči
prav o tej ustavni pravici, in sicer na podlagi ugotovitve, da so glede na
izpeljani postopek, pridobljene akte in ugotovljena dejstva ter glede na izid
referenduma izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine kot
temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Ne gre torej za »abstraktno pravico do
občine« na katerem koli območju, temveč le na območju, ki izpolnjuje ustavne in
zakonske pogoje za oblikovanje občine.
22. Odločitev o ustanovitvi občine sprejme
Državni zbor po izrecni določbi Ustave v obliki zakona. Vendar ta ustavna
pristojnost Državnega zbora ne spremeni dejstva, da gre kljub predpisani
formalni obliki po vsebini za odločitev o ustavni pravici v konkretnem,
posamičnem primeru po poprej opravljenem postopku, predpisanem z Ustavo in ZLS.
Zato zakonodajalec v tem primeru, kljub formi zakona, vendarle nima širokega
polja proste presoje v smislu politično diskrecijskega odločanja, tako da bi –
črpajoč svojo demokratično legitimacijo iz splošnih volitev – lahko le na
podlagi vrednostne in interesne presoje odločil o tem, ali občino ustanovi ali
ne. Polje proste presoje zakonodajalca je prisotno pri splošnem in abstraktnem
pravnem urejanju pravic in obveznosti, saj se lahko demokratično izvoljeni
zakonodajalec tedaj – ob spoštovanju ustavnih okvirjev – prosto odloči o
najprimernejši pravni ureditvi. Pri odločanju o tem, ali bodo v konkretnem
primeru prebivalci določenega območja lahko uresničili svojo ustavno pravico do
lokalne samouprave v okviru nove občine, pa je zakonodajalec bistveno bolj
vezan, saj je dolžan spoštovati pravila, ki si jih je sam določil. Čim je
zakonodajalec za izvršitev svoje ustavne pristojnosti ustanoviti občino
predpisal pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, in njihovo izpolnitev sam
ugotavlja, ter poseben postopek, je v skladu z načelom zakonitosti in zaupanja
v pravo in splošnim načelom enakosti dolžan ta pravila spoštovati.9 Zakonska
ureditev pogojev in postopka za ustanovitev občin ter zagotovitev sodnega
varstva v tem postopku ne zahtevata le njenega spoštovanja, tudi od
zakonodajalca (2. člen Ustave), temveč tudi enako obravnavanje vseh prebivalcev
(pobudnikov), ki želijo na določenem območju oblikovati občino (drugi odstavek
14. člena Ustave). Načelo enakosti seveda ne zahteva od Državnega zbora, da
krši zakon (da ustanovi občino, čeprav za to niso izpolnjeni pogoji), zavezuje
pa ga, da predpisane pogoje uporablja v vseh primerih enako. Če neko območje
izpolnjuje pogoje, potem mora ravnati tako, kot je ravnal v primerih, pri
katerih so bili pogoji izpolnjeni. Državljani, v konkretnem primeru prebivalci
obeh območij, na katerih naj bi se ustanovili novi občini, so upravičeno
pričakovali, da se bo zakonodajalec držal predpisanih pravil in da bo, če bodo
izpolnjeni vsi predpisani pogoji, ustanovil občino, tako kot je ravnal v
podobnih primerih. Ravnanje v nasprotju z opisanimi načeli pomeni kršitev
načela zakonitosti in načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ter splošnega
načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
23. Državni zbor je s tem, ko ni ustanovil
občin Ankaran in Mirna, ravnal arbitrarno (samovoljno), s čimer je kršil
splošno načelo enakosti (drugi odstavek 14. člena) in načelo zakonitosti ter
načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Zavrnitev ustanovitve obeh občin pa
pomeni posledično tudi kršitev 138. in 139. člena Ustave. Zato je Ustavno
sodišče odločilo, da je ZUODNO v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
B. – IV.
24. Ugotovljeno neskladje z Ustavo mora
Državni zbor odpraviti v roku dveh mesecev (2. točka izreka). Pri določanju
roka za uskladitev je Ustavno sodišče upoštevalo, da je uskladitvena vsebina za
zakon že znana in da za uskladitev ni treba ponovno izvesti predhodnega
postopka ugotavljanja izpolnjevanja ustavnih in zakonskih pogojev ter izvesti
referenduma, temveč je treba izvesti samo zakonodajni postopek za sprejetje
novele ZUODNO. Tako je mogoče razumeti tudi prehodno določbo ZLS-R (8. člen),
saj določa, da se postopki s predlogi za ustanovitev novih občin, o katerih je
bil pred uveljavitvijo tega zakona (ZLS-R) razpisan referendum, nadaljujejo in
končajo po določbah, ki so te postopke urejale pred uveljavitvijo tega zakona.
Zakon postavlja kot kriterij za uporabo prej veljavnega zakona »razpis
referenduma« in ne »že izvedeni referendum«. V konkretnem primeru pa so bili
tudi že razglašeni rezultati referenduma. Zakon sicer ne opredeljuje pojma
»končanje postopkov«. Vendar glede na to, da veže uporabo ZLS-R ali pred to
spremembo veljavnega zakona na »razpis referenduma«, ki pomeni zaključek
predhodnega postopka, je povsem jasno, da se pojem »dokončanje postopka« nanaša
na zakonodajni postopek. Zato so vsa dejanja, opravljena v predhodnem postopku,
vključno z referendumom, ostala pravno veljavna. Ob tem je treba poudariti
tudi, da se ugotovljene protiustavnosti nanašajo samo na zakonodajni postopek
in ne na predhodni postopek.
B. – V.
25. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je
ZUODNO v neskladju z Ustavo, in naložilo njegovo uskladitev z Ustavo, vendar za
odpravo ugotovljene protiustavnosti to ni dovolj. Cilj postopkov za ustanovitev
občine je v izvrševanju lokalne samouprave na določenem območju, to pa se zagotovi
šele z volitvami županov in občinskih svetnikov, kar v bistvu pomeni zadnjo
fazo postopka pred konstituiranjem občine. Zato je ZUODNO v neposredni povezavi
z Zakonom o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno
besedilo in 45/08 – v nadaljevanju ZLV). Predpis, s katerim se zagotavlja
izvrševanje teh volitev, je razpis rednih lokalnih volitev, ki ga izda
Predsednik Državnega zbora v zakonsko določenih rokih.10 Zato je
Ustavno sodišče, glede na ugotovljeno neustavnost ZUODNO, na podlagi
pooblastila iz 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 –
uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ocenilo tudi ustavnost Akta
o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, ki se nanaša na volitve v Mestni
občini Koper in Občini Trebnje. Izvrševanje navedenega akta je v delu, ki se
nanaša na Mestno občino Koper in Občino Trebnje, Ustavno sodišče s sklepom št.
U-I-137/10 z dne 3. 9. 2010 zadržalo. Ker je Ustavno sodišče odločilo, da je
ZUODNO protiustaven, ker ni ustanovil novih občin, je v neskladju z Ustavo tudi
Akt o razpisu rednih lokalnih volitev v delu, v katerem je bilo njegovo
izvrševanje zadržano, in zato niso bile volitve v Mestno občino Koper in v
Občino Trebnje izvedene. Z izvedbo volitev v Mestno občino Koper in Občino
Trebnje, ne da bi se pred tem ustanovili novi občini, bi se podaljševalo s to
odločbo ugotovljeno protiustavno stanje in onemogočalo prebivalcem novih občin,
da v njih uresničujejo lokalno samoupravo, kar pomeni kršitev načela
zakonitosti in zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče,
ker so bila na podlagi tega akta v Mestni občini Koper in v Občini Trebnje
določena volilna opravila že opravljena, Akt o razpisu rednih lokalnih volitev
v delu, ki se nanaša na volitve v organe Mestne občine Koper in Občine Trebnje,
odpravilo (3. točka izreka). To pomeni, da so izgubila veljavnost tudi vsa
volilna opravila in akti, ki so bili na podlagi tega dela razpisa lokalnih
volitev opravljeni oziroma izdani.
B.– VI.
26. Po uskladitvi ZUODNO z Ustavo je treba
zagotoviti čimprejšnje lokalne volitve v novih občinah, ki bosta nastali z
izločitvijo iz Mestne občine Koper in iz Občine Trebnje, ter v navedenih
občinah. Ustavno sodišče je zato na podlagi 40. člena ZUstS določilo, da
Predsednik Državnega zbora v roku 20 dni po uveljavitvi zakona, s katerim bo
odpravljena ugotovljena protiustavnost, razpiše lokalne volitve v obe novi
občini ter v Mestno občino Koper in Občino Trebnje po pravilih za predčasne
volitve (4. točka izreka). Za tak način izvršitve se je Ustavno sodišče
odločilo, ker je rok, ki ga določa ZLS za dokončanje postopkov, že potekel.
Odlaganje izvršitve te odločbe pa bi pomenilo neupoštevanje odločbe Ustavnega
sodišča in s tem kršitev 2. in 3. člena Ustave ter tudi podaljševanje ugotovljene
protiustavnosti.
B. – VII.
27. Zaradi pravne varnosti pri delovanju
Mestne občine Koper in Občine Trebnje v obdobju do izvedbe lokalnih volitev na
podlagi z Ustavo usklajenega ZUODNO je, ne glede na 41. in 42. člen ZLS,11
določeno podaljšano trajanje mandatov, in sicer do prve seje
novoizvoljenih občinskih svetov teh občin. V tem obdobju imajo člani občinskega
sveta in župan v teh občinah redna pooblastila za odločanje o vseh zadevah iz
pristojnosti občin (5. točka izreka).
28. Ustavno sodišče se zaveda, da je
periodičnost volitev eden pomembnejših elementov volilne pravice in načela
demokratičnosti. Vendar je podaljšanje mandatov v Mestni občini Koper in Občini
Trebnje, čeprav bodo zaradi tega volitve izvedene po izteku mandatne dobe,
določene z ZLS, nujno, da se zagotovi občanom, ki so v skladu z Ustavo in
zakonom predlagali ustanovitev novih občin (za katere je Državni zbor v
predpisanem postopku ugotovil, da izpolnjujejo vse pogoje za ustanovitev in so
izrazili voljo ustanoviti občino), uveljaviti in izvrševati pravico do lokalne
samouprave, vključno z volitvami, v občini, »ki je ustanovljena v skladu s
pogoji in po postopku, ki ga določa zakon«.12 Uskladitev območja
občine z Ustavo, ne da bi bile izvedene tudi volitve v (nove) občine, še ne
pomeni zagotovitve izvrševanja lokalne samouprave v tej občini. Pravice
(pristojnosti) lokalne samouprave v pretežnem delu uresničujejo občani prek
izvoljenih organov (občinskega sveta in župana). Zato Ustavno sodišče ocenjuje,
da krajši zamik volitev ne pomeni nedopustnega posega v volilno pravico, v
nobenem primeru pa ne povzroči njene izvotlitve.
C.
29. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 40. člena, drugega odstavka 45. in 48. člena ZUstS ter tretje
alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list
RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in
sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič,
Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je
sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Sovdat, ki
je dala odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Petrič je dal pritrdilno ločeno
mnenje.
dr. Ernest Petrič l.r.
Predsednik
______________________
1 Avtor C. Ribičič ob sodelovanju I. Kaučiča in L. Udeta, s
posvetovanjem s F. Gradom, Institut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti
Univerze v Ljubljani, 17. maj 2010.
2 V tej odločbi je Ustavno sodišče razveljavilo prvi in tretji
odstavek 14. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93), po
katerih je bil Državni zbor obvezan ustanoviti občino v skladu z izraženo voljo
polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu, ker je presodilo, da s
tem teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne
izpolnjujejo ustavnih in zakonskih kriterijev za ustanovitev.
3 Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta 2. in 3. člen ZUODNO v
neskladju z Ustavo, ker ustanavljata občine, ki ne izpolnjujejo ustavnih in
zakonskih zahtev.
4 Pravilno: odločba Ustavnega sodišča št. U-I-103/02 z dne 18.
4. 2002, Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 64, v kateri je bilo
poudarjeno, da mora biti ravnanje Državnega zbora vedno v skladu z Ustavo in
zakoni, ne glede na njegovo prejšnje nezakonito ravnanje (ker je pripeljalo do
ustanovitve občin, ki niso bile v skladu z ustavnim konceptom občine).
5 Strokovna mnenje so izdelali: M. Cerar, J. Čebulj, I.
Kristan, M. Senčur, J. Šmidovnik in S. Vlaj.
6 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-322/98.
7 Tako v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-254/06 z dne 10. 4.
2008, 5. točka obrazložitve.
8 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9.
1999, Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209, 13. točka obrazložitve.
9 Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-103/02.
10 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-403/98 z dne 19. 11.
1998, OdlUS VII, 206, glede zadržanih rednih volitev v Mestni občini Koper.
11 Člen 41 ZLS določa, da štiriletna mandatna doba članov
občinskega sveta traja do prve seje novoizvoljenega sveta, tako pri rednih
volitvah kot pri predčasnih volitvah in tudi pri volitvah, ki so bile iz
kakršnega koli razloga opravljene po rednih volitvah v občinske svete. Člen 42
ZLS določa, da štiriletna mandatna doba župana traja do prve seje
novoizvoljenega občinskega sveta tako pri rednih kot pri predčasnih volitvah in
tudi pri volitvah, ki so bile iz kakršnega koli razloga opravljene po rednih
volitvah v občinske svete.
12 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-254/06.