Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 1. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo ni bil v neskladju z ustavo in o ustavitvi postopka za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 1. člena, 7. člena, drugega odstavka 23. člena in 25.j člena zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo ter četrtega odstavka 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudami Jeklotehne, d.d., Maribor, Patentcommerca, p.o., Ljubljana, in DP Progresa, p.o., Slovenj Gradec, ki ga zastopa Rok Gerlovič, odvetnik v Mariboru, na seji dne 25. novembra 1999

o d l o č i l o:

1. Določba tretjega odstavka 1. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (Uradni list RS, št. 57/95) ni bila v neskladju z ustavo.

2. Postopek za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 1. člena, 7. člena, drugega odstavka 23. člena in 25.j člena zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (Uradni list RS, št. 71/94 in 57/95) se ustavi.

3. Postopek za oceno ustavnosti določbe četrtega odstavka 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96) se ustavi.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnica Jeklotehna izpodbija drugo alineo drugega odstavka 1. člena, 7. člen, drugi odstavek 23. člena in 25.j člen zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznosti Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: ZPPOLS). Pobudnica navaja, da mora po prvem odstavku 23. člena ZPPOLS Agencija Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (v nadaljevanju: agencija) v primeru, ko je nanjo prešla pristojnost izbire in izvedbe postopka preoblikovanja, kot obvezna načina preoblikovanja uporabiti interno razdelitev in notranji odkup. Ne glede na navedeno pa naj bi zakon v drugem odstavku 23. člena določal izjemo v primeru “če se s pogodbo prenese na sklad navadne delnice v višini največ 60% družbenega kapitala podjetja“. S tem sta po mnenju pobudnice določbi zakona medsebojno neskladni, kakor tudi v nasprotju s temeljno koncepcijo zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (v nadaljevanju: ZLPP). Če je zakonodajalec želel predvideti izjemo, bi moral urediti, kdaj in pod kakšnimi pogoji agencija ne izbere sicer obveznih načinov preoblikovanja – interne razdelitve in notranjega odkupa. Po navedbah pobudnice naj bi bila nedoločena tudi višina prenešenega družbenega kapitala, ker zakon govori o “največ 60%“. Pobudnica nadalje navaja, da v primeru, ko Slovenska razvojna družba (v nadaljevanju: SRD) izvaja privatizacijo (tretji odstavek 23. člena ZPPOLS), zakonodajalec ni določil roka, v katerem mora upravni odbor SRD sprejeti sklep o privatizaciji (7. člen ZPPOLS), kar pa bi zakonodajalec moral urediti. Po njenem mnenju je tudi nedopustno, da je v primeru suma oškodovanja družbenega kapitala oziroma premoženja zakonodajalec določil, da na agencijo preide pravica organov upravljanja glede izbire in postopka preoblikovanja (25.f člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo – v nadaljevanju: ZPPOLS-A), pravica za vložitev civilne tožbe zoper odgovorne osebe (drugi odstavek 25.e člena ZPPOLS-A) in pravica sklica skupščine družbe (25.g člen ZPPOLS-A). V povezavi s to določbo naj bi bil v neskladju z ustavo tudi 25.j člen ZPPOLS-A, ki določa, da je agencija zakoniti zastopnik pravne osebe za opravljanje pravnih dejanj, potrebnih za izbiro in izvedbo postopka lastninskega preoblikovanja. Po mnenju pobudnice so s tem podane kršitve 2., 22., 23., 27. in 153. člena ustave.

2. Pobudnik Patentcommerce izpodbija tretji odstavek 1. člena ZPPOLS-A ter četrti odstavek 50. člena ZLPP. Navaja, da na podlagi izpodbijanih predpisov, v primeru vložitve tožbe družbenega pravobranilca samoupravljanja (v nadaljevanju: DPS), družbeni kapital podjetja v 60 dneh po vložitvi tožbe preide na SRD. Meni, da bi tak učinek lahko nastopil le na podlagi pravnomočne sodne odločbe, ne pa že s samo vložitvijo tožbe. Izpodbijane določbe naj bi bile v nasprotju tako z 2., 8., 23. in 155. členom ustave, kakor tudi s 6. členom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94 – MP, št. 7/94 – EKČP).

3. Pobudnik DP Progres navaja, da je pri Agenciji RS za prestrukturiranje in privatizacijo podal vlogo za odobritev programa lastninskega preoblikovanja. Agencija je vlogo na podlagi druge alinee tretjega odstavka 1. člena ZPPOLS-A zavrgla, ker je DPS zoper pobudnika vložil več tožb. V smislu tretjega odstavka 1. člena ZPPOLS-A je ves družbeni kapital pobudnika prešel na SRD. Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: MEOR) je pritožbo pobudnika zoper odločbo agencije zavrnilo iz smiselno enakih razlogov, kot je bila zavržena vloga predlagatelja pobude za odobritev programa lastninskega preoblikovanja. DPS v nobeni od vloženih pravd ni uspel. Pobudnik navaja, da izpodbijana določba ni predvidela slednje situacije, zato je neustavna. Sankciji za tak pravni subjekt pa sta nemožnost lastninskega preoblikovanja po lastni želji in predstavi. Pobudnik je zoper zavrnilno odločbo MEOR sprožil pri vrhovnem sodišču upravni spor, ki pa še ni končan. S tem je po mnenju pobudnika podana kršitev 27. člena ustave (domneva nedolžnosti). Dokler sodba po tožbi DPS, s katero slednji očita pravnemu subjektu oškodovanje družbenega premoženja, ne postane pravnomočna, naj bi v smislu 27. člena ustave moralo veljati, da oškodovanja družbenega premoženja ni bilo, zato pred pravnomočnostjo sodbe ne bi smele nastopiti nikakršne trajne posledice.

4. Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) v odgovoru na navedbe pobudnikov navaja, da tvorijo določbe izpodbijanega zakona normativno celoto in da tvorijo z ZLPP teleološko zaokroženo celoto. Zakonodajalčev namen pri uzakonitvi pristojnosti agencije v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij naj bi bil v pospešitvi procesa lastninskega preoblikovanja, ki so ga narekovale nove ustavne zasnove, v pospešitvi ekonomskega razvoja ter v zavarovanju družbenega premoženja in pravic bodočih delničarjev. Tak zaključek naj bi izhajal tudi iz kratkega prekluzivnega roka za lastninsko preoblikovanje, predpisanega v 20. členu ZLPP.

5. V zvezi z izpodbijanimi določbami 1. člena ZPPOLS-A v odgovoru DZ navaja, da je pojem suma oškodovanja družbenega kapitala oziroma premoženja jasno opredeljen v 25.e členu tega zakona. Za sum oškodovanja naj bi po navedbah DZ šlo v primerih, ko je zaradi dejanj, določenih v 48. in 48.a členu ZLPP, v podjetju prišlo do zmanjšanja družbenega kapitala ali do večjega zmanjšanja premoženja. Pri prenosu družbenega kapitala na SRD ne gre za “odvzem, prisilni prenos, podržavljenje ali kar za zaplembo“. Gre namreč za lastninjenje družbenega kapitala, torej kapitala, na katerem ni lastninske pravice; gre za zgolj prisilno urejanje lastninjenja. Prenos celotnega družbenega kapitala na SRD je po mnenju DZ predpisan v primerih, ko obstajajo dejanske in pravne ovire za lastninsko preoblikovanje podjetja in ko imajo te ovire trajnejši značaj, tako da jih z uporabo šestega odstavka 20. člena ZLPP ni mogoče odpraviti. Dolgotrajnost lastninskega preoblikovanja zelo negativno vpliva na delovanje in na uspešnost podjetja. S prenosom družbenega kapitala na SRD naj bi se zmanjšale možnosti za nastanek škodljivih posledic, ne pa povečale, kot to zmotno zatrjujejo pobudnice. SRD naj bi nastopal le kot začasni lastnik in upravljalec podjetja in s pospešitvijo postopka lastninskega preoblikovanja zavaroval koristi zaposlenih, bivših zaposlenih in upokojenih delavcev.

6. Izpodbijane določbe po mnenju DZ tudi ne izključujejo pravnih sredstev in ne onemogočajo odločanja o pravicah pravnih subjektov pred sodišči, zato naj bi bila navedba pobudnika Patentcommerce, da je izpodbijana določba tretjega odstavka 1. člena ZPPOLS-A v nasprotju z ustavo, neutemeljena.

B)–I

7. Ker pobudniki predlagajo oceno ustavnosti istih in vsebinsko povezanih zakonskih določb, je ustavno sodišče zaradi skupnega obravnavanja in odločanja zadeve združilo.

8. Ustavno sodišče je pobude sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji, določeni v četrtem odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

9. Pobudnik Patentcommerce je z vlogo dne 23. 3. 1999 umaknil svojo pobudo. Zato je ustavno sodišče postopek za oceno ustavnosti ustavilo (3. točka izreka).

10. Zakon o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98, 72/98 – odl. US in 12/99 – v nadaljevanju: ZZLPPO) določa v 65. členu, da z dnem njegove uveljavitve, to je 1. 5. 1998, določbe ZPPOLS, ki jih pobudniki izpodbijajo, prenehajo veljati. Ustavno sodišče je po 160. členu ustave praviloma pristojno odločati o skladnosti zakonov z ustavo, ki so na dan odločitve ustavnega sodišča še v veljavi. V primeru, ko pobudniki izpodbijajo zakon, ki je med postopkom prenehal veljati, na njegovi podlagi uvedeni posamezni postopki pa še niso pravnomočno zaključeni, lahko ustavno sodišče v skladu s 47. členom ZUstS ugotovi, ali je bil izpodbijani zakon v skladu z ustavo v času, ko je še veljal.

11. Ustavno sodišče je zato pozvalo Jeklotehno in DP Progres, naj se (glede na 47. člen ZUstS) izjavita o nadaljevanju postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, ki so prenehale veljati. Pri tem ju je opozorilo, da lahko ustavno sodišče postopek ustavi, če v roku ne bosta odgovorili na zahtevo ustavnega sodišča. Ker Jeklotehna v roku na poziv ni odgovorila, je ustavno sodišče v tem delu postopek ustavilo (2. točka izreka).

12. Pobudnik DP Progres je na zahtevo ustavnega sodišča odgovoril, da vztraja pri pobudi, ker naj bi na podlagi sedaj že razveljavljenega zakona utrpel trajne negativne posledice. Navaja, da se zaradi izpodbijanega zakona ni mogel lastniniti, kot je želel. Zato predlaga, naj ustavno sodišče ugotovi, da je bil izpodbijani zakon v neskladju z ustavo.

13. Na tožbo pobudnika teče upravni spor, ki še ni končan, zato je ustavno sodišče na podlagi določbe 47. člena ZUstS moralo oceniti ustavnost izpodbijane določbe. Izpodbijano določbo je ocenilo v okviru navedb pobudnika, ki je zatrjeval kršitev načela nedolžnosti iz 27. člena ustave.

B)–II

14. ZPPOLS-A je v izpodbijani določbi tretjega odstavka 1. člena določal: “Šteje se, da je na podlagi četrtega odstavka 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij celotni družbeni kapital pravnih oseb prešel na sklad:

– s 1. 1. 1995, če je družbeni pravobranilec Republike Slovenije začel postopek iz drugega odstavka 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij pred iztekom rokov iz 20. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, pa ni do izteka navedenega roka sklenil poravnave s tožencem ali ni umaknil tožbe vložene na podlagi drugega odstavka 50. člena zakona o lastninskem preoblikovanju;

– 60. dan od dneva vložitve tožbe za razveljavitev ali ugotovitev ničnosti posameznih dejanj ali pogodb s strani družbenega pravobranilca Republike Slovenije, če je bilo revizijsko poročilo o opravljenem postopku revizije po 48. členu zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, na podlagi katerega je bila vložena tožba, izdano po 31. 12. 1994, družbeni pravobranilec Republike Slovenije pa ni do izteka 60-dnevnega roka umaknil tožbe.“

15. Koncept družbene lastnine je predvideval, da so njeni upravljalci delavci, zaposleni v podjetjih, ki so z družbeno lastnino v teh podjetjih tudi razpolagali. Izhajajoč iz tega, je ZLPP omogočil dotedanjim upravljalcem družbene lastnine avtonomno in samostojno odločitev glede izbire načinov lastninjenja – seveda v okviru zakonsko predvidenih možnosti in pod nadzorstvom pristojnih državnih organov (Agencija za prestrukturiranje in privatizacijo, Agencija za revidiranje, družbeni pravobranilec samoupravljanja). Lastninsko preoblikovanje je imelo možnost v celoti pripraviti in izvesti podjetje samo. Ta samostojnost glede izbire načinov lastninjenja je bila z zakonom omejena na določen čas, potem pa so podjetja to samostojnost izgubila. Kot izhaja tudi iz odgovora Državnega zbora, je že določba četrtega odstavka 50. člena ZLPP sledila enemu od temeljnih ciljev in namenov zakonodajalca, da se postopki lastninskega preoblikovanja podjetij čimprej dokončajo, saj lahko dolgotrajnost navedenih postopkov negativno vpliva na ekonomski položaj podjetij in povzroči tudi negativne makroekonomske posledice. Temu namenu je sledil tudi v 20. členu ZLPP relativno kratek splošni rok za izvedbo lastninskega preoblikovanja (eno leto po dejanski uveljavitvi ZLPP, torej do 1. 1. 1995). Če se v postavljenem roku podjetje ni uspelo lastninsko preoblikovati, se zaradi tega sicer sama narava družbene lastnine ni spremenila, le pristojnost glede izbire in izvedbe lastninskega preoblikovanja je prešla na Agencijo za privatizacijo (šesti odstavek 20. člena ZLPP).

16. ZLPP je posebej urejal postopke ugotavljanja in odprave oškodovanj družbenega premoženja. Določeni so bili postopki in organi za revizijo lastninskega preoblikovanja ter ugotavljanje razpolaganja z družbenim premoženjem, pa tudi postopki in organi za odpravo ugotovljenih oškodovanj. V slednjih je imel posebno vlogo DPS, ki je imel po zakonu procesno legitimacijo uveljavljati zahtevke v imenu in za račun podjetja (če je šlo za oškodovanje družbenega premoženja podjetja) oziroma v imenu in za račun družbenega kapitala (če je šlo za oškodovanje družbenega kapitala). Družbeni kapital ni imel znanih nosilcev (lastnikov), ki bi uveljavljali zahtevke za njegovo vrnitev. Pri oškodovanjih premoženja podjetij pa je bil subjekt oškodovanja in s tem nosilec (materialno pravnih) zahtevkov iz naslova takih oškodovanj podjetje. V primerih, ko so oškodovanje premoženja podjetij povzročili poslovodni oziroma odgovorni organi podjetja, bi lahko prišlo do konflikta interesov – uveljavljanja zahtevkov v imenu podjetja proti samemu sebi. Varstvo družbene lastnine pred morebitnimi zlorabami v postopku lastninskega preoblikovanja je, kot že omenjeno, zakonodajalec naložil več državnim organom. Ta zunanji nadzor je utemeljen v izkazanem javnem interesu države, da zagotovi tak postopek, ki bo omogočal enakopravno in pravično preobrazbo družbene lastnine za vse državljane (širše) oziroma za upravičence do lastninjenja v samem podjetju t.j. zaposlene, bivše zaposlene, upokojene delavce (ožje).

17. Sprejem izpodbijane določbe je narekoval zakonodajalčev namen na eni strani pospešitev postopkov lastninskega preoblikovanja ter na drugi strani varstvo družbene lastnine. Izpodbijana določba je kot lex specialis drugače kot ZLPP, vezala v četrtem odstavku 50. člena ZLPP določeno posledico na samo dejanje DPS. Zakonodajalec je z izpodbijano določbo sledil navedenima ustavno dopustnima ciljema, ki sta v razumni zvezi s predmetom urejanja predpisa. Izpodbijana določba namreč udejanja navedena cilja oziroma namen zakonodajalca. Pri tem ne presumira, kot to zmotno navaja pobudnik, da je bilo oškodovanje družbenega premoženja povzročeno s kaznivim dejanjem ter da je v nekaterih primerih sum storitve kaznivega dejanja povzročil navedeno posledico po zakonu. Ker v izpodbijanem primeru za takšno situacijo ne gre, tudi ne gre za kršitev domneve nedolžnosti iz 27. člena ustave.

18. Ustava v 27. členu določa: “Kdor je obdolžen kaznivega ravnanja, velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo.“ Domneva nedolžnosti se nanaša in velja v zvezi z ugotavljanjem krivde v kazenskem postopku in pomeni troje: prvič, da je dokazno breme na tožeči stranki (državi) in ne na obdolžencu, drugič, da država kot tožeča stranka nosi dokazno tveganje, in tretjič, da mora sodišče v dvomu obtoženca oprostiti (načelo in dubio pro reo). Objekt varstva te ustavne določbe je torej obdolženec, ki “velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo“. Kaj pomeni domneva nedolžnosti za obdolženca, je ustavno sodišče podrobneje razložilo v odločbi št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996 (Uradni list RS, št. 25/96 in OdlUS V, 40). Prenos družbenega kapitala na SRD zakonodajalec ni vezal na sum storitve kaznivega dejanja oziroma na sam začetek kazenskega postopka zoper obdolženca, temveč na vložitev tožbe družbenega pravobranilca zaradi morebitnega oškodovanja družbenega premoženja. Ugotovitev oškodovanja družbenega premoženja v civilnem postopku ne pomeni, da je do oškodovanja prišlo zaradi kaznivega dejanja, tako kot to zmotno zatrjuje pobudnik. Ali je to posledica storitve kaznivega dejanja, se ugotavlja v kazenskem postopku (kazensko sodišče pa, kadar obravnava isto dejansko stanje, ki ga je že obravnavalo civilno sodišče, na pravnomočno sodbo civilnega sodišča ni vezano, in to v nobenem elementu). Namen izpodbijane določbe ni bil v določitvi sankcije za podjetje oziroma upravičence do lastninjenja, temveč ravno nasprotno – preprečiti (oziroma odpraviti) morebitna oškodovanja družbenega premoženja ob istočasni težnji pospešiti postopke lastninjenja. Pri tem je treba ponovno poudariti, da je SRD opravil lastninjenje v okviru istih načel in načinov, kot so veljala za primere, ko so podjetja lastninjenje izvedla sama.

19. Ustavno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da izpodbijana določba tretjega odstavka 1. člena ZPPOLS-A ni bila v neskladju z ustavo (1. točka izreka).

C)

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. člena, 21. člena in tretjega odstavka 28. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-26/96

Ljubljana, dne 25. novembra 1999.

Predsednik
Franc Testen l. r.