U-I-323/98-13
6. 7. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bojana Kanteta iz Dutovelj, na
seji dne 6. julija 2000
o d l o č i l o:
Odlok o določitvi volilne enote za volitve
članov Občinskega sveta in Župana občine Sežana (Uradni list RS, št. 61/98) ni
v neskladju z Ustavo in zakonom.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik izpodbija Odlok o določitvi
volilne enote za volitve članov Občinskega sveta in Župana občine Sežana (v
nadaljevanju: Odlok), ki določa za izvedbo volitev Občinskega sveta občine
Sežana eno volilno enoto za območje cele Občine Sežana.
Zatrjuje, da takšna ureditev povzroča
neenakomerno zastopanost krajev v občinskem svetu, kar naj bi predstavljalo
grobo kršitev ustavnega načela enakosti volilne pravice in posredno tudi
kršitev Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v
nadaljevanju: ZLV), zlasti prvega odstavka 20. člena, ki določa, da se volilne
enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako
število prebivalcev. Sklicuje se tudi na odločbi Ustavnega sodišča št.
U-I-144/94 z dne15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 95) in št.
U-I-256/96 z dne 19. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 178). Predlaga
začasno zadržanje Odloka, vendar predloga ne utemeljuje.
2. Občinski svet Občine Sežana v odgovoru na
pobudo navaja, da je po njegovem mnenju Odlok skladen z ZLV, ki v 22. členu
določa, da se za proporcionalne volitve članov občinskega sveta lahko
oblikujejo volilne enote. Če se volilne enote oblikujejo, je treba spoštovati
20. člen ZLV, ki pa ne določa posebnih kriterijev, ki bi posamezno občino
obvezovali, v kakšnih primerih je treba (obvezno) oblikovati več volilnih enot.
Meni, da ena volilna enota omogoča uresničitev tako aktivne kot pasivne volilne
pravice in da delitev občine na več volilnih enot nikakor ne more zagotoviti,
da bi imelo vsako naselje ali vsaka krajevna skupnost svojega predstavnika v
občinskem svetu.
3. Dalje navaja, da šteje občina po zadnjih
podatkih 11 848 prebivalcev, od tega Krajevna skupnost Sežana (mesto Sežana in
okoliške vasi) skupaj 5 522, ostale krajevne skupnosti pa skupaj 6 326
prebivalcev. Če bi se občina razdelila na tri volilne enote (Krajevna skupnost
Sežana in dve volilni enoti za ostalih enajst krajevnih skupnosti), kot to
predlaga pobudnik, bi se, po navedbah Občinskega sveta, soočili s problemom
spoštovanja načela enake volilne pravice, ker volilne enote ne bi mogle biti
oblikovane tako, da bi se na približno enako število prebivalcev volil en član
sveta. Odstopanje naj bi bilo večje od 5%. Po navedbah občinskega sveta bi do
istega problema prišli, če bi občino razdelili na dve volilni enoti (Krajevna
skupnost Sežana, vse ostale krajevne skupnosti). Pri razdelitvi občine na štiri
volilne enote pa naj bi se soočili s delitvijo posameznih krajevnih skupnosti,
kar naj bi ne bilo smiselno.
4. Občinski svet še navaja, da ga je v
prejšnjem mandatu sestavljalo 13 članov iz Krajevne skupnosti Sežana in sedem
članov iz ostalih krajevnih skupnosti. Na volitvah je sodelovalo trinajst list,
desetim je uspelo priti v občinski svet.
B.
5. Ustavno sodišče je dne 14. 10. 1998 pobudo
za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo.
6. Po 9. členu ZLV se člani občinskega sveta,
ki ima 12 ali več članov, volijo po proporcionalnem volilnem sistemu - torej to
velja tudi za sežanski občinski svet, ki šteje 20 članov. ZLV v prvem odstavku
22. člena določa, da se za proporcionalne volitve članov občinskega sveta v
občini lahko oblikujejo volilne enote. V drugem odstavku določa, da se volilne
enote oblikujejo v skladu z 20. členom tako, da se v vsaki volilni enoti voli
najmanj pet članov. Če se občina ne razdeli na volilne enote, se za volilno
enoto šteje območje občine (tretji odstavek 20. člena).
7. Člani občinskih svetov se volijo na
podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s
tajnim glasovanjem (2. člen ZLV). Tako ZLV posebej poudarja ustavno načelo, da
je volilna pravica splošna in enaka (43. člen Ustave) tudi za lokalne volitve.
Enakost volilne pravice pomeni enakost glasu vsakega volilca. Ustavno sodišče
je v odločbi št. U-I- 354/96 z dne 9. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 31/2000)
sprejelo naslednje stališče: " Načelo enakosti volilne pravice, zapisano v
43. členu Ustave, zahteva da imajo vsi volivci enako število glasov in da imajo
vsi glasovi enako vnaprejšnjo možnost, da se upoštevajo pri ugotavljanju
volilnega izida (razdelitvi mandatov). Ni pa potrebno, da bi imeli vsi glasovi
tudi enak dejanski učinek na volilni izid oziroma da bi volilni sistem
zagotavljal popolno sorazmernost med deležem glasov in deležem pridobljenih
mandatov.... Načelo enakosti volilne pravice torej zahteva, da vsak volivec
prinese na volišče enako število glasov z enako vrednostjo, četudi se nato pri
delitvi mandatov zgodi, da se glasovi nekaterih volivcev ne upoštevajo oziroma
da imajo manjšo težo za volilni izid." V občini, v kateri se občinski svet
voli po proporcionalnem volilnem sistemu in je občina kot celota ena volilna
enota, je enakost volilne pravice zagotovljena v kar največji meri. Glas
vsakega volivca ima enako težo, kajti vsi volijo isto število članov sveta, vsi
volijo vse člane občinskega sveta. Enakost volilne pravice pa ne zagotavlja
enakomerne zastopanosti posameznih območij občine (posameznih naselij ali
krajevnih skupnosti), temveč le enakovredno obravnavo glasu vsakega volivca
(tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-106/95 z dne 25. 1. 1996, Uradni list
RS, št. 14/96 in OdlUS V, 12). Zato je navedba pobudnika, da naj bi bila s tem,
da občina ni bila razdeljena na več volilnih enot kršeno načelo enake volilne
pravice, neutemeljena.
8. Postavlja pa se vprašanje, ali je navedene
zakonske določbe dopustno razlagati tako, da je odločitev občinskega sveta, ali
bo v občini oblikoval volilne enote ali ne, njegova prosta, pravno povsem
nevezana odločitev - ali pa bi pri tem moral upoštevati tudi ustavne določbe o
lokalni samoupravi in ustavni koncept občine, po katerem občina lahko obsega eno
ali pa tudi več naselij, medsebojno povezanih s skupnimi potrebami in interesi
prebivalcev. Ker je bistvo lokalne samouprave v samostojnem oziroma
"samoupravnem" urejanju lokalnih (krajevnih) zadev, bi bilo bistvo
lokalne samouprave lahko prizadeto, če bi proporcionalni volilni sistem brez
volilnih enot pripeljal do tega, da bi bili v ozemeljsko relativno večjih
občinah z večjim številom manjših naselij okrog številčno močnega občinskega
centra v občinskem svetu zastopani praktično samo prebivalci centra, večina
naselij zunaj centra pa bi bila brez zastopstva svojih specifičnih krajevnih
(lokalnih) interesov v občinskem svetu. Vprašanje torej je, ali je pri občinah,
v katerih se uporablja proporcionalni volilni sistem in ki so sestavljene iz
več četrtnih ali krajevnih skupnosti ali iz več naselij, nujno zagotoviti
enakopravno krajevno zastopanost v občinskem svetu.
Nadaljnje vprašanje je, ali lahko štejemo
zahtevo po enakopravni krajevni zastopanosti v občinskem svetu za sestavni in
bistveni del ustavnega koncepta lokalne samouprave in mu tako zagotavljamo
ustavnopravno varstvo v tem smislu, da je neupoštevanje te zahteve ustavna
kršitev, tako da bi bil občinski odlok o določitvi volilnih enot za volitve
članov občinskega sveta, ki te zahteve ne bi upošteval v neskladju z Ustavo.
9. Ustava v drugem odstavku 139. člena
določa, da obsega območje občine naselje ali več naselij, ki so povezana s
skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Prvi odstavek 3. člena Evropske
listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne
samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 - Mednarodne pogodbe, št. 15/96 - v
nadaljevanju: MELLS) določa, da lokalna samouprava označuje pravico in
sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni
del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. To
pravico izvršujejo sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s
svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enakopravne in splošne
volilne pravice (drugi odstavek 3. člena MELLS). Iz navedenega lahko
zaključimo, da je bistveni element občine, ki je sestavljena iz več naselij, da
so ta naselja med seboj povezana s skupnimi potrebami in interesi. Gre torej za
potrebe in interese, ki so skupne vsem prebivalcem in vsem naseljem občine, ki
naj se kot take tudi izražajo v občinskem svetu. Občinski svet torej
predstavlja in uresničuje skupne potrebe in interese, ni pa predstavnik
posameznih krajevnih skupnosti ali posameznih naselij.
Ustavnopravna zahteva je tudi, da so občinski
sveti izvoljeni neposredno, svobodno na podlagi splošne in enake volilne
pravice. Zahteva po enakopravni krajevni zastopanosti ali zahteva, da bi vsaka
četrt ali krajevna ali vaška skupnost ali celo vsako naselje imelo svojega
predstavnika v občinskem svetu ne izhaja iz ustavnega koncepta občine niti iz
načela enake volilne pravice. Zato tudi ZLV ne zahteva obvezne razdelitve
občine na volilne enote, temveč to prepušča oceni in odločitvi posamezne
občine.
10. Enakomerna krajevna zastopanost v
občinskem svetu lahko pripomore k boljšemu uresničevanju lokalne samouprave in
k povečanju zavesti o skupnih interesih in skupni pripadnosti občini. Večja
krajevna zastopanost se gotovo doseže tudi z razdelitvijo občine na več
volilnih enot. Zato je v prostorsko večjih občinah z večjim številom manjših
naselij okrog številčno močnega središča ta okoliščina lahko pomemben argument
pri odločanju o razdelitvi občine na večje število volilnih enot.
Vendar ZLV upravičeno prepušča občini, da
sama, glede na svojo velikost, število naselij, število krajevnih ali vaških
skupnosti, skupno število prebivalcev in število prebivalcev po posameznih
naseljih, zavest o skupni pripadnosti tako občini kot posameznim naseljem ali
krajevnim skupnostim, različnost potreb oziroma različno stopnjo razvitosti
posameznih naselij in podobnih kriterijih, oceni potrebo po razdelitvi občine
na več volilnih enot oziroma določitvi le ene volilne enote. Zato ni v
neskladju z Ustavo oziroma ZLV Odlok o določitvi volilnih enot za volitve
članov Občinskega sveta, ki Občine ni razdelil na več volilnih enot, čeprav je
sestavljena iz več krajevnih skupnosti in iz več naselij.
11. Iz odgovora Občinskega sveta izhaja, da
je bila obravnavana tudi možnost oblikovanja več volilnih enot v občini.
Oblikovanje treh volilnih enot, kot je predlagal pobudnik, ali dveh volilnih
enot, bi po mnenju občine postavilo pod vprašaj spoštovanje načela enake
volilne pravice in tudi ne bi pripeljalo do bistveno drugačnega rezultata, kot
je bil dosežen brez oblikovanja volilnih enot. Oblikovanje štirih volilnih enot
pa bi po mnenju občine zahtevalo drobitev posameznih krajevnih skupnosti, kar
bi negativno vplivalo na občutek pripadnosti krajanov posamezni krajevni
skupnosti. Iz navedb v odgovoru dalje izhaja, da je bilo na zadnjih volitvah
izvoljenih v Občinski svet trinajst članov iz Krajevne skupnosti Sežana, sedem
iz ostalih krajevnih skupnosti. To pomeni, da je bila dosežena krajevna
zastopanost v občinskem svetu, čeprav občina ni bila razdeljena na volilne enote.
Seveda je to odvisno tudi od predlagateljev list, ki kandidirajo na volitvah in
njihove presoje, kako razvrstiti posamezne kandidate iz različnih naselij
občine na kandidatni listi.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS)
v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr.
Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in
dr. Dragica Wedam- Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen