U-I-181/00-5
13. 7. 2000
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude Inštituta "Jožef Stefan", Ljubljana, na seji dne 13. julija
2000
s k l e n i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti in zakonitosti 7. in 8. člena Odloka o nadomestilu za uporabo
stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 72/98) se sprejme.
2. Izvrševanje odloka se v tretjem odstavku
7. člena pod točko, ki ureja plačevanje nadomestila za uporabo zazidanega
stavbnega zemljišča v delu, ki se nanaša na območje zazidalnega otoka BI 8/1,
ter v 8. členu v delu, v katerem določa povečanje nadomestila s faktorjem 30,
do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
3. Začasno zadržanje iz prejšnje točke začne
učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Občini Dol pri Ljubljani.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudnik izpodbija 7. in 8. člen Odloka o
nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: Odlok). Z
izpodbijanimi določbami Odloka je določen višji faktor za izračun nadomestila
(za 30 krat) za zavezance na območju BI 8/1 - Reaktor (Brinje). Navedene
določbe naj bi bile v nasprotju z določbami 61. člena Zakona o stavbnih
zemljiščih (Uradni list SRS, št.18/84 in nasl. - v nadaljevanju: ZSZ-84). Zakon
govori o ugodnostih pri pridobivanju dohodka v gospodarskih dejavnostih, medtem
ko opravlja pobudnik na spornem območju izključno raziskovalno oziroma
izobraževalno dejavnost, ki ne spadata v gospodarske dejavnosti. Na območju BI
8/1 delujejo namreč le znanstvenoraziskovalne in izobraževalne enote pobudnika.
Zato naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju z določbami iz 61. člena
ZSZ-84 o upoštevanju ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, saj velja to
lahko le za gospodarske dejavnosti. Pobudnik predlaga tudi, naj Ustavno sodišče
do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb Odloka v tistem
delu, v katerem določata odmero nadomestila glede na ugodnosti uporabnikov za
pridobitno in drugo dejavnost ter faktorje zaradi teh ugodnosti. Pobudnik
navaja, da imata izpodbijani določbi zanj škodljive posledice, saj mu je bilo
za leti 1999 in 2000 odmerjeno petindvajsetkrat višje nadomestilo za uporabo
stavbnega zemljišča na lokaciji Reaktorskega centra na Dolu pri Ljubljani, kot
za leto 1998. V okviru ustanoviteljskih obveznosti, ki jih zagotavlja Republika
Slovenija iz proračuna, pa naj mu ne bi bila zagotovljena sredstva za plačilo
tolikšnega zneska nadomestila, zaradi česar naj bi mu nastale škodljive
posledice.
2. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. V
nadaljevanju postopka bo preverilo, ali je višina nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča, povečana s faktorjem 30, v skladu z 61. členom ZSZ-84.
3. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) sme Ustavno sodišče
do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali
splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega
izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Ustavno
sodišče je izvrševanje izpodbijanega Odloka v delu, ki pobudniku nalaga plačevanje
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, povečano s faktorjem 30, zadržalo.
Pobudnik je javni raziskovalni zavod in po njegovih navedbah ne pridobiva
prihodkov od gospodarske dejavnosti, temveč iz proračuna. Ker naj bi mu
Republika Slovenija v okviru ustanoviteljskih obveznosti teh sredstev ne
zagotavljala, bi plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v
višini, kot jo določa Odlok v zadržanem delu, lahko povzročilo škodljive
posledice v njegovem poslovanju, ki bi jih bilo v primeru morebitne
nezakonitosti Odloka v izpodbijanem delu težko popraviti. Začasni izpad
prihodkov iz tega naslova pa Občini ne more povzročiti resnih motenj v
delovanju.
Začasno zadržanje pomeni, da se izpodbijani
Odlok v zadržanem delu do končne odločitve Ustavnega sodišča ne more
izvrševati.
4. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na
podlagi tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik
Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-
Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr.
Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k
Franc Testen
U-I-181/00-16
11. 4. 2002
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo javnega zavoda Institut Jožef Stefan, Ljubljana,
ki ga zastopa direktor Ivan Turk, na seji dne 11. aprila 2002
odločilo:
Člen 7 Odloka o nadomestilu za uporabo
stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 72/98) je bil v tretjem odstavku pod
točko b v delu, ki se nanaša na območje zazidalnega otoka BI 8/1, ter v 8.
členu v delu, v katerem določa povečanje nadomestila s faktorjem 30, v
neskladju z zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik izpodbija 7. in 8. člen Odloka o
nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki
predpisujeta faktor 30 za povečanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča
za zavezance na območju BI 8/1 - Reaktor (Brinje) glede na ugodnosti, ki jih
imajo uporabniki navedenega zemljišča za pridobitno in drugo dejavnost. Med
postopkom za oceno zakonitosti naj bi izpodbijani določbi Odloka prenehali
veljati, ker ju je spremenil Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o
nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 101/2000 - v
nadaljevanju Spremembe Odloka). Vendar pobudnica navaja, da ji je bilo na njuni
podlagi odmerjeno in prisilno izterjano nadomestilo za leto 1999. Zoper odločbo
o tej odmeri naj bi uspešno vložila pritožbo, zato je odločitev ponovno v
presoji prvostopnega organa. Izvrševanje odločbe o odmeri nadomestila za leto
2000 pa naj bi bilo prekinjeno zaradi sklepa Ustavnega sodišča, s katerim je
začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb Odloka.
2. Pobudnik navaja, da sta izpodbijani
določbi v nasprotju s 61. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS,
št.18/84 in nasl. - v nadaljevanju ZSZ84), ki sicer dopušča upoštevanje
izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka v gospodarskih dejavnostih. Vendar
pobudnik, ki je javni raziskovalni zavod, na območju BI 8/1 - Reaktor (Brinje)
opravlja izključno raziskovalno oziroma izobraževalno dejavnost, ki ne spadata
v gospodarske dejavnosti, temveč se izvajata kot javna služba. Na območju BI
8/1 Reaktor (Brinje) delujejo namreč le znanstvenoraziskovalne in izobraževalne
enote pobudnika. Druge spremljevalne oziroma dopolnilne dejavnosti naj bi
pobudnik opravljal v manjšem obsegu (25 odstotkov prihodka) na svojem sedežu na
Jamovi 39 in ne na obravnavanem območju. Pobudnik naj bi opustil dejavnost
ravnanja z radioaktivnimi odpadki, ker je upravljanje skladišča za radioaktivne
odpadke prevzela Agencija za radioaktivne odpadke.
Vendar naj bi bila v času, ko je to dejavnost
opravljal, organizirana kot javna služba po veljavnih predpisih. Izpodbijana
ureditev naj bi bila v nasprotju z 61. členom ZSZ84, saj ugodnosti v zvezi s
pridobivanjem dohodka lahko veljajo le za gospodarske dejavnosti. Odlok naj bi
v nasprotju s tem upošteval merilo ugodnosti pri pridobivanju dohodka v
pridobitnih in nepridobitnih, torej tudi negospodarskih dejavnostih, ki se
opravljajo kot javna služba in so financirane iz proračuna. Reaktor pobudnika
naj bi bil zgrajen leta 1960 izključno za znanstvenoraziskovalne namene in ne
pridobitno dejavnost, kar je tudi nasprotna udeleženka upoštevala vse do
sprejema izpodbijanih določb Odloka. Za leti 1999 in 2000 naj bi bilo tako
pobudniku na tej lokaciji, na podlagi izpodbijanih določb Odloka, odmerjeno
petindvajsetkrat višje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča kot za leto
1998. Odlok naj bi v izpodbijanem delu arbitrarno širil predpisana merila, kar
je v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
3. Občina Dol pri Ljubljani v odgovoru
navaja, da je sprejela Spremembe Odloka, na podlagi katerih sta izpodbijani
določbi Odloka prenehali veljati. Po 58. členu ZSZ84 naj bi Občina določala
območje, na katerem se plačuje obravnavano nadomestilo. Z 2. členom Odloka je
tako predpisala, da sodi območje zazidalnega otoka BI 8/1 Reaktor (Brinje) v I.
območje zemljišč, za katera se plačuje nadomestilo. Nadomestilo naj bi bilo
obvezna dajatev in vir njenih prihodkov za urejanje stavbnih zemljišč. Dejstvo,
da je zavezanec javni raziskovalni zavod, naj ne bi vplivalo na višino
nadomestila. Pobudnik naj bi pridobival sredstva za izvajanje nacionalnega
raziskovalnega programa iz proračuna in z izvajanjem drugih dejavnosti. Njegove
dejavnosti naj bi bile usklajene s standardno klasifikacijo dejavnosti in med
njimi so tudi pridobitne dejavnosti. Občina naj bi se posvetovala z
Ministrstvom za okolje in prostor in po tem posvetu sprejela Odlok. Tudi iz
finančnega načrta Agencije za radioaktivne odpadke za leto 2001 naj bi
izhajalo, da je Reaktor Brinje, zgrajen leta 1986, republiško skladišče za
nizko in srednje radioaktivne odpadke. Z njim naj bi od sredine leta 1999
upravljal pobudnik. V finančnem načrtu za leto 2001 naj bi Agencija za
radioaktivne odpadke načrtovala 40 milijonov SIT, namenjenih plačilu
obravnavanega nadomestila po Spremembah Odloka.
B.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-181/00 z dne 13. 7. 2000 pobudo sprejelo in do končne odločitve zadržalo
izvajanje izpodbijanih določb Odloka.
5. Izpodbijani določbi Odloka sta med
postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti prenehali veljati, ker so
Spremembe Odloka drugače uredile način odmere nadomestila za uporabo stavbnega
zemljišča tudi za obravnavano območje