Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 102. člena in 103. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter četrti odstavek 40. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-245/10-13

U-I-181/10-6

Up-1002/10-7

Datum: 14. 9. 2011

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, ter v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe družbe Hmezad export import, d. d., Žalec, ki jo zastopa mag. Mitja Tajnšek, odvetnik v Žalcu, na seji 14. septembra 2011

o d l o č i l o:

1. Prvi odstavek 102. člena in 103. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) ter četrti odstavek 40. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo) niso v neskladju z Ustavo.

2. Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o načinu dela Komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi (Uradni list RS, št. 117/05) se zavrže.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 102. člena in 103. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, četrtega odstavka 40. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov in Pravilnika o načinu dela Komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi se zavrne.

4. Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 77/2010 z dne 26. 5. 2010 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Celju, št. IV U 359/2009 z dne 31. 12. 2009 se ne sprejme.

5. Pobudnica oziroma pritožnica sama nosi svoje stroške postopka.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani (v nadaljevanju predlagatelj) je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 102. člena in 103. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1), četrtega odstavka 40. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) in zakonitosti Pravilnika o načinu dela Komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi (v nadaljevanju Pravilnik). Predlagatelj je pojasnil, da je prekinil individualni delovni spor, v katerem tožnica (družba Hmezad export import, d.d.) sodišču predlaga odpravo oziroma razveljavitev mnenja Komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi (v nadaljevanju Komisija) in zahteva ugotovitev, da obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi tožničini delavki, ki ima status invalida III. kategorije. Predlagatelj meni, da lahko delodajalec v skladu z veljavno zakonodajo odpove pogodbo o zaposlitvi delovnemu invalidu zaradi ugotovljene invalidnosti le v primeru, če Komisija ugotovi, da mu utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi v skladu s 40. členom ZZRZI. Odločitev Komisije naj bi zato imela naravo odločitve o delodajalčevi pravici, da odpove pogodbo o zaposlitvi delovnemu invalidu, zato bi jo bilo treba šteti za dokončni upravni akt in zoper njega dopustiti sodno varstvo. Ravnanje v nasprotju z mnenjem Komisije bi po mnenju predlagatelja pomenilo storitev kaznivega dejanja iz 196. člena Kazenskega zakonika (Uradni list RS, št. 55/08, 66/08 – popr. in 39/09 – v nadaljevanju KZ-1). Glede na dosedanjo ustaljeno sodno prakso delodajalec ni upravičen izpodbijati mnenja Komisije niti pred sodiščem niti pred upravnimi organi, zato predlagatelj meni, da sta s tem tožnici v konkretnem primeru kršeni pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ker je delavcu sodno varstvo zoper mnenje Komisije omogočeno v individualnem delovnem sporu, tožnici kot delodajalcu pa sodni preizkus mnenja Komisije ni omogočen, naj bi bili delodajalcu kršeni tudi pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave oziroma pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

2. Družba Hmezad export import, d. d. (v nadaljevanju pobudnica oziroma pritožnica), vlaga pobudo zoper iste predpise, ki jih predlagatelj izpodbija z zahtevo. Navaja, da so izpodbijane določbe v neskladju z ustavno pravico do sodnega varstva iz drugega odstavka 23. člena Ustave, če jih je razumeti tako, kot so jih razlagala sodišča v izpodbijanih sklepih, in sicer da Komisija ne odloča v upravnem postopku in da njena odločitev ni dokončna upravna odločba, zoper katero je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

