Številka: U-I-80/16-36
U-I-166/16-28,
U-I-173/16-33
Datum: 15. 3. 2018
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z
zahtevami Okrožnega sodišča v Slovenj Gradcu, Okrožnega sodišča v Ljubljani in Okrajnega sodišča
v Ljubljani, na seji 15. marca 2018
odločilo:
1. Člen 12 v zvezi s prvim odstavkom
28. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra
stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13), se razveljavi, kolikor se
nanaša na oškodovance, ki so odškodninske zahtevke zoper državo vložili pred
začetkom uporabe tega zakona in katerih zahtevki do tedaj niso bili zastarani.
2. Člen 12 Zakona o povračilu škode
osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, v obsegu, ki ni
zajet s prejšnjo točko izreka, se razveljavi.
3. Razveljavitev iz prejšnje točke
izreka začne učinkovati devet mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije.
4. Sodišča morajo do uveljavitve nove
zakonske ureditve oziroma najdlje do izteka roka iz prejšnje točke izreka te
odločbe prekiniti sodne
postopke, v katerih so oškodovanci vložili tožbe zoper državo po 10. členu
Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega
prebivalstva.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelji izpodbijajo 12. člen
Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega
prebivalstva (v nadaljevanju
ZPŠOIRSP). Zatrjujejo protiustavnost zakonske določbe, ki določa omejitev
skupne višine denarne odškodnine za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra
stalnega prebivalstva, v sodnem postopku. Po mnenju predlagateljev je izpodbijana določba v neskladju s 155.
členom Ustave. V zahtevi št. U-I-80/16 predlagatelj poudarja, da se po 28.
členu ZPŠOIRSP sodni postopki za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe tega
zakona in o katerih še ni pravnomočno odločeno, končajo po določbah tega
zakona. Zato opozarja, da mora v konkretni pravdni zadevi uporabiti tudi
izpodbijano določbo. Glede na časovne razsežnosti zakonske ureditve o omejitvi
odškodnine gre po mnenju predlagateljev za pravo retroaktivnost zakonskega
predpisa, ki posega v pridobljene pravice izbrisanih oseb. Vse do začetka
uporabe ZPŠOIRSP so namreč izbrisane osebe imele terjatev do plačila popolne
odškodnine. Če bi jo uveljavljale in če bi sodišča njihove zahtevke presojala ustavnoskladno in v
razumnem roku, bi bilo njihovim zahtevkom do popolne odškodnine ugodeno.
Izpodbijana zakonska določba, ki njihove odškodninske zahtevke omejuje, je po mnenju predlagateljev za
nazaj posegla v njihovo že pridobljeno pravico do popolne odškodnine in je
torej retroaktivno posegla v njihov pravni položaj. Zato naj bi bila v
neskladju s 155. členom Ustave. Tudi če bi sprejeli tezo, da je v pridobljene
pravice vendarle mogoče retroaktivno posegati, če to terja varstvo drugih
ustavnih pravic (ob testu sorazmernosti – tretji odstavek 15. člena Ustave),
predlagatelji menijo, da v zakonodajnem gradivu ni dejanske podlage, ki bi
omogočala izvedbo testa sorazmernosti. Po mnenju predlagateljev je očitno, da se zakonodajalec retroaktivnosti sploh
ni zavedal, saj je gradil na predpostavki, da so zahtevki zastarali in da
izbrisanim osebam zakon daje
nekaj, do česar po splošnih pravilih obligacijskega prava niso bile več
upravičene (imele naj bi le naturalno obligacijo).
2. Zakonodajno gradivo po mnenju
predlagateljev vsebuje zgolj abstraktne nastavke oziroma izhodišča za
ustavnopravno tehtanje. Kot zatrjujejo predlagatelji, je v zakonodajnem gradivu
k obrazložitvi izpodbijanega 12. člena ZPŠOIRSP zapisano le, da bi
"izplačilo denarnih odškodnin v polni višini ogrozilo zagotavljanje drugih
pravic, zlasti pravic s področja socialne države (2. člen Ustave), kar
vključuje tudi javnofinančne zmožnosti države". V razmerju med četrtim odstavkom 15. člena Ustave in
26. členom Ustave naj bi bila to primerna odločitev, pri kateri naj bi bila
upoštevana primerljiva ustavnosodna presoja. Po zatrjevanju predlagateljev to izhodišče zakonodajalca lahko
utemeljuje prva dva koraka testa sorazmernosti (tj. test primernosti in
nujnosti), zaradi pomanjkanja konkretnih dejstev (izračunov) pa ne omogoča tudi
testa sorazmernosti v ožjem pomenu. Iz ocene finančnih posledic predloga zakona
za državni proračun sicer
sledi izračun skupne vrednosti odškodnin v višini 75.600.000,00 EUR (ker
je prvotni predlog zakona predvideval še strožjo omejitev, in sicer 2,5-kratnik
mesečnega zneska 40 EUR, je skupna predvidena vsota odškodnin po sprejetem
zakonu nekoliko višja). Ta vsota sama po sebi ne utemeljuje sklepa, da gre za
omejitev v skladu s testom sorazmernosti. Predlagatelji zato menijo, da zakonodajno gradivo ne omogoča
sklepa, da je retroaktiven poseg ustavno dopusten. Ker izpodbijana zakonska
določba nasprotuje prepovedi iz 155. člena Ustave, predlagatelji predlagajo
njeno razveljavitev.
3. Državni zbor na zahteve ni
odgovoril. Mnenje o zahtevi št. U-I-80/16 je poslala Vlada, ki meni, da 12.
člen ZPŠOIRSP ni v neskladju z Ustavo. Kot poudarja Vlada, je bilo pri pripravi
ZPŠOIRSP upoštevano načelo sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave).
Vlada zatrjuje, da glede na finančno stanje Republike Slovenije v primeru
dodatnih izplačil država ne bi mogla poravnati drugih z zakoni določenih
obveznosti. Izplačevanje popolnih
odškodnin z zamudnimi obrestmi bi pomenilo nevzdržno obremenitev sistema
javnega financiranja in nevzdržno finančno obremenitev države, s tem pa bi bilo ogroženo izvajanje siceršnjih funkcij države
(predvsem tudi njene socialne funkcije, kar je ustavna kategorija). Vlada pojasni,
da se z ZPŠOIRSP, ki ureja povračilo škode osebam, ki so bile po osamosvojitvi
Republike Slovenije izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, popravljajo
kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter izvršuje sodba velikega
senata Evropskega sodišča za
človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti
Sloveniji z dne 26. 6. 2012. Odbor ministrov Sveta Evrope za nadzor
nad izvrševanjem sodb ESČP naj bi 25. 5. 2016 sprejel končno Resolucijo v
zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji, in sicer naj bi na podlagi
Akcijskega poročila o implementaciji sodbe Odbor ministrov sklenil, da je
Republika Slovenija z ZPŠOIRSP zadostila zahtevam, ki so izhajale iz pilotne
sodbe ESČP, in tako zaključil postopek.
4. Vlada poudarja, da ZPŠOIRSP ureja
popravo kršitev človekovih
pravic in temeljnih svoboščin, torej gre za zakonsko popravo krivic, pri kateri
ima zakonodajalec glede določitve
načina, vsebine, obsega upravičenj in tudi višine odškodnine ter glede
določitve celotnega gmotnega obsega povrnitve škode široko polje prostega
odločanja. Glede na navedeno je po mnenju Vlade omejitev višine denarne
odškodnine nujen, primeren in
tudi sorazmeren ukrep, tudi ob upoštevanju dejstva, da imajo upravičenci
možnost uveljavljati denarno odškodnino tudi v upravnem postopku, v katerem jim
ni treba dokazovati nastanka in višine škode. Poleg tega naj bi imeli možnost
uveljavljati denarno odškodnino v sodnem postopku, v katerem je določen
triletni rok za vlaganje tožb, in naj bi bili upravičeni tudi do drugih oblik
pravičnega zadoščenja. Intenziteta
tega posega je manjša, kot je na drugi strani potreba (korist) po nemotenem
izvajanju socialne in drugih funkcij države. Ugotovljeno je bilo, da glede na
finančno stanje Republike
Slovenije v primeru dodatnih izplačil država ne bi mogla poravnati drugih z
zakoni določenih obveznosti. Dodatna izplačila bi bremenila najvišje postavke proračuna, med njimi
socialne dajatve, kar pa bi posledično pomenilo nujnost sprejetja dodatnih
ukrepov zmanjševanja izdatkov na teh postavkah. Kot pojasnjuje Vlada, je iz podatkov o odškodninskih zahtevkih, ki
so bili vloženi pred sprejetjem ZPŠOIRSP, razvidno, da je 151 oseb, ki so bile izbrisane iz registra stalnega
prebivalstva, vložilo zahtevke v skupni vrednosti 16,2 milijona EUR, kar
pomeni v povprečju zahtevek v višini 106.000,00 EUR odškodnine na osebo. Ob
predpostavki potencialnega števila 12.000 upravičencev po ZPŠOIRSP primerjalni
izračun pokaže, da bi imeli upravičenci zoper Republiko Slovenijo v primeru, da
višina denarne odškodnine ne bi bila omejena, zahtevke za izplačilo odškodnin v
skupni višini 1 milijarda 272 milijonov EUR, oziroma ob predpostavki, da bi se
za sodno pot odločila polovica potencialnih upravičencev (6000), zahtevke v skupni višini 636 milijonov EUR. Izplačevanje
popolnih odškodnin z zamudnimi obrestmi, v določenih primerih lahko tudi za 20
let ali več za nazaj, bi zato po mnenju Vlade pomenilo
nevzdržno obremenitev sistema javnega financiranja in
nevzdržno finančno obremenitev države, s tem pa bi bilo ogroženo izvajanje
siceršnjih funkcij države (predvsem tudi njene socialne funkcije).
5. Glede očitka predlagatelja o posegu
v pridobljene pravice in
kršitvi prepovedi retroaktivnosti (155. člen Ustave) Vlada meni, da ne gre za
pravo retroaktivnost. Poudarja, da ZPŠOIRSP ne posega v že pridobljene pravice, saj vložena tožba za plačilo
odškodnine zaradi izbrisa ne pomeni pridobljene pravice do odškodnine zaradi
izbrisa, saj ta pravica še ni bila individualizirana in še ni bil določen njen obseg. Po 28. členu ZPŠOIRSP gre pri
začetih sodnih postopkih za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz registra
stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe ZPŠOIRSP, za
primere, ko o zahtevkih še ni bilo pravnomočno odločeno; torej posamezniki še
niso pridobili pravic do odškodnine, ki bi bila večja od omejitve po 12. členu
ZPŠOIRSP. To velja tudi za zadevo, ki jo obravnava predlagatelj pod št. P
134/2015: tožnik v dosedanjem sodnem postopku še ni pridobil pravice do
odškodnine, temveč gre zgolj za njegovo "abstraktno predvideno
pravico". Vlada zato meni, da izpodbijani 12. člen ZPŠOIRSP ne posega v
pridobljene pravice, temveč le v pričakovane pravice, in da ima torej le učinek
neprave retroaktivnosti, ki po opravljenem testu sorazmernosti šteje za dopustnega, saj je bila omejitev
odškodnine zaradi finančne in likvidnostne krize države nujna in utemeljena v
prevladujočem javnem interesu. Poleg tega je bil poseg nujen zaradi izvajanja
socialne in gospodarske funkcije države ter primeren za dosego želenega cilja.
6. Vlada poudarja, da bi izplačilo
odškodnin v polni višini ogrozilo zagotavljanje drugih pravic, zlasti pravic s
področja socialne države (2.
člen Ustave). Temeljni namen ZPŠOIRSP naj bi bil omogočiti pravično zadoščenje
izbrisanim osebam, hkrati pa zagotoviti tudi vzdržne javne finance in izdatke
proračuna, zaradi česar je zakonodajalec moral omejiti obseg sredstev,
namenjenih zagotavljanju izplačil škode izbrisanim. Po mnenju Vlade je
zakonodajalec upravičeno upošteval načelo prilagajanja
pravne ureditve družbenim razmeram in javnofinančni
zmožnosti države. Poseg zakonodajalca v pravico do povračila škode izbrisanih
je bil zato nujen in neizogiben, saj zakonodajalec ne more v polni meri zavarovati ustavne pravice do povrnitve škode, ne da bi po drugi strani ogrozil
oziroma prizadel druge pravice, ki jih mora država zagotavljati vsem
državljanom v skladu z načelom socialne države. To pa je po mnenju Vlade
utemeljen, prevladujoč in legitimen javni interes. Nelimitirano izplačevanje
odškodnin izbrisanim (glavnica, zakonske zamudne obresti, stroški) bi poleg nevzdržne obremenitve sistema javnega
financiranja pomenilo tudi onemogočanje izvajanja zakonodaje s področja
socialnih pravic in posledično poseg v ustavno zagotovljene pravice z
navedenega področja (zlasti v pravico do socialne varnosti iz 50. člena
Ustave). Vlada se pri tem sklicuje na to, da je Ustavno sodišče že opredelilo
kot ustavno dopustno omejevanje odškodnin, upoštevaje posamične primere in celoten gmotni obseg, ki ga
družba temu lahko nameni. Vlada se pri tem sklicuje na sklep Ustavnega sodišča
št. U-I-214/02 z dne 30. 5. 2002 (OdlUS XI, 102).1 Tudi zato
meni, da z ZPŠOIRSP vzpostavljena omejitev odškodnin ni novost in ne pomeni
nedopustnega posega. Poudarja, da z ZPŠOIRSP ni bila odvzeta nikakršna pravica
tistim, ki so pred njegovo uveljavitvijo pričeli sodni postopek. Pravdni
postopek se tudi po uveljavitvi ZPŠOIRSP nadaljuje, le da po določbah ZPŠOIRSP.
7. Vlada poudarja, da ureditev v
ZPŠOIRSP upošteva tudi zahtevo po enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave, ki
zavezuje zakonodajalca k zagotavljanju enakosti izbrisanih pri zakonodajnem
normiranju. Po mnenju Vlade bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, če bi ZPŠOIRSP uredil pravice
izbrisanih, ki so odškodninske tožbe vložili pred uveljavitvijo ZPŠOIRSP,
drugače (ugodneje) od pravic tistih izbrisanih, ki tega niso storili. Tako
zakonodajno normiranje bi pomenilo različno obravnavanje izbrisanih oseb, ki bi
izviralo iz dejstva, ali je izbrisana oseba vložila odškodninsko tožbo pred uveljavitvijo
ZPŠOIRSP ali ne, kar bi posledično privedlo do tega, da za prvo skupino
izbrisanih ne bi veljale določbe glede omejitve višine denarne odškodnine, za
drugo skupino izbrisanih pa
bi omejitev višine denarne odškodnine po ZPŠOIRSP veljala. S tako ureditvijo bi
za drugo skupino izbrisanih nastale nesorazmerne škodljive posledice. Zato se
je tudi s tega vidika zakonodajalec
moral opreti na ustavno pravico do enakosti pred zakonom in posledično izjemo po drugem odstavku 155. člena
Ustave.
8. Mnenje Vlade v zadevi št. U-I-80/16
je bilo poslano predlagatelju, ki se na trditve Vlade v mnenju ni odzval.
B. – I.
Obseg ustavnosodne presoje in različnost
presojanih pravnih položajev
9. Iz zahtev sledi, da se v
prekinjenih sodnih sporih vprašanje utemeljenosti odškodninskih tožbenih zahtevkov po ZPŠOIRSP ni zastavilo. Predlagatelji prav zato
predlagajo oceno ustavnosti 12. člena ZPŠOIRSP, ki določa omejitev skupne
višine denarne odškodnine za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra
stalnega prebivalstva, v sodnem postopku. Izpodbijana zakonska določba se glasi:
"Skupna višina denarne odškodnine za
povzročeno škodo zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva skupaj z
zakonskimi zamudnimi
obrestmi, ki se lahko določi v sodnem postopku, je omejena do 3-kratnika zneska denarne odškodnine, ki je lahko
upravičencu določena v upravnem postopku."
10. Zahteve so si vsebinsko podobne.
Glavni očitek vseh predlagateljev je, da je izpodbijana določba ZPŠOIRSP v
neskladju z načelom prepovedi
poseganja v pridobljene pravice (155. člen Ustave). V pogledu dejanskega stanja
pa se sprožilni primeri, v katerih so sodišča prekinila pravdne postopke zaradi vložitve zahtev za oceno ustavnosti zakonske ureditve,
razlikujejo. V zadevah št. U-I-80/16 in št. U-I-166/16 sta oškodovanca vložila
tožbi zaradi povračila škode, povzročene z izbrisom iz registra stalnega
prebivalstva, preden se je ZPŠOIRSP začel uporabljati,2 torej še
preden se je začela uporabljati izpodbijana zakonska določba o omejitvi višine
denarne odškodnine. V zadevi št. U-I-173/16 pa je oškodovanec vložil tožbo
zaradi povračila škode, povzročene z izbrisom, po začetku uporabe ZPŠOIRSP, in
sicer potem, ko mu je bila v upravnem postopku že priznana odškodnina po
ZPŠOIRSP v višini 4.950,00 EUR, v pravdi, ki jo je prvostopenjsko sodišče
prekinilo, pa zahteva še plačilo 19.950,00 EUR s pripadajočimi obrestmi.
Le na tovrstne primere se ustavnosodna presoja lahko nanaša.
11. V okviru presoje izpodbijane zakonske ureditve je
zato treba upoštevati še, da na podlagi prvega odstavka 28. člena ZPŠOIRSP
ta zakon učinkuje na položaj oškodovancev, ki so odškodninske tožbe vložili
pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP in o njih še ni bilo pravnomočno odločeno. Prvi
odstavek 28. člena ZPŠOIRSP namreč določa, da se ti sodni postopki končajo po
določbah tega zakona. S presojo 12. člena ZPŠOIRSP je zato v primerih, v
katerih so bile odškodninske tožbe vložene pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP in bi
bili tožbeni zahtevki utemeljeni po ZPŠOIRSP, neločljivo povezan tudi prvi
odstavek 28. člena ZPŠOIRSP. Gre za prehodno določbo, ki aktivira omejitev
skupne višine odškodnine tudi za to skupino oškodovancev. Zato je Ustavno
sodišče presojalo tudi ustavnost izpodbijanega 12. člena v zvezi s prvim
odstavkom 28. člena ZPŠOIRSP.
B. – II.
Temeljna izhodišča ustavnosodne presoje
12. Izpodbijani 12. člen ZPŠOIRSP določa maksimalno
skupno višino denarne odškodnine, ki se lahko določi v sodnem postopku za
škodo, povzročeno z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, če gre za
upravičenca po ZPŠOIRSP. Umeščen je v zakon, ki je bil sprejet zaradi
izpolnitve mednarodnopravne obveznosti, ki jo je Republiki Sloveniji naložilo
ESČP s pilotno sodbo v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne
26. 6. 2012. Vendar sprejetje omenjenega zakona hkrati pomeni tudi izpolnitev
ustavnopravne dolžnosti glede odprave posledic kršitev človekovih pravic in
temeljnih svoboščin, ki jo zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave.3
13. Eden izmed načinov odprave posledic ugotovljenih
kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin je pravica do povračila škode
po 26. členu Ustave. Iz te človekove pravice v prvi vrsti izhaja splošna
prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način. S to pravico so prizadeti
posamezniki zavarovani za primer nastanka škode, ki izvira iz protipravnih ravnanj
organov oblasti.4 Gre za pravico pozitivnega statusa. Predpostavke
za njeno uveljavljanje so (1) protipravno ravnanje državnega organa ali organa
lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil (2) pri izvrševanju oblasti
oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, katerega posledica je (3) nastanek
škode.5 Pravica do povračila škode iz 26. člena Ustave pomeni ultima
ratio pravne države.6 Če vsi drugi mehanizmi za varstvo
človekovih pravic v posameznem primeru odpovedo, je po Ustavi to varstvo ob
izpolnjenih predpostavkah pravice do povrnitve škode posamezniku zagotovljeno z
odškodnino.7
14. Z ZPŠOIRSP je zakonodajalec uredil pravico do
povračila škode, povzročene osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega
prebivalstva. Pred uveljavitvijo ZPŠOIRSP v slovenskem pravnem redu ni bilo
posebnega zakona, ki bi konkretiziral pravico do povračila škode iz 26. člena
Ustave.8 V ustavnosodni presoji je ustaljeno stališče, da je
odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročijo
državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična
oblika odgovornosti, za katero ne zadoščajo klasična pravila civilne
odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba pri presoji posameznih
predpostavk odgovornosti države upoštevati posebnosti, ki izvirajo iz
oblastvene narave delovanja njenih organov, ter pri uporabi pravil splošnega
obligacijskega prava paziti, da se ta pravila uporabljajo prilagojeno
značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti za ravnanja ex iure imperii.9
Vendar kar zadeva višino odškodnine, se po ustaljeni sodni praksi tovrstni
zahtevki presojajo po splošnih načelih odškodninskega prava, ki jih ureja
obligacijsko pravo (tj. Zakon o obligacijskih razmerjih, Uradni list SFRJ, št.
29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR, in Obligacijski zakonik, Uradni
list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju OZ).
Skladno s temi je oškodovanec upravičen do popolne odškodnine, kar pomeni, da
sodišče, ki upošteva tudi okoliščine, nastale po povzročitvi škode, prisodi
oškodovancu odškodnino v znesku, ki je potreben, da postane njegov premoženjski
položaj takšen, kakršen bi bil, če ne bi bilo škodljivega dejanja ali opustitve
(169. člen OZ).10 To načelo odškodninskega prava pride v polni meri
do izraza, ko gre za povrnitev premoženjske škode. Drugače je, ko gre za pravno
priznano nepremoženjsko škodo. Nepremoženjske škode namreč že po naravi stvari
ni mogoče vrednotiti na enak način, kot to velja za premoženjska prikrajšanja.
Pravična denarna odškodnina za nepremoženjsko škodo za oškodovanca pomeni
določeno zadoščenje, ki naj omili njegove težave, tj. škodo. Zato v primeru
odškodnine za nepremoženjsko škodo ni mogoče govoriti o pravi odškodnini,
temveč le o zadoščenju, satisfakciji.11 Glede obsega povrnitve
premoženjske škode torej v zakonskem pravu velja načelo popolne odškodnine,
glede zadoščenja, ki naj izravna nepremoženjsko škodo, pa je uveljavljeno
načelo pravične denarne odškodnine.12 Izjemi od teh splošnih
izhodišč glede denarne odškodnine sta možnost zmanjšanja odškodnine ob
upoštevanju premoženjskega stanja in oblike krivde (170. člen OZ)13
ter deljena odgovornost ob upoštevanju prispevka oškodovanca k nastanku oziroma
povzročitvi škode (171. člen OZ)14. Izpodbijani 12. člen
ZPŠOIRSP s tem, ko določa maksimalno skupno višino denarne odškodnine, ki se
upravičencu lahko prisodi v sodnem postopku (tj. 3-kratnik zneska denarne
odškodnine, ki je lahko upravičencu določena v upravnem postopku po tem
zakonu), odstopa od navedenih splošnih izhodišč, uveljavljenih v domači
ureditvi odškodninskega prava.
15. ZPŠOIRSP ne predvideva le denarne odškodnine za
škodo, povzročeno z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, temveč določa
tudi druge oblike pravičnega zadoščenja kot obliko omilitve posledic kršitev
človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so na voljo izbrisanim osebam
(prim. 15. do 22. člen ZPŠOIRSP). Po tem zakonu so izbrisane osebe poleg
denarne odškodnine pod pogoji, določenimi s tem zakonom, upravičene tudi do
naslednjih oblik pravičnega zadoščenja: 1) do plačila prispevka za obvezno
zdravstveno zavarovanje, 2) do vključitve v programe socialnega varstva in do
prednostne obravnave v njih, 3) do olajšav pri uveljavljanju pravic iz javnih
sredstev, 4) do državne štipendije, 5) do enakega obravnavanja pri reševanju
stanovanjskega vprašanja, 6) do dostopa do izobraževalnega sistema in 7) do
vključitve v programe pomoči za vključitev tujcev, ki niso državljani držav
članic Evropske unije, v kulturno, gospodarsko in družbeno življenje Republike
Slovenije ter do prednostne obravnave v njih. Podrobneje so ta upravičenja
urejena v 16. do 22. členu ZPŠOIRSP.
16. ESČP je o vprašanju izpolnitve obveznosti, ki je
bila Republiki Sloveniji naložena s pilotno sodbo v zadevi Kurić in drugi
proti Sloveniji, odločalo oktobra 2016.15 Ocenilo je, da posebna
odškodninska shema po ZPŠOIRSP načeloma izpolnjuje zahteve iz navedene pilotne
sodbe.16 Zato je sklenilo, da zapre postopek pilotne sodbe glede
izbrisanih, kot izhaja iz sodbe Kurić in drugi proti Sloveniji, in hkrati
zaključilo postopke glede 212 izbrisanih pritožnikov. Iz obrazložitve ESČP
izhaja, da mora biti v skladu z načelom subsidiarnosti vsaka kritika glede
višine domače denarne odškodnine najprej izražena v domačih sodnih postopkih.17
Pri tem je treba upoštevati, da Konvencija o varstvu človekovih pravic in
temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju
EKČP) in praksa ESČP opredeljujeta minimalne standarde varstva človekovih
pravic in da lahko država pogodbenica ob izpolnjevanju svoje mednarodnopravne
obveznosti zagotovi višjo raven tega varstva.18 ESČP je tudi
opozorilo na pomen odločb Ustavnega sodišča, izdanih leta 2015,19 za
domačo sodno prakso, ko bo ta soočena z uporabo novega zakona.20
Ustavno sodišče je tedaj sprejelo stališče, da sodišča ob odločanju o
odškodninskih zahtevkih izbrisanih oseb zoper državo določb ZOR oziroma OZ
(glede zastaranja terjatev) ne smejo razlagati pretirano omejujoče, torej na
način, ki bi za izbrisane osebe pomenil nesorazmerno oviro pri uveljavljanju
odškodninskega varstva zoper državo (26. člen Ustave).
B. – III.
Presoja z vidika zatrjevane kršitve prepovedi retroaktivne
veljave predpisa (prvi odstavek 155. člena Ustave)
17. Predlagatelji zatrjujejo neskladje izpodbijane
zakonske določbe z drugim odstavkom 155. člena Ustave, saj naj bi zakonodajalec
nedopustno za nazaj (retroaktivno) posegel v pravico tožnikov do popolne
odškodnine.
18. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje
povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in
splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Smisel te ustavne prepovedi je
zagotavljanje bistvene prvine pravne države, tj. pravne varnosti, ter s tem
ohranjanje in utrjevanje zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Vendar prepoved iz
prvega odstavka 155. člena Ustave ni absolutna. Izjemo predvideva drugi
odstavek 155. člena Ustave, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da
imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in
če se s tem ne posega v pridobljene pravice.21 Gre za kumulativno
predpisana pogoja, pri čemer je prvi opredeljen pozitivno, drugi pa negativno.22
19. Po stališčih pravne teorije pravni subjekt pridobi
pravico takrat, ko so upravičenja, ki jo sestavljajo, dovolj individualizirana (torej
jasno določena glede pravnega subjekta) in konkretizirana (jasno določena glede
vsebinskega obsega), da omogočajo njihovo izvrševanje.23 Praviloma
je to takrat, ko je pravica določena v posamičnem aktu, zlasti v pravnomočni
sodbi ali dokončni upravni odločbi ali v pogodbi.24 Če abstraktno predvidena
pravica še ni bila normativno konkretizirana kot pravno zavarovano upravičenje,
ne gre za pridobljeno pravico; upanje in možnost, da bo do tega prišlo ali bi
utegnilo priti, ni pridobljena pravica v pravnem pomenu te besede.25
20. V obravnavanih zadevah pri nobenem od tožnikov (niti
pri tistih, ki so odškodninske pravde zoper državo zaradi škode, povzročene z
izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, sprožili pred začetkom uporabe
ZPŠOIRSP, niti pri tistih, ki so to storili po začetku uporabe ZPŠOIRSP) še ni
prišlo do pravnomočne odločitve sodišč, ki bi individualizirala in
konkretizirala višino odškodnine, prisojene posameznemu oškodovancu. Ob
upoštevanju predhodno navedenih stališč ustavnosodne presoje in pravne teorije,
ki kot ključno merilo upoštevata formalni kriterij individualizacije in
konkretizacije pravice v posamičnem aktu, v obravnavanih zadevah ni mogoče
govoriti o posegu v pridobljene pravice izbrisanih oseb. Predlagatelji očitno
drugače pojmujejo pridobljene pravice, in sicer pojem pridobljene pravice
navezujejo na "pravico do popolne odškodnine". V obligacijskem pravu
namreč velja, da se uporabljajo pravila, ki so veljala v času nastanka
obligacijskega razmerja. Odškodninska obveznost zapade v trenutku nastanka
škode (186. člen ZOR, 165. člen OZ). Vendar ob upoštevanju ustaljene
ustavnosodne presoje glede prepovedi poseganja v pridobljene pravice ni podlage
za sklep, da bi zakonodajalec s sprejetjem ZPŠOIRSP ravnal v neskladju z drugim
odstavkom 155. člena Ustave in s tem v neskladju s prepovedjo retroaktivnosti.
B. – IV.
Presoja z vidika načela varstva zaupanja v pravo (2. člen
Ustave)
21. Kljub neutemeljenosti očitka predlagateljev o
neskladju s prepovedjo prave retroaktivnosti izpodbijane zakonske ureditve
(155. člen Ustave) je treba ob presoji obravnavanih zahtev odgovoriti še na
vprašanje, ali bi bil izpodbijani 12. člen ZPŠOIRSP lahko v neskladju z načelom
varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Prepoved "prave"
retroaktivnosti zakona je namreč le poseben izraz načela varstva zaupanja v
pravo kot enega izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Pravo lahko
uveljavlja svojo funkcijo urejanja družbenega življenja, če je v čim večji meri
stalno in trajno. Tako pravo kot tudi celotno ravnanje vseh državnih organov
morata biti predvidljivi, ker to zahteva pravna varnost.26
22. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku
zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala, to je
poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.27
Poslabšanje posameznikovega pravnega položaja torej pomeni conditio sine qua
non, da je sploh mogoče govoriti o neskladju z načelom zaupanja v pravo.28
Zato mora Ustavno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje, ali se je izbrisanim
osebam z začetkom uporabe ZPŠOIRSP poslabšal pravni položaj v zvezi z
uveljavljanjem odškodninskih zahtevkov zoper državo za škodo, povzročeno z
izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Ta se je poslabšal, če so bile te
osebe, kar zadeva uveljavljanje odškodninskih zahtevkov, pred začetkom uporabe
ZPŠOIRSP v boljšem položaju. Treba je torej opredeliti, kakšen je bil položaj
oškodovancev v pogledu možnosti uveljaviti denarno odškodnino zoper državo
zaradi izbrisa pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP.
23. S pilotno sodbo ESČP v zadevi Kurić in drugi
proti Sloveniji iz leta 2012 je bilo uveljavljeno stališče, da vzpostavitev
prejšnjega stanja (s povrnitvijo pravnega statusa izbrisanim osebam tudi za
nazaj) ni zadostna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic v primeru
izbrisanih oseb. Prav zato je bila na državo naslovljena (neposredna
mednarodnopravna) obveznost, da sprejme ustrezno odškodninsko shemo za osebe, izbrisane
iz registra stalnega prebivalstva. Upoštevajoč dolgo obdobje, v katerem so
pritožniki trpeli zaradi ogroženosti in pravne negotovosti, ter glede na
resnost posledic, ki jih je imel zanje izbris, je veliki senat ESČP sprejel
stališče, da priznanje kršitve človekovih pravic in izdaja dovoljenj za stalno
prebivanje pritožnikom nista ustrezna in zadostna ukrepa za popravo krivic na
državni ravni. ESČP je ugotovilo, da pritožnikom v nasprotju z EKČP ni bila
priznana ustrezna denarna odškodnina za škodo, povezano z izbrisom, ko so bili
prav zaradi izbrisa ranljivi in izpostavljeni veliki pravni negotovosti. S tem
je bil odstranjen vsak dvom o dolžnosti države, da tudi z denarno odškodnino
poskrbi za omilitev posledic izbrisa.
24. Poleg tega je treba upoštevati v ustavnosodni
presoji že izoblikovana pojma pričakovalne pravice in upravičenega pričakovanja,
ki ju je Ustavno sodišče razvilo v okviru varstva pravice do zasebne lastnine
(33. člen Ustave).29 Koncept "obstoječe lastnine" je
Ustavno sodišče razširilo tudi na "zahtevek" v povezavi s t. i.
pričakovalnimi pravicami30 in upravičenim pričakovanjem31
ter z lastninske pravice v klasičnem smislu tudi na terjatve.32
Pomembna izhodišča glede varstva upravičenega pričakovanja izhajajo tudi iz
prakse ESČP.33 Skladno z njo mora posameznik, da se lahko uspešno
sklicuje na pravico do premoženja, izkazati, da obstaja njegov konkretni, na
veljavnem pravu temelječi zahtevek za pridobitev določenega premoženja. Tak
zahtevek mora imeti zadostno podlago v nacionalnem pravu, kot na primer v
ustaljeni sodni praksi ali pravni normi, ter mora biti bolj konkretiziran od golega
upanja.34 Za upravičeno pričakovanje po praksi ESČP ni odločilno, da
obstaja realni spor ali verjetni zahtevek ("genuine dispute" ali
"arguable claim"), temveč je edini pogoj, da ima zahtevek dovolj
trdno podlago v nacionalnem pravu.35 ESČP šteje za poseg v
upravičeno pričakovanje, varovano v 1. členu Prvega protokola k EKČP, ne le
zakonodajno vmešavanje v odprte postopke, temveč tudi primere, ko zahtevek še
ni vložen.36 Ne glede na raznolikost primerov sodne prakse, ko gre
za zahtevo po obstoju pravne podlage v nacionalnem pravu, ki ustvarja pravno
varovan premoženjski interes, je mogoče kot splošno izhodišče povzeti
naslednje: za priznanje lastnine, ki ustvarja legitimno pričakovanje, mora iti
za pravico, ki jo posameznik lahko uveljavlja (assertable right) in ki
ji v skladu z nacionalno zakonodajo ni mogoče odreči zadostno utemeljenega in
dejanskega premoženjskega interesa.37
25. Upoštevaje navedeni ustavnopravni izhodišči je
treba, kot je razvidno iz nadaljevanja obrazložitve, pri presoji z vidika 2. člena
Ustave razlikovati med položajem tistih oškodovancev, ki so odškodninske pravde
zoper državo sprožili že pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP in so imeli
pričakovalno pravico do povračila škode na podlagi 26. člena Ustave (njihovi
odškodninski zahtevki do tedaj niso bili zastarani, upoštevaje pri tem določbe
o zastaranju terjatev iz zakona, ki ureja obligacijska razmerja – prva skupina
oškodovancev), in položajem tistih, ki so to storili šele po začetku uporabe
ZPŠOIRSP ali pa pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP, a niso imeli navedene
pričakovalne pravice (druga skupina oškodovancev).
Poslabšanje položaja prve skupine oškodovancev
26. Po prvem odstavku 28. člena ZPŠOIRSP nova zakonska ureditev
velja tudi za vse tiste oškodovance, ki so že pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP
imeli v teku sodne postopke za uveljavljanje svojih odškodninskih terjatev
zoper državo ter so svoje tožbene zahtevke opirali na 26. člen Ustave in
splošna načela odškodninskega prava, kot jih opredeljujejo obligacijskopravna
pravila (ZOR oziroma OZ). Glede obsega povrnitve premoženjske škode je zanje ob
začetku uporabe ZPŠOIRSP veljal princip popolne odškodnine, ki je uveljavljen v
zakonskem pravu. Tudi višina pravične denarne odškodnine za nepremoženjsko
škodo ni bila omejena z zakonsko opredeljenim zneskom.
27. Vendar je treba upoštevati, da bi možnost neomejene
višine denarne odškodnine lahko učinkovala le, če ne bi bilo ovir za izdajo
dajatvene sodbe v posameznem odškodninskem primeru. Povedano drugače. Le če so
oškodovanci imeli pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP pričakovalno pravico do
povračila škode na podlagi 26. člena Ustave zaradi izbrisa, je ta pravica z
začetkom uporabe ZPŠOIRSP lahko trčila v izpodbijani 12. člen ZPŠOIRSP,
katerega uporabo v odprtih sodnih postopkih za primer utemeljenosti zahtevka po
ZPŠOIRSP zapoveduje prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP. Pred očmi je zato treba
imeti, da je pavšalno omejena denarna odškodnina poslabšala položaj le pri
tistih oškodovancih iz že odprtih sodnih postopkov, ki so imeli utemeljeno
pričakovanje, da bi jim sodišče za škodo zaradi izbrisa na podlagi 26. člena
Ustave po pravilih, veljavnih pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP, lahko prisodilo
denarno odškodnino, ki bi bila odvisna zgolj od denarnega ovrednotenja
pretrpljene škode (prim. 24. točko obrazložitve). Tisti oškodovanci, ki so
imeli odprte postopke, a bi bili njihovi odškodninski zahtevki po ureditvi, ki
je veljala do začetka uporabe ZPŠOIRSP, zavrnjeni, v trenutku začetka uporabe
ZPŠOIRSP niso imeli pričakovalne pravice do povračila škode na podlagi 26.
člena Ustave zaradi izbrisa. Položaj teh oškodovancev s to pričakovalno pravico
zato ni opredeljen. To pomeni, da tudi neomejenost denarnega ovrednotenja
pretrpljene škode zaradi izbrisa ne more biti izhodišče za odgovor na vprašanje
poslabšanja položaja teh oškodovancev. Za presojo primerov, v katerih je treba
z vidika 2. člena Ustave presojati 12. člen v zvezi s prvim odstavkom 28. člena
ZPŠOIRSP, je torej ključno razlikovanje med oškodovanci, ki so imeli ob začetku
uporabe ZPŠOIRSP pričakovalno pravico do povračila škode na podlagi 26. člena
Ustave, in oškodovanci, ki te pravice niso imeli. Le pri prvih je pravica do
povračila škode sploh lahko trčila v omejitev maksimalne višine odškodnine in
le pri teh je zato zaradi ocene poslabšanja položaja pomembna primerjava med
splošnimi izhodišči glede denarne odškodnine, ki veljajo v odškodninskem pravu,
in omejitvijo maksimalne višine odškodnine po ZPŠOIRSP.
28. Neobstoj pričakovalne pravice do povračila škode na
podlagi 26. člena Ustave zaradi izbrisa bi bilo, upoštevaje domačo ureditev
pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP, mogoče utemeljiti (1) z zanikanjem nastanka
odškodninske terjatve iz tega naslova, (2) s presojo o njenem prenehanju zaradi
izplačila odškodnine ali (3) s presojo o njeni neiztožljivosti zaradi
zastaranja. Prva dva navedena primera za presojo o skladnosti 12. člena v zvezi
s prvim odstavkom 28. člena ZPŠOIRSP z vidika 2. člena Ustave nista upoštevna.
Če namreč odškodninska terjatev iz tega naslova ni nastala po prej veljavni
ureditvi, taka terjatev tudi po ZPŠOIRSP ne obstaja; 12. člen ZPŠOIRSP se v
takem primeru ne aktivira. Prenehanje terjatve zaradi izplačila ni upoštevno,
ker tak oškodovanec zaradi poračuna nima zahtevka po ZPŠOIRSP (prim. 5. člen
ZPŠOIRSP). Za presojo o neobstoju pričakovalne pravice do povračila škode na
podlagi 26. člena Ustave na dan začetka uporabe ZPŠOIRSP pa bi bil zaradi
stališč Ustavnega sodišča v odločbah št. Up-1177/12, Up-89/14,
št. Up-1141/12, št. Up-1195/12 in št. Up-124/14, U-I-45/14 lahko pomemben
odgovor na vprašanje zastaranja tu obravnavanih odškodninskih terjatev. Iz teh
odločb namreč sledi troje. Prvič. Ustavno sodišče ni sprejelo stališča, da
ugovor zastaranja v teh primerih na splošno ni upošteven. Drugič, bistveno
izhodišče presoje Ustavnega sodišča v teh zadevah je bilo, da je treba pri
presoji ugovora zastaranja pozornost posvetiti specifičnim okoliščinam, v
katerih so bile izbrisane osebe. In tretjič, v okoliščinah vsakega konkretnega
primera je treba presoditi, ali bi bilo oškodovancu, ki je državo prosil za
ureditev svojega pravnega statusa, z odločitvijo o zastaranju njegovega
odškodninskega zahtevka zaradi protipravnega odvzema tega statusa nesorazmerno
oteženo ali celo preprečeno uveljavljanje odškodninskega varstva.38
29. V obravnavanem primeru teh stališč Ustavnega sodišča
ni mogoče zaobiti. Zato je treba imeti pred očmi, da je odgovor na vprašanje
obstoja pričakovalne pravice do povračila škode zaradi izbrisa lahko odvisen od
presoje o zastaranju odškodninskega zahtevka, upoštevaje pri tem pravila
obligacijskega prava, ki so veljala do začetka uporabe ZPŠOIRSP. Ta presoja pa
je odvisna, kot je v navedenih odločbah poudarilo Ustavno sodišče, od okoliščin
posameznega primera. Zato Ustavno sodišče ne more predpostaviti, da 12. člen v
zvezi s prvim odstavkom 28. člena ZPŠOIRSP z vidika 2. člena Ustave na enak
način učinkuje na prav vse odprte sodne postopke, na katere se nanaša.
Nasprotno. Ustavno sodišče lahko predpostavi le, da je ta učinek z vidika 2.
člena Ustave enak za tiste oškodovance – izbrisane, ki so zato, ker njihovi
zahtevki niso bili zastarani ob začetku uporabe ZPŠOIRSP, imeli pričakovalno
pravico do povračila škode zaradi izbrisa na podlagi 26. člena Ustave. Le pri
teh oškodovancih neomejenost denarne odškodnine, uveljavljena v domačem pravnem
redu, lahko trči v pavšalno omejeno višino odškodnino in s tem v izpodbijano
pravilo 12. člena ZPŠOIRSP.
30. Oškodovanci, ki so imeli ob začetku uporabe ZPŠOIRSP
pričakovalno pravico do povračila škode zaradi izbrisa na podlagi 26. člena
Ustave, so torej lahko utemeljeno pričakovali, da bo višina denarne odškodnine
odvisna izključno od obsega škode in torej ne bo omejena z zakonsko
opredeljenim maksimalnim zneskom. Zanje je zato sprejetje ZPŠOIRSP (še zlasti
izpodbijane zakonske določbe o omejitvi višine denarne odškodnine v sodnem
postopku) pomenilo spremembo materialnopravnih pravil med sodnim postopkom. Pri
tej skupini oškodovancev zato ne more biti dvoma, niti da je bilo poseženo v
njihove pričakovalne pravice niti da se je s tem poslabšal njihov položaj pri uveljavljanju
odškodninskih zahtevkov zoper državo (v nadaljevanju prva skupina
oškodovancev). Pri tem je treba upoštevati še, da na presojo o poslabšanju
položaja prve skupine oškodovancev ne more imeti nobenega vpliva drugi odstavek
11. člena ZPŠOIRSP, po katerem se v sodnih postopkih, sproženih po ZPŠOIRSP, ne
uporabljajo pravila o zastaranju iz zakona, ki ureja obligacijska razmerja. Ta
določba na eni strani ne opredeljuje položaja oškodovancev pred začetkom uporabe
ZPŠOIRSP, ki je ključno izhodišče pri presoji o poslabšanju položaja z vidika
2. člena Ustave. Na drugi strani ta določba položaja prve skupine oškodovancev,
ki so imeli pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP pričakovalno pravico do povračila
škode, prav zato tudi v nobenem pogledu ne izboljšuje. Ob predpostavki, da
njihov odškodninski zahtevek po pravilih zakona, ki ureja obligacijska
razmerja, tako ali tako ni bil zastaran (če bi bil, pričakovalne pravice ne bi
imeli), izključitev pravil o zastaranju na njihov položaj, upošteven z vidika
2. člena Ustave, ne učinkuje. Zato drugi odstavek 11. člena ZPŠOIRSP ni
upošteven za presojo o oceni poslabšanja položaja oškodovancev, na katere
učinkuje prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP.
Poslabšanje položaja druge skupine oškodovancev
31. Drugačen je položaj oškodovancev, (1) ki pred
začetkom uporabe ZPŠOIRSP niso imeli odprtih sodnih postopkov zoper državo
zaradi uveljavljanja svojih odškodninskih zahtevkov oziroma (2) so take
postopke začeli, a bi bili njihovi odškodninski zahtevki zavrnjeni zaradi
zastaranja, upoštevaje pri tem določbe o zastaranju terjatev iz zakona, ki
ureja obligacijska razmerja (v nadaljevanju druga skupina oškodovancev). Z
vidika opredelitve poslabšanja položaja je za drugo skupino oškodovancev na eni
strani pomembno, da je ZPŠOIRSP vzpostavil novo podlago za uveljavljanje
pravice do denarne odškodnine za škodo zaradi kršitev človekovih pravic z
izbrisom. Tožba po ZPŠOIRSP ni identična tožbi, vloženi po 26. členu Ustave in
splošnih načelih odškodninskega prava. V tem okviru je treba imeti pred očmi
tudi to, da je drugi odstavek 11. člena ZPŠOIRSP izključil uporabo določb o
zastaranju terjatev iz zakona, ki ureja obligacijska razmerja. Zakonodajalec je
očitno na splošno predpostavil, da so odškodninske terjatve zaradi izbrisa
zastarane, sicer izključitev pravil o zastaranju ne bi bila smiselna.39
Na drugi strani pa ob presoji z vidika 2. člena Ustave ni mogoče zaobiti
pilotne sodbe ESČP, izdane v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji. S to
sodbo je ESČP odločilo tudi o pravičnem zadoščenju pritožnikov pred ESČP zaradi
kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, povzročene z izbrisom,
odločanje o njihovi premoženjski škodi pa je preložilo.40, 41
S pilotno sodbo je bila državi naložena mednarodnopravna obveznost, da uredi
vprašanje povračila škode za izbris iz registra stalnega prebivalstva, da torej
na novo vzpostavi nacionalno podlago, ki bo tem osebam olajšala dostop do
denarne odškodnine za škodo, ki so jo utrpele zaradi kršitev človekovih pravic,
povzročenih z izbrisom. Glede na to ni mogoče zanikati vpliva pilotne sodbe na
položaj te skupine oškodovancev pri uveljavljanju odškodninskih zahtevkov zoper
državo.
32. ZPŠOIRSP je bil sprejet prav zaradi izpolnitve
navedene mednarodnopravne obveznosti. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva42
(in kot poudarja tudi Vlada v svojem mnenju), je bil namen ZPŠOIRSP olajšati
povračilo škode osebam, ki so bile po osamosvojitvi Republike Slovenije
izbrisane iz registra stalnega prebivalstva. ZPŠOIRSP je v zvezi z ureditvijo denarne
odškodnine vzpostavil dva sistema uveljavljanja odškodninskih zahtevkov, in
sicer v upravnem in sodnem postopku, pri čemer je upravičencu prepuščena
odločitev o tem, ali bo odškodnino uveljavljal le v upravnem postopku ali bo
nato zahteval še denarno odškodnino v sodnem postopku. Iz zakonodajnega gradiva
in mnenja Vlade izhaja, da je za čim dostopnejšo in čim hitrejšo pot do
denarnega povračila za nastalo škodo zaradi izbrisa iz registra stalnega
prebivalstva upravičencem na razpolago enostavnejši upravni postopek. V tem
postopku je določena pavšalna odškodnina za povračilo škode zaradi izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva, ki od upravičenca ne zahteva izkazovanja
predpostavk odškodninske odgovornosti. Edini merili za določitev odškodnine sta
obdobje izbrisa in maksimizirani znesek denarne odškodnine.43 Kot
poudarja Vlada, je bilo pri določitvi mesečne višine denarne odškodnine
upoštevano, da ima upravičenec poleg denarne odškodnine, ki se odmeri v
upravnem postopku glede na obdobje izbrisa, možnost uveljavljati tudi denarno
odškodnino v sodnem postopku,44 poleg denarne odškodnine pa je
upravičen tudi do drugih oblik pravičnega zadoščenja kot povračila za škodo, ki
mu je nastala zaradi izbrisa.45
33. Zakonodajalcu torej ni mogoče odrekati namena
izboljšanja položaja izbrisanih oseb, kar zadeva možnosti uveljavljanja odškodninskega
varstva zoper državo. Ta je bil ob predpostavki, da so odškodninski zahtevki po
domačem pravu zastarani, urejen na novo. Zakonodajalčev namen izboljšati pravni
položaj izbrisanih oseb je razviden najprej v določbah ZPŠOIRSP, ki urejajo
pridobitev denarne odškodnine v upravnem postopku, saj oškodovancem v tem
postopku ni treba izkazovati predpostavk odškodninske odgovornosti, ki veljajo
po splošnih obligacijskopravnih pravilih. Zadošča, da izkažejo le obdobje, v
katerem so bili izbrisani.46 Tistim, ki se z upravno odškodnino ne
zadovoljijo, je ZPŠOIRSP omogočil uveljavljanje dodatnih odškodninskih
zahtevkov v sodnem (pravdnem) postopku. V sodnem postopku je položaj izbrisanih
oseb, ki od države terjajo odškodnino, kot je bilo že obrazloženo, pomembno olajšan
glede uporabe pravil o zastaranju terjatev. ZPŠOIRSP namreč za te primere
izrecno izključuje uporabo določb o zastaranju (drugi odstavek 11. člena
ZPŠOIRSP). Kar zadeva višino denarne odškodnine, je ZPŠOIRSP odstopil od
splošne ureditve in pavšalno določil maksimalno skupno višino denarne
odškodnine, ki jo lahko pridobi oškodovanec v sodnem postopku (in sicer na
trikratnik zneska denarne odškodnine, ki je lahko upravičencu priznana v
upravnem postopku po tem zakonu).
34. Vendar upoštevanje navedenih vidikov sprejete
zakonske ureditve ne zadošča za odgovor na vprašanje poslabšanja položaja druge
skupine oškodovancev, ki so sodne postopke zoper državo zaradi uveljavljanja
odškodninskih terjatev sprožili po začetku uporabe ZPŠOIRSP. Njihovega
položaja, kot je bilo že obrazloženo, ni mogoče presojati, ne da bi upoštevali
pilotno sodbo ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji. Na
vprašanje, ali je pri drugi skupini oškodovancev prišlo do poslabšanja
njihovega položaja pri uveljavljanju odškodninskih zahtevkov v sodnem postopku,
mora Ustavno sodišče zato odgovoriti ob upoštevanju stanja po navedeni pilotni
sodbi. S to sodbo pa je bila državi naložena dolžnost, da uredi pravico do
povračila škode zaradi kršitev človekovih pravic, povzročenih z izbrisom, ne
glede na dotedanje splošne odškodninske podlage v domačem pravu. Tako je
očitno, da je navedena mednarodnopravna obveznost države v bistvenem opredelila
položaj oškodovancev v razmerju do države, ki pred sprejetjem ZPŠOIRSP ni bil
konkretiziran na način, kot izhaja iz pilotne sodbe ESČP v zadevi Kurić in
drugi proti Sloveniji.
35. Za presojo o poslabšanju položaja druge skupine
oškodovancev v tu obravnavanem ustavnopravnem kontekstu sta zlasti pomembna dva
vidika presoje ESČP: 1) individualna presoja premoženjskih prikrajšanj za
vsakega posameznega pritožnika ter 2) ločena presoja zahtevkov glede
premoženjske in nepremoženjske škode ter priznanje odškodnine za obe obliki škode.
Ob upoštevanju teh izhodišč je očitno, da ZPŠOIRSP položaj te skupine
oškodovancev pri uveljavljanju odškodnin skih zahtevkov v sodnem postopku ureja
drugače in manj ugodno kot upoštevna pilotna sodba ESČP. V tem pogledu pomeni
tudi omejitev višine odškodnine iz 12. člena ZPŠOIRSP poslabšanje položaja za
oškodovance, ki v posamičnih sodnih postopkih dokazujejo konkretni obseg
pretrpljene škode in zahtevajo tej ekvivalentno denarno odškodnino, ki presega
pavšalno opredeljeni maksimalni znesek denarne odškodnine.
Ustavno dopustni cilj za poslabšanje položaja obeh skupin
oškodovancev in sorazmernost med težo poslabšanja in koristmi, ki jih ustavno
dopustni cilj zasleduje
36. Nadaljnje vprašanje, na katero mora odgovoriti
Ustavno sodišče v okviru presoje z vidika načela varstva zaupanja v pravo, je,
ali je imel zakonodajalec za ugotovljeno poslabšanje pravnega položaja obeh
skupin oškodovancev stvarni razlog, utemeljen v prevladujočem in ustavno
dopustnem javnem interesu. Iz razlogov, ki izhajajo iz zakonodajnega gradiva,
pa tudi iz mnenja Vlade, izhaja, da je temeljni namen ZPŠOIRSP zagotoviti
pravično zadoščenje izbrisanim osebam, hkrati pa tudi vzdržne javne finance in
izdatke proračuna.47 Podana je bila ocena, da bi bila obremenitev z
izplačilom neomejenih odškodnin finančno nevzdržna za državo, saj bi bilo
ogroženo izpolnjevanje siceršnjih funkcij države (predvsem tudi njene socialne
funkcije).
37. V ustavnosodni presoji je sprejeto stališče, da je
razlog, utemeljen v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, za
znižanje prejemkov iz javnih sredstev lahko v ekonomski nezmožnosti države za
njihovo pokrivanje.48 Kot ustavnopravno pomembno je nadalje treba
upoštevati tudi zagotovitev spoštovanja sprejetih mednarodnopravnih obveznosti
in obveznosti, ki za Republiko Slovenijo, članico Evropske unije, izhajajo iz
polnopravnega članstva v tej mednarodni organizaciji.49 Ne gre
prezreti, da je bila v času sprejemanja ZPŠOIRSP leta 2013 Republika Slovenija
v negotovi finančni situaciji in da ji je zaradi proračunskega primanjkljaja
pretil postopek finančnega nadzora Evropske komisije. Zakonodajalec je torej
pri sprejetju ZPŠOIRSP upošteval načelo prilagajanja pravne ureditve družbenim
razmeram in javnofinančni zmožnosti države.
38. Zakonodajalec nima le pravice, temveč tudi dolžnost,
da zakonodajo prilagaja danim družbenim razmeram in jo tudi spreminja, če to
narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim
razmeram je namreč eno od načel pravne države.50
39. Vendar mora zakonodajalec pri tem spoštovati
človekove pravice in temeljne svoboščine ter upoštevati ustavna načela, kot sta
načeli prepovedi retroaktivne veljave pravnih aktov in zaupanja v pravo. Če s
spremembami zakonodaje posega v pridobljene in pričakovalne pravice
posameznikov, s tem hkrati posega v že obstoječa pravna razmerja, ki so nastala
po do tedaj veljavnem pravu, in posebej intenzivno krni zaupanje v pravo. Zato
morajo biti razlogi, ki so spodbudili zakonodajno spremembo, za to, da bi bili
ustavno dopustni, posebno očitni in utemeljeni. Zahteva po obstoju zadostnih
razlogov, ki lahko upravičijo ustavno dopustnost cilja za poseganje v že
obstoječa pravna razmerja, ki so že predmet obravnave v sodnih postopkih, pa se
le še stopnjuje. Kot izhaja iz prakse ESČP, zakonodajalcu ni preprečeno, da
sprejema nova in retroaktivna pravila, ki pomenijo zakonodajno vmešavanje v
odprti postopek z namenom vplivanja na njegov izid. Vendar pa načelo vladavine
prava in pravica do poštenega postopka iz 6. člena EKČP zahtevata, da je
zakonodajno vmešavanje upravičeno z vidika posebej upravičenih (nujnih)
razlogov v javnem interesu. ESČP ne razlikuje med položaji, ko je stranka
postopka država in želi z zakonodajnim ukrepanjem vplivati na izid postopka, in
položaji, ko gre za spor med posamezniki, temveč jih presoja po enakih merilih.
Pri tem v sporih med posamezniki, ki se nanašajo na civilne pravice in
obveznosti, presoja zlasti, ali je zakonodajalec pri sprejemanju ukrepa
upošteval zahtevo po enakosti orožij v smislu pravičnega ravnotežja med
strankama postopka. ESČP še poudarja, da je treba pri presoji nujnih razlogov v
javnem interesu zakonodajno vmešavanje v odprte postopke presojati z najvišjo
stopnjo pazljivosti. Zakonodajno ukrepanje v odprtih sodnih postopkih lahko v
primeru, ko gre za ukrepe, ki vplivajo na materialno pravo, ki naj se uporabi v
postopku, pomeni tudi poseg v pravico do poštenega postopka (6. člen EKČP).
40. Drugače je pri prilagoditvi zakonodaje, ki učinkuje
za naprej, za pravna razmerja, ki še niso nastala. Tukaj je polje delovanja
zakonodajalca bistveno širše, saj načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave
nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice
dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma
kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i.
tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v
posameznem primeru treba dati prednost.51
Prva skupina oškodovancev
41. Razlogom zakonodajalca in Vlade, ki so bili bistveni
za sprejetje izpodbijane zakonske določbe o omejitvi denarne odškodnine, na
splošni ravni ni mogoče odrekati ustavne dopustnosti. Ustavno sodišče pri tem
izhaja iz ocen, ki so bile navedene.52
42. Vendar ta presoja sama zase ne zadostuje za odgovor
na vprašanje obstoja ustavno dopustnega cilja za vmešavanje zakonodajalca v
odprte sodne postopke, katerih predmet obravnave so že obstoječa pravna
razmerja. Prav za to gre pri prvi skupini oškodovancev, pri katerih je z
začetkom uporabe ZPŠOIRSP prišlo do posega v njihove pričakovalne pravice in hkrati
poslabšanja njihovega položaja pri uveljavljanju odškodninskih zahtevkov v že
odprtih sodnih postopkih. Ustavno sodišče poudarja, da je za položaj prve
skupine oškodovancev bistveno, da je zakonodajalec med postopkom spremenil
materialnopravne pogoje za uveljavljanje odškodninskih terjatev izbrisanih
oseb, in to v postopkih, v katerih je bila tožena država zaradi protipravnega
ravnanja njenih organov oblasti. S tem je zagotovil ugodnejši položaj države
kot tožene stranke v teh sodnih postopkih. Tovrstno zakonodajno vmešavanje v
odprte postopke je mogoče upravičiti le z obstojem nujnih
("prisiljujočih") razlogov v javnem interesu, presojo teh pa je treba
opraviti z najvišjo stopnjo pazljivosti (prim. 39. točko obrazložitve te
odločbe).
43. Poleg tega je treba upoštevati, da so bile
obveznosti države za poplačilo odškodnin po tožbah, vloženih pred začetkom uporabe
ZPŠOIRSP, v večji meri predvidljive, kot to velja za obveznosti države po na
novo vzpostavljeni odškodninski shemi. Znana sta bila tako število vloženih
tožb kot višina tožbenih zahtevkov; pa tudi najsplošnejša ocena o njihovi
utemeljenosti ni bila nemogoča. Kot je razvidno iz mnenja Vlade, je bila ocena
morebitnih obveznosti države iz tega naslova tudi narejena in je znašala 16,2
milijona EUR. Vendar niti iz zakonodajnega gradiva niti iz mnenja Vlade ni
razvidno, da bi bil ta znesek umeščen v kontekst takratnega javnofinančnega
stanja države. Ustavno sodišče zato nima podlage, da bi pri presoji obremenitve
države v znesku 16,2 milijona EUR, upoštevaje pri tem še zakonsko
zapovedano obročno izplačevanje pravnomočno prisojenih odškodnin,53
upoštevalo oceno, da gre za nevzdržno obremenitev države.54
44. Zagotavljanje spoštovanja načela enakosti pred
zakonom je lahko poseben vidik, ki zavezuje zakonodajalca, ko, sklicujoč se na
načelo prilagajanja prava danim družbenim razmeram, spreminja zakonodajo
oziroma sprejema novo. Prav nanj se sklicuje Vlada, ko utemeljuje enako
obravnavo prve in druge skupine oškodovancev. Vendar je treba kot neutemeljene zavrniti
trditve Vlade, da bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (drugi
odstavek 14. člena Ustave), če bi ZPŠOIRSP uredil pravice izbrisanih oseb, ki
so odškodninske tožbe vložile pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP drugače (ugodneje)
od tistih, ki so to storile po začetku njegove uporabe. Glede na obrazložitev
te odločbe je namreč očitno, da oškodovanci, ki so odškodninske tožbe zoper
državo vložili pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP in so imeli pričakovalno pravico
do povračila škode na podlagi 26. člena Ustave, niso v enakem pravnem položaju
z oškodovanci – upravičenci po ZPŠOIRSP, ki take pričakovalne pravice niso
imeli. Zato načelo enakega obravnavanja iz drugega odstavka 14. člena Ustave v
tem primeru ne narekuje enake zakonske ureditve položaja obeh skupin
oškodovancev.
45. Razlogi, navedeni v zakonodajnem gradivu in mnenju
Vlade, niso zadostni, da bi lahko upravičili zakonodajno spreminjanje materialnopravnih
pravil med sodnim postopkom. Zato je treba šteti, da niso izkazani nujni
prisiljujoči razlogi za zakonodajno vmešavanje v odprte sodne postopke.
Izpodbijana zakonska ureditev je že zato v neskladju z 2. členom Ustave.
Glede na to je Ustavno sodišče razveljavilo 12. člen v zvezi s prvim odstavkom
28. člena ZPŠOIRSP v delu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Druga skupina oškodovancev
46. Ob predpostavki zastaranosti odškodninskih zahtevkov
zoper državo iz naslova izbrisa po do tedaj veljavnih pravnih podlagah je
ZPŠOIRSP na novo uredil pravico do povrnitve škode in hkrati omejil maksimalno
višino denarne odškodnine. Izhajajoč iz ocene resnosti javnofinančne krize, s
katero se je soočala Republika Slovenija ob sprejemanju ZPŠOIRSP, in iz ocene
predvidevanj o višini obveznosti države iz naslova odškodnin izbrisanim,
Ustavno sodišče ne dvomi o obstoju ustavno dopustnega cilja za sprejetje
izpodbijane ureditve, ki drugače kot splošna načela odškodninskega prava višino
denarne odškodnine omejuje. Ni namreč razloga za dvom o obstoju stvarnega
razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, za
sprejetje izpodbijanega ukrepa. Presoja ustavne dopustnosti poslabšanja
položaja druge skupine oškodovancev (ki so odškodninske zahtevke zoper državo
vložili po začetku uporabe ZPŠOIRSP) zato temelji na drugačnem izhodišču kot
presoja poslabšanja položaja prve skupine oškodovancev. V teh primerih je
ZPŠOIRSP, kot je bilo že obrazloženo, vzpostavil novo podlago za uveljavljanje pravice
do denarne odškodnine za škodo zaradi kršitev človekovih pravic, povzročenih z
izbrisom. Tožba, vložena po ZPŠOIRSP, tako ni identična tožbi, vloženi po 26.
členu Ustave in splošnih načelih domačega odškodninskega prava. Polje delovanja
zakonodajalca je v tovrstnih primerih bistveno širše, saj načelo zaupanja v
pravo iz 2. člena Ustave nima absolutne veljave in je v večji meri dostopno
možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med
tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin
presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba
dati prednost.
47. Člen 12 ZPŠOIRSP omejuje višino denarne odškodnine v
sodnem postopku, v katerem mora oškodovanec dokazati (le) vzročno zvezo, obseg
pretrpljene škode in višino odškodnine zanjo, navedena omejitev pa je določena
ne oziraje se na obliko in obseg pretrpljene škode v posamičnem primeru.
Pavšalizirana omejitev višine odškodnine, kot jo določa izpodbijani 12. člen
ZPŠOIRSP, namreč zajema obe obliki škode (premoženjsko in/ali nepremoženjsko)
ter izključuje sleherni vpliv obsega škode na višino prisojenega zneska. To
pomeni, da brez izjeme velja zakonska omejitev glede višine denarne odškodnine.
Četudi bi sodišče, če bi upoštevalo načelo popolne odškodnine za premoženjsko
škodo in prisodilo še pravično denarno odškodnino za nepremoženjsko škodo,
določilo znatno višji znesek odškodnine od pavšalne omejitve, sodišče zavezuje
12. člen ZPŠOIRSP.
48. Iz presoje ESČP v zadevi Kurić in drugi proti
Sloveniji izhaja, da je ESČP (1) razlikovalo med odškodninama za dve obliki
škode (tj. za nepremoženjsko in premoženjsko škodo) in prisodilo odškodnino za
obe obliki škode ter (2) da je premoženjska prikrajšanja ugotavljalo
individualno in jih nato ustrezno ovrednotilo v denarni odškodnini. ZPŠOIRSP ne
omogoča take individualne obravnave niti ne razločuje med nepremoženjsko in
premoženjsko škodo. Na ta način se izpodbijana zakonska ureditev odmika od
pristopa ESČP, ki je obseg premoženjske škode ugotavljalo individualno za
vsakega pritožnika, na tej podlagi odmerilo odškodnino za premoženjsko škodo
ter posebej priznalo še pravično denarno zadoščenje zaradi kršitev človekovih
pravic, povzročenih z izbrisom. Prav ta odmik je v okviru presoje z vidika 2.
člena Ustave Ustavno sodišče upoštevalo kot poslabšanje položaja druge skupine
oškodovancev.
49. Ustavno sodišče ne more na splošno presojati, kaj je
ustavnopravno še sprejemljiv obseg pravice do povrnitve škode, ki se za primer
oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, ureja drugače, kot je ta
pravica urejena s splošnimi načeli odškodninskega prava in s katero se
konkretizira ustavna dolžnost odprave posledic kršitve pravic iz četrtega
odstavka 15. člena Ustave. Prav zato ne more na podlagi tehtanja dobrin, ki sta
v danem primeru v koliziji, na splošno presoditi, ali je v izpodbijani določbi
uzakonjena "prava mera". Ta presoja je onemogočena, ker je iskanje
ravnovesja med denarnim ovrednotenjem dokazanega obsega škode na eni strani in
zakonsko pavšalno omejitvijo denarnega zneska na drugi po naravi stvari vselej
vpeto v okoliščine konkretnega primera. Vendar to ne pomeni, da je izpodbijana
omejitev ustavno dopustna. Ustavnopravne pomisleke vzbuja dejstvo, da
izpodbijana zakonska ureditev sodiščem v celoti in v vseh primerih (brez
izjeme) zapoveduje upoštevanje pavšalne in vnaprej opredeljene zgornje meje
denarne odškodnine, ki jo smejo prisoditi oškodovancu. Zakon na ta način
izključuje pomen individualne presoje o višini odškodnine in učinek
ovrednotenja konkretno nastale škode za izrek sodbe v prav vseh primerih, v
katerih bi znesek odškodnine presegel pavšalno omejeno odškodnino v 12. členu
ZPŠOIRSP. To pomeni, da sodišču ni omogočeno niti, da bi v primerih, v katerih
bi ugotovilo nesorazmerno velik razkorak med zakonsko določeno pavšalizirano
odškodnino in dejansko izkazanim obsegom škode, to okoliščino upoštevalo in
ovrednotilo. Pri tem je treba upoštevati, da nesorazmerno velik razkorak med
dejansko škodo in njenim po zakonu omejenim ovrednotenjem lahko vodi celo v
izničenje oziroma izvotlitev pravice do povrnitve škode.
50. Predhodno navedeni razlogi v javnem interesu, s
katerimi zakonodajalec in Vlada upravičujeta izpodbijano zakonsko ureditev, ne
morejo odtehtati kategorične omejitve višine denarne odškodnine, ki v danem
primeru hkrati pomeni enega od načinov odprave posledic kršitev človekovih pravic
in temeljnih svoboščin izbrisanih oseb. Ni namreč mogoče vnaprej izključiti
primerov, v katerih javni interes ne bi zmogel odtehtati ugotovljenega znatnega
razkoraka med izkazanim obsegom škode in zakonsko pavšalno omejeno denarno
odškodnino ter s tem nesorazmernega prikrajšanja pri denarni odškodnini, ki naj
omili negativne posledice izbrisa. Dejstvo, da ZPŠOIRSP poleg denarne
odškodnine zagotavlja še druge oblike pravičnega zadoščenja kot obliko omilitve
posledic kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so na voljo
izbrisanim osebam (prim. 15. do 22. člen ZPŠOIRSP), na to presojo ne vpliva
odločilno. Ta upravičenja se lahko za posamezne izbrisane osebe izkažejo le kot
navidezna oblika odprave posledic kršitev njihovih človekovih pravic in
temeljnih svoboščin. Bi pa lahko ta upravičenja v posamičnih primerih
upoštevala in ovrednotila sodišča (po načelu compensatio lucri cum damno),
če bi jim zakonodajalec omogočil individualno presojo položaja posameznega oškodovanca.
Izpodbijana zakonska ureditev, ki izključuje vsakršno možnost individualne
presoje, ki bi sodiščem v posamičnih primerih omogočila, da upoštevajo in
ovrednotijo navedene vidike, se zato izkazuje kot nesorazmerno omejujoča in
neskladna z 2. členom Ustave.
51. Zaradi neskladja z 2. členom Ustave je Ustavno
sodišče razveljavilo 12. člen ZPŠOIRSP v obsegu, kot je razviden iz 2. točke
izreka. Glede na to, da je Ustavno sodišče pritrdilo zakonodajalcu, da je za
omejitev sicer obstajal ustavno dopusten cilj, vendar pa mu zakonodajalec ni
sledil na način, ki bi v celoti zagotovil ustavnoskladno ureditev, je odločilo,
da razveljavitev začne učinkovati z devetmesečnim odložnim rokom (3. točka
izreka). Zakonodajalcu je tako omogočeno, da ob upoštevanju razlogov, ki
izhajajo iz te odločbe, sprejme ureditev, s katero bo odpravil ugotovljeno
protiustavnost. Ustavno sodišče je zakonodajalcu dalo le devetmesečni rok za
odpravo protiustavnosti zaradi hkratne odreditve prekinitve sodnih postopkov,
sproženih po 10. členu ZPŠOIRSP (glej 52. točko obrazložitve te odločbe).
Upoštevalo je tudi, da je izpodbijana zakonska ureditev namenjena omilitvi
posledic ugotovljenih kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa iz registra
stalnega prebivalstva in izpolnitvi mednarodnopravne obveznosti Republike
Slovenije iz pilotne sodbe ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji.
52. V zadevah, v katerih so oškodovanci vložili tožbe
zoper državo po 10. členu ZPŠOIRSP, bodo pristojna sodišča soočena z
vprašanjem, ali in kako uporabiti določbo zakona, ki je bila spoznana za
protiustavno, vendar zaradi tega, ker še ni potekel razveljavitveni odložni
rok, še ni izločena iz pravnega reda. Ustavno sodišče je zato na podlagi
drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve te odločbe (4. točka
izreka). Sodiščem je naložilo, naj do uveljavitve nove zakonske ureditve
oziroma najdlje do izteka razveljavitvenega odložnega roka prekinejo sodne
postopke, ki so jih oškodovanci sprožili po 10. členu ZPŠOIRSP. Namen
prekinitve sodnih postopkov je, da se v konkretnih sporih prepreči uporaba
ureditve, ki jo je s to odločbo Ustavno sodišče razveljavilo z odložnim rokom,
ter da se na ta način omogoči uporaba morebitne nove in ustavnoskladne zakonske
ureditve. Če se zakonodajalec na odločbo Ustavnega sodišča v roku ne bo odzval,
bo začela učinkovati razveljavitev izpodbijane določbe tudi v delu iz 2. točke
izreka te odločbe, kar bo povzročilo učinke iz 44. člena ZUstS.
C.
53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi
43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr.
Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek
Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Rajko Knez, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr.
Špelca Mežnar in Marko Šorli. Sodnik dr. Marijan Pavčnik je bil pri odločanju v
zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti
enemu. Proti je glasovala sodnica Mežnar, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
Sodnica Jadek Pensa je dala pritrdilno ločeno mnenje.
dr. Jadranka Sovdat l.r.
Predsednica
_______________
1 S tem sklepom je Ustavno sodišče zavrnilo pobudo
za začetek postopka ustavnosti Zakona o poplačilu odškodnine žrtvam vojnega in
povojnega nasilja (Uradni list RS, št. 18/01 in 111/01 – ZSPOZ) kot očitno
neutemeljeno.
2 ZPŠOIRSP se je začel uporabljati 18. 6. 2014, tj.
šest mesecev po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Izbrisane
osebe so morale vložiti tožbo za plačilo denarne odškodnine zaradi izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva v treh letih po začetku uporabe tega zakona
(prvi odstavek 10. člena ZPŠOIRSP), torej najkasneje do 18. 6. 2017.
3 Četrti odstavek 15. člena Ustave zagotavlja
posamezniku sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravico
do odprave posledic njihove kršitve. Kadar je mogoče odpravo posledic kršitve
človekovih pravic in temeljnih svoboščin doseči že z vzpostavitvijo prejšnjega
stanja oziroma z ugotovitvijo kršitve, je takšen način odprave posledic v
skladu z navedeno ustavno določbo. Tako na primer sklep Ustavnega sodišča št.
U-I-1/10, Up-1315/09 z dne 20. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 10/11), 5.
točka obrazložitve.
4 Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-695/11 z
dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 9/13, in OdlUS XX, 13), št. Up-679/12 z
dne 16. 10. 2014 (Uradni list RS, št. 81/14, in OdlUS XX, 39) in št. Up-1177/12,
Up-89/14 z dne 28. 5. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15, in OdlUS XXI, 15).
5 Prav tam.
6 D. Jadek Pensa v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave
Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije,
Ljubljana 2002, str. 295.
7 Prim. odločbo št. Up-1082/12 z dne 29. 5. 2014
(Uradni list RS, št. 43/14, in OdlUS XX, 35).
8 Da gre za specifično obliko odgovornosti, ki terja
temu prilagojeno uporabo kriterijev presoje glede odškodninske odgovornosti tožene
stranke, še zlasti spričo posebnih okoliščin, v katerih so bile izbrisane
osebe, je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. Up-1177/12, Up-89/14, 14.
točka obrazložitve.
9 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1195/12 z
dne 28. 5. 2015, 14. in 19. točka obrazložitve.
10 Načelo popolne odškodnine ni le eno od načel
zakonskega odškodninskega prava, temveč ima, zgodovinsko gledano, širše
korenine. Nemška pravna teorija navaja, da je načelo popolne odškodnine (Grundsatz
der Totalreparation), kot izhaja iz Civilnega zakonika (v nadaljevanju BGB),
t. i. pravna posebnost (juristischer Sonderweg). Ta princip se je
razvil pod vplivom nemške teorije naravnega prava, vrednotenja in predstave
zagovornikov te pravne smeri pa so zaznamovali tudi nadaljnji razvoj
odškodninskega prava v Nemčiji vse do BGB, pri čemer so bili deležni tudi
kritik. Podrobneje o tem glej F. Gisawi, Der Grundsatz der Totalreparation, Naturrechtliche
Wertungen als Grundlage für einen deutschen Sonderweg, Mohr Siebeck, Tübingen
2015.
11 Prim. B. Strohsack, Obligacijska razmerja I,
Obligacijska razmerja II (Odškodninsko pravo in druge neposlovne obveznosti),
Uradni list RS, Ljubljana 1998, str. 420–421.
12 Prim. prvi odstavek 179. člena OZ, skladno s
katerim pripada pravična denarna odškodnina oškodovancu, če okoliščine primera,
zlasti pa stopnja bolečin in strahu ter njihovo trajanje, to upravičujejo.
Višina odškodnine za nepremoženjsko škodo je odvisna od pomena prizadete
dobrine in namena te odškodnine, ne sme pa podpirati teženj, ki niso združljive
z njeno naravo in namenom (drugi odstavek 179. člena OZ).
13 Prvi odstavek 170. člena OZ določa: "Ob
upoštevanju premoženjskega stanja oškodovanca lahko sodišče naloži odgovorni
osebi, da plača manjšo odškodnino, kot znaša škoda, če škoda ni bila povzročena
namenoma in tudi ne iz hude malomarnosti, odgovorna oseba pa je šibkega
premoženjskega stanja in bi jo plačilo popolne odškodnine spravilo v
pomanjkanje."
14 Prvi odstavek 171. člena OZ določa:
"Oškodovanec, ki je tudi sam prispeval k nastanku škode ali povzročil, da
je bila škoda večja, kot bi bila sicer, ima pravico samo do sorazmerno
zmanjšane odškodnine." Kadar ni mogoče ugotoviti, kateri del škode je
posledica oškodovančevega dejanja, prisodi sodišče odškodnino ob upoštevanju
okoliščin primera (drugi odstavek 171. člena OZ).
15 Odločitev ESČP v zadevi Anastasov in drugi
proti Sloveniji z dne 18. 10. 2016.
16 Prav tam, 97. točka obrazložitve.
17 Prav tam, 73. in 95. točka obrazložitve.
18 Prim. 53. člen EKČP. V zvezi s tem glej tudi
odločitev ESČP v zadevi Wnuk proti Poljski z dne 1. 9. 2009. Prim. tudi
L. Wildhaber, Človekove pravice: vprašanje ravnotežja, Dignitas, št. 15–16
(2003), str. 9, in C. Ribičič, Evropsko pravo človekovih pravic: izbrana
poglavja, Pravna fakulteta – Facultas iuridica, Ljubljana 2007, str. 204 in
237.
19 Odločbe Ustavnega sodišča št. Up-1177/12,
Up-89/14, št. Up-1141/12 z dne 28. 5. 2015, št. Up-1195/12 z dne 28. 5. 2015 in
št. Up-124/14, U-I-45/14 z dne 28. 5. 2015.
20 Prim. odločitev ESČP v zadevi Anastasov in
drugi proti Sloveniji, 73. točka obrazložitve.
21 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z
dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11), 20. točka
obrazložitve.
22 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z
dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42), 28. točka
obrazložitve, in št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 91/01, in
OdlUS X, 168), 21. točka obrazložitve.
23 Glej M. Pavčnik, Teorija prava, 5. pregledana in
dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 212 in 213; R. Pirnat,
Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo (primer določb ZUJF o
letnem regresu), Podjetje in delo, št. 6–7 (2012), str. 1046; F. Grad, Ustava
in retroaktivnost pravnih predpisov, Pravna praksa, št. 19 (2016), str. 6–9.
24 R. Pirnat, nav. delo, str. 1046; M. Pavčnik, nav.
delo, str. 213. Prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-186/12 z dne 14.
3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3), 17. točka obrazložitve.
25 Tako M. Pavčnik, nav. delo, str. 213.
26 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-89/99 z dne
10. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 59/99, in OdlUS VIII, 147), 7. točka
obrazložitve.
27 Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-208/99 z
dne 19. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 12/01, in OdlUS X, 11), 26. točka
obrazložitve, št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93, in
OdlUS II, 109) in št. U-I-13/13 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 98/13),
9. točka obrazložitve.
28 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-220/14,
U-I-161/14, U-I-21/15, U-I-30/15, U-I-59/15 z dne 12. 11. 2015 (Uradni list RS,
št. 92/15), 32. točka obrazložitve. Prim. tudi odločbo št. U-I-206/15 z dne 12.
1. 2017 (Uradni list RS, št. 4/17), 14. točka obrazložitve.
29 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-307/11 z
dne 12. 4. 2012 (Uradni list RS, št. 36/12), 9. točka obrazložitve.
30 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-302/98 z
dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 72/98, in OdlUS VII, 187) in št. Up-77/04
z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 118/06, in OdlUS XV, 98).
31 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-117/07 z
dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 58/07, in OdlUS XVI, 64).
32 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-267/06 z
dne 15. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 29/07, in OdlUS XVI, 20).
33 Pojem "upravičeno pričakovanje" v
smislu 1. člena Prvega protokola k EKČP je bil prvič opredeljen v sodbi ESČP v
zadevi Pine Valley Developments Ltd in drugi proti Irski z dne 29. 11.
1991. Pogoje za priznanje upravičenega pričakovanja, ko gre za odškodninske
tožbe, je ESČP opredelilo v sodbi v zadevi Pressos Compania Naviera S. A. in
drugi proti Belgiji z dne 20. 11. 1995. Podrobneje glej tudi P. Popelier,
Legitimate Expectations and the Law-Maker in the Case Law of the European Court
of Human Rights, European Human Rights Law Review, št. 1 (2006), str. 10–24.
34 Prim. sodbe ESČP v zadevah Kopecky proti
Slovaški z dne 28. 9. 2004 (52. točka obrazložitve), Anheuser-Busch Inc.
proti Portugalski z dne 11. 1. 2007 (65. točka obrazložitve) in Béláné
Nagy proti Madžarski z dne 13. 12. 2016 (75. točka obrazložitve).
35 Prav tam.
36 Glej na primer sodbo senata ESČP v zadevi Scordino
proti Italiji (št. 1) z dne 29. 7. 2004 (sodbo senata je kasneje potrdil
veliki senat ESČP s sodbo z dne 29. 3. 2006). Glej tudi P. Popelier, nav. delo,
str. 16.
37 Glej sodbo ESČP v zadevi Béláné Nagy proti
Madžarski, 79. točka obrazložitve.
38 Na pomen teh odločb Ustavnega sodišča se sklicuje
ESČP v odločitvi v zadevi Anastasov in drugi proti Sloveniji (prim. 73.
točko obrazložitve sklepa ESČP).
39 Prim. Predlog zakona o povračilu škode osebam, ki
so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, EPA 1345-VI, Poročevalec
DZ z dne 29. 7. 2013.
40 Prim. 424. točko obrazložitve pilotne sodbe v
zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji.
41 O povrnitvi premoženjske škode, povzročene
pritožnikom pred ESČP zaradi izbrisa, je ESČP dokončno odločilo s sodbo v
zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 12. 3. 2014.
42 Predlog zakona o povračilu škode osebam, ki so
bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, EPA 1345-VI, Poročevalec DZ z
dne 29. 7. 2013.
43 V skladu s prvim in drugim odstavkom 7. člena
ZPŠOIRSP se upravičencu višina denarne odškodnine v upravnem postopku določi
glede na obdobje izbrisa, pri čemer je za vsak zaključen mesec izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva upravičenec upravičen do 50 EUR denarne
odškodnine.
44 Skladno s prvim odstavkom 10. člena ZPŠOIRSP
lahko upravičenec za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra stalnega
prebivalstva, ki je upravičencu nastala v obdobju izbrisa, vloži tožbo za
plačilo denarne odškodnine zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva v
treh letih po začetku uporabe tega zakona.
45 Prim. 15. do 22. člen ZPŠOIRSP.
46 Prim. tudi sodbo ESČP v zadevi Saumier proti
Franciji z dne 12. 1. 2017.
47 Prim. 4. točko obrazložitve te odločbe. Glej tudi
Predlog zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra
stalnega prebivalstva, EPA 1345-VI, Poročevalec DZ z dne 29. 7. 2013.
48 Tako na primer Ustavno sodišče v odločbah št.
U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 49/98, in OdlUS VII, 123),
16. točka obrazložitve, št. U-I-186/12, 20. točka obrazložitve, in št.
U-I-13/13, 10. točka obrazložitve.
49 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12,
U-II-2/12 z dne 17. 12. 2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39), 46.
točka obrazložitve.
50 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-69/03 z
dne 20. 10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 75).
51 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-307/11,
15. točka obrazložitve.
52 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12,
U-II-2/12 (54. točka obrazložitve), v kateri je Ustavno sodišče prav tako
sprejelo ocene Državnega zbora, s katerimi je ta utemeljeval nujnost sprejetja
ustreznih ukrepov za zagotovitev javnofinančne vzdržnosti delovanja države v
pogojih tedanje ekonomske krize.
53 Skladno s prvim odstavkom 13. člena ZPŠOIRSP se
denarna odškodnina glede na višino upravičencu izplača v največ petih obrokih.
V naslednjih odstavkih istega člena je določen način izplačila denarne
odškodnine, in sicer tako, da tem višja je denarna odškodnina, tem večje
število obrokov je predvideno za njeno izplačilo. Šesti odstavek tega člena
tako določa, da se denarna odškodnina, ki presega 4.000,00 EUR, upravičencu
izplača v petih enakih obrokih, pri čemer prvi obrok ne sme biti nižji od
1.000,00 EUR. Prvi obrok se izplača v 30 dneh po pravnomočnosti odločbe ali
sodbe, preostali znesek pa v štirih enakih obrokih, ki zapadejo v plačilo eno
leto po zapadlosti prvega oziroma prejšnjega obroka.
54 Za drugačen položaj je šlo v odločbi Ustavnega
sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS
VII, 150), v kateri je Ustavno sodišče presojalo zakonsko ureditev, ki je
izključevala možnost odškodninskih zahtevkov iz naslova nemožnosti uporabe
oziroma upravljanja zaplenjenega premoženja in izgubljenega dobička. Tedaj je
Ustavno sodišče dopustilo omejitve odškodnin zaradi izjemnega števila
razveljavljenih kazni zaplembe premoženja in izjemnega obsega podržavljenega
premoženja, kar se je odrazilo tudi v številu in izjemni višini zahtevkov
zaradi nemožnosti vrnitve v naravi in zahtevkov za izgubljeni dobiček (prim.
26. točko obrazložitve odločbe št. U-I-60/98).