Odločba o ugotovitvi, da 5., 6., 8. in 9. člen Uredbe o vodnih povračilih ni v neskladju z Ustavo in sklep o zavrženju pobude ter o nesprejemu ustavne pritožbe

Številka: U-I-215/11-10

Up-1128/11-4

Datum: 10. 1. 2013

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem s pobudo družbe Savske elektrarne Ljubljana, d. o. o., Medvode, ki jih zastopa dr. Metka Arah, odvetnica v Ljubljani, na seji 10. januarja 2013

o d l o č i l o:

1. Členi 5, 6, 8 in 9 Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07) niso v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sedme, osme in petnajste alineje I. točke Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008 (Uradni list RS, št. 22/08) se zavrže.

3. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 452/2010 z dne 13. 7. 2011 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča št. I U 1483/2009 z dne 13. 10. 2010 se ne sprejme.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pritožnica je vložila tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje o odmeri vodnega povračila za leto 2008 za HE Medvode v višini 148.475,34 EUR. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče je zavrnilo revizijo. Pritožnica je vložila ustavno pritožbo zoper navedeni sodbi Upravnega in Vrhovnega sodišča. Meni, da sodišči nista opravili preizkusa ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov, ki sta bila uporabljena pri določitvi in odmeri vodnega povračila za leto 2008. Upravno sodišče se naj ne bi argumentirano opredelilo do ugovorov pritožnice. Spornih določb Uredbe o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba) in Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008 (v nadaljevanju Sklep) naj ne bi razlagalo vsebinsko konsistentno in naj ne bi upoštevalo pravil pravne razlage predpisov. Sodišči naj ne bi odgovorili na ključna vprašanja in očitke o neustavnosti podzakonskih predpisov. Pritožnica meni, da povzemanja zakonske in podzakonske ureditve ni mogoče šteti za pravno upoštevno vrednotenje vsebinske ustreznosti Uredbe glede na merila ustavnosodne presoje, če povzemanju ne sledi analiza konkretne vsebine abstraktnega dejanskega stanu. Ker presoje, ki bi izpolnjevala te zahteve, naj ne bi vsebovali niti sodba Upravnega sodišča niti sodba Vrhovnega sodišča, naj ne bi bilo mogoče šteti, da imata izpodbijani sodbi razloge o pravno odločilnih dejstvih, na podlagi katerih bi jih bilo mogoče preizkusiti. Pritožnica nasprotuje tudi stališču Vrhovnega sodišča, da cena za vodno povračilo od 1. 1. 2008 do 5. 3. 2008, ko je začel veljati izpodbijani Sklep, sicer res ni bila določena, vendar je lahko sodišče navedeno pravno praznino zapolnilo z vsebinsko enakim Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2007 (Uradni list RS, št. 138/06), ker je bila obveznost plačila vodnega povračila določena z zakonom. Pritožnica meni, da je sodna veja oblasti s tem nedopustno posegla v izvršilno vejo oblasti (3. člen Ustave). Vrhovno sodišče pa naj bi z navedenim stališčem kršilo tudi 155. člen Ustave.

2. Poleg ustavne pritožbe je pritožnica vložila tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe ter sedme, osme in petnajste alineje I. točke Sklepa. Pritožnica meni, da so izpodbijane določbe Uredbe in Sklepa v neskladju z 2. in 87. členom, drugim in tretjim odstavkom 120. člena ter 147. in 153. členom Ustave, ker naj bi bila obveznost plačevanja vodnega povračila urejena v nasprotju z merili, ki so bila določena v 124. členu Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 – v nadaljevanju ZV-1).⁽¹⁾ Vodno povračilo naj bi bilo javna dajatev, zato bi moralo biti v vseh bistvenih sestavinah določeno z zakonom. Iz 147. člena Ustave naj bi izhajalo, da zgolj zakonska uvedba davka ne zadošča. Drugačna razlaga naj bi omogočala poseganje izvršilne veje v pravno ureditev davka. Ker davek oziroma dajatev pomenita neposreden poseg države v zasebno lastnino brez neposrednega povračila, bi moralo biti že iz samega zakona razvidno, kaj država zahteva od davkoplačevalca. Izvršilni predpis naj bi izvrševal zakon le, če ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon. Namen uvedbe vodnega povračila naj bi bil nadomestiti stroške, ki so povzročeni z obremenjevanjem voda, po načelu, da stroške nosi njihov povzročitelj. Upravljanje voda naj bi temeljilo na domnevi, da je rabo vode in druge posege v vodna in priobalna zemljišča treba načrtovati tako, da se stanje voda ne poslabšuje. Vsaka raba vode naj bi pomenila obremenjevanje voda, zato naj bi za vsako posebno rabo vode bilo treba plačevati vodno pravico in vodno povračilo. Vodno povračilo naj bi imelo naravo okoljske dajatve za rabo naravne dobrine in naj bi se po svoji funkciji razlikovalo od plačil, povezanih z ekonomskim izkoriščanjem javnega dobra. Pomenilo naj bi ekonomski ukrep varstva okolja, ki naj bi spodbujal k učinkoviti rabi naravne dobrine tako, da bi poslovanje gospodarskih subjektov obremenjeval s stroški, ki so potrebni za zagotavljanje dobrega stanja voda. Iz naslova vodnih povračil naj bi bilo mogoče zbrati le toliko sredstev, kot naj bi bilo glede na stanje posameznih povodij stvarno utemeljeno z vidika doseganja ciljev varstva in urejanja voda. Pobudnica meni, da Uredba ne upošteva vseh zakonskih meril za določitev vodnega povračila. Izključni kriterij za določitev vodnega povračila naj bi bil letni obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč. Različne oblike posebne rabe vode naj bi povzročile različno škodo okolju. Stanje povodij, na katerih imajo posamezni zavezanci za plačilo vodnega povračila vodno pravico, naj bi se od povodja do povodja razlikovalo glede na geografske, okoljske, gospodarske in druge upoštevne dejavnike. Zaradi očitnih geografskih in klimatskih razlik ter razlik v gospodarski razvitosti subjektov na določenem vodnem območju naj bi bili stroški obremenjevanja okolja različnih vodnih območjih različni. Zato bi morala biti tudi višina vodnega povračila glede na upoštevne dejavnike različna. Na podlagi ureditve v Uredbi naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, kateri so konkretni razlogi na podlagi zakonsko predpisanih kriterijev za odmero vodnega povračila in za doseganje namena uvedbe te dajatve, ki vodijo h konkretni določitvi višine te obveznosti. Takšna ureditev pa naj bi bila v očitnem nasprotju z namenom ZV-1. Pobudnica meni, da količina vode ni merilo, ki bi bilo s 124. členom ZV-1 predvideno kot kriterij po načelu upoštevanja povrnitve stroškov. Ta kriterij je lahko odločilen zgolj pri plačilu koncesije, ne pa pri plačilu vodnega povračila. V Sklepu naj bi bile določene konkretne cene za posamezno vrsto rabe vode. Pobudnica meni, da ni mogoče ugotoviti, na kakšni osnovi (razen arbitrarni) naj bi Vlada določila ceno za enoto vodnih povračil. Vlada naj ne bi upoštevala načela individualnega prispevka posameznega zavezanca k obremenjevanju voda glede na konkretne lastnosti vodnega območja in glede na stroške, povezane z odmeno za takšno obremenitev glede na vsa povodja v Republiki Sloveniji. Vlada naj bi ceno določila brez načrtov upravljanja voda, ki naj bi vsebovali ekonomsko oceno stroškov. Sprejetje načrta upravljanja voda za vsako povodje in v okviru tega ekonomsko vrednotenje varstva in urejanja voda naj bi bilo pred uveljavitvijo ZV-1A določeno kot bistvena predpostavka za določitve višine obveznosti plačila vodnega povračila za posameznega imetnika vodne pravice. Po uveljavitvi ZV-1A naj sprejetje načrta upravljanja za določitev višine obveznosti ne bi bilo več nujno, vendar naj bi bilo ekonomsko vrednotenje še vedno temeljno merilo za določitev obveznosti. Iz zakonske ureditve naj bi izhajalo, da vodna povračila ne smejo postati vir zbiranja proračunskih sredstev prek obsega, ki je potreben za pokrivanje stroškov. Glede na to, da naj bi bila pobudnica že na podlagi koncesijske pogodbe dolžna sama neposredno odpravljati obremenjevanje voda v okviru brezplačnega rednega in investicijskega vzdrževanja infrastrukture in vodnih ter priobalnih zemljišč, meni, da ne obstajajo stvarno utemeljeni razlogi za tolikšno povišanje te dajatve v zadnjih letih. Ker naj bi bilo bistveno merilo za določitev višine obveznosti zgolj letni obseg rabe vode, naj bi bile izpodbijane določbe Uredbe tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Ob neupoštevanju socialnih, gospodarskih in geografskih značilnosti območja, pri čemer naj te značilnosti ne bi bile z zakonom podrobneje opredeljene in jih zato ne bi bilo mogoče ustrezno ugotoviti in ovrednotiti, naj bi bila posledica takšne ureditve, da nosilci vodne pravice iz različnih povodij kljub očitnim razlikam glede naravnih lastnosti vodotokov in območij plačajo vodno pravico v istem znesku, če pod tehničnimi pogoji porabijo isto količino vode za proizvodnjo elektrike. Zato naj bi bila pobudnica neenako obravnavana, ker je kljub različnim dejanskim okoliščinam in položaju vodno povračilo zavezana plačevati zgolj glede na razpoložljivo količino vode za proizvodnjo električne energije, čeprav naj sama količina razpoložljive vode še ničesar ne bi povedala o lastnostih ali stanju na zadevnem območju niti o stroških, ki nastajajo. Pobudnica naj bi bila obravnavana drugače kot primerljive gospodarske družbe, hkrati pa naj bi bilo zaradi drugačnega izhodišča za opravljanje svoje dejavnosti in zmanjševanje konkurenčnosti poseženo tudi v njeno pravico do svobodne podjetniške pobude (74. člen Ustave).

3. Vlada Republike Slovenije meni, da Uredba in Sklep nista v neskladju z Ustavo. Obveznost plačevanja vodnega povračila naj bi bila določena v prvem odstavku 124. člena ZV-1, zato naj bi bila določena z zakonom. Navaja, da vodno povračilo ni davek. Vodno povračilo naj bi bila odmena, ki jo plača imetnik vodne pravice, zato ker rabi vodo in s tem pridobiva določen dobiček. V nadaljevanju pojasni, da je vodno povračilo dajatev za obremenjevanje vode. V skladu s 111. členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12 in 57/12 – v nadaljevanju ZVO-1) naj bi država pospeševala in spodbujala doseganje ciljev varstva okolja z ekonomskimi ter finančnimi instrumenti, med katerimi so okoljske dajatve. Okoljske dajatve za rabo naravnih dobrin, kamor spada tudi voda, se predpišejo skladno z zakoni, ki urejajo rabo naravnih dobrin. Za posebno rabo vode naj bi bili določeni plačili: vodno povračilo in plačilo za vodno pravico (6. člen ZV-1). V nadaljevanju odgovora Vlada podrobno pojasnjuje, kako je sprejemanje predpisov Evropske unije vplivalo na zakonsko ureditev. Vlada meni, da so v ZV-1 določeni obveznost plačevanja vodnega povračila, zavezanec za plačilo in materialni kriteriji opredelitve višine plačevanja te obveznosti. Najpomembnejše merilo pri določitvi višine obveznosti naj bi bila sorazmernost obsega vodne pravice (prvi odstavek 124. člena ZV-1). Peti odstavek 124. člena ZV-1 pa naj bi določal še naslednja merila: upoštevanje načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temeljijo na ekonomskem vrednotenju iz 1.7. točke drugega odstavka 55. člena ZV-1, vrsta rabe vode ter socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Materialni zakonski okvir, določen v prvem in petem odstavku 124. člena ZV-1, naj bi bil podrobneje urejen v 5. členu Uredbe. Višina vodnega povračila naj bi se določila na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč (prvi odstavek 5. člena Uredbe). V drugem in tretjem odstavku 5. člena Uredbe pa naj bi bili določeni dve dopolnilni merili, ki naj bi zagotavljali, da naj bi bilo vodno povračilo odraz dejanske rabe vode. Ti dve merili naj bi odražali konkretne okoliščine na strani zavezanca za plačilo in značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Ceno za osnove vodnega povračila z vsakokratnim Sklepom določi Vlada. Znesek vodnega povračila pri pobudnici naj bi bil enak zmnožku letnega obsega rabe vode, ugotovljenega na podlagi meril iz 5. člena Uredbe in izraženega kot osnova v MWh, in cene za osnovo. Vlada navaja, da so dolžni zaradi določb Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22. 12. 2000 – v nadaljevanju Vodna direktiva) zagotoviti, da cenovna politika države pri rabi vode spodbuja porabnike h gospodarni rabi vodnih virov. Vlada naj bi s svojo cenovno politiko upoštevala načelo povrnitve stroškov. Vsako leto naj bi ob pripravi cen vodnih povračil preverila povrnitev stroškov. Zakon naj ne bi zahteval, da mora vodno povračilo temeljiti na povrnitvi stroškov, temveč zgolj, da se upošteva načelo povrnitve stroškov. Če naj bi vodna povračila temeljila na povrnitvi stroškov, naj bi bila višina določena absolutno prenizko. Vlada tudi pojasnjuje, da se gospodarske (pravilno verjetno geografske) značilnosti območja odražajo v stanju letne razpoložljivosti vodnega javnega dobra, socialne in gospodarske značilnosti pa so tudi upoštevane v tretjem odstavku 5. člena Uredbe. Socialne značilnosti naj bi bile podrobneje urejene tudi v 7. členu Uredbe, ko so nekateri zavezanci oproščeni plačila vodnega povračila. Gospodarske in geografske značilnosti naj bi bile določene v 5., 6. in 9. členu Uredbe, kjer sta urejena osnova za vodno povračilo in način obračuna. V skladu z drugim odstavkom 124. člena v povezavi s petim odstavkom 124. člen ZV-1 naj bi vodno povračilo pomenilo dajatev, s katero zavezanci povrnejo stroške, nastale v zvezi z izvajanjem aktivnosti, določenih v drugem odstavku 124. člen ZV-1. V Uredbi naj bi se izražalo tudi ekonomsko vrednotenje rabe. Odmera naj bi temeljila na strokovnih podlagah, ki so podlaga za načrt upravljanja voda. ZV-1 naj bi določal, da se ekonomsko vrednotenje upošteva pri odmeri vodnega povračila, ne pa da mora biti ekonomsko vrednotenje sprejeto na podlagi načrta upravljanja voda. Sklep naj bi se tudi nanašal na odmero za leto 2008, ko naj obveznost sprejetja načrta upravljanja voda še ne bi obstajala (drugi odstavek 209. člena ZV-1 določa rok sprejetja načrtov do 22. 12. 2009). Vlada še pojasnjuje, da so bila pri oblikovanju Sklepa upoštevana ustrezna strokovna gradiva ob upoštevanju 124. člena ZV-1.

4. Pobudnica v svojem odgovoru nasprotuje navedbam Vlade in vztraja pri svojih navedbah. V odgovoru dodatno poudari, da je vodno povračilo okoljska dajatev, zato je treba zakonsko ureditev presojati z vidika 147. člena Ustave. Poudari, da posameznega zavezanca za plačilo vodnega povračila ni mogoče obremeniti z dajatvijo zgolj glede na količino porabljene vode, temveč zgolj na podlagi dejanske obremenitve voda. Zato bi bilo treba za vsako mesto odjema ugotoviti njegove specifične karakteristike. Stanje naravnega okolja naj bi bilo zajeto v geografskih značilnostih posameznega območja. Drug pomemben sklop elementov naj bi bile socialne in gospodarske značilnosti območja. Pobudnica navaja, da gospodarska značilnost območja ne more biti gospodarska moč posameznega imetnika vodne pravice, socialna značilnost pa ne more biti povpraševanje prebivalstva po določenem blagu. Že neupoštevanje enega od zakonsko določenih parametrov naj bi pomenilo kršitev Ustave. Pobudnica navaja, da izpodbijana Uredba razen razčlenitve rabe vode in možnosti upoštevanja dejanske količine odvzete vode ter nekaterih oprostitev ne upošteva in razčlenjuje nobenega od ostalih zakonskih elementov. Imetniki vodne pravice naj bi bili obravnavani neenako, saj glede na različne položaje brez razumnih in stvarno utemeljenih razlogov plačujejo enaka vodna povračila. Pobudnica se ne strinja z mnenjem Vlade, da je kriterij sorazmernosti obsega vodne pravice prvi in najpomembnejši kriterij. Meni, da to stališče ni skladno z zakonskimi kriteriji. Ne strinja se tudi s stališčem Vlade, da so konkretne značilnosti posameznega imetnika vodne pravice določene v tretjem odstavku 5. člena Uredbe. Če naj bi bilo vodno povračilo dajatev za obremenitev vode iz naslova rabe vode, potem bi tako ali tako samo dejanska količina porabljene vode lahko definirala obseg zavezančevega posega v vodno dobro. Zavezanca naj ne bi bilo mogoče zavezati za plačilo hipotetične rabe vode. Upoštevanje dejanskega obsega rabe naj ne bi moglo pomeniti upoštevanja konkretnih okoliščin in značilnosti območja. Iz razlage Vlade naj bi izhajalo, da Vlada položaj in lastnosti posameznega zavezanca zmotno izenačuje z lastnostmi okolja, čeprav naj bi bil predmet normativne relevantnosti zgolj stanje okolja.

B. – I.

5. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

6. Predmet ustavnosodne presoje je podzakonska ureditev, ki ureja plačevanje vodnega povračila. Zato se je moralo Ustavno sodišče najprej opredeliti do pravne narave vodnega povračila. Vodno povračilo je dajatev za obremenjevanje voda (prvi odstavek 6. člena ZV-1).⁽²⁾ Obremenjevanje voda pomeni obremenjevanje okolja, ki ga ureja ZVO-1. V ZVO-1 so urejeni tudi ekonomski in finančni instrumenti varstva okolja. ZVO-1 med ekonomske instrumente varstva okolja uvršča tudi okoljske dajatve. Te so posebna oblika obdavčevanja obremenjevanja okolja, ki je posledica onesnaževanja okolja ali rabe naravnih dobrin. Temeljijo na načelu plačila za obremenjevanje okolja (10. člen ZVO-1), ki obvezuje povzročitelja obremenitve okolja, da krije vse stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja. Namen okoljskih dajatev je spodbujati zmanjševanje obremenjevanja okolja, tako da je določena cena tega obremenjevanja, ki jo v skladu s stopnjo obremenjevanja plača njen povzročitelj.⁽³⁾ Okoljske dajatve so javne dajatve,⁽⁴⁾ ki niso davek, temveč sodijo med t. i. prednostna bremena.⁽⁵⁾ ZVO-1 določa dve vrsti okoljskih dajatev: za onesnaževanje okolja in za rabo naravnih dobrin.⁽⁶⁾ Vodno povračilo je okoljska dajatev za rabo naravnih dobrin⁽⁷⁾ in je zato javna dajatev.

7. Pobudnica zatrjuje, da je Vlada v podzakonskem aktu uredila plačevanje vodnega povračila v neskladju s 124. členom ZV-1. Praviloma Ustavno sodišče zgoraj navedene očitke presoja v okviru drugega odstavka 120. člena Ustave. Razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo na področju urejanja davkov, carine in drugih dajatev Ustava ureja v 147. členu. Člen 147 Ustave je specialna določba v razmerju do drugega odstavka 120. člena Ustave in ureja načelo zakonitosti pri urejanju davkov, carin in drugih dajatev.⁽⁸⁾ Ker je vodno povračilo javna dajatev, je Ustavno sodišče očitke pobudnice o neskladju izpodbijanih določb Uredbe z 2., 87. členom, drugim odstavkom 120. člena ter drugim in tretjim odstavkom 153. člena Ustave presojalo v okviru 147. člena Ustave.

8. Iz 147. člena Ustave izhaja, da se smejo prisilne dajatve določati samo z zakonom. Ta določba pomeni izpeljavo sicer splošne zahteve po spoštovanju načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave glede specifične vsebine, to je urejanje davkov, carin in drugih dajatev. Ustavno zahtevo po določanju javnih dajatev z zakonom iz 147. člena Ustave je treba razumeti tudi kot zahtevo, ki zavezuje izvršilno vejo oblasti pri izdajanju podzakonskih predpisov na področju javnih dajatev. Podzakonski akt sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje. Podzakonski akt, ki podrobneje ureja merila za določitev obveznosti plačila javne dajatve, mora upoštevati vsa merila, ki izhajajo iz zakonske ureditve, in ne sme uvajati novih ali drugačnih meril za določitev obveznosti. Izvršilna veja oblasti ne sme brez zakonskih okvirov samostojno urejati vprašanj, ki sodijo na področje zakonodajalca. Na področju urejanja davkov je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da mora že iz zakona, ki davek uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, biti razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 82/97, in OdlUS VI, 157). Določba 147. člena Ustave od zakonodajalca ne zahteva, naj v celoti opredeli merila za določitev višine javne dajatve, temveč jih mora določiti vsaj okvirno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-184/00 z dne 6. 3. 2003, Uradni list RS, št. 30/03, in OdlUS XII, 10). Bolj je posredna zveza med dajatvijo in povračilom, bolj mora biti zakon, ki dajatev predpisuje, določen (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-233/97 z dne 15. 7. 1999, Uradni list RS, št. 61/99, in OdlUS VIII, 188).⁽⁹⁾ Davčni zakon mora opredeliti najmanj davčnega zavezanca, davčni predmet, davčno osnovo in davčno stopnjo (npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003, Uradni list RS, št. 113/03, in OdlUS XII, 88). Pri javnih dajatvah, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena in je zato zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna, mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za določitev višine javne dajatve. Zahtevi po določnosti je tudi pri predpisih, ki urejajo javne dajatve, zadoščeno, če zakonodajalec sprejme bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo. Vendar mu ni treba odločiti o vsakem posameznem vprašanju, za kar ob upoštevanju zapletenosti postopkov niti ni usposobljen. Če je podrobnejša določitev posameznih elementov, ki opredelijo posamezno zakonsko merilo za določitev višine javne dajatve, odvisna od dognanj različnih strok, mora zakonodajalec že zaradi narave stvari prepustiti izvršilni veji večje možnosti za lastno presojo. Zato je presoja Ustavnega sodišča, ko presoja ustavnost in zakonitost podzakonskega akta, ki ureja takšno vsebino, zadržana.

9. Pobudnica pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe utemeljuje z vloženo ustavno pritožbo. Zato je Ustavno sodišče presojalo skladnost Uredbe z zakonom, ki so ga pristojni organi uporabili pri odločanju o obveznosti pritožnice oziroma pobudnice. Iz sodb Upravnega in Vrhovnega sodišča izhaja, da so pristojni upravni organi pri odločanju uporabili ZV-1, ki je veljal pred sprejetjem ZV-1A in ZV-1B.

10. Vodna povračila so bila urejena v 124. členu ZV-1. Zakon je določil, da so bili zavezanci za plačilo vodnega povračila imetniki vodne pravice.⁽¹⁰⁾ Vodno povračilo je bilo vir Sklada za vode, ki je proračunski sklad (drugi odstavek 162. člena ZV-1).⁽¹¹⁾ Iz navedenega izhaja, da je bilo vodno povračilo javna dajatev, ki je bila namenjena pokrivanju določenih stroškov (tretji odstavek 162. člena ZV-1). V drugem odstavku 124. člena ZV-1 je zakonodajalec določil stroške, ki nastajajo z obremenjevanjem voda.⁽¹²⁾ To je omogočalo, da so se iz naslova vodnega povračila pridobila zgolj sredstva, ki so bila potrebna za pokritje stroškov zaradi obremenjevanja voda. S tem je zakonodajalec določil obseg potrebnih sredstev. V prvem, drugem in petem odstavku 124. člena ZV-1 je zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo je moralo biti sorazmerno obsegu vodne pravice (prvi odstavek 124. člena ZV-1). Plačalo se je ob upoštevanju načela povrnitve stroškov (drugi odstavek 124. člena ZV-1), pri čemer se je upoštevalo ekonomsko vrednotenje iz 1.7. točke drugega odstavka 55. člena tega zakona (peti odstavek 124. člena ZV-1).⁽¹³⁾ Vlada je morala pri določanju višine vodnega povračila upoštevati še socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (peti odstavek 124. člena ZV-1).

11. Vlada je v Uredbi podrobneje uredila način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere in plačevanja ter merila za njegovo znižanje in oprostitev.⁽¹⁴⁾ Način določanja višine vodnega povračila je urejen v 5. in 6. členu Uredbe. V prvem odstavku 5. člena Uredbe je določeno, da se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jih določa vodna pravica. V drugem in tretjem odstavku 5. člena Uredbe pa sta določeni še dodatni merili, ki omogočata znižanje višine vodnega povračila. Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od letne razpoložljivosti vodnega in morskega dobra, se višina vodnega povračila zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. Če pa je obseg rabe odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, se višina zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica. V 6. členu Uredbe so določene osnove za obračun vodnega povračila glede na vrsto posebne rabe. Uredba za vsako vrsto posebne rabe vodnega javnega dobra določa različno osnovo. V 9. členu Uredbe pa so za posamezne vrste posebne rabe vodnega javnega dobra konkretno določeni načini obračunavanja vodnega povračila glede na merila iz 5. člena Uredbe. V 8. členu Uredbe je pooblastilo Vladi, naj vsako leto s posebnim sklepom določi konkretne cene za osnovo vodnega povračila glede na vrsto posebne rabe javnega dobra. V Sklepu je Vlada določila konkretne cene za posamezno vrsto rabe javnega dobra za leto 2008. V sedmi, osmi in petnajsti alineji I. točke Sklepa je določila cene za proizvodnjo elektrike v hidroelektrarni moči do 10 MW, za proizvodnjo elektrike v hidroelektrarni moči enako ali več kot 10 MW in za rabo naplavin.

12. Načelo ekonomskega vrednotenja, ki vključuje stroške obremenjevanja, varstva in urejanja voda,⁽¹⁵⁾ je izvedba načela plačila za obremenjevanje (angl. polluter pay principle) iz 10. člena ZVO-1 na področju upravljanja voda. Iz navedenega temeljnega načela varstva okolja izhaja, da je povzročitelj obremenjevanja okolja, v konkretnem primeru torej uporabnik vodnega javnega dobra, dolžan nositi stroške, ki nastanejo zaradi rabe okolja. Pri razlagi pomena zakonske ureditve je treba upoštevati, da je načelo ekonomskega vrednotenja temeljno načelo⁽¹⁶⁾ upravljanja voda (4. točka 3. člena ZV-1). Navedeno načelo je vrednostno merilo, ki zavezuje tako uredbodajalca kot konkretne uporabnike pri uporabi zakonskih določb. Iz zakonskega besedila ne izhaja zahteva, kot zmotno meni pobudnica, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkreten zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra. Zakon zgolj zahteva, da je načelo povrnitve stroškov upoštevano kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila za določanje višine vodnega povračila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila. Zakonodajalec je pri ureditvi višine vodnega povračila določil merila, ki omogočajo izvedbo tega temeljnega načela pri določitvi višine vodnega povračila. Vsaka raba naravne dobrine pomeni obremenjevanje okolja.⁽¹⁷⁾ Večji je obseg rabe naravne dobrine, večje je obremenjevanje okolja in večji so stroški ukrepov, ki jih mora javna oblast sprejeti za namene varstva okolja. Zato je osnovno merilo pri določitvi višine vodnega povračila obseg vodne pravice (prvi odstavek 124. člena ZV-1 in prvi odstavek 5. člena Uredbe).⁽¹⁸⁾ Različne oblike rabe vode⁽¹⁹⁾ in različne značilnosti območij, na katerih se izvaja vodna pravica, tudi povzročajo različne oblike obremenjevanja voda. V skladu s tem je zakonodajalec določil še dodatno merilo socialnih, gospodarskih in geografskih značilnosti območja. Zgolj dejstvo, da morajo zavezanci za vodno povračilo plačevati tudi plačilo za vodno pravico glede na razpoložljivost vode, ne more pomeniti, da obseg vodne pravice ne bi smel biti tudi eno od meril pri določitvi vodnega povračila. Gre za dve različni obveznosti imetnika vodne pravice, ki imata različno pravno naravo in različne namene. Plačilo vodne pravice je plačilo za uporabo vodnega javnega dobra, ki prinaša uporabniku ekonomsko korist in po svoji pravni naravi ni javna dajatev. Vodno povračilo je okoljska dajatev, namenjena povračilu stroškov, ki jih imetnik vodne pravice povzroči zaradi obremenjevanja okolja.

13. Pobudnica meni, da Vlada pri podrobnejši ureditvi višine vodnega povračila ni upoštevala zakonskega merila upoštevanja ekonomskega vrednotenja iz 1.7. točke drugega odstavka 55. člena ZV-1. Dejstvo, da je bil načrt upravljanja iz 55. člena ZV-1 sprejet šele leta 2011, naj bi dokazovalo, da naj bi bile cene za osnovo vodnega povračila v Sklepu določene brez ekonomskega vrednotenja obremenjevanja voda.

14. Koncept celovitega pristopa k naravi je vplival na spremembo pristopa gospodarjenja z vodami. Spoznanje o povezanosti vseh človekovih interakcij z vodami oziroma vodnimi ekosistemi je terjalo oblikovanje celovitega sistema upravljanja voda, ki mora omogočati zadovoljevanje človekovih potreb po vodi in hkrati zagotavljati ohranjanje naravnega ravnovesja voda. Sistem gospodarjenja z vodami, ki se je ukvarjal zgolj z vprašanji posegov v vode zaradi varstva pred škodljivim delovanjem voda in vprašanji zagotavljanja voda za uporabo v javnem interesu, se je z uveljavitvijo v ZV-1 spremenil v celovit sistem upravljanja voda. Novi sistem načrtovanja na področju voda je v ZV-1 zasnovan tako, da je treba načrtovanje gospodarjenja z vodami prilagoditi mejam naravnega ravnovesja voda. S takšnim pristopom se narava (vode) umešča v okvir »delujoče ekonomije«, pri čemer je zasledovani cilj internalizacija stroškov. V teoriji se poudarja, da je eden glavnih razlogov pretirane uporabe voda prav njihova podcenjenost. Ključni pravni instrument celovitega upravljanja voda uvaja celovit načrt upravljanja voda.⁽²⁰⁾ Vsebina načrtov upravljanja voda je določena v 55. členu ZV-1 in med drugim vsebuje tudi ekonomsko vrednotenje varstva in urejanja voda (1.7. točka). V drugem odstavku 209. člena ZV-1 je bilo določeno, da Vlada prvič sprejme načrte upravljanja voda na vodnih območjih Donave in Jadranskega morja iz prvega odstavka 55. člena tega zakona najkasneje do 22. 12. 2009, drugič pa, ne glede na določbo prvega odstavka 59. člena tega zakona, najkasneje do 22. 12. 2015. Ker je ZV-1 uvedel nov sistem upravljanja voda, je v 5. točki Prehodnih določb ZV-1 urejen prehod na novi sistem načrtovanja gospodarjenja z vodami. V prvem odstavku 193. člena ZV-1 je določeno, da se do sprejetja načrtov upravljanja voda pripravi začasni načrt upravljanja voda za vso državo. V skladu s 6. točko drugega odstavka 193. člena ZV-1 je moral tudi začasni načrt vsebovati ekonomsko vrednotenje rabe vode ali naplavin in varstva ter urejanja voda. Vlada je sprejela Uredbo o začasnem načrtu upravljanja voda (Uradni list RS, št. 4/09), ki je začela veljati 3. 2. 2009. V četrtem odstavku 193. člena ZV-1 je določeno, da se do sprejetja začasnega načrta za upravljanje voda uporabljajo obstoječe vodnogospodarske osnove. Zato trditve pobudnice, da pred sprejetjem Uredbe o načrtu upravljanja voda za vodni območji Donave in Jadranskega morja (Uradni list RS, št. 61/11 in 49/12) ni bilo mogoče izvesti ekonomsko vrednotenje obremenjevanja voda, ker ni bilo načrtov upravljanja, ne morejo držati.⁽²¹⁾ V ZV-1 je urejen prehod na novi sistem načrtovanja gospodarjenja z vodami, ki je omogočal pripravo ekonomskega vrednotenja obremenjevanja voda.

15. Ekonomsko vrednotenje obremenjevanja voda pomeni, da se v ceno vode vključujejo stroški obremenjevanja, varstva in urejanja voda. Gre za načelo »full cost recovery«, pri čemer naj bi cena za uporabo voda odražala stroške ohranjanja naravnega ravnovesja voda.⁽²²⁾ Ekonomsko vrednotenje obremenjevanja voda ni pravni akt,⁽²³⁾ temveč strokovna podlaga, s katero se ugotavljajo stroški obremenjevanja voda in vpliv vrste rabe vode na obseg obremenjevanja vode. Z ekonomskim vrednotenjem obremenjevanja voda se konkretizira temeljno načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Ugotovitve, ki izhajajo iz ekonomskega vrednotenja obremenjevanja voda, se odražajo v cenovni politiki, ki mora spodbujati uporabnike h gospodarni rabi vodnih virov. Zato se ekonomsko vrednotenje voda lahko odraža samo v konkretni ceni za posamezno vrsto rabe vode. V 8. členu Uredbe je določeno, da ceno za osnovo vodnega povračila, ki je določena v 6. členu Uredbe, določi Vlada s Sklepom do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Iz navedenega izhaja, da Uredba pri določitvi višine vodnega povračila upošteva tudi zakonsko merilo ekonomskega vrednotenja obremenjevanja voda. Vlada je morala na podlagi 8. člena Uredbe z vsakoletnim sklepom o določitvi cene za osnovo vodnih povračil določiti konkretno ceno, ki je morala temeljiti na ekonomskem vrednotenju obremenjevanja voda. Večja ali manjša primernost konkretnih cen za osnovo vodnega povračila je strokovno-tehnično vprašanje. Ustavno sodišče lahko presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za podrobnejše opredeljevanje posameznih pravic oziroma obveznosti, ne more pa ocenjevati skladnosti predpisa z ugotovitvami različnih strok, zlasti ne, če gre za nepravna vprašanja.⁽²⁴⁾

16. Pobudnica meni, da Vlada pri podrobnejši ureditvi vodnega povračila ni upoštevala socialnih, gospodarskih in geografskih značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Meni, da so stroški obremenjevanja okolja različni v različnih vodnih območjih in bi zato morala biti tudi višina vodnega povračila na različnih območjih različna. Zato bi bilo treba za vsako mesto odjema ugotoviti njegove specifične karakteristike.

17. V drugem in tretjem odstavku 5. člena ter v 9. členu Uredbe so upoštevane socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. V skladu z drugim odstavkom 5. člena Uredbe pomeni upoštevanje geografskih značilnosti območja upoštevanje letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra. Upoštevanje načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice (tretji odstavek 5. člena Uredbe), in različni načini obračunavanja vodnega povračila glede na vrsto rabe (prvi odstavek 9. člen Uredbe)(25) pa pomenijo upoštevanje gospodarskih in socialnih značilnosti.(26) Glede večje ali manjše ustreznosti in primernosti teh značilnosti za podrobnejšo opredelitev zakonskega merila pa Ustavno sodišče ponovno ugotavlja, da gre za strokovno-tehnična vprašanja. Ustavno sodišče ne more presojati skladnosti predpisa z ugotovitvami posameznih strok. Zato ne držijo očitki pobudnice, da Vlada v izpodbijani Uredbi ni upoštevala socialnih, gospodarskih in geografskih značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica.

18. Ustavno sodišče ugotavlja, da so bila v 5., 6., 8. in 9. členu Uredbe upoštevana vsa zakonska merila iz 124. člena ZV-1 za določitev višine vodnega povračila. Zato izpodbijane določbe niso v neskladju s 147. členom Ustave.

19. Pobudnica meni, da so zaradi neupoštevanja gospodarskih, geografskih in socialnih značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica, pri določitvi višine vodnega povračila izpodbijane določbe Uredbe tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni, da bi morali nosilci vodne pravice v različnih povodjih zaradi očitnih socialnih, gospodarskih in geografskih razlik plačevati vodno povračilo v različnih zneskih. Neenakost med primerljivimi gospodarskimi družbami, ki povzroča drugačna izhodišča za opravljanje njihove dejavnosti, pa naj bi pomenila tudi kršitev pravice do svobodne podjetniške pobude (74. člen Ustave). Iz obrazložitve te odločbe izhaja, da so gospodarske, socialne in geografske značilnosti posameznega območja pri določitvi višine vodnega povračila upoštevane v drugem in tretjem odstavku 5. člena ter v 9. členu Uredbe. Ob upoštevanju okoliščin, ki jih urejajo drugi in tretji odstavek 5. člena ter 9. člen Uredbe, zavezanci za plačilo vodnega povračila plačujejo različno višino vodnega povračila. Zgolj nestrinjanje pobudnice s primernostjo okoliščin, ki opredeljujejo gospodarske, geografske in socialne značilnosti območja, ne more utemeljiti neskladnosti z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Zato izpodbijane določbe Uredbe niso v neskladju z navedeno določbo Ustave. Iz enakih razlogov pa izpodbijane določbe tudi niso v neskladju s 74. členom Ustave (1. točka obrazložitve).

B. – II.

20. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno presojati ustavnost in zakonitost predpisov in drugih splošnih aktov. Izpodbijani Sklep je Vlada Republike Slovenije izdala na podlagi 8. člena Uredbe. V sedmi, osmi in petnajsti alineji I. točke Sklepa je Vlada določila ceno za osnovo vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2008. Sedma, osma in petnajsta alineja I. točke Sklepa ne določajo meril za oblikovanje cene, zato niso predpis ali splošni akt, za presojo katerega bi bilo Ustavno sodišče pristojno. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa zavrglo (2. točka izreka).

B. – III.

21. Očitki pritožnice v ustavni pritožbi so v večjem delu enaki kot v pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe in je nanje že bilo odgovorjeno v tej odločbi. Iz povzetka navedb pritožnice je razvidno, da so v ustavni pritožbi tudi očitki, ki niso povezani z vprašanjem ustavnosti in zakonitosti Uredbe. Po drugem odstavku 55.b člena ZUstS se ustavna pritožba sprejme v obravnavo, če gre za kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Ustavna pritožba, kolikor zatrjuje kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, razen tistih, ki so bila že obravnavana pri presoji pobude. Pritožnica pa tudi ne more izkazati nastanka hujših posledic s pavšalnimi navedbami o škodi, ki naj bi ji nastajala zaradi domnevno nezakonito odmerjenega vodnega povračila in zaradi dolgotrajnih sodnih postopkov. Glede na navedeno Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo (3. točka izreka).

C.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 25. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič in Jan Zobec. Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Korpič - Horvat in Jadek Pensa. Drugo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Korpič - Horvat.

dr. Ernest Petrič l.r.

Predsednik

_______________________

(1) ZV-1 je bil kasneje spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/08 – v nadaljevanju ZV-1A) in z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/12 – v nadaljevanju ZV-1B).

(2) Obremenjevanje voda vključuje storitve, povezane z obremenjevanjem voda, posebno rabo, onesnaževanje voda in druge dejavnosti, ki pomembno vplivajo na stanje voda (41. točka 7. člena ZV-1).

(3) Glej D. Pichler v S. Pličanič (ur.), Komentar Zakona o varstvu okolja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana 2010, str. 173–177 in 532–541.

(4) Javne dajatve so vsa javna bremena, ki se plačujejo v denarju. Gre torej za vse vrste denarnih plačil, ki jih morajo državljani na podlagi javnega prava odvesti državi ali drugim pravnim osebam javnega prava. Te javnopravno urejene denarne dajatve so uvedene z zakonsko prisilo in naložene tistim, ki izpolnijo predpostavke zakonskega opisa dejanskega stanja. (Povzeto po A. Kobal, Pravna narava RTV naročnine (prispevka), Podjetje in delo, št. 1 (2003), str. 136–137.) Glej tudi T. Pucelj Vidović, Pravne podlage za okoljske rente, Podjetje in delo, št. 7 (2009), str. 1334.

(5) Med prednostna bremena (nem.Vorzugslast) sodijo takse (pristojbine) in prispevki. Njihova značilnost je, da obstaja povezanost med storitvijo in protistoritvijo, torej vezanost dajatve zavezanca za tako dajatev na individualno določeno javno porabo. Taksa (pristojbina) je nasprotna storitev (plačilo) za storitev države ali pomeni prevalitev stroškov na zavezanca, ki jih je sam povzročil. Taksa je nadomestilo za dejansko storitev države oziroma njenih organov. Prispevek pa se plača že za možnost uporabe državnih predmetov in objektov. (Povzeto po A. Kobal, nav. delo, str. 136–137.)

(6) Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 – ZVO) povračil za rabo naravnih dobrin ni uvrščal med okoljske dajatve (glej D. Pichler v S. Pličanič (ur.), nav. delo, str. 541).

(7) Naravna dobrina je del narave in je lahko naravno javno dobro, naravni vir ali naravna vrednota (1.–4. točka 3. člena ZVO-1). Celinske vode in vodna zemljišča so naravno javno dobro (prvi odstavek 15. člena ZV-1).

(8) Podobno Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11), št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11) in št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11).

(9) Davek je javna dajatev brez neposredne zveze med dajatvijo in povračilom. Druge javne dajatve pa so lahko naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena.

(10) Z ZV-1A je zakonodajalec določil, da so zavezanci za plačilo vodne pravice lahko tudi upravljavci objektov ali naprav za odvzem vode.

(11) Proračunski sklad je evidenčni račun v okviru računa proračuna, ki ga odpre država oziroma občina zaradi ločenega vodenja določenih prejemkov in izdatkov in uresničevanja posebnega namena. Proračunski sklad se ustanovi s posebnim zakonom, mednarodno pogodbo ali odlokom občine (prvi odstavek 56. člena Zakona o javnih financah, Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo – ZJF).

(12) Stroški, povezani z obremenjevanjem voda, so zlasti stroški izvajanja javnih služb po ZV-1, stroški investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture ter stroški odškodnin po ZV-1. Z ZV-1A je zakonodajalec primeroma določil še dodatne stroške: stroške države zaradi vzpostavitve prejšnjega stanja zaradi spremembe struge (23. in 24. člen ZV-1), stroške države za odkupe zemljišč (peti odstavek 24. člena, drugi odstavek 18. člena in 16. člen ZV-1) in stroške države zaradi zagotavljanja dobrega stanja voda.

(13) V ZV-1 je bilo navedeno merilo spremenjeno tako, da mora Vlada upoštevati načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju. Iz zakonodajnega gradiva (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah – EPA 1953-V – skrajšani postopek, Poročevalec DZ, št. 37/08) izhaja, da sprememba pomeni uskladitev s terminologijo, ki jo zahteva Vodna direktiva.

(14) Uredba po začetku veljavnosti ZV-1A ni bila spremenjena.

(15) Z ZV-1A je bilo navedeno načelo spremenjeno v načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda.

(16) Pravno načelo je vrednostni temelj, ki zahteva, da ravnamo sorazmerno in s pravo mero. Sam vrednostni temelj je mogoče uveljaviti le s tolikšno intenzivnostjo, kolikor to dopuščajo vsebinske rešitve, ki so na določenem pravnem področju normativno uveljavljene, in kolikor to narekujejo značilnosti primera, ki je predmet odločanja. Temeljna načela so vrednostna merila, ki pomagajo ovrednotiti, kaj naj pravno pravilo pomeni. (Povzeto po M. Pavčnik, Teorija prava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997, str. 78–82.)

(17) Glej 6. točko 3. člena ZVO-1.

(18) Vodna pravica je pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča (35. točka 7. člena ZV-1).

(19) ZV-1A med merili, ki jih mora upoštevati Vlada pri podrobnejšem urejanju višine vodnega povračila, izrecno našteje tudi vrsto rabe voda.

(20) Predlog zakona o vodah – EPA 1111-II – prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 21/00 (v nadaljevanju Predlog zakona o vodah), str. 13–16.

(21) To dokazuje tudi Začasni načrt upravljanja voda, ki vsebuje ekonomsko vrednotenje rabe vode ali naplavin in varstva ter urejanja voda (junij 2007). Objavljeno na spletni strani, http:// www.mko.gov.si/ fileadmin/mko.gov.si/pageuploads / podrocja/ voda/ zacasni_nuv/ zacasni_NUV_VI_poglavje.pdf.

(22) Predlog zakona o vodah, str. 16.

(23) V Prilogi III Vodne direktive je določena vsebina ekonomske analize: »Ekonomska analiza vsebuje zadostno število dovolj natančnih informacij (ob upoštevanju stroškov, povezanih z zbiranjem ustreznih podatkov), da se:

(a) pripravijo ustrezni izračuni, potrebni za upoštevanje načela povračila stroškov storitev za rabo vode na podlagi člena 9, ob upoštevanju dolgoročnih napovedi ponudbe vode in povpraševanja po njej na vodnem območju, in če je potrebno, izdelajo:

– ocene količine, cen in stroškov, povezanih s storitvami za rabo voda, in

– ocene ustreznih naložb, vključno z napovedmi takih naložb;

(b) presodi o stroškovno najučinkovitejši kombinaciji ukrepov v zvezi z rabo vode, ki jih je treba vključiti v program ukrepov po členu 11, na podlagi ocen možnih stroškov takih ukrepov.«

(24) Podobno Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 149).

(25) V pobudničinem primeru se vodno povračilo obračuna v višini zneska za letno količino energije razpoložljivega gravitacijskega potenciala vode v skladu s pridobljeno vodno pravico (druga alineja prvega odstavka 9. člena Uredbe).

(26) Enako stališče so zavzeli tudi Vlada v svojem mnenju ter Upravno sodišče in Vrhovno sodišče v izpodbijanih odločitvah.