Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 40. člena in peti odstavek 64. člena zakona o osnovni šoli nista v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku, začetem na pobudi Milana Adamiča iz Ljubljane in Branka Tomažiča iz Vrhpolja pri Vipavi, na seji dne 18. maja 2000

o d l o č i l o:

Četrti odstavek 40. člena in peti odstavek 64. člena zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96 in 33/97) nista v neskladju z ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Prvi pobudnik, ki o sebi pove, da je oče šoloobveznih otrok, predlaga oceno ustavnosti tistega dela 40. člena zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju: ZOsn), ki uzakonja nivojski pouk v osmem in devetem razredu osnovne šole (četrti odstavek), ter tistega dela 64. člena istega zakona, ki ureja zaključno preverjanje znanja (peti odstavek).

2. Pobudnik namreč meni, da izpodbijani določbi nista v skladu s 56. in 57. členom ustave. Določbi 40. člena ZOsn očita, da vnaša v osnovno šolo selektivnost in vsiljujejo programe, ki omogočajo nekaterim učencem realno vstop samo v nekatere tipe srednjih šol; po njegovem mnenju ta diferenciacija ne temelji na svobodni opredelitvi posameznika in pomeni zato omejevanje njegovih pravic znotraj obveznega šolanja. Določbi 64. člena pa nasprotno očita, da nalaga obvezno zaključno preverjanje znanja vsem učencem, namesto da bi bilo to preverjanje prostovoljno; učencu iz manj zahtevnega programa v nivojskem pouku da bo namreč dejansko nemogoče uspešno opraviti zaključno preverjanje in tako končati obvezno osnovno šolo.

3. Določbo 40. člena ZOsn iz enakih razlogov in z istimi očitiki izpodbija tudi drugi pobudnik, prav tako oče šoloobveznih otrok. Trdi še, da je v neskladju s 14. členom ustave.

4. Zlasti prvi pobudnik podrobneje utemeljuje svoje strokovno nestrinjanje z vsebino izpodbijanih določb, ki jih kot strokovnjak s področja pedagoških znanosti šteje za neprimerne oziroma manj primerne in meni, da lahko posredno privedejo do nezaželenih teženj v pedagoškem delu osnovnih šol.

5. Državni zbor je odgovoril, da po njegovem mnenju izpodbijane določbe ob upoštevanju drugih vzporednih možnosti, kot je deseto leto šolanja in potrdilo o izpolnjeni devetletni šolski obveznosti, še zmeraj omogočajo “udejanjanje načel pravičnosti, enakih možnosti, prehodnosti in zagotavljanja šolske uspešnosti vsem učenkam in učencem”.

6. Pedagoški inštitut strokovno utemeljuje odločitve za ureditev, ki jo pobudnika izpodbijata, pri čemer meni, da pojem “ustrezna izobrazba” v tretjem odstavku 57. člena ustave predpostavlja ustreznost v skladu z izkazanimi sposobnosti in znanjem. Temeljna pravica državljana, meni ta javni zavod, je, da mu je na razpolago čimveč parametrov, ki mu omogočajo priti do najprimernejše odločitve pri izbiranju nadaljnjih možnosti izobraževanja. Nivojski pouk naj omogoči vsakemu učencu optimalne pogoje za razvoj in napredek. Inštitut opozarja, da se o zahtevnostni ravni šolanja v osmem in devetem razredu odločajo učenci sami, da pa se lahko po zaključku vsakega ocenjevalnega obdobja odločijo tudi za prehod na drugo zahtevnostno raven.

B)

7. Ustavno sodišče je obema pobudnikoma priznalo pravni interes in njuni pobudi združilo zaradi skupne obravnave. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

8. ZOsn v 33. členu razdeli osnovnošolsko izobraževanje v tri obdobja. V 40. členu, ki pod naslovom “Organizacija pouka” govori o nivojskem pouku, določa, da učitelj v prvem, drugem in tretjem razredu pri pouku diferencira delo z učenci glede na njihove zmožnosti (notranja diferenciacija); v drugem obdobju (četrti do šesti razred) in sedmem razredu se delo pri pouku organizira kot temeljni in nivojski pouk, slednji lahko le pri matematiki, slovenskem jeziku in tujem jeziku in v omejenem obsegu, in poteka na dveh ali več ravneh zahtevnosti; v osmem in devetem razredu pa pri omenjenih treh predmetih obvezno poteka nivojski pouk (zunanja diferenciacija).

9. Člen 41 ZOsn določa, da lahko učenec ob zaključku ocenjevalnih obdobij po posvetovanju s starši, učitelji in šolsko svetovalno službo spremeni raven zahtevnosti; v devetem razredu lahko spremeni to raven na podlagi ocen.

10. Za presojo o ustavnosti določbe četrtega odstavka 40. člena ZOsn vprašanja primernosti, priporočljivosti in izvedljivosti uzakonjene diferenciacije ne prihajajo v poštev in vprašanja izvedbe teh zakonskih določb ter možnih nevarnosti, ki bi posredno izhajale iz njih, tudi ne. Z ustavnosodnega gledišča se zastavlja le vprašanje, ali je diferenciacija v osnovni šoli v nasprotju s katero od ustavnih določb oziroma s katerim od ustavnih načel.

11. Diferenciacija pouka pomeni, da pouk v osnovni šoli ne poteka v celoti in samo na eni ravni zahtevnosti, temveč lahko ali pa celo obvezno poteka v večji ali manjši meri na več ravneh zahtevnosti.

12. Ustava v 57. členu določa, da je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev. Iz te določbe po presoji ustavnega sodišča izhaja, da mora biti osnovna šola, ki jo organizira in financira država, oblikovana tako, da bo glede na njeno zahtevnost vsem obveznikom omogočeno ob ustrezni prizadevnosti uspešno izpolniti osnovnošolsko obveznost. Ne izhaja pa iz nje, da bi bila kakršnakoli diferenciacija pouka v osnovni šoli ustavno nedopustna. To velja tudi za Konvencijo Združenih narodov o otroških pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90), ki obravnava dolžnosti držav pogodbenic pri usmerjanju izobraževanja otrok v 29. členu.

13. Kaj takega po presoji ustavnega sodišča ne izhaja niti iz določbe tretjega odstavka 57. člena ustave, po kateri država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Ta določba se nanaša na celotno izobraževalno sfero.

14. V neskladju z ustavo bi bilo, ko bi zakon diferenciacijo pouka v osnovni šoli vezal na kakršnokoli osebno okoliščino (prvi odstavek 14. člena ustava), oziroma, ko bi katerakoli zahtevnostna raven pouka ne bila vsem obveznikom osnovne šole dostopna pod enakimi pogoji. Tega pa izpodbijanim določbam ZOsn ni mogoče očitati.

15. Za presojo o ustavnosti določbe o zunanji diferenciaciji ravni pouka v osmem in devetem razredu osnovne šole je pomembno tudi, ali so ravni zahtevnosti pouka učencu na voljo ali pa ga v eno od njih razporedijo drugi. Iz petega odstavka 40. člena, povezano s prvim odstavkom 41. člena ZOsn, jasno izhaja, da se o zahtevnostni ravni ob koncu sedmega razreda odloči učenec. Tako je tudi učencu na voljo, da po koncu posameznega ocenjevalnega obdobja raven zahtevnosti spremeni. Po drugem odstavku 41. člena lahko učenec to stori na podlagi ocen, a tudi v tem primeru je takó raven zahtevnosti, ki jo želi spremeniti, kot tudi sprememba ravni predvsem njegova stvar in to glede vsakega od treh predmetov.

16. Na podlagi določbe zadnjega odstavka 40. člena ZOsn izdani pravilnik o podrobnejših pogojih za organizacijo nivojskega pouka v devetletni osnovni šoli (Uradni list RS, št. 27/99) ureja vprašanje izbiranja in menjave zahtevnosti ravni pouka tudi v osmem in devetem razredu in pri tem v celoti spoštuje zakonsko določbo, da je izbira in odločitev o menjavi nazadnje dana učencu. O taki pravici učenca torej tudi v izvršilnem pravnem urejanju ni dvoma.

17. Očitki pobudnika, da izpodbijane določbe 40. člena ZOsn selekcionirajo in zato diskriminirajo učence, torej ne drže. Kakor ni mogoče načela iz drugega odstavka 14. člena ustave, ki določa, da so pred zakonom vsi enaki, razlagati kot zahtevo, da mora zakonodajalec tudi očitno različne dejanske stanove pravno urejati enako, tako tudi določbe o ustvarjanju možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (tretji odstavek 57. člena ustave), ki je konkretizacija načela enakosti pred zakonom za področje izobraževanja, ne gre razumeti, kot da mora država nuditi vsem državljanom le eno samo, za vse enako obvezno osnovno izobrazbo, ne glede na njihove individualne sposobnosti in interese. Čeprav je to v vsakem pogledu zahtevnejše od egalitarno organizirane šole, nalaga ustava državi s tretjim odstavkom 57. člena med drugim tako organizacijo šole, da bo v njej vsak državljan kar najbolj deležen sebi primerne izobrazbe. Diferenciacija, kot jo 40. člen ZOsn uzakonja za zadnji dve leti osnovne šole, sledi tej zahtevi in torej ni v nasprotju z omenjeno ustavno določbo.

18. Člen 64 ZOsn uzakoni obvezno preverjanje znanja učencev ob koncu vseh treh obdobij. Po določbi prvega odstavka tega člena je smisel in namen tega preverjanja, da se preverjajo minimalni standardi znanja učencev. Ta namen velja tudi za preverjanje ob koncu tretjega obdobja, ko se po določitvi petega odstavka istega člena po standardiziranem postopku v sodelovanju z zunanjimi ocenjevalci preverja znanje učencev iz slovenskega jezika, matematike, tujega jezika in dveh obveznih predmetov (zaključno preverjanje znanja). Po določbi prvega odstavka 72. člena ZOsn učenec uspešno konča deveti razred, če ima pozitivne ocene iz vseh predmetov razreda in uspešno opravi zaključno preverjanje znanja.

19. Člen 65 ZOsn, ki uzakonja namen preverjanja, določa, da se rezultati preverjanja lahko uporabljajo samo za namen, ki ga določa ta zakon. Člen 84 določa, da prejme učenec, ki zaključi osnovnošolsko izobraževanje, zaključno spričevalo, vanj se vpišejo njegove ocene iz devetega razreda, za predmete, iz katerih je bilo opravljeno zaključno preverjanje znanja, pa je ocena enakovredno sestavljena iz ocene iz tega preverjanja in ocene za deveti razred. Člen 73 med drugim določa, da osnovna šola o doseženih ocenah učenca iz predmetov zaključnega preverjanja obvesti gimnazije in druge splošne srednje šole, če to zahtevajo kot pogoj za vpis. Člen 75 pa določa, da se učenci, ki niso uspešno opravili zaključnega preverjanja, lahko pred ponovnim preverjanjem vključijo deseto leto izobraževanja. Končno določa 85. člen, da šola učencu, ki je izpolnil osnovnošolsko obveznost, ni pa končal osnovnošolskega izobraževanja, izda potrdilo o izpolnjeni osnovnošolski obveznosti.

20. Preverjanje in ocenjevanje je sestavni del učno-vzgojnega procesa v osnovni šoli in tudi zaključno preverjanje znanja je del te sestavine. Namenjeno je tako učencu in njegovim kot šoli, zlasti preverjanje pa je namenjeno tudi državi, ki zagotavlja osnovno šolo in njeno brezplačnost in je odgovorna tudi za njeno učinkovitost.

21. Tudi o strokovni utemeljenosti, primernosti ali priporočljivosti tako uzakonjenega zaključnega preverjanja znanja vseh učencev in vsakega od njih – tudi v primerjavi z drugimi in drugačnimi ureditvami, ki jih prvi pobudnik ocenjuje kot prikladnejše – ustavno sodišče ne more presojati. Različnost ureditev tega vprašanja po svoje opozarja, da ga je mogoče urejati na več ustavnopravno nespornih načinov; zakonodajalčevi prosti presoji mora biti prepuščeno, za katero od takih možnosti se bo odločil.

22. Z določbami 57. člena ustave, da je izobraževanje nasploh svobodno, osnovnošolsko pa obvezno in brezplačno, ter da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo, izpodbijana določba 64. člena ni v neskladju. Prav tako je neutemeljena trditev, da zaključno preverjanje znanja za učence ali za kogarkoli od njih pomeni izkoriščanje ali zlorabljanje in da je zato v neskladju z drugim odstavkom 56. člena ustave.

23. Negativne posledice, ki bi jih lahko v prihodnosti imela izpodbijana ureditev, a ne izhajajo vsaj s pretežno verjetnostjo iz nje same, temveč bi jim botrovale izvedbene okoliščine, morejo postati tehten razlog za spremembo ali opustitev take pravne ureditve ter argument stroke in javnosti za pritisk na zakonodajalca v tej smeri. Vnaprejšna bojazen ali sklepanje, da utegne do takih posledic priti, pa ni zadosten razlog za odrekanje ustavnosti izpodbijanim določbam.

C)

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-72/96

Ljubljana, dne 18. maja 2000.

Predsednik
Franc Testen l. r.