3. Pobudnica obenem vlaga tudi ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 77/2010 z dne 26. 5. 2010 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča, Oddelka v Celju, št. IV U 359/2009 z dne 31. 12. 2009. V izpodbijanih sklepih sta sodišči sprejeli stališče, da izpodbijano mnenje Komisije, v katerem je bilo ugotovljeno, da ne obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Zato sta zavrgli pritožničino tožbo za razveljavitev mnenja Komisije. Pritožnica v ustavni pritožbi zatrjuje kršitev drugega odstavka 14. člena, 22., 23., 25. in 157. člena Ustave ter 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Navaja, da je pozitivno mnenje Komisije procesna predpostavka za odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu, zato vsebinski preizkus odločitve Komisije v delovnem sporu ni mogoč. Iz četrtega odstavka 103. člena ZPIZ-1, ki določa, da je odločitev Komisije dokončna, naj bi jasno izhajala vezanost sodišč in strank na mnenje Komisije, zato je po mnenju pritožnice nasprotno stališče sodišč očitno napačno in samovoljno. Navaja, da zaradi te vezanosti sodišče v delovnem sporu ne sme vsebinsko preizkusiti njegove pravilnosti, zato delodajalcu v delovnem sporu ni zagotovljena pravica do učinkovitega sodnega varstva zoper ta akt. Z izpodbijano odločitvijo naj bi sodišče pritožnico sililo k storitvi kaznivega dejanja kršitve temeljnih pravic delavcev iz 196. člena KZ-1. Stališče sodišč, da mnenje Komisije ni dokončni upravni akt, naj bi bilo očitno napačno glede na zakonsko ureditev, po kateri bi morala Komisija pri izdaji mnenja ravnati po upravnem postopku in mnenje izdati v obliki upravne odločbe. Ne glede na siceršnjo obliko in poimenovanje akta naj bi Komisija z njim po vsebini odločila o pravici pritožnice, da invalidu odpove pogodbo o zaposlitvi. To, da gre za odločanje, naj bi izhajalo tudi iz 103. člena ZPIZ-1 in četrtega odstavka 40. člena ZZRZI. Očitno napačno naj bi bilo tudi stališče, da dokončnost mnenja Komisije pomeni, da zoper njega ni posebnega sodnega varstva. Pritožnica navaja še, da se Komisija in sodišči nista opredelili do njenih trditev in dokazov, da je Komisija kršila njeno pravico do izjave ter da je tudi odločitev Komisije očitno napačna in neobrazložena.

4. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na zahtevo predlagatelja navaja, da nestrinjanje enega sodišča z uveljavljeno sodno prakso ne more utemeljiti zatrjevanih neskladij z Ustavo. Meni, da so navedbe predlagatelja same s seboj v nasprotju in da sodna praksa potrjuje, da ima delodajalec zagotovljeno sodno varstvo ter pravico do pravnega sredstva. V zvezi s tem navaja, da ima delodajalec zagotovljene pravice v delovnem sporu, ki ga zoper odpoved pogodbe o zaposlitvi sproži delavec. Meni, da obravnavana zahteva pomeni zgolj spor o pravilni razlagi zakona.

5. Vlada Republike Slovenije je podala mnenje o zahtevi predlagatelja. V njem navaja, da Komisija poda mnenje o obstoju podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki jo delodajalec namerava odpovedati, pri čemer se za konkretno odpoved pogodbe o zaposlitvi odloči delodajalec. Pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi ima stranka zagotovljena vsa pravna sredstva, kjer se med drugim preizkusi tudi mnenje Komisije. Meni, da bi dodatno pravno varstvo v postopku predhodne ugotovitve razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi nesorazmerno podaljšalo postopek odpovedi pogodbe o zaposlitvi. V primeru negativnega mnenja Komisije je varstvo delodajalcu zagotovljeno z možnostjo, da Komisiji ponovno predlaga ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi.

B. – I.

6. Ustavno sodišče je zahtevo in pobudo obravnavalo istočasno, saj predlagatelj in pobudnica v svojih vlogah predlagata oceno ustavnosti in zakonitosti istih določb ZPIZ-1, ZZRZI in Pravilnika.

7. V 23. členu in v prvem odstavku 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) so v skladu z drugim odstavkom 162. člena Ustave določeni predlagatelji zahteve za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem. Predlagatelj lahko začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti, ne da bi izkazal svoj pravni interes, vendar pa so tudi zanj določeni nekateri pogoji. Za sodišče te pogoje določa že 156. člen Ustave (povzema pa jih tudi prvi odstavek 23. člena ZUstS), ki določa, da v primeru, če sodišče pri odločanju meni, da je zakon (ali del zakona), ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem.

8. Sodišča so že po Ustavi vezana le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave). To pomeni, da predpisov izvršilne veje oblasti pri odločanju niso dolžna uporabiti, če ocenijo, da so v neskladju z zakoni oziroma Ustavo. Ustava s tem sodniku daje pooblastilo in mu hkrati nalaga dolžnost, da pri odločanju o pravicah in obveznostih sam izloči nezakonite ali protiustavne »podzakonske« predpise (t. i. exceptio illegalis).⁽¹⁾ Glede na navedeno predlagatelj ne more vložiti zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti določb Pravilnika, ki je podzakonski predpis. Ustavno sodišče je zato njegovo zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).⁽²⁾

9. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon (ali del zakona), ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora postopek prekiniti in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena ZUstS). To je predlagatelj v obravnavanem primeru tudi storil, zato so izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za oceno ustavnosti prvega odstavka 102. člena in 103. člena ZPIZ-1 ter četrtega odstavka 40. člena ZZRZI.

B. – II.

10. Izpodbijane določbe ZPIZ-1 in ZZRZI so namenjene posebnemu varstvu invalidov pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Delodajalec lahko invalidu odpove pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi le, če mu utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas za dela, ki ustrezajo invalidovi strokovni izobrazbi in usposobljenosti ter so v skladu z njegovo delovno zmožnostjo (prvi odstavek 102. člena ZPIZ-1 in četrti odstavek 40. člena ZZRZI). Razloge za takšno odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu ugotovi Komisija, katere odločitev je dokončna (103. člen ZPIZ-1). Pregled sodne prakse, dostopne na spletni strani Sodstva Republike Slovenije,⁽³⁾ pokaže, da Vrhovno sodišče izpodbijane določbe ustaljeno razlaga tako, da mnenje Komisije ni upravni akt in da zoper to mnenje ni posebnega sodnega varstva. Mnenje Komisije je po ustaljeni sodni praksi zgolj procesna predpostavka v postopku odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu, pri čemer je pravilnost ugotovitev Komisije podvržena sodni presoji v okviru individualnega delovnega spora za ugotovitev nezakonitosti odpovedi,⁽⁴⁾ ki ga sproži delavec invalid. Če je mnenje Komisije pozitivno, lahko delavec v okviru spora o zakonitosti delodajalčeve odpovedi pogodbe o zaposlitvi izpodbija tudi ugotovitve iz mnenja Komisije.⁽⁵⁾ Če pa Komisija izda negativno mnenje, delodajalec na takšno mnenje, upoštevajoč ustaljeno sodno razlago izpodbijanih določb, da mnenje ni upravni akt, ni vezan, in lahko invalidu kljub negativnemu mnenju odpove pogodbo o zaposlitvi. V okviru spora o zakonitosti takšne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki ga lahko sproži delavec zoper delodajalca, delovno sodišče preizkuša obstoj razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi in s tem vsebinsko pravilnost ugotovitev Komisije.

11. Glede na povedano ne drži očitek predlagatelja, da zoper mnenje Komisije delodajalcu ni zagotovljeno sodno varstvo. S tem pa tudi ne drži očitek predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Tudi kolikor predlagatelj meni, da tako odloženo sodno varstvo posega v pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave, je njegov očitek neutemeljen. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč odloženo sodno varstvo samo po sebi ne pomeni posega v pravico do sodnega varstva.⁽⁶⁾ Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

12. Očitki predlagatelja o neskladnosti ureditve z drugim odstavkom 14. člena in 22. členom Ustave temeljijo na navedbah, da delodajalec v nasprotju z delavcem nima pravice do sodnega varstva zoper mnenje Komisije. V zvezi s tem Ustavno sodišče ugotavlja, da enako kot delodajalec tudi delavec nima neposrednega sodnega varstva zoper mnenje Komisije. Vsebinski sodni preizkus obstoja razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi je obema omogočen šele v okviru delovnega spora o zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki ga sproži delavec zoper delodajalčevo odločitev za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Glede na povedano so neutemeljeni tudi predlagateljevi očitki o neskladju izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena in 22. členom Ustave. Očitki o neskladju izpodbijanih določb s 25. členom Ustave so pavšalni, zato jih Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

13. Navedba predlagatelja, da izpodbijana ureditev sili delodajalca v storitev kaznivega dejanja iz 196. člena KZ-1, bi bila lahko upoštevna z vidika pravice do osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave. Ta pravica namreč prepoveduje ravnanja, zaradi katerih postane posameznik goli objekt državne oblasti. Ureditev bi bila v neskladju s to pravico, če bi v sodni praksi glede pravne narave mnenja Komisije obstajala ustaljena razlaga, na podlagi katere bi uporabnik norme lahko sklepal na to, da pomeni njegovo ravnanje izpolnitev zakonskega znaka kaznivega ravnanja (zavestne kršitve predpisov iz prvega odstavka 196. člena KZ-1). To pomeni, da bi moral predlagatelj izkazati, da je mnenje Komisije po ustaljeni sodni praksi upravni akt, kar bi pomenilo, da delodajalca zavezuje oziroma da mora po njem ravnati. Ker predlagatelj tega ni izkazal, še več, iz sodne prakse (kar tudi sam navaja) izhaja prav nasprotno, tj. da mnenje Komisije ni upravni akt, kar pomeni, da delodajalca ne zavezuje, je tudi ta očitek predlagatelja neutemeljen.

14. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da prvi odstavek 102. člena in 103. člen ZPIZ-1 ter četrti odstavek 40. člena ZZRZI iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, niso v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

B. – III.

15. Pobudnica izpodbijani ureditvi očita neskladje z ustavno pravico do sodnega varstva, ker ta omogoča razlago, da Komisija ne odloča v upravnem postopku in da njeno mnenje ni dokončna upravna odločba, zoper katero je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. S temi navedbami ni mogoče utemeljiti posega v pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Kot že povedano, je ob takšni razlagi izpodbijane ureditve sodno varstvo zoper mnenje Komisije omogočeno v delovnem sporu. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno (3. točka izreka).

16. Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo, ker zatrjevane kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin niso podane (4. točka izreka).

17. V skladu s prvim odstavkom 34. člena ZUstS v postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Navedena določba se po prvem odstavku 49. člena ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 5. točke izreka te odločbe.

C.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, prvega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena, drugega odstavka 55.b člena ter 34. in 49. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Točki 1 in 4 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovale sodnice Klampfer, Korpič - Horvat in Sovdat. Točke 2, 3 in 5 je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič l.r.

Predsednik

_______________________

(1) Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71) ter sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-312/05 z dne 10. 1. 2008 in št. U-I-227/05 z dne 15. 11. 2007.

(2) Podobno je Ustavno sodišče že odločilo v odločbi št. U-I-205/10 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).

(3) Prim. spletno stran .

(4) Glej odločitve Vrhovnega sodišča št. VIII R 32/2007 z dne 18. 9. 2007, št. VIII Ips 150/2009 z dne 22. 11. 2010 in št. VIII Ips 287/2009 z dne 11. 1. 2011.

(5) Podobno lahko delavec izpodbija tudi pisno opozorilo pred odpovedjo šele v sporu zoper kasnejšo odpoved pogodbe o zaposlitvi iz krivdnih razlogov, za kar je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-45/07, Up-249/06 z dne 17. 5. 2007 (Uradni list RS, št. 46/07, in OdlUS XVI, 28) že ugotovilo, da samo po sebi ne pomeni posega v pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

(6) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 13/06, in OdlUS XV, 2).