Številka: U-I-292/09-9
Up-1427/09-16
Datum: 20. 10. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude in v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. B. in C. Č., oba D., ki ju
zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter E. F. in G. H., ki ju po
pooblastilu njunih zakonitih zastopnikov A. B. in C. Č. zastopa mag. Matevž
Krivic, na seji 20. oktobra 2011
o d l o č i l o:
1. Tretji odstavek 22. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni
list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo) se razveljavi.
2. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 425/2009 z dne 7. 10. 2009
se razveljavi in zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje
tretjega odstavka 21. člena in 26. člena Zakona o mednarodni zaščiti se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v
nadaljevanju MNZ) je na podlagi druge alineje prvega odstavka 52. člena v zvezi
s prvo alinejo 53. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ)
zavrnilo prošnje pritožnikov za priznanje mednarodne zaščite. Hkrati je
odločilo, da morajo pritožniki v sedmih dneh po pravnomočnosti odločbe
zapustiti Republiko Slovenijo. Ker pritožniki v postopku niso predložili
nobenih dokazov (niti osebnih dokumentov, s katerimi bi izkazali svojo
identiteto), temveč so prošnje utemeljevali zgolj s svojimi izjavami, je MNZ
opravilo presojo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZMZ. V okviru te
presoje je večino izjav, s katerimi sta odrasla pritožnika utemeljevala prošnje
za mednarodno zaščito, ocenilo kot neprepričljive oziroma malo verjetne. Na
podlagi celovite ocene vseh izjav ter ravnanja pritožnikov v postopku je MNZ
sprejelo oceno, da ni podana njihova splošna verodostojnost. Upravno sodišče je
ugodilo tožbi pritožnikov in izpodbijano odločbo MNZ odpravilo ter zadevo
vrnilo MNZ v nov postopek. Ocenilo je, da ugotovitve MNZ ne zadoščajo za
sprejeto dokazno oceno o splošni neverodostojnosti pritožnikov. Zoper sodbo
Upravnega sodišča je MNZ vložilo pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče ugodilo in
spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče
je pritrdilo oceni MNZ, da se odrasla pritožnika nista dovolj potrudila za to,
da bi svoje izjave podkrepila z dokazi in izkazala svojo splošno verodostojnost.
Ker je po oceni Vrhovnega sodišča MNZ utemeljeno presodilo, da pritožnika nista
izkazala splošne verodostojnosti, mu glede na četrti odstavek 22. člena ZMZ ni
bilo treba preverjati informacij o izvorni državi.
2. Pritožniki zatrjujejo, da so jim z izpodbijano
sodbo Vrhovnega sodišča kršene pravice iz 22. člena Ustave. Poudarjajo, da so v
sodbi navedeni razlogi o enem od odločilnih dejstev (tj. državljanstvu
pritožnikov) nejasni in med seboj v nasprotju oziroma protispisni. MNZ naj bi v
svoji odločbi jasno ugotovilo, da so pritožniki kitajski državljani. Vrhovno
sodišče pa naj bi s svojo ugotovitvijo, da je MNZ na podlagi preučene
zakonodaje in prakse zgolj domnevalo, da gre najverjetneje za kitajske
državljane, povzročilo nejasnost. Po mnenju pritožnikov gre za očitno napačno
(protispisno) ugotovitev. Zatrjevano kršitev pravice iz 22. člena Ustave
pritožniki vidijo tudi v navajanju neresničnih in protispisnih razlogov za
sprejeto odločitev v 16. in 17. točki obrazložitve sodbe. Odločba MNZ je po
mnenju pritožnikov nezakonita, saj MNZ v njej ni presojalo pogojev za priznanje
subsidiarne oblike zaščite (kot obveznega elementa presoje v postopku za
priznanje mednarodne zaščite), temveč je zgolj hipotetično (podrejeno) navedlo,
da v primeru, če so pritožniki brez državljanstva, na Kitajsko sploh ne morejo
biti vrnjeni, »s čimer pa odpade možnost priznanja subsidiarne zaščite«.
Pritožniki nadalje opozarjajo na neobrazloženost sodbe Vrhovnega sodišča v
delu, ki se nanaša na zatrjevano nedopustnost uporabe četrtega odstavka 22.
člena ZMZ. V zvezi s tem naj bi sodba Upravnega sodišča vsebovala zelo podrobno
obrazložitev, Vrhovno sodišče pa svojega stališča, ki je bilo drugačno od
stališča prvostopenjskega sodišča, ni utemeljilo. Pritožniki zatrjujejo tudi
kršitev pravice do azila kot pravice, ki naj bi izhajala iz Konvencije o
statusu beguncev in Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št.
7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92
– v nadaljevanju Ženevska konvencija) oziroma iz 35. člena Ustave. Menijo, da
bi jih moralo MNZ obravnavati kot prosilce sur place – torej kot prosilce, ki
jim preganjanje grozi v matični državi Kitajski, iz D. pa so pobegnili iz
strahu, da bi bili vrnjeni na Kitajsko. V tem delu pritožniki sodišču očitajo
zmotno uporabo materialnega prava, zaradi katere naj bi bila neposredno kršena
pravica do azila iz Ženevske konvencije oziroma iz 35. člena Ustave.
3. Ustavno sodišče je s sklepom senata št.
Up-1427/09 z dne 8. 1. 2010 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo in odločilo,
da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži izvršitev odločbe MNZ. V
skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS,
št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno
sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče. Na podlagi prvega odstavka 56. člena
ZUstS je sklep o sprejemu in ustavno pritožbo poslalo MNZ.
4. MNZ v vlogi z dne 27. 1. 2010 predlaga
zavrnitev ustavne pritožbe. Očitek pritožnikov o nejasnosti glede državljanstva
pritožnikov, ki naj bi jo povzročila sodba Vrhovnega sodišča, je po oceni MNZ
neutemeljen. Po stališču MNZ je iz celotnega konteksta jasno, da gre v delu, v
katerem je Vrhovno sodišče zapisalo, da je MNZ zgolj »domnevalo«, da sta
odrasla pritožnika najverjetneje kitajska državljana, za nerodno formulacijo in
ne za prepričanje Vrhovnega sodišča. MNZ poudarja, da je v svoji odločbi
ugotovilo, da so prosilci kitajski državljani. Zavrača očitke, da naj bi
pritožnike ob presoji pogojev za pridobitev statusa beguncev štelo kot kitajske
državljane, v okviru presoje subsidiarne oblike zaščite pa kot osebe brez
državljanstva. V zvezi z očitkom o nezakonitosti odločbe, ki naj ne bi
vsebovala presoje pogojev za pridobitev statusa subsidiarne zaščite, MNZ poudarja,
da verodostojnosti pritožnikov ni mogoče ločeno obravnavati, ko gre za
priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, saj se o tem odloča
v enotnem postopku. Zato ne drži trditev, da MNZ ni odločilo glede obeh
statusov. Kot poudarja MNZ, ocene o splošni neverodostojnosti pritožnikov ni
sprejelo zgolj na podlagi ene izjave ali le nekaterih izjav, temveč je
upoštevalo večino izjav ter ravnanje pritožnikov v postopku. Navedbe
pritožnikov glede državljanstva so bile le del ocene verodostojnosti, pri čemer
je bilo za oceno njunih izjav bistveno, da na osebnem razgovoru nista
izpovedala vsega, kar sta vedela glede njunega državljanstva.
5. Ustavno sodišče je pritožnike seznanilo
s stališči MNZ glede očitkov iz ustavne pritožbe. V vlogi z dne 9. 7. 2010
pritožniki vztrajajo pri navedbah in predlogih, ki so jih podali v ustavni
pritožbi. Opozarjajo na nevzdržnost stališča, po katerem »zavrnitev prošnje za
mednarodno zaščito ne pomeni avtomatsko prisilne odstranitve v izvorno državo,
kar posledično pomeni, da z zavrnitvijo prošnje ne pride do kršitve načela
non-refoulment, na kar mora država paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar ji
v postopku priznanja mednarodne zaščite ob ugotovljeni splošni
neverodostojnosti ni treba preverjati informacij o izvorni državi«. Menijo, da
se pri odločanju o mednarodni zaščiti temu vprašanju ni dopustno izogniti.
6. Pritožniki so vložili tudi pobudo za
začetek postopka za oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena,
četrtega odstavka 22. člena ter 26. člena ZMZ. Zatrjevano protiustavnost pete
alineje tretjega odstavka 21. člena ZMZ pritožniki utemeljujejo s trditvijo, da
je pojem splošne verodostojnosti prosilca sam po sebi »v globokem nasprotju s
temeljnimi človekovimi pravicami, še zlasti s pravico do človekovega
dostojanstva, pa tudi s pravico do poštenega sojenja ali upravnega odločanja«.
Po njihovem mnenju je protiustaven tudi četrti odstavek 22. člena ZMZ, ki
pristojnemu organu dopušča, da ne upošteva informacij o izvorni državi, če ni
ugotovljena splošna verodostojnost prosilca. Pritožniki so prepričani, da ta
člen nasprotuje načelu nevračanja (non-refoulment) kot enemu od temeljnih načel
Ženevske konvencije. Četudi pride do nejasnosti in protislovij v izjavah
prosilca, po mnenju pritožnikov to ne more biti dopusten razlog za to, da
pristojnemu organu ni treba preverjati informacij o izvorni državi. Pritožniki
opozarjajo tudi na notranje protislovje določb ZMZ, ki na več mestih predvideva
primerjanje vsebine izjav prosilca z informacijami o izvorni državi (prim.
tretja alineja tretjega odstavka 21. člena ZMZ in četrta alineja prvega
odstavka 55. člena ZMZ). Zato je četrti odstavek 22. člena ZMZ po njihovem
mnenju tudi v nasprotju s temeljnimi načeli pravne države, iz katerih izhaja
zahteva po jasnosti in neprotislovnosti zakonov. Pritožniki zatrjujejo tudi
neskladje 26. člena ZMZ z Ženevsko konvencijo. Po tej konvenciji prosilcem za
mednarodno zaščito ni treba dokazovati, da so bili že preganjani, temveč morajo
izkazati »utemeljen strah pred preganjanjem«. Ker 26. člen ZMZ govori o
»dejanjih preganjanja«, naj bi se na podlagi te določbe ustvarilo pravno
zgrešeno pojmovanje tega standarda v upravni in sodni praksi.
7. Ustavno sodišče je pobudo poslalo
Državnemu zboru Republike Slovenije, ki nanjo ni odgovoril.
8. V vlogi z dne 23. 2. 2010 so pritožniki
pobudo dopolnili z argumentacijo iz tožbe v zadevi Tenzin, ki naj bi jo
obravnavalo Upravno sodišče in v kateri naj bi bil podan predlog za sprožitev
postopka za oceno ustavnosti celotnega tretjega odstavka 21. člena ZMZ.
Zatrjujejo, da je ta zakonska določba kot celota v hudem nasprotju z Direktivo
Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev,
ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez
državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov
potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, 30. 9. 2004,
str. 12–23 – v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva), posledično pa tudi v
neskladju s 3.a členom Ustave.
B. – I.
Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti tretjega odstavka 22. člena ZMZ
9. Pritožniki so vložili ustavno pritožbo
zoper sodbo Vrhovnega sodišča (s katero je to sodišče spremenilo sodbo
Upravnega sodišča in zavrnilo tožbo, vloženo zoper odločbo MNZ), ki med drugim
temelji na stališču, da v skladu s četrtim odstavkom 22. člena ZMZ pristojnemu
organu ni bilo treba upoštevati informacij o izvorni državi pritožnikov, ker ni
bila ugotovljena njihova splošna verodostojnost. Po oceni Ustavnega sodišča pritožniki
izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti navedene
zakonske določbe. Ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna tudi od odločitve
o pobudi, je moralo Ustavno sodišče najprej odločiti o njej.
10. Po drugem odstavku 22. člena ZMZ
pristojni organ v postopku preverja izjave prosilca v povezavi z informacijami
o izvorni državi iz osme in devete alineje 23. člena ZMZ (tj. splošne
informacije o izvorni državi, zlasti o družbenopolitični situaciji in sprejeti
zakonodaji, ter specifične informacije o izvorni državi, ki so podrobne,
poglobljene in povezane izključno s konkretnim primerom, lahko pa vključujejo
tudi način izvajanja zakonov in drugih predpisov izvorne države). Izpodbijani
četrti odstavek 22. člena ZMZ pa je določal: »Če ni ugotovljena splošna
verodostojnost prosilca, pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni
državi iz prejšnjega odstavka.« Ob sprejemu Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 99/10 – v nadaljevanju ZMZ-B) je
zakonodajalec vsebino izpodbijanega četrtega odstavka 22. člena ZMZ prenesel v
tretji odstavek istega člena zakona. Ker gre zgolj za spremembo pri
oštevilčenju člena, vsebina izpodbijane zakonske določbe pa ni bila
spremenjena, je Ustavno sodišče očitke pobudnikov presojalo v okviru tretjega
odstavka 22. člena ZMZ.
11. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijana
zakonska določba nasprotuje načelu nevračanja (non-refoulment) kot enemu od
temeljnih načel Ženevske konvencije. Morebitne nejasnosti in protislovja v izjavah
prosilca po njihovem mnenju ne morejo biti dopusten razlog za to, da
pristojnemu organu ni treba upoštevati informacij o izvorni državi.
12. Načelo nevračanja oseb v države, v
katerih jim preti določena nevarnost, preganjanje ali je na drug način ogroženo
njihovo življenje, osebna integriteta ali svoboda, je splošno priznano
mednarodno načelo.(1) Obveznost spoštovanja tega načela izhaja iz
prvega odstavka 33. člena Ženevske konvencije in prvega odstavka 3. člena
Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim
ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/93 – v nadaljevanju MKPM).(2)
Po vsebini ta obveznost izhaja tudi iz 3. člena Konvencije o varstvu
človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št.
7/94 – v nadaljevanju EKČP), ki prepoveduje mučenje ter nečloveško in
ponižujoče ravnanje ali kaznovanje. Pri presoji azilnih zadev z vidika 3. člena
EKČP je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP)
izoblikovalo stališče, da je prepovedana izročitev posameznika drugi državi,
kadar so izkazani tehtni razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične
nevarnosti, da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali
ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.(3) Kvalifikacijska direktiva v
prvem odstavku 21. člena določa, da države članice spoštujejo načelo nevračanja
skladno s svojimi mednarodnimi obveznostmi.
13. Ustavno sodišče je temeljna izhodišča,
ki jih je treba upoštevati pri odločanju o azilih in izročitvi posameznikov
drugi državi oziroma njihovem izgonu, opredelilo v odločbi št. Up-78/00 z dne
29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 295). Presojo okoliščin,
povezanih z načelom nevračanja, je umestilo v 18. člen Ustave (prepoved
mučenja). Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča ta člen prepoveduje, da bi
bila oseba, glede katere obstaja realna nevarnost, da bo v primeru vrnitve v
izvorno državo izpostavljena nečloveškemu ravnanju, izročena tej državi oziroma
vanjo izgnana. Pri tem se je oprlo tudi na stališča ESČP v zvezi z vsebino 3.
člena EKČP. Ker pravnomočna zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito pomeni, da
je prosilec lahko prisilno odstranjen v državo, iz katere je prišel, mora po
stališču Ustavnega sodišča zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito vsebovati
tudi presojo, da prisilna odstranitev ne bo povzročila ogroženosti njegovega
življenja ali svobode ter da prosilec v tej državi ne bo izpostavljen mučenju
ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju ali kaznovanju.(4) V
ustavnosodni presoji je bilo sprejeto tudi stališče, da je pravica iz 18. člena
Ustave absolutne narave, kar pomeni, da je ni mogoče omejiti niti na podlagi
tretjega odstavka 15. člena Ustave.(5)
14. Zahteve, ki izhajajo iz navedenih
mednarodnopravnih instrumentov ter 18. člena Ustave, zavezujejo zakonodajalca,
ko ureja postopek za priznanje mednarodne zaščite. Postopek obravnave prošenj
za mednarodno zaščito mora biti zasnovan tako, da je prosilcem zagotovljeno
spoštovanje jamstev iz 18. člena Ustave. To zlasti vključuje možnost presoje
vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev
prosilca v izvorno državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali
svobode oziroma izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu
ravnanju. Glede na to je treba presoditi, ali izpodbijana zakonska določba, ki
dopušča, da pristojni organ v primeru ugotovitve splošne neverodostojnosti
prosilca ne upošteva informacij o izvorni državi, posega v 18. člen Ustave.
15. Izpodbijani tretji (prej četrti)
odstavek 22. člena ZMZ je umeščen v III. poglavje ZMZ, ki ureja ugotavljanje
pogojev za mednarodno zaščito. V 21. členu tega zakona je zakonodajalec
opredelil dolžnosti prosilca glede utemeljitve prošnje (t. i. subjektivni element),
v 22. členu pa preverjanje pristojnega organa (t. i. objektivni element).
Obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito torej poteka ob upoštevanju dveh
temeljnih elementov: subjektivnega elementa, v okviru katerega je prosilec
dolžan navesti vsa dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo njegov strah pred
preganjanjem ali resno škodo, ter predložiti vso dokumentacijo in vse
razpoložljive dokaze, s katerimi utemeljuje svojo prošnjo, ter objektivnega
elementa, v okviru katerega pristojni organ izjave prosilca preverja z vidika
objektivnih dejstev in informacij o izvorni državi.(6) Za primere,
ko prosilci ne morejo predložiti nobenih dokazov, temveč svojo prošnjo
utemeljujejo zgolj s svojimi izjavami, je zakonodajalec v tretjem odstavku 21.
člena ZMZ opredelil posebne pogoje presoje.(7)
16. Ureditev ZMZ temelji na načelu, po
katerem je dolžan prošnjo za mednarodno zaščito utemeljiti prosilec.(8)
Z ustavnopravnega vidika dolžnost sodelovanja prosilca pri utemeljevanju
prošnje sama po sebi ni sporna. Če naj bodo jamstva iz 18. člena Ustave
dejansko zagotovljena, pa prosilcu ne sme biti naloženo pretežko breme
dokazovanja ogroženosti. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-78/00,
je po naravi stvari prizadeta oseba tista, ki mora zatrjevati okoliščine, da je
ogrožena. Pristojni organ mora v postopku presoditi, (1) ali so okoliščine,
zaradi katerih prizadeta oseba prosi za mednarodno zaščito, take, da se lahko
čuti ogrožena in (2) ali je tak strah objektivno utemeljen. Pri presoji o
obstoju prvega elementa mora upoštevati navedbe prizadete osebe v celoti in
morebitne druge dokaze ter narediti zanesljivo oceno o verodostojnosti teh
navedb. V presojo o obstoju drugega elementa mora vključiti oceno stanja v
državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe moral vrniti.(9)
Iz ustavnosodne presoje izhaja tudi stališče, da pristojni organ kot
enega od pogojev presoje lahko upošteva splošno verodostojnost prosilca.(10)
Pristojni organ mora v vsakem posamičnem postopku, v katerem odloča o
prošnji za mednarodno zaščito, s pomočjo metod razlage ta nedoločni pravni
pojem napolniti z vsebino ter nato ugotoviti, ali v konkretni zadevi obstajajo
okoliščine, ki ustrezajo navedenemu pojmu. Ugotovitev splošne verodostojnosti
mora biti vselej rezultat celovite presoje izjav in ravnanja prosilca pred in
med postopkom za pridobitev mednarodne zaščite.(11)
17. Podobne zahteve izhajajo iz stališč
ESČP, sprejetih v okviru 3. člena EKČP. Tudi ESČP poudarja, da je dolžnost
prosilca, da v največjem možnem obsegu zagotovi gradivo in informacije, ki
pristojnim nacionalnim organom, pa tudi sodišču omogočajo oceno tveganja, ki bi
mu bil izpostavljen ob odstranitvi v izvorno državo.(12) Če je
treba, ESČP posamezne podatke pridobi tudi samo (proprio motu). V vsakem
posameznem primeru se osredotoči na presojo predvidljivih posledic v primeru
vrnitve prosilca v izvorno državo, in sicer tako z vidika splošnega položaja v
izvorni državi kot tudi z vidika osebnih okoliščin prosilca. Odgovornost držav
pogodbenic v okviru 3. člena EKČP je v tem, da posameznika ne izpostavijo
mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju. Zato se obstoj tveganja
primarno ocenjuje glede na dejstva, ki so bila znana oziroma bi morala biti
znana državi pogodbenici v času izgona oziroma izročitve prosilca.(13) Za
odločanje ESČP pa so pomembni tudi aktualni podatki o stanju v državi v času
odločanja sodišča, ki so pridobljeni po sprejemu končne odločitve nacionalnih
organov.(14) ESČP te podatke praviloma črpa iz poročil mednarodnih
organizacij o splošnem stanju v državi, kateri naj bi bil prosilec izročen.
Vendar ugotovitev, da v posamezni državi prihaja do resnih kršitev človekovih
pravic, sama po sebi ne zadošča za ugoditev pritožbi. ESČP namreč vselej
presoja, ali je osebna situacija pritožnika takšna, da bi bila njegova
izročitev v izvorno državo v nasprotju s 3. členom EKČP. Pri tem ocenjuje tudi
splošno verodostojnost izjav prosilca, podanih pred nacionalnimi organi in v
postopku pred ESČP.(15) Po stališču ESČP je treba zaradi
specifičnega položaja, v katerem se pogosto znajdejo prosilci, spoštovati
načelo, da se v dvomu odloči v korist prosilca. Vendar mora prosilec v primeru,
če glede na razpoložljive informacije obstaja resen dvom v verjetnost njegovih
izjav, podati zadovoljivo razlago glede ugotovljenih neskladij.(16)
18. Navedeno kaže, da se glede na zahteve,
ki izhajajo iz 18. člena Ustave in mednarodnopravnih instrumentov, v postopku
obravnave prošenj za mednarodno zaščito ni mogoče izogniti presoji okoliščin,
ki so pomembne z vidika spoštovanja načela nevračanja. Izjave prosilca glede
nevarnosti, da bi bil v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljen mučenju
ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju, je po naravi stvari mogoče
preveriti le tako, da pristojni organ v presojo vključi tudi podatke o stanju v
državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe moral vrniti. Obseg
ugotavljanja teh dejstev in informacij je v prvi vrsti odvisen od navedb in
izjav prosilca glede subjektivne ogroženosti. Vendar mora pristojni organ tudi
sam zbrati vse potrebne podatke in ni vezan samo na navedbe ali predložene
dokaze prosilca.(17) Po oceni Ustavnega sodišča je zakonodajalec s
tem, ko je dopustil, da pristojni organ ne upošteva informacij o izvorni
državi, če ni ugotovljena splošna verodostojnost prosilca, posegel v pravico iz
18. člena Ustave. Izpodbijana zakonska določba po presoji Ustavnega sodišča
dopušča, da pristojni organ zavrne prošnjo za mednarodno zaščito, ne da bi
upošteval vse okoliščine, ki bi lahko vplivale na oceno, ali obstajajo tehtni razlogi,
ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo prosilcu v primeru
prisilne odstranitve kršen 18. člen Ustave. Upoštevajoč stališče, da je pravica
iz 18. člena Ustave absolutne narave, kar pomeni, da je ni mogoče omejiti niti
na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave, Ustavno sodišče ocenjuje, da
navedeni poseg ni dopusten. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo tretji
odstavek 22. člena ZMZ (1. točka izreka).
B. – II.
Odločitev o ustavni pritožbi
19. Ker izpodbijana odločitev Vrhovnega
sodišča temelji na določbi ZMZ, za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni v
skladu z 18. členom Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni pritožbi,
razveljavilo izpodbijano sodbo ter zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo
odločanje (2. točka izreka). V ponovljenem postopku Vrhovno sodišče svoje
odločitve ne bo smelo opreti na razveljavljeno zakonsko določbo.(18)
20. Ker je Ustavno sodišče izpodbijano
sodbo razveljavilo že zaradi kršitve 18. člena Ustave, se v druge zatrjevane
kršitve človekovih pravic ni spuščalo.
B. – III.
Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena in 26. člena ZMZ
21. Ustavno sodišče je v sklepu št.
U-I-55/09, Up-257/09 z dne 26. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 14/11) obrazložilo,
kaj mora na podlagi drugega odstavka 24.b člena ZUstS vsebovati pobuda za
začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa.
22. Ker pobuda v delu, v katerem predlaga
oceno ustavnosti pete alineje tretjega odstavka 21. člena ZMZ, ne izpolnjuje navedenih
zakonskih pogojev, jo je Ustavno sodišče zavrglo (3. točka izreka), ne da bi
pritožnike pozvalo k njeni dopolnitvi.
23. Ker pritožnikom prošnje za mednarodno
zaščito niso bile zavrnjene na podlagi presoje okoliščin iz 26. člena ZMZ, ki
določa lastnosti dejanj preganjanj, pritožniki ne izkazujejo pravnega interesa
za začetek postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Zato je Ustavno
sodišče njihovo pobudo tudi v tem delu zavrglo (3. točka izreka).
24. Dopolnitve pobude, ki so jo pritožniki
vložili 23. 2. 2010, Ustavno sodišče ni štelo kot pobudo za začetek postopka za
oceno ustavnosti celotnega tretjega odstavka 21. člena ZMZ. Ustavno sodišče bi
lahko na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS sámo začelo postopek za oceno
ustavnosti te zakonske določbe, če bi ocenilo, da je to potrebno zaradi
odločitve o ustavni pritožbi.
C.
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 43. člena, prvega odstavka 59. člena in tretjega odstavka 25. člena
ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodnika dr. Mitja
Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič -
Horvat, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s
sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Klampfer. Sodnica Jadek
Pensa je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Ernest Petrič l.r.
Predsednik
_______________________
(1) S. Rakočević, Nekatera pravna vprašanja glede priznavanja
statusa begunca in načelo nevračanja (non-refoulment), Pravnik, let. 55, št.
6–8 (2000), str. 468.
(2) Po prvem odstavku 33. člena Ženevske konvencije sta
prepovedana izgon ali prisilna vrnitev begunca na meje ozemlja, kjer bi bila
njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere,
državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenega političnega
prepričanja. Tudi prvi odstavek 3. člena MKPM izrecno prepoveduje pregon, izgon
oziroma izročitev osebe drugi državi, če so resni razlogi za sum, da utegne
biti mučena. V skladu z drugim odstavkom 3. člena MKPM se pri tem upoštevajo
vse relevantne okoliščine, med drugim tudi to, ali obstaja v zadevni državi
vrsta sistematičnih resnih, očitnih ali množičnih kršitev človekovih pravic.
(3) Prim. odločitve ESČP v zadevah Soering proti Združenemu
kraljestvu (sodba z dne 7. 7. 1989), Vilvarajah in drugi proti Združenemu
kraljestvu (sodba z dne 30. 10. 1991), Ahmed proti Avstriji (sodba z dne 17.
12. 1996), Salah Sheekh proti Nizozemski (sodba z dne 11. 1. 2007), Saadi proti
Italiji (sodba z dne 28. 2. 2008).
(4) Prim. odločbo št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list
RS, št. 134/06, in OdlUS XV, 83) in odločbo št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009
(Uradni list RS, št. 80/09).
(5) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-238/06, 14. točka
obrazložitve.
(6) Prim. tudi R. Thomas, Assessing the Credibility of Asylum
Claims: EU and UK Approaches Examined, European Journal of Migration and Law,
let. 8, št. 1 (2006), str. 79–96. Kot izhaja iz članka, se v okviru
subjektivnega elementa ugotavlja obstoj subjektivnega strahu prosilca pred
preganjanjem, v okviru objektivnega elementa pa preveri, ali so podani
utemeljeni razlogi za sklep, da je subjektivni strah prosilca pred preganjanjem
objektivno utemeljen.
(7) Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZMZ pristojni organ
pri presoji upošteva naslednje pogoje:
– da se je prosilec kar najbolj potrudil za utemeljitev svoje
prošnje;
– da je podal utemeljene razloge, zakaj ni mogel predložiti
dokazov;
– da so njegove izjave skladne in verjetne ter ne nasprotujejo
dostopnim specifičnim in splošnim informacijam, povezanim z njegovim primerom;
– da je zaprosil za mednarodno zaščito, kakor hitro je bilo to
mogoče, razen če lahko izkaže utemeljen razlog, zakaj tega ni storil;
– da je bila ugotovljena njegova splošna verodostojnost.
(8) Republika Slovenija je v ZMZ sprejela možnost, ki jo
državam članicam daje prvi stavek prvega odstavka 4. člena Kvalifikacijske
direktive, in sicer, da prosilcem naložijo dolžnost, da v najkrajšem možnem
času predložijo vse potrebne elemente za utemeljitev prošnje za mednarodno
zaščito (t. i. dolžnost substanciranja prošnje za mednarodno zaščito). Za
države članice, ki uporabljajo to načelo, je obvezna tudi uporaba petega
odstavka 4. člena Kvalifikacijske direktive. To določbo Kvalifikacijske
direktive je zakonodajalec prenesel v tretji odstavek 21. člena ZMZ. Podrobneje
o vsebini 4. člena Kvalifikacijske direktive glej K. Hailbronner (ur.), EU
Immigration and Asylum Law, Commentary on EU Regulations and Directives, Verlag
C. H. Beck oHG, München 2010, str. 1024 in nasl.
(9) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-78/00.
(10) Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1970/08 z dne 2. 4.
2009 (Uradni list RS, št. 36/09) in št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni
list RS, št. 22/09).
(11) Glej tudi R. Thomas, cit. delo, str. 81. Avtor opredeljuje
tri temeljne kriterije za oceno verodostojnosti prosilca: (1) notranja
neskladja v pripovedi prosilca, ugotovljena bodisi znotraj istega razgovora ali
pisne izjave bodisi ob primerjanju prosilčevih izjav po posameznih fazah postopka
ali ob primerjanju izjav dveh ali več prosilcev, ki jih vežejo skupne
okoliščine; (2) zunanja neskladja, ugotovljena ob primerjavi prosilčevih izjav
z objektivnimi informacijami o stanju v izvorni državi; (3) kriterij
verjetnosti obstoja dogodkov, kot jih opisuje prosilec. Avtor poudarja, da je
organ odločanja v azilnih zadevah v specifičnem položaju, saj ima pred seboj
zgolj izpoved prosilca, ki jo lahko preveri le tako, da jo primerja z
objektivnimi podatki o stanju v izvorni državi (drugače kot npr. v pravdnem
postopku, ko stranki zatrjujeta vsaka svoje videnje istih dogodkov in sodišče
po izvedenem dokaznem postopku odloči v korist ene ali druge).
(12) Prim. sodbo ESČP v zadevi Said proti Nizozemski z dne 5.
7. 2005.
(13) Prim. sodbo ESČP v zadevi Vilvarajah in drugi proti
Združenemu kraljestvu, 107. točka obrazložitve.
(14) Prim. sodbo ESČP v zadevi Chahal proti Združenemu
kraljestvu z dne 15. 11. 1996.
(15) Prim. sklep ESČP v zadevi Nasimi proti Švedski z dne 16.
3. 2004.
(16) Prim. sklepe ESČP v zadevah Collins in Akaziebie proti
Švedski z dne 8. 3. 2007, Nasimi proti Švedski in S. M. proti Švedski z dne 10.
2. 2009.
(17) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-763/09, 6. točka
obrazložitve.
(18) V skladu s prvim odstavkom 99. člena ZMZ-B se postopki,
začeti po Zakonu o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07 in 58/09 –
ZMZ) nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona.