U-I-72/96
18. 5. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na
pobudi Milana Adamiča iz Ljubljane in Branka Tomažiča iz Vrhpolja pri Vipavi,
na seji dne 18. maja 2000
o d l o č i l o :
Četrti odstavek 40. člena in peti odstavek
64. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96 in 33/97) nista v
neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Prvi pobudnik, ki o sebi pove, da je oče
šoloobveznih otrok, predlaga oceno ustavnosti tistega dela 40. člena Zakona o
osnovni šoli (v nadaljevanju: ZOsn), ki uzakonja nivojski pouk v osmem in
devetem razredu osnovne šole (četrti odstavek), ter tistega dela 64. člena
istega zakona, ki ureja zaključno preverjanje znanja (peti odstavek).
2. Pobudnik namreč meni, da izpodbijani
določbi nista v skladu s 56. in 57. členom Ustave. Določbi 40. člena ZOsn
očita, da vnaša v osnovno šolo selektivnost in vsiljujejo programe, ki
omogočajo nekaterim učencem realno vstop samo v nekatere tipe srednjih šol; po
njegovem mnenju ta diferenciacija ne temelji na svobodni opredelitvi
posameznika in pomeni zato omejevanje njegovih pravic znotraj obveznega
šolanja. Določbi 64. člena pa nasprotno očita, da nalaga obvezno zaključno
preverjanje znanja vsem učencem, namesto da bi bilo to preverjanje prostovoljno;
učencu iz manj zahtevnega programa v nivojskem pouku da bo namreč dejansko
nemogoče uspešno opraviti zaključno preverjanje in tako končati obvezno osnovno
šolo.
3. Določbo 40. člena ZOsn iz enakih razlogov
in z istimi očitki izpodbija tudi drugi pobudnik, prav tako oče šoloobveznih
otrok. Trdi še, da je v neskladju s 14. členom Ustave.
4. Zlasti prvi pobudnik podrobneje utemeljuje
svoje strokovno nestrinjanje z vsebino izpodbijanih določb, ki jih kot
strokovnjak s področja pedagoških znanosti šteje za neprimerne oziroma manj
primerne in meni, da lahko posredno privedejo do nezaželenih teženj v
pedagoškem delu osnovnih šol.
5. Državni zbor je odgovoril, da po njegovem
mnenju izpodbijane določbe ob upoštevanju drugih vzporednih možnosti, kot je
deseto leto šolanja in potrdilo o izpolnjeni devetletni šolski obveznosti, še
zmeraj omogočajo "udejanjanje načel pravičnosti, enakih možnosti,
prehodnosti in zagotavljanja šolske uspešnosti vsem učenkam in učencem".
6. Pedagoški inštitut strokovno utemeljuje
odločitve za ureditev, ki jo pobudnika izpodbijata, pri čemer meni, da pojem
"ustrezna izobrazba" v tretjem odstavku 57. člena Ustave
predpostavlja ustreznost v skladu z izkazanimi sposobnosti in znanjem. Temeljna
pravica državljana, meni ta javni zavod, je, da mu je na razpolago čimveč
parametrov, ki mu omogočajo priti do najprimernejše odločitve pri izbiranju
nadaljnjih možnosti izobraževanja.
Nivojski pouk naj omogoči vsakemu učencu
optimalne pogoje za razvoj in napredek. Inštitut opozarja, da se o zahtevnosti
ravni šolanja v osmem in devetem razredu odločajo učenci sami, da pa se lahko
po zaključku vsakega ocenjevalnega obdobja odločijo tudi za prehod na drugo
zahtevnostno raven.
B.
7. Ustavno sodišče je obema pobudnikoma
priznalo pravni interes in njuni pobudi združilo zaradi skupne obravnave. Ker
so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), je takoj
nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. ZOsn v 33. členu razdeli osnovnošolsko
izobraževanje v tri obdobja. V 40. členu, ki pod naslovom "Organizacija
pouka" govori o nivojskem pouku, določa, da učitelj v prvem, drugem in
tretjem razredu pri pouku diferencira delo z učenci glede na njihove zmožnosti
(notranja diferenciacija); v drugem obdobju (četrti do šesti razred) in sedmem
razredu se delo pri pouku organizira kot temeljni in nivojski pouk, slednji
lahko le pri matematiki, slovenskem jeziku in tujem jeziku in v omejenem
obsegu, in poteka na dveh ali več ravneh zahtevnosti; v osmem in devetem
razredu pa pri omenjenih treh predmetih obvezno poteka nivojski pouk (zunanja
diferenciacija).
9. Člen 41. ZOsn določa, da lahko učenec ob
zaključku ocenjevalnih obdobij po posvetovanju s starši, učitelji in šolsko
svetovalno službo spremeni raven zahtevnosti; v devetem razredu lahko spremeni
to raven na podlagi ocen.
10. Za presojo o ustavnosti določbe četrtega
odstavka 40. člena ZOsn vprašanja primernosti, priporočljivosti in
izvedljivosti uzakonjene diferenciacije ne prihajajo v poštev in vprašanja
izvedbe teh zakonskih določb ter možnih nevarnosti, ki bi posredno izhajale iz
njih, tudi ne. Z ustavnosodnega gledišča se zastavlja le vprašanje, ali je
diferenciacija v osnovni šoli v nasprotju s katero od ustavnih določb oziroma s
katerim od ustavnih načel.
11. Diferenciacija pouka pomeni, da pouk v
osnovni šoli ne poteka v celoti in samo na eni ravni zahtevnosti, temveč lahko
ali pa celo obvezno poteka v večji ali manjši meri na več ravneh zahtevnosti.
12. Ustava v 57. členu določa, da je
osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev. Iz te
določbe po presoji Ustavnega sodišča izhaja, da mora biti osnovna šola, ki jo
organizira in financira država, oblikovana tako, da bo glede na njeno
zahtevnost vsem obveznikom omogočeno ob ustrezni prizadevnosti uspešno
izpolniti osnovnošolsko obveznost. Ne izhaja pa iz nje, da bi bila kakršnakoli
diferenciacija pouka v osnovni šoli ustavno nedopustna. To velja tudi za
Konvencijo Združenih narodov o otroških pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št.
15/90), ki obravnava dolžnosti držav pogodbenic pri usmerjanju izobraževanja
otrok v 29. členu.
13. Kaj takega po presoji Ustavnega sodišča
ne izhaja niti iz določbe tretjega odstavka 57. člena Ustave, po kateri država
ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Ta
določba se nanaša na celotno izobraževalno sfero.
14. V neskladju z Ustavo bi bilo, ko bi zakon
diferenciacijo pouka v osnovni šoli vezal na kakršnokoli osebno okoliščino
(prvi odstavek 14. člena Ustava), oziroma, ko bi katerakoli zahtevnostna raven
pouka ne bila vsem obveznikom osnovne šole dostopna pod enakimi pogoji. Tega pa
izpodbijanim določbam ZOsn ni mogoče očitati.
15. Za presojo o ustavnosti določbe o zunanji
diferenciaciji ravni pouka v osmem in devetem razredu osnovne šole je pomembno
tudi, ali so ravni zahtevnosti pouka učencu na voljo ali pa ga v eno od njih
razporedijo drugi. Iz petega odstavka 40. člena, povezano s prvim odstavkom 41.
člena ZOsn, jasno izhaja, da se o zahtevnostni ravni ob koncu sedmega razreda
odloči učenec. Tako je tudi učencu na voljo, da po koncu posameznega
ocenjevalnega obdobja raven zahtevnosti spremeni. Po drugem odstavku 41. člena
lahko učenec to stori na podlagi ocen, a tudi v tem primeru je tako raven
zahtevnosti, ki jo želi spremeniti, kot tudi sprememba ravni predvsem njegova
stvar in to glede vsakega od treh predmetov.
16. Na podlagi določbe zadnjega odstavka 40.
člena ZOsn izdani Pravilnik o podrobnejših pogojih za organizacijo nivojskega
pouka v devetletni osnovni šoli (Uradni list RS, št. 27/99) ureja vprašanje
izbiranja in menjave zahtevnosti ravni pouka tudi v osmem in devetem razredu in
pri tem v celoti spoštuje zakonsko določbo, da je izbira in odločitev o menjavi
nazadnje dana učencu. O taki pravici učenca torej tudi v izvršilnem pravnem
urejanju ni dvoma.
17. Očitki pobudnika, da izpodbijane določbe
40. člena ZOsn selekcionirajo in zato diskriminirajo učence, torej ne drže.
Kakor ni mogoče načela iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki določa, da so
pred zakonom vsi enaki, razlagati kot zahtevo, da mora zakonodajalec tudi
očitno različne dejanske stanove pravno urejati enako, tako tudi določbe o
ustvarjanju možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo
(tretji odstavek 57. člena Ustave), ki je konkretizacija načela enakosti pred
zakonom za področje izobraževanja, ne gre razumeti, kot da mora država nuditi
vsem državljanom le eno samo, za vse enako obvezno osnovno izobrazbo, ne glede
na njihove individualne sposobnosti in interese. Čeprav je to v vsakem pogledu
zahtevnejše od egalitarno organizirane šole, nalaga Ustava državi s tretjim
odstavkom 57. člena med drugim tako organizacijo šole, da bo v njej vsak državljan
kar najbolj deležen sebi primerne izobrazbe.
Diferenciacija, kot jo 40. člen ZOsn uzakonja
za zadnji dve leti osnovne šole, sledi tej zahtevi in torej ni v nasprotju z
omenjeno ustavno določbo.
18. Člen 64 ZOsn uzakoni obvezno preverjanje
znanja učencev ob koncu vseh treh obdobij. Po določbi prvega odstavka tega
člena je smisel in namen tega preverjanja, da se preverjajo minimalni standardi
znanja učencev. Ta namen velja tudi za preverjanje ob koncu tretjega obdobja,
ko se po določitvi petega odstavka istega člena po standardiziranem postopku v
sodelovanju z zunanjimi ocenjevalci preverja znanje učencev iz slovenskega
jezika, matematike, tujega jezika in dveh obveznih predmetov (zaključno
preverjanje znanja). Po določbi prvega odstavka 72. člena ZOsn učenec uspešno
konča deveti razred, če ima pozitivne ocene iz vseh predmetov razreda in
uspešno opravi zaključno preverjanje znanja.
19. Člen 65 ZOsn, ki uzakonja namen
preverjanja, določa, da se rezultati preverjanja lahko uporabljajo samo za
namen, ki ga določa ta zakon. Člen 84 določa, da prejme učenec, ki zaključi
osnovnošolsko izobraževanje, zaključno spričevalo, vanj se vpišejo njegove
ocene iz devetega razreda, za predmete, iz katerih je bilo opravljeno zaključno
preverjanje znanja, pa je ocena enakovredno sestavljena iz ocene iz tega
preverjanja in ocene za deveti razred. Člen 73 med drugim določa, da osnovna
šola o doseženih ocenah učenca iz predmetov zaključnega preverjanja obvesti
gimnazije in druge splošne srednje šole, če to zahtevajo kot pogoj za vpis.
Člen 75 pa določa, da se učenci, ki niso uspešno opravili zaključnega
preverjanja, lahko pred ponovnim preverjanjem vključijo deseto leto
izobraževanja. Končno določa 85. člen, da šola učencu, ki je izpolnil
osnovnošolsko obveznost, ni pa končal osnovnošolskega izobraževanja, izda
potrdilo o izpolnjeni osnovnošolski obveznosti.
20. Preverjanje in ocenjevanje je sestavni
del učno-vzgojnega procesa v osnovni šoli in tudi zaključno preverjanje znanja
je del te sestavine. Namenjeno je tako učencu in njegovim kot šoli, zlasti
preverjanje pa je namenjeno tudi državi, ki zagotavlja osnovno šolo in njeno
brezplačnost in je odgovorna tudi za njeno učinkovitost.
21. Tudi o strokovni utemeljenosti,
primernosti ali priporočljivosti tako uzakonjenega zaključnega preverjanja
znanja vseh učencev in vsakega od njih - tudi v primerjavi z drugimi in
drugačnimi ureditvami, ki jih prvi pobudnik ocenjuje kot prikladnejše - Ustavno
sodišče ne more presojati. Različnost ureditev tega vprašanja po svoje
opozarja, da ga je mogoče urejati na več ustavnopravno nespornih načinov;
zakonodajalčevi prosti presoji mora biti prepuščeno, za katero od takih
možnosti se bo odločil.
22. Z določbami 57. člena Ustave, da je
izobraževanje nasploh svobodno, osnovnošolsko pa obvezno in brezplačno, ter da
država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo,
izpodbijana določba 64. člena ni v neskladju. Prav tako je neutemeljena
trditev, da zaključno preverjanje znanja za učence ali za kogarkoli od njih
pomeni izkoriščanje ali zlorabljanje in da je zato v neskladju z drugim
odstavkom 56. člena Ustave.
23. Negativne posledice, ki bi jih lahko v
prihodnosti imela izpodbijana ureditev, a ne izhajajo vsaj s pretežno
verjetnostjo iz nje same, temveč bi jim botrovale izvedbene okoliščine, morejo
postati tehten razlog za spremembo ali opustitev take pravne ureditve ter
argument stroke in javnosti za pritisk na zakonodajalca v tej smeri.
Vnaprejšnja bojazen ali sklepanje, da utegne do takih posledic priti, pa ni
zadosten razlog za odrekanje ustavnosti izpodbijanim določbam.
C.
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in
sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr.
Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen