Številka: U-I-189/14-13
Up-663/14
Datum: 15. 10. 2015
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi, v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo A. B., C., ki ga zastopa svetovalka za begunce
Ana Rugelj, Ljubljana, na seji 15. oktobra 2015
odločilo:
1. V prvem odstavku 106. člena
Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno
besedilo, 83/12 in 111/13) se črta vejica in se razveljavi besedilo: »in sicer v
okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katerih ji
je bila že priznana subsidiarna zaščita«.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/13) se zavrže.
2. Sodba Vrhovnega sodišča št. I
Up 245/2014 z dne 30. 7. 2014 in sodba Upravnega sodišča št. I U
544/2014 z dne 4. 6. 2014 se razveljavita in zadeva se vrne Upravnemu
sodišču v novo odločanje.
Obrazložitev
A.
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v
nadaljevanju MNZ) je zavrnilo pritožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne
zaščite. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo. Vrhovno sodišče je zavrnilo
pritožbo.
2. Zoper navedene akte je pritožnik
vložil ustavno pritožbo. Zatrjuje,
da izpodbijani akti temeljijo na protiustavni zakonski določbi prvega odstavka
106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki v postopku
podaljšanja subsidiarne zaščite ne omogoča presoje vseh razlogov, zaradi
katerih mu subsidiarna zaščita ne bi smela prenehati. Zato naj bi bile s
sodbama Upravnega in Vrhovnega sodišča kršene pravice iz 17., 18., 22., 23.,
34. in 35. člena Ustave. Pritožnik predlaga razveljavitev izpodbijanih
sodb in začasno zadržanje izvršitve odločbe MNZ.
3. Pritožnik je vložil tudi pobudo za
začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 106. člena ZMZ in
38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti
(v nadaljevanju ZMZ-D). Pristojni organ naj bi bil dolžan na podlagi prvega
odstavka 106. člena ZMZ v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite
preveriti zgolj obstoj tistih razlogov, podanih v prošnji za mednarodno
zaščito, na podlagi katerih je bila pritožniku že priznana subsidiarna zaščita,
prosilec pa naj ne bi smel uveljavljati dodatnih razlogov in navajati dodatnih
okoliščin. S tem naj ne bi bila omogočena presoja okoliščin, da oseba, ki bo
vrnjena v izvorno državo, ne bo izpostavljena resni škodi. Zato naj bi bil prvi
odstavek 106. člena ZMZ v neskladju s 17., 18., 22., 23., 34. in
35. členom Ustave ter 3. členom Konvencije o varstvu človekovih
pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP,
št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Pobudnik meni, da je taka ureditev tudi v
neskladju z 22. in 25. členom Ustave ter 13. členom EKČP. Prosilec,
ki pridobi subsidiarno zaščito, se praviloma ne pritoži zoper odločitev, čeprav
se ne strinja z razlogi, ki jih je pristojni organ upošteval pri podelitvi
statusa. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bilo posamezniku onemogočeno, da bi v
postopku podaljšanja subsidiarne zaščite uveljavljal razloge, ki jih je navedel
že v prošnji. Pobudnik zatrjuje tudi, da je izpodbijana ureditev v neskladju z
Direktivo Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih
glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe
brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih
razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304,
30. 9. 2004, str. 12–23). Pri tem se tudi sklicuje na sodbo Sodišča
Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče EU) v združenih zadevah Aydin
Salahadin Abdulla in drugi proti Zvezni republiki Nemčiji, C-175/08,
C-176/08, C-178/08 in C-179/08, z dne 2. 3. 2010.
4. Pobudnik zatrjuje tudi
protiustavnost 38. člena ZMZ-D, ki določa, da se vsi postopki, ki so se
začeli po prejšnjem zakonu, nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona.
Pobudnik je prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite vložil pred začetkom
veljavnosti ZMZ-D. V skladu s prejšnjo ureditvijo bi moral pristojni organ
upoštevati vse razloge, ki jih je pobudnik navedel v prošnji za mednarodno
zaščito. Z izpodbijano ureditvijo naj bi bilo poseženo v pobudnikove
pridobljene pravice. Ureditev pa naj bi bila še v neskladju z 22. in
25. členom Ustave ter 13. členom EKČP.
5. Ustavno sodišče je s sklepom
št. U-I-189/14, Up-663/14 z dne 18. 9. 2014 ustavno pritožbo sprejelo
v obravnavo in odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži
izvršitev odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o
Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo
in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno
sodišče in MNZ. Z istim sklepom je sklenilo tudi, da v obravnavo sprejme pobudo
za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 106. člena ZMZ.
6. Pobuda je bila na podlagi prvega
odstavka 28. člena ZUstS poslana Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril.
Državni zbor v odgovoru navaja, da je bila izpodbijana določba z ZMZ-D
spremenjena tako, da se v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite preverja le
obstoj razlogov, na podlagi katerih je bila osebi priznana subsidiarna zaščita.
Pogoje za priznanje mednarodne zaščite naj bi pristojni organ preveril v
enotnem postopku, v katerem se primarno presojajo pogoji za priznanje statusa
begunca, in šele če ti niso izpolnjeni, pristojni organ presoja pogoje za
priznanje subsidiarne zaščite. To naj bi pomenilo, da so z odločbo o priznanju
subsidiarne zaščite pravnomočno zavrnjeni razlogi za priznanje statusa begunca.
Ob obstoju več utemeljenih razlogov za priznanje subsidiarne zaščite naj bi se
ta priznala iz vseh razlogov. To pomeni, da so z odločbo o priznanju statusa
subsidiarne zaščite zaradi enega utemeljenega razloga pravnomočno zavrnjeni
morebitni drugi razlogi za subsidiarno zaščito, iz katerih ta ni bila priznana.
Ureditev, po kateri bi se v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ponovno
preverjali vsi razlogi, navedeni v prošnji, bi bila v nasprotju s samim bistvom
postopka podaljšanja subsidiarne zaščite, tj. preveriti, ali po poteku obdobja,
za katero je bila subsidiarna zaščita priznana, še vedno obstajajo razlogi,
zaradi katerih je bila zaščita priznana. Takšna ureditev naj bi bila v
nasprotju z ekonomičnostjo postopka in bi izvotlila namen tega instituta.
Državni zbor tudi meni, da so očitki pobudnika o kršitvi pravice do
učinkovitega pravnega sredstva neutemeljeni. Pritožnik naj bi imel možnost
vložiti tožbo zoper odločbo o priznanju subsidiarne zaščite, s katero bi lahko
nasprotoval razlogom za priznanje statusa subsidiarne zaščite. Državni zbor še
poudarja, da pravnomočna zavrnitev prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite
ni izvršilni naslov za vrnitev prosilca v izvorno državo. O njegovi obveznosti
vrnitve v izvorno državo naj bi se odločalo v posebnem postopku v skladu z
Zakonom o tujcih (Uradni list RS, št. 45/14 – uradno prečiščeno besedilo
in 90/14 in – v nadaljevanju ZTuj-2), v katerem naj bi veljalo načelo nevračanja
tujca v državo, v kateri bi bilo njegovo življenje ali svoboda ogrožena. Po
mnenju Državnega zbora izpodbijana določba tudi ni v nasprotju z Direktivo
2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o
standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav
ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede
enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in
glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL L 337, 20. 12. 2011, str. 9–26 –
v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II). Državni zbor meni, da so določbe
Kvalifikacijske direktive II in ZMZ vsebinsko enake. Stališč Sodišča EU v sodbi
v združenih zadevah Aydin Salahadin Abdulla in drugi naj ne bi bilo
mogoče analogno uporabiti v postopku o podaljšanju subsidiarne zaščite, ker naj
statusa begunca in subsidiarne zaščite ne bi bila primerljiva.
7. Vlada v mnenju navaja, da se v
postopku za priznanje mednarodne zaščite presoja le, ali je oseba upravičena do
mednarodne zaščite na podlagi ZMZ. Zavrnitev prošnje za mednarodno zaščito pa
naj ne bi pomenila, da bo oseba tudi dejansko vrnjena v izvorno državo.
Pravnomočno zavrnjena prošnja za mednarodno zaščito naj bi pomenila le, da se
oseba obravnava po ZTuj-2, ki ureja položaj in pravice tujcev. S prenosom
Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra
2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje
nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24. 12. 2008,
str. 98–107) naj bi se v nacionalnem pravnem redu vzpostavila jasna ločitev med
postopki za priznanje mednarodne zaščite in postopki vračanja tujcev. V
postopku vračanja tujca, ki naj bi se vodil na podlagi ZTuj-2, naj bi bile
varovane mednarodne obveznosti, povezane z vračanjem tujcev, vključno s
spoštovanjem načela nevračanja. Zato naj bi spoštovanje načela nevračanja postalo
bistveno šele v postopku odstranitve po ZTuj-2.
8. Vlada pojasnjuje, da sprememba
106. člena z ZMZ-D ne pomeni nove ureditve, temveč naj bi šlo zgolj za
redakcijsko spremembo zakonskega besedila, s katero naj bi bilo jasno določeno,
da se presoja upravičenosti do podaljšanja subsidiarne zaščite nanaša zgolj na
razloge, zaradi katerih je bila subsidiarna zaščita osebi priznana, ne pa tudi
na razloge, ki jih je oseba uveljavljala v prošnji za priznanje mednarodne
zaščite. Postopek podaljšanja subsidiarne zaščite naj bi bil specifičen
postopek, ki je bil leta 2008 uveden zaradi začasne narave statusa subsidiarne
zaščite. Iz same narave postopka naj bi izhajajo, da se lahko pri podaljšanju
subsidiarne zaščite presojajo le tisti razlogi, zaradi katerih je bil status
primarno priznan. Oseba s priznano subsidiarno zaščito pa bi lahko morebitne
nove razloge uveljavljala z novo prošnjo v novem postopku. Postopek podaljšanja
subsidiarne zaščite naj bi bil namenjen zgolj presoji, ali še obstajajo
razlogi, na podlagi katerih je bila osebi že priznana subsidiarna zaščita.
Navedeni postopek naj bi bil v primerjavi s postopkom priznanja mednarodne zaščite
manj zapleten in kratkotrajen. Če bi oseba lahko v postopku podaljšanja
subsidiarne zaščite navajala zopet iste ali nove razloge, bi vsi postopki
podaljšanja subsidiarne zaščite postali prav tako zapleteni in dolgotrajni kot
postopki priznanja mednarodne zaščite. To pa naj bi bilo v neskladju z načelom
ekonomičnosti postopka.
9. Vlada tudi meni, da so očitki
pritožnika o neskladnosti 106. člena ZMZ s Kvalifikacijsko direktivo II in
s sodno prakso Sodišča EU neutemeljeni. Poudarja, da je Sodišče EU v sodbi v
združenih zadevah Aydin Salahadin Abdulla in drugi razlagalo določbe, ki
urejajo prenehanje statusa begunca. Zato po mnenju Vlade stališča Sodišča EU v
tej zadevi ne morejo biti upoštevna. Po mnenju Vlade pri presoji izpodbijane
določbe tudi ne more biti upošteven 44. člen Kvalifikacijske direktive II
(pravilno 44. člen Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z
dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne
zaščite (prenovitev), UL L 180, 29. 6. 2013, str. 60–95 – v nadaljevanju
Postopkovna direktiva II), ki ureja postopek za odvzem mednarodne zaščite, saj
naj rok za prenos v nacionalno zakonodajo še ne bi potekel. Ne glede na
navedeno pa po mnenju Vlade iz 44. člena Postopkovne direktive II ni
mogoče sklepati, da je treba v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite
preverjati nove elemente ali ugotovitve.
10. Vlada se ne strinja s stališčem
pobudnika, da je 106. člen ZMZ v neskladju s pravico do učinkovitega
pravnega varstva (25. člen Ustave) in da je bilo z njim poseženo v
pridobljene pravice pobudnika.
11. Vlada zavrača tudi očitke o
protiustavnosti 38. člena ZMZ-D. Pritožnik naj ne bi mogel očitkov o
protiustavnosti zakonske ureditve utemeljiti z navedbo, da se zoper odločbo o
podelitvi subsidiarne zaščite ni pritožil, čeprav se ni strinjal z razlogi
obrazložitve. Prosilci za mednarodno zaščito imajo pravico do brezplačne pravne
pomoči svetovalcev za begunce. Pritožnik je torej zoper odločbo o priznanju
subsidiarne zaščite imel možnost sodnega varstva, ki pa ga ni izkoristil,
čeprav je imel zagotovljeno brezplačno pravno pomoč in podporo usposobljenih pooblaščencev.
12. Odgovor Državnega zbora in mnenje
Vlade sta bila poslana pobudniku, ki nanju ni odgovoril.
B. – I.
Ocena ustavnosti prvega odstavka
106. člena ZMZ
13. Pobudnik zatrjuje, da prvi
odstavek 106. člen ZMZ, ki ureja postopek za podaljšanje in zavrnitev
subsidiarne zaščite, ne omogoča spoštovanja t. i. načela nevračanja (non-refoulment).
Navedena določba naj ne bi omogočala upoštevanja vseh razlogov, ki bi lahko
vplivali na podaljšanje subsidiarne zaščite. Zato naj bi bil prvi odstavek
106. člena ZMZ v neskladju s 17., 18., 34. in 35. členom Ustave ter
3. členom EKČP.
14. Načelo nevračanja (non-refoulment)
je mednarodnopravno načelo, ki prepoveduje državi odstranitev, izgon ali
izročitev prosilca državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo
podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu
ravnanju ali kaznovanju.1
15. Člen 18 Ustave določa, da ne sme
biti nihče podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali
ravnanju. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je spoštovanje načela
nevračanja varovano v okviru 18. člena Ustave.2 Člen 18 Ustave
prepoveduje, da bi bila oseba, glede katere obstaja resnična nevarnost, da bo v
primeru vrnitve v državo, iz katere je prišla, izpostavljena nečloveškemu
ravnanju, izročena tej državi oziroma izgnana vanjo.
16. Varstvo v primeru odstranitve,
izgona ali izročitve je zagotovljeno tudi z drugim odstavkom 19. člena
Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 326, 26. 10. 2012, str.
391 – v nadaljevanju Listina), ki ima enako veljavnost kot Pogodba o Evropski
uniji (prečiščena različica, UL C 326, 26. 10. 2012 – v nadaljevanju PEU)
in Pogodba o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 326,
26. 10. 2012 – v nadaljevanju PDEU).3 V skladu s to določbo
Listine se nihče ne sme odstraniti, izgnati ali izročiti državi, v kateri
obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu
nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.
17. Evropska unija (v nadaljevanju EU)
oblikuje na podlagi prvega odstavka 78. člena PDEU skupno politiko o
azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen
status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in
zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z
Ženevsko konvencijo in drugimi ustreznimi pogodbami.
18. Na podlagi drugega odstavka
78. člena PDEU sta Evropski parlament in Svet sprejela več uredb in
direktiv, ki urejajo azilno politiko EU. Standardi glede pogojev, ki jih morajo
izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so
upravičeni do mednarodne zaščite, so določeni s Kvalifikacijsko direktivo II.
Prenehanje subsidiarne zaščite je urejeno v 16. členu Kvalifikacijske
direktive II. Preklic, odvzem ali zavrnitev podaljšanja statusa subsidiarne
zaščite so urejeni v 19. členu Kvalifikacijske direktive II.4
Postopki za odvzem mednarodne zaščite so urejeni v 44. in 45. členu
Postopkovne direktive II. 5, 6
19. Izpodbijana določba ZMZ, ki ureja
postopek za podaljšanje in zavrnitev podaljšanja subsidiarne zaščite, je t. i.
implementacijska določba. Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da njegova
pristojnost za presojo ustavnosti predpisov, ki implementirajo direktive v
notranji pravni red, ni izključena.7
20. Ustavno sodišče mora na podlagi
tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje
prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso
Sodišča EU.8
21. V obravnavanem primeru to pomeni,
da mora Ustavno sodišče Kvalifikacijsko direktivo II in Postopkovno direktivo
II ter sodno prakso Sodišča EU, ki se je oblikovala na njuni podlagi,
upoštevati pri razlagi izpodbijane določbe ZMZ in pri presoji njene skladnosti
z Ustavo.
22. Državni zbor in Vlada zatrjujeta,
da je bila s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni
zaščiti (Uradni list RS, št. 99/10 – v nadaljevanju ZMZ-B) sistemsko
urejena ločitev med postopkom pridobitve mednarodne zaščite in postopkom
odstranitve tujcev, ki so nezakonito na ozemlju Republike Slovenije. V izreku
odločb, izdanih na podlagi ZMZ, naj ne bi bila več določena obveznost, da mora
posameznik zapustiti Republiko Slovenijo. Posameznikom naj z zavrnitvijo
prošnje za priznanje mednarodne zaščite ali z zavrnitvijo prošnje za
podaljšanje subsidiarne zaščite ne bi grozila avtomatična vrnitev v izvorno
državo, zato naj bi spoštovanje načela nevračanja postalo bistveno šele v
postopku odstranitve na podlagi ZTuj-2.
23. V skladu z drugo alinejo prvega
odstavka 89. člena ZMZ ima oseba, ki ji je priznana mednarodna zaščita,
pravico do prebivanja v Republiki Sloveniji. Odločba o priznanju mednarodne zaščite
ali o podaljšanju statusa subsidiarne zaščite z dnem vročitve velja tudi kot
dovoljenje za stalno oziroma začasno prebivanje v Republiki Sloveniji (prvi in
drugi odstavek 91. člena ZMZ). V skladu z drugim odstavkom 89. člena
ZMZ posameznik to pravico pridobi z dnem vročitve odločbe o priznanju
mednarodne zaščite (prva alineja 52. člena ZMZ) in ta pravica mu preneha s
pravnomočnostjo odločbe o odvzemu statusa mednarodne zaščite (peti odstavek
109. člena ZMZ) ali s pravnomočnostjo odločbe o zavrnitvi prošnje za
podaljšanje subsidiarne zaščite (peti odstavek 106. člena ZMZ). Trditev
Državnega zbora in Vlade, da po sprejetju ZMZ-B v izreku odločb o zavrnitvi
prošnje za priznanje mednarodne zaščite ali odločb o zavrnitvi prošnje za
podaljšanje subsidiarne zaščite ni več določena obveznost, da mora posameznik
zapustiti Republiko Slovenijo, in da ni več določen rok za prostovoljno
izpolnitev obveznosti, drži. Vendar s pravnomočnostjo odločbe, s katero se
zavrne prošnja za mednarodno zaščito ali prošnja za podaljšanje subsidiarne
zaščite, posameznik izgubi pravico do prebivanja (drugi odstavek 89. člena
ZMZ) in s tem pravni naslov, da bi lahko ostal v Republiki Sloveniji zaradi
priznanja mednarodne zaščite. Zato je lahko posledica odločitve o zavrnitvi prošnje
za priznanje mednarodne zaščite ali zavrnitvi prošnje za podaljšanje
subsidiarne zaščite odstranitev, izgon ali izročitev posameznika izvorni državi
in lahko pomeni ogrožanje pravice iz 18. člena Ustave.9
Bistveni namen zakonske ureditve v ZMZ je zagotoviti spoštovanje načela
nevračanja oziroma 18. člena Ustave. Ni nujno, da vse osebe, ki so
upravičene do zaščite zaradi spoštovanja načela nevračanja, tudi izpolnjujejo
pogoje za pridobitev mednarodne zaščite.10 Vendar to pomeni le, da
so z zagotavljanjem mednarodne zaščite osebam, ki izpolnjujejo pogoje za
pridobitev mednarodne zaščite, le delno izpolnjene obveznosti države, ki
izhajajo iz spoštovanja načela nevračanja. To pa ne pomeni, da je mogoče
zakonske spremembe v ZMZ-B razlagati tako, da pri presoji zakonskih določb, ki
urejajo mednarodno zaščito, jamstva iz 18. člena Ustave niso več
upoštevna.11 Zato ne držijo trditve Vlade, da je načelo nevračanja
bistveno šele v postopku odstranitve na podlagi ZTuj-2.
24. Glede na navedeno je Ustavno
sodišče ob upoštevanju izhodišč iz 16. do 21. točke obrazložitve očitek
pobudnika o neskladju izpodbijane določbe z načelom nevračanja, s 17., 18., 34.
in 35. členom Ustave ter s 3. členom EKČP12 presojalo v
okviru 18. člena Ustave.
25. Postopek obravnave prošenj za
mednarodno zaščito mora biti zasnovan tako, da je prosilcem zagotovljeno
spoštovanje jamstev iz 18. člena Ustave. To zlasti vključuje možnost
presoje vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na oceno pristojnega organa, da
vrnitev prosilca v izvorno državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega
življenja ali svobode oziroma izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in
poniževalnemu ravnanju.13 Zahteve, ki izhajajo iz mednarodnih
instrumentov ter 18. člena Ustave, zavezujejo zakonodajalca, ko ureja
postopke za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito.14
26. Načelo nevračanja posamezniku
zagotavlja pravico dostopa do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem pristojni
organ presodi, ali bi bilo z odstranitvijo, izgonom ali izročitvijo prosilca to
načelo lahko kršeno.15 Prosilcu mora biti pri odločanju o njegovi
prošnji za mednarodno zaščito zagotovljen postopek, ki ne ovira realnih
možnosti, da dokaže utemeljenost svoje prošnje. Zagotovljena mu mora biti
podrobna in natančna presoja, ki vključuje tudi oceno, da vrnitev v izvorno
državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode oziroma
izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju.16
27. Mednarodna zaščita, ki jo država
zagotavlja posamezniku, lahko v določenih primerih preneha.17
Razlikovati je treba med primeri, ko se posameznik prostovoljno odloči, da
zaščite več ne potrebuje,18 in primeri, ko zaščita posameznika
preneha po volji države. V tem primeru je treba razlikovati med postopki, v
katerih se odloča o prenehanju mednarodne zaščite zaradi izključitvenih
razlogov ali zaradi prevare prosilca pri pridobitvi mednarodne zaščite,19
in postopki, v katerih se odloča o prenehanju mednarodne zaščite zaradi
prenehanja ali spremembe okoliščin,
zaradi katerih je bila mednarodna zaščita priznana (v nadaljevanju prenehanje
odločilnih okoliščin). Država ni več dolžna zagotavljati mednarodne zaščite
tistemu posamezniku, ki zaščite ne potrebuje več. Te pa ne potrebuje več, če v
izvorni državi ni več izpostavljen okoliščinam, zaradi katerih bi bil upravičen
do mednarodne zaščite. Država torej sme takemu posamezniku mednarodno zaščito
odvzeti, preklicati ali zavrniti njeno podaljšanje. Ker lahko odločitev o
odvzemu, preklicu ali zavrnitvi podaljšanja mednarodne zaščite vodi do
odstranitve, izgona ali izročitve posameznika v izvorno državo, morajo biti
posamezniku v postopku prenehanja mednarodne zaščite zaradi prenehanja
odločilnih okoliščin zagotovljena postopkovna jamstva, ki izhajajo iz
18. člena Ustave.
28. To pomeni, da ima posameznik tudi
v postopku, v katerem se odloča o prenehanju mednarodne zaščite zaradi prenehanja
odločilnih okoliščin, pravico do poštenega in učinkovitega postopka, v katerem
pristojni organ presodi, ali bi bilo zaradi prenehanja mednarodne zaščite to
načelo lahko kršeno. Posamezniku mora biti zagotovljen postopek, ki ne ovira
realnih možnosti, da dokaže razloge, zakaj mu status mednarodne zaščite ne bi
smel prenehati. Zato mora biti zagotovljena presoja vseh okoliščin, ki bi lahko
vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev posameznika v izvorno državo
ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode oziroma
izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju.
29. Pobudnik izpodbija določbo, ki
ureja podaljšanje in zavrnitev podaljšanja subsidiarne zaščite, zato je presoja
Ustavnega sodišča omejena le na vprašanja, povezana s prenehanjem statusa
subsidiarne zaščite.
30. Pogoje za prenehanje subsidiarne
zaščite ureja 16. člen Kvalifikacijske direktive II.20 V prvem
odstavku 19. člena Kvalifikacijske direktive II je določeno, da države
članice prekličejo, odvzamejo ali zavrnejo podaljšanje statusa subsidiarne zaščite,
če je oseba prenehala biti upravičena do subsidiarne zaščite skladno s
16. členom te direktive.
31. V 44. in 45. členu
Postopkovne direktive II so urejeni postopki za odvzem mednarodne zaščite.21
Postopek odvzema mednarodne zaščite določeni osebi se lahko začne, kadar se pojavijo
novi elementi ali ugotovitve, ki kažejo, da je treba veljavnost zaščite ponovno
preučiti (44. člen Postopkovne direktive II). V prvem odstavku
45. člena Postopkovne direktive II so urejena procesna jamstva v postopkih
odvzema mednarodne zaščite. Posameznik mora imeti možnost v pisni izjavi
navesti razloge, zakaj mu mednarodna zaščita ne bi smela biti odvzeta (točka b)
prvega odstavka 45. člena Postopkovne direktive II). Države članice naj
zagotovijo, da v postopku odvzema mednarodne zaščite pristojni organ pridobi
točne in ažurne informacije o splošnih razmerah, ki vladajo v izvornih državah
teh oseb, iz različnih virov (točka a) drugega odstavka 45. člena
Postopkovne direktive II).22
32. Kvalifikacijska direktiva II in
Postopkovna direktiva II ne urejata ločeno postopka za odvzem in postopka za
podaljšanje subsidiarne zaščite. Pogoji in postopek za odvzem, preklic ali
zavrnitev podaljšanja subsidiarne zaščite so v pravu EU urejeni enako.
Pristojni organ mora ugotavljati dejansko stanje v izvorni državi v času
odločanja o prenehanju subsidiarne zaščite.23 Prenehanje subsidiarne
zaščite je dopustno le, če so podane nove okoliščine, ki so nastale po
priznanju subsidiarne zaščite. Iz prvega odstavka 16. člena
Kvalifikacijske direktive II izhaja, da posameznik preneha biti upravičen do
subsidiarne zaščite v dveh primerih. V prvem primeru so okoliščine, ki so
vodile do priznanja subsidiarne zaščite, prenehale obstajati. V drugem primeru
pa so se okoliščine tako spremenile, da posameznik ne potrebuje več zaščite. 24
V prvem primeru je prenehanje subsidiarne zaščite dopustno le, če pristojni
organ ugotovi, da so prenehale tiste okoliščine, ki so bile v vzročni zvezi z
zaščito in so imele odločilni vpliv na odločitev.25 V drugem primeru
pa mora biti sprememba okoliščin dovolj pomembna in trajna, da posameznik ne
potrebuje več zaščite.
33. Pogoji za pridobitev subsidiarne
zaščite v Republiki Sloveniji so določeni v tretjem odstavku 2. člena ZMZ.
Posameznik pridobi subsidiarno zaščito, če ne izpolnjuje pogojev za status
begunca26 in če obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob vrnitvi v
svojo izvorno državo soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo iz
28. člena ZMZ. S pojmom resna škoda je določen osnovni vsebinski kriterij
za presojo pogojev za pridobitev subsidiarne zaščite.27 Iz
28. člena ZMZ izhaja, da resna škoda zajema tri različne vrste okoliščin:
1) smrtno kazen ali usmrtitev, 2) mučenje ali nečloveško ali poniževalno
ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi ter 3) resno in individualno
grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v
situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada.
34. Odločba o priznanju mednarodne
zaščite v obliki statusa subsidiarne zaščite je po svoji pravni naravi odločba,
izdana za določen čas, s katero je bila prosilcu subsidiarna zaščita podeljena
za omejen rok trajanja (temporalna odločba).28, 29
Posamezniku torej lahko status subsidiarne zaščite preneha s potekom časa,
določenim z odločbo o priznanju statusa (prva alineja drugega odstavka
107. člena ZMZ).
35. Dejstvo, da je potekel čas,
določen z odločbo o priznanju statusa, samo po sebi še ne pomeni, da so razlogi
za subsidiarno zaščito prenehali. Razlogi, zaradi katerih lahko posameznik
potrebuje subsidiarno zaščito tudi po poteku časa, določenega z odločbo o
priznanju statusa, so lahko različni. Posameznik lahko v postopku podaljšanja
subsidiarne zaščite upravičenost do zaščite utemeljuje z istimi razlogi, zaradi
katerih mu je bil status priznan, ker še niso prenehali. V določenih primerih
pa so lahko razlogi, zaradi katerih je bila osebi priznana subsidiarna zaščita,
prenehali, vendar lahko posameznik utemeljuje upravičenost do subsidiarne
zaščite z razlogi, ki jih je že navedel v prošnji za priznanje subsidiarne
zaščite, pa jih pristojni organ v postopku priznanja subsidiarne zaščite ni
presojal. V določenih primerih so lahko razlogi, zaradi katerih je bila
subsidiarna zaščita priznana, prenehali, posameznik pa upravičenost do
subsidiarne zaščite utemeljuje z novimi razlogi, ki so nastali po izdaji
odločbe o priznanju subsidiarne zaščite.
36. V 105. in 106. členu ZMZ so
urejeni postopek in pogoji za podaljšanje subsidiarne zaščite. V postopku
podaljšanja subsidiarne zaščite mora pristojni organ osebo s priznano
subsidiarno zaščito v 60 dneh pred potekom statusa pisno obvestiti o poteku
statusa (prvi odstavek 105. člena ZMZ). Oseba s priznanim statusom mora 30
dni pred potekom statusa subsidiarne zaščite vložiti prošnjo za podaljšanje
subsidiarne zaščite (četrti in peti odstavek 105. člena ZMZ).
37. V izpodbijanem prvem odstavku
106. člena ZMZ je urejen način presoje prošnje za podaljšanje subsidiarne
zaščite. Pristojni organ mora opraviti osebni razgovor z osebo s priznano
subsidiarno zaščito. V postopku pa preveri obstoj razlogov za podaljšanje
subsidiarne zaščite, in sicer v okviru razlogov, podanih v prošnji za
mednarodno zaščito, na podlagi katerih je bila tej osebi že priznana
subsidiarna zaščita.30
38. Prvi odstavek 106. člena ZMZ
je omejil presojo pristojnega organa pri odločanju o podaljšanju subsidiarne
zaščite le na obstoj razlogov, zaradi katerih je bila subsidiarna zaščita
priznana. Pristojni organ v postopku njenega podaljšanja ne preverja vseh
razlogov, s katerimi bi lahko prosilec utemeljeval potrebo po zaščiti.31
39. Ustavno sodišče mora presoditi,
ali izpodbijana določba, ki omejuje razloge za podaljšanje subsidiarne zaščite
le na razloge, na podlagi katerih je bila priznana subsidiarna zaščita, posega
v 18. člen Ustave.
40. Vlada zmotno meni, da postopek, v
katerem se odloča o podaljšanju subsidiarne zaščite, ne pomeni odločanja o
prenehanju subsidiarne zaščite, ker naj bi subsidiarna zaščita prenehala že s
potekom časa, določenega z odločbo o priznanju statusa. Zavrnitev prošnje za
podaljšanje subsidiarne zaščite pomeni prenehanje statusa in s tem izgubo vseh
pravic, ki jih imajo osebe s priznano subsidiarno zaščito, med drugimi tudi
pravice do prebivanja v Republiki Sloveniji. Zato ima odločitev o zavrnitvi
prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite enak učinek kot odločba o odvzemu
subsidiarne zaščite. To pa pomeni, da tudi postopek o podaljšanju subsidiarne
zaščite po vsebini pomeni odločanje o prenehanju subsidiarne zaščite.32
Zato morajo biti tudi v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite spoštovana vsa
jamstva, ki jih 18. člen Ustave zagotavlja v postopkih o prenehanju mednarodne
zaščite.
41. Presoja pristojnega organa v
postopku podaljšanja subsidiarne zaščite je odvisna od razlogov, ki jih
posameznik uveljavlja v prošnji za podaljšanje subsidiarne zaščite.33
Če posameznik prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite utemeljuje le z
razlogi, zaradi katerih mu je bila subsidiarna zaščita priznana, potem mora
pristojni organ presoditi le, ali so okoliščine, ki so bile razlog za priznanje
zaščite, prenehale. Prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite lahko zavrne le,
če so prenehale tiste okoliščine, ki so bile v vzročni zvezi z zaščito in so
imele odločilni vpliv na odločitev.34 Če pa posameznik prošnjo za
podaljšanje subsidiarne zaščite utemeljuje z razlogi, ki jih je uveljavljal v
prošnji in jih pristojni organ v postopku priznanja subsidiarne zaščite ni
presojal, ali z novimi razlogi, ki so nastali po izdaji odločbe o priznanju
subsidiarne zaščite, potem mora pristojni organ v tem delu opraviti podobno
presojo, kot se opravi pri obravnavanju prošnje za priznanje statusa
subsidiarne zaščite.
42. Okoliščine, zaradi katerih je bil
status subsidiarne zaščite priznan, so pomembne, ker so lahko razlog za
nadaljevanje ali prenehanje zaščite države. Za izdajo odločbe o podaljšanju
subsidiarne zaščite tako zadostuje že ugotovitev, da te okoliščine še vedno
obstajajo. Za prenehanje statusa subsidiarne zaščite (izdajo odločbe o
zavrnitvi podaljšanja subsidiarne zaščite) pa ni dovolj ugotovitev, da so
navedene okoliščine prenehale, temveč je zavrnitev podaljšanja statusa
subsidiarne zaščite upravičena le, če niso več podane okoliščine, ki bi
utemeljevale potrebo po zaščiti. Iz načela nevračanja izhaja zahteva, da mora
imeti posameznik v postopku, v katerem se odloča o podaljšanju subsidiarne
zaščite, možnost navesti vse razloge, zaradi katerih mu subsidiarna zaščita ne
bi smela prenehati.35 Zato torej v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite
niso pomembne samo okoliščine, ki so vodile k podelitvi statusa subsidiarne
zaščite, temveč vse okoliščine, s katerimi prosilec utemeljuje potrebo po
nadaljevanju zaščite. Samo tako je zagotovljena presoja okoliščin, ki bi lahko
vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev posameznika v izvorno državo
ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode oziroma
izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju.
43. Državni zbor in Vlada navajata dva
argumenta, zakaj naj bi bil namen postopka podaljšanja subsidiarne zaščite le
preveriti, ali še obstajajo razlogi, zaradi katerih je bil status priznan: 1)
zahteva, da se v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite obravnavajo vsi
razlogi iz prošnje za priznanje subsidiarne zaščite, naj bi pomenila, da mora
pristojni organ v postopku o podaljšanju subsidiarne zaščite ponovno presojati
razloge, o katerih je bilo pravnomočno odločeno; 2) nove razloge za priznanje
subsidiarne zaščite naj bi posameznik uveljavljal z novo prošnjo. Po mnenju
Državnega zbora in Vlade naj bi bila tako posamezniku zagotovljena presoja vseh
upoštevnih okoliščin. Možnost posameznika, da bi v postopku podaljšanja
subsidiarne zaščite uveljavljal tudi nove razloge za podaljšanje subsidiarne
zaščite, naj bi bila po mnenju Vlade v nasprotju z načelom ekonomičnosti.
44. Za pridobitev statusa subsidiarne
zaščite zadostuje, če pristojni organ ugotovi, da obstaja vsaj ena okoliščina
iz 28. člena ZMZ, zaradi katere bi bil prosilec lahko v svoji izvorni
državi soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo. Prosilec lahko v
prošnji za priznanje mednarodne zaščite zatrjuje okoliščine, s katerimi
utemeljuje obstoj vseh treh oblik resne škode iz 28. člena ZMZ. Če
pristojni organ ugotovi obstoj okoliščin, ki utemeljujejo tveganje, da
posameznik utrpi eno od oblik resne škode iz 28. člena ZMZ, in na tej
podlagi podeli subsidiarno zaščito, ne presoja obstoja tudi drugih okoliščin,
ki jih zatrjuje prosilec. To pomeni, da ni nujno, da pristojni organ že v
postopku priznanja subsidiarne zaščite ugotavlja obstoj vseh razlogov za
priznanje subsidiarne zaščite, ki jih je prosilec navedel v prošnji. Če
prosilec v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ne bi mogel uveljavljati
razlogov za priznanje subsidiarne zaščite, ki jih je navedel v prošnji, pa jih
organ ni presojal, bi bila s tem onemogočena presoja vseh okoliščin, ki bi
lahko vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev posameznika v izvorno
državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali svobode oziroma
izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju.
45. Prošnja za podaljšanje subsidiarne
zaščite je po vsebini nova prošnja za priznanje subsidiarne zaščite.36
Namen postopka podaljšanja subsidiarne zaščite je preveriti, ali posameznik še
potrebuje zaščito. Zato je zahteva po vložitvi še ene prošnje, v kateri bi
moral posameznik v posebnem postopku uveljavljati nove razloge, zaradi katerih
mu subsidiarna zaščita ne bi smela prenehati, v nasprotju z namenom postopka, v
katerem se odloča o podaljšanju statusa subsidiarne zaščite. Takšna zahteva
pomeni nerazumno breme za posameznika. Trditev Vlade, da bi bila možnost
posameznika, da bi v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite uveljavljal nove
razloge za podaljšanje subsidiarne zaščite, v nasprotju z načelom
ekonomičnosti, je neutemeljena. Načelo ekonomičnosti37 zahteva
varčevanje pri stroških in času, ki pa ne sme biti v škodo načelu iskanja
materialne resnice in ne načelu zakonitosti. Po mnenju Ustavnega sodišča bi
bila prav zahteva po vložitvi še ene prošnje, v kateri bi moral posameznik v
posebnem postopku uveljavljati (nove) druge razloge, zaradi katerih mu
subsidiarna zaščita ne bi smela prenehati, v nasprotju s temeljnim načelom, da
morajo postopki, v katerih se odloča o priznanju ali prenehanju mednarodne
zaščite, potekati hitro.
46. Po oceni Ustavnega sodišča je
zakonodajalec s tem, ko je omejil presojo pristojnega organa v postopku
podaljšanja subsidiarne zaščite le na razloge, na podlagi katerih je bila
posamezniku priznana subsidiarna zaščita, posegel v pravico iz 18. člena
Ustave. Izpodbijana zakonska določba po presoji Ustavnega sodišča dopušča, da
pristojni organ zavrne prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite, ne da bi
upošteval vse okoliščine, ki bi lahko vplivale na oceno, ali obstajajo tehtni
razlogi, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo prosilcu v
primeru prisilne odstranitve kršen 18. člen Ustave. Upoštevajoč stališče,
da je pravica iz 18. člena Ustave absolutne narave, kar pomeni, da je ni
mogoče omejiti niti na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave, Ustavno
sodišče ocenjuje, da navedeni poseg ni dopusten.
47. Ustavno sodišče je ugotovilo, da
je prvi odstavek 106. člena ZMZ v delu, v katerem omejuje presojo
pristojnega organa v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite le na razloge, na
podlagi katerih je bila posamezniku priznana subsidiarna zaščita, v neskladju s
pravico iz 18. člena Ustave. Zato je v prvem odstavku 106. člena ZMZ
črtalo vejico in razveljavilo besedilo: »in sicer v okviru razlogov, podanih v
prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katerih ji je bila že priznana
subsidiarna zaščita« (1. točka izreka).
48. To pomeni, da morajo pristojni
organi v postopkih odločanja o podaljšanju subsidiarne zaščite presoditi vse
razloge, ki jih prosilec navede v prošnji za podaljšanje subsidiarne zaščite,
zaradi katerih mu subsidiarna zaščita ne bi smela prenehati.
49. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo
neskladje izpodbijane določbe z 18. členom Ustave, ni presojalo drugih
očitkov pobudnika.
B. – II.
Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti 38. člena ZMZ-D
50. Pobudo za začetek postopka za
oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi
odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni
interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih
pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove
pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
51. Člen 38 ZMZ-D ne učinkuje
neposredno. Predpostavka za vložitev ustavne pritožbe in pobude je v takem
primeru tudi izčrpanost pravnih sredstev po vsebini, kar pomeni, da mora
pobudnik svoje trditve o domnevni protiustavnosti zakonske ureditve
uveljavljati že v postopku pred pristojnimi sodišči. Skladno z 22. členom
Ustave je sodišče dolžno navedbe o protiustavnosti argumentirano zavrniti ali
pa v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek za
oceno ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb pred Ustavnim sodiščem. Pobudnik
očitkov o protiustavnosti 38. člena ZMZ-D ni uveljavljal v sodnem postopku
pred sodišči. Glede na pogoj predhodne izčrpanosti pravnih sredstev pobudnik ne
izkazuje neposrednega pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti
izpodbijane zakonske določbe.38 Zato je Ustavno sodišče njegovo
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 38. člena ZMZ-D zavrglo (2.
točka izreka).
B. – III.
Odločitev o ustavni pritožbi
52. Pritožnik zatrjuje, da odločitvi
Upravnega in Vrhovnega sodišča temeljita na protiustavnem prvem odstavku
106. člena ZMZ, zato naj mu v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ne
bi bila zagotovljena presoja vseh razlogov, zaradi katerih bi mu morala biti
subsidiarna zaščita podaljšana. S tem naj bi mu bile kršene pravice iz 17.,
18., 34. in 35. člena Ustave.
53. Iz te odločbe že izhaja, da
18. člen Ustave posamezniku v postopku, v katerem se odloča o prenehanju
mednarodne zaščite zaradi prenehanja odločilnih okoliščin, zagotavlja presojo
vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na oceno pristojnega organa, da vrnitev
posameznika v izvorno državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja ali
svobode oziroma izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu
ravnanju. Zato je Ustavno sodišče očitke pritožnika o kršitvi 17., 34. in
35. člena Ustave presojalo z vidika 18. člena Ustave.
54. Pritožnik je prošnjo za priznanje
subsidiarne zaščite utemeljeval z okoliščinami v izvorni državi, zaradi katerih
naj bi bil soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo iz druge in
tretje alineje 28. člena ZMZ. Pristojni organ je, ob upoštevanju stanja v
izvorni državi, presodil, da bi bil pritožnik ob vrnitvi v izvorno državo
zaradi mladoletnosti in odsotnosti družinskih članov v izvorni državi soočen z
utemeljenim tveganjem, da bi utrpel mučenje ali nečloveško ali poniževalno
ravnanje ali kazen (druga alineja 28. člena ZMZ). Zato pristojni organ v
postopku priznanja subsidiarne zaščite ni presojal, ali so izpolnjeni tudi
pogoji na podlagi tretje alineje 28. člena ZMZ (resna in individualna
grožnja za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v
situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada).
55. V postopku za podaljšanje
subsidiarne zaščite je pritožnik potrebo po subsidiarni zaščiti utemeljeval z
razmerami v izvorni državi, zaradi katerih bi bil lahko soočen z utemeljenim tveganjem,
da utrpi resno škodo iz druge in tretje alineje 28. člena ZMZ.
56. Pristojni organ je v odločbi
navedel, da mora na podlagi prvega odstavka 106. člena ZMZ v postopku o
podaljšanju subsidiarne zaščite presojati le tiste razloge, zaradi katerih je
bila subsidiarna zaščita priznana. Tudi Upravno in Vrhovno sodišče sta potrdili
tako stališče upravnega organa.
57. Pristojni organ je v postopku
podaljšanja subsidiarne zaščite preveril obstoj okoliščin, ki so bile razlog za
priznanje subsidiarne zaščite na podlagi druge alineje 28. člena ZMZ
(pritožnikovo starost in družinske razmere v povezavi z dejanskim stanjem v
izvorni državi). Presodil je, da so prenehale tiste okoliščine, ki jih je
pristojni organ štel za odločilni razlog za priznanje subsidiarne zaščite. V
nadaljevanju postopka pa je, kljub stališču, da ni dolžan presojati vseh
razlogov, ki jih je v prošnji za priznanje subsidiarne zaščite navedel
pritožnik, presojal še, ali obstaja utemeljen razlog, da bi bil pritožnik ob
vrnitvi v izvorno državo soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno in
individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega
nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega spopada (tretja alineja
28. člena ZMZ). Tudi Upravno in Vrhovno sodišče sta vsebinsko presodili
pritožnikove ugovore, s katerimi je nasprotoval odločitvi pristojnega organa,
da niso podane okoliščine, ki bi utemeljevale podaljšanje subsidiarne zaščite
zaradi razmer v izvorni državi, zaradi katerih bi bil lahko soočen z
utemeljenim tveganjem za nastanek resne škode iz tretje alineje 28. člena
ZMZ.
58. Vendar pa pritožniku zaradi
protiustavne zakonske določbe v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite ni
bilo omogočeno, da bi lahko navedel tudi okoliščine, ki so nastale po izdaji
odločbe o priznanju subsidiarne zaščite.39 Pristojni organ tako ni
presojal vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na njegovo oceno, da vrnitev
posameznika v izvorno državo ne bo povzročila ogroženosti njegovega življenja
ali svobode oziroma izpostavljenosti mučenju ali nečloveškemu in poniževalnemu ravnanju.40
Ker tudi odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča temeljita na prvem odstavku
106. člena ZMZ, ki omejuje presojo pristojnega organa v postopku
podaljšanja subsidiarne zaščite le na presojo okoliščin, ki so bile razlog za
priznanje subsidiarne zaščite in za katero je Ustavno sodišče presodilo, da ni
v skladu z 18. členom Ustave, je Ustavno sodišče ugodilo tudi ustavni
pritožbi.
59. Ustavno sodišče je na podlagi
prvega odstavka 59. člena ZUstS izpodbijani sodni odločbi razveljavilo in
vrnilo zadevo v novo odločanje Upravnemu sodišču (3. točka izreka). Upravno
sodišče pri novem odločanju ne bo smelo uporabiti razveljavljenega dela prvega
odstavka 106. člena ZMZ.41
60. Ker je bilo treba izpodbijani
sodbi razveljaviti zaradi kršitve 18. člena Ustave, Ustavno sodišče drugih
zatrjevanih kršitev človekovih pravic ni presojalo.
C.
61. Ustavno sodišče je sprejelo to
odločbo na podlagi 43. člena, prvega odstavka 59. člena in tretjega
odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje drugega odstavka 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v
sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja
Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič -
Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec.
Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik
_______________
1 Na podlagi 3. člena EKČP je prepovedana
izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani tehtni razlogi, ki
utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bo ta oseba izpostavljena
mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. V skladu
s prvim odstavkom 33. člena Konvencije o statusu beguncev in Protokola o
statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP,
št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v
nadaljevanju Ženevska konvencija) sta prepovedana izgon ali prisilna vrnitev
begunca na meje ozemlja, kjer bi bilo njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi
njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali
določenega političnega prepričanja. Načelo nevračanja je urejeno tudi v
Konvenciji proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim
ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/93 – MKPM), ki v
prvem odstavku 3. člena izrecno prepoveduje pregon, izgon oziroma
izročitev osebe drugi državi, če so podani resni razlogi za sum, da utegne biti
mučena. Urejeno je tudi v 7. členu Mednarodnega pakta o državljanskih in
političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/91, in Uradni list RS,
št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPDPP), ki določa, da nihče ne sme biti
podvržen mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.
2 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-78/00 z
dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/00, in OdlUS IX, 295),
št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/06, in
OdlUS XV, 83), št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS,
št. 80/09) in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS,
št. 114/13).
3 Glej prvi odstavek 6. člena PEU.
4 Kvalifikacijska direktiva II je začela veljati 9.
1. 2012 (41. člen Kvalifikacijske direktive II). člena 16 in 19
Kvalifikacijske direktive II sta se začela uporabljati 22. 12. 2013 (drugi
odstavek 41. člena Kvalifikacijske direktive II). Rok za prenos 16. in
19. člena Kvalifikacijske direktive II v notranje pravo držav članic je
potekel 21. 12. 2013 (prvi odstavek 39. člena Kvalifikacijske direktive
II).
5 Postopkovna direktiva II je začela veljati 19. 7.
2013 (prvi odstavek 54. člena Postopkovne direktive II). Rok za prenos 44.
in 45. člena Postopkovne direktive II v notranje pravo držav članic je
potekel 20. 7. 2015 (prvi odstavek 51. člena Postopkovne direktive II).
6 Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005
o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca
v državah članicah (UL L 326, 13. 12. 2005, str. 13–34 – v nadaljevanju
Postopkovna direktiva) je v 37. in 38. členu urejala zgolj postopke za
odvzem statusa begunca. Zato postopki za odvzem statusa subsidiarne zaščite do
sprejetja Postopkovne direktive II niso bili urejeni v pravu EU (glej H.
Battjes, European Asylum Law and International Law, Martinus Njihoff Publishrs,
Lieden/Boston 2006, str. 360).
7 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z
dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16) in odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS,
št. 39/13).
8 Pravna ureditev EU temelji na PEU in PDEU. Države
članice na EU prenašajo pristojnosti za uresničevanje svojih skupnih ciljev
(prvi odstavek 1. člena PEU). EU svoje cilje uresničuje z ustreznimi
sredstvi na podlagi pristojnosti, ki so ji dodeljene s PEU in PDEU (šesti
odstavek 3. člena PEU).
9 Primerjaj s H. Battjes, nav. delo, str. 360.
10 Prav tam, str. 221.
11 Iz zakonodajnega gradiva (Predlog zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o mednarodni zaščiti – ZMZ-B, Poročevalec DZ z
dne 5. 8. 2010, EPA 1213-IV, str. 68) izhaja, da vsebina načela nevračanja
ostaja ena od temeljnih idej zakona. Elementi načela nevračanja so vključeni v
opredelitvi resne škode iz 28. člena ZMZ.
12 Vsebina 3. člena EKČP je vsebovana v
18. členu Ustave (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-155/11).
13 Glej odločbi Ustavnega sodišča
št. U-I-292/09, Up-1427/09 z dne 20. 10. 2011 (Uradni list RS,
št. 98/11, in OdlUS XIX, 27) in št. Up-763/09.
14 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-292/09, Up-1427/09.
15 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-155/11. Glej tudi 25. uvodno izjavo Postopkovne direktive II in S.
H. Legomsky, Legal and Protection Policy Research Series, Secondary Refugee
Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of
Effective Protection, UNHCR, Department of International Protection, Ženeva
2003, str. 52.
16 Glej odločbo Ustavnega sodišča
št. Up-763/09.
17 Razlogi, zaradi katerih posamezniku preneha
mednarodna zaščita, so različni. Na splošno lahko razloge za prenehanje ali
odvzem mednarodne zaščite razdelimo v tri skupine: posameznik ne potrebuje več
zaščite, izključitveni razlogi in prevara prosilca v postopku pridobitve
mednarodne zaščite (H. Battjes, nav. delo, str. 267).
18 Prenehanje statusa mednarodne zaščite lahko
temelji na odločitvi posameznika oziroma je posledica določenih dejanj
posameznika. Mednarodna zaščita lahko preneha, če posameznik prostovoljno
sprejme zaščito svoje države, prostovoljno ponovno pridobi državljanstvo svoje
države, pridobi državljanstvo druge države in uživa zaščito te države, se
prostovoljno vrne v izvorno državo in podobno (Primerjaj s H. Battjes,
nav. delo, str. 362, in S. Rakočevič, Predpisi o tujcih in azilu, Uradni list
Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 208).
19 Pri odvzemu mednarodne zaščite zaradi obstoja
izključitvenih razlogov je treba presojo o obstoju izključitvenih razlogov
ločiti od presoje, povezane s spoštovanjem načela nevračanja (primerjaj s K.
Halibronner (ur.), EU Immigration and Asylum Law, Commentary on EU Regulations
and Directives, Verlag C. H. Beck, München 2010, str. 1155).
20 V prvem odstavku 16. člena Kvalifikacijske
direktive II je določeno, da državljan tretje države ali oseba brez
državljanstva ni več upravičena do subsidiarne zaščite, kadar okoliščine,
zaradi katerih ji je bil priznan status subsidiarne zaščite, prenehajo ali se
spremenijo tako, da zaščita ni več potrebna. V skladu z drugim odstavkom 16. člena
Kvalifikacijske direktive II morajo države članice pri presoji upoštevati, ali
je sprememba okoliščin dovolj pomembna in trajna, da osebi, upravičeni do
subsidiarne zaščite, ne grozi več resno tveganje ali resna škoda.
21 Pojem odvzem mednarodne zaščite pomeni odločbo
pristojnega organa o preklicu, odpravi ali zavrnitvi podaljšanja statusa
begunca ali subsidiarne zaščite (točka o) 2. člena Postopkovne direktive
II).
22 Sodišče EU še ni sprejelo razlage 16. in
19. člena Kvalifikacijske direktive II ter 44. in 45. člena
Postopkovne direktive II.
23 Glej točko a) drugega odstavka 45. člena
Postopkovne direktive II. Tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove
pravice (v nadaljevanju ESČP) izhaja, da je v primerih, v katerih se preiskuje
domnevna nevarnost kršitve 3. člena EKČP, potrebna ex nunc preiskava
situacije v ciljni državi. Država se mora opreti na dejstva, ki so ji znana ali
bi ji morala biti znana v trenutku odločanja. Glej sodbe ESČP v zadevah Chahal
proti Združenemu kraljestvu z dne 15. 11. 1996, 86. točka, H. L. R. proti
Franciji z dne 29. 4. 1997, 37. točka, Mamatkulov in Askarov proti Turčiji z
dne 4. 2. 2005, 69. točka, Salah Sheekh proti Nizozemski z dne 11. 1. 2007,
133. točka, Saadi proti Italiji z dne 28. 2. 2008, 133. točka, Sufi in Elmi
proti Združenemu kraljestvu z dne 28. 6. 2011, 215. točka.
24 Kvalifikacijska direktiva II med razlogi za
prenehanje subsidiarne zaščite ne našteva razlogov, ki so določeni za
prenehanje statusa begunca v točkah a) do d) prvega odstavka 11. člena
Kvalifikacijske direktive II, čeprav ni razloga, da ne bi zaradi istih razlogov
prenehala tudi subsidiarna zaščita. Zato ima pojem prenehanje in sprememba
okoliščin v Kvalifikacijski direktivi II širši obseg kot enak pojem v točki e)
prvega odstavka 11. člena Kvalifikacijske direktive II (glej K.
Halibronner, nav. delo, str. 1154).
25 Prim. prav tam, str. 1153–1154.
26 Pristojni organ mora v enotnem postopku za
priznanje mednarodne zaščite najprej presojati pogoje za priznanje statusa
begunca, in šele če ti niso izpolnjeni, pogoje za priznanje subsidiarne zaščite
(34. člen ZMZ).
27 Glej K. Halibronner, nav. delo, str. 1138.
28 Iz drugega odstavka 91. člena ZMZ, ki ureja
prebivanje oseb s priznano mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, izhaja, da
status subsidiarne zaščite velja le kot dovoljenje za začasno prebivanje v
Republiki Sloveniji, dokler ta zaščita traja, vendar ne manj kot za čas enega
leta. Iz drugega odstavka 32. člena ZTuj-2, ki ureja dovoljenje za začasno
prebivanje, izhaja, da je status subsidiarne zaščite izdan le za določen čas.
29 Materialni predpisi lahko določijo, da se
določene pravice priznavajo oziroma obveznosti nalagajo samo za določen čas.
Odločbe, izdane v takih upravnih zadevah, imajo časovno omejeno veljavnost, ker
veljajo le določen čas (povzeto po V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno
pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, str.
405–406).
30 Z ZMZ-D je bilo besedilo prvega odstavka
106. člena ZMZ spremenjeno tako, da je bila beseda »katere« nadomeščena z
besedo »katerih«. Iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
mednarodni zaščiti – ZMZ-D (Poročevalec DZ z dne 7. 10. 2013, EPA 1496-VI, str.
23) izhaja, da je bil namen te spremembe jasno določiti, da se presoja
upravičenosti do podaljšanja subsidiarne zaščite nanaša na razloge, zaradi
katerih je bila subsidiarna zaščita priznana, ne pa na razloge, ki jih je oseba
v postopku priznanja uveljavljala v prošnji. V postopku podaljšanja se ne
preverjajo ponovno vsi razlogi za priznanje mednarodne zaščite (torej tudi
razlogi za pridobitev statusa begunca). Prav tako se ne preverja utemeljenost
razlogov, nastalih po priznanju subsidiarne zaščite.
31 V Prilogi 1 Uredbe o načinih in pogojih za
zagotavljanje pravic osebam z mednarodno zaščito (Uradni list RS,
št. 55/11 in 36/14) je določen obrazec prošnje za podaljšanje subsidiarne
zaščite. Iz obrazca izhaja, da posameznik v navedeni prošnji ne more navesti
nobenih razlogov za podaljšanje subsidiarne zaščite.
32 Takšno stališče potrjuje tudi Postopkovna
direktiva II, ki enotno obravnava postopek podaljšanja in postopek odvzema
mednarodne zaščite (glej točko o) 2. člena Postopkovne direktive II).
33 Ureditev ZMZ temelji na načelu, po katerem je
dolžan prošnjo za mednarodno zaščito utemeljiti prosilec (21. člen ZMZ).
To pomeni, da je pristojni organ dolžan preveriti tiste razloge za podaljšanje subsidiarne
zaščite, ki jih posameznik v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite zatrjuje.
Obseg ugotavljanja upoštevnih dejstev in informacij je torej v prvi vrsti
odvisen od navedb in izjav prosilca glede subjektivne ogroženosti. Vendar mora
pristojni organ tudi sam zbrati vse potrebne podatke in ni vezan samo na
navedbe ali predložene dokaze prosilca (glej odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-292/09, Up-1427/09, 18. točka obrazložitve).
34 Primerjaj s prvim in drugim odstavkom
16. člena Kvalifikacijske direktive II.
35 Primerjaj s točko b) prvega odstavka
45. člena Postopkovne direktive II.
36 Podaljševanje veljavnosti odločb, izdanih za
določen čas (to pa je odločba o priznanju subsidiarne zaščite), ima za cilj
ponovno ugotavljanje, ali še obstajajo pravno pomembna dejstva, ki pogojujejo
vnaprejšnjo veljavnost izdane odločbe. Vsako podaljševanje veljavnosti izdane
odločbe, ki ima časovno omejeno veljavnost, v bistvu pomeni novo odločanje
oziroma izdajo odločbe o novi upravni zadevi (V. Androjna, E. Kerševan, nav.
delo, str. 406).
37 Upravni postopek je treba voditi s čim manjšimi
stroški (načelo varčnega postopka) in s čim manjšo zamudo časa (načelo hitrega
postopka) za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se
priskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje,
zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna
odločba (prav tam, str. 125–126).
38 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-330/05,
U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in
OdlUS XVII, 79).
39 Pritožnik je lahko prošnjo za podaljšanje subsidiarne
zaščite vložil na obrazcu, ki ne omogoča navajanja razlogov, ki bi nastali po
izdaji odločbe o priznanju subsidiarne zaščite. Iz zapisnika osebnega razgovora
s pritožnikom št. 2142-276/2009/29 (1312-14) z dne 13. 12. 2013 izhaja, da
je uradna oseba pritožniku pojasnila, da bo opravila osebni razgovor le v
okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katere je
že bila priznana subsidiarna zaščita.
40 Ureditev ZMZ temelji na načelu, po katerem je
dolžan prošnjo za mednarodno zaščito utemeljiti prosilec. Posameznik je dolžan
tudi v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite navesti vsa dejstva in
okoliščine, s katerimi dokazuje, da obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob
vrnitvi v izvorno državo soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo.
41 V skladu z 38. členom ZMZ-D se vsi postopki,
začeti po Zakonu o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 − uradno
prečiščeno besedilo in 83/12), nadaljujejo in končajo po določbah tega zakona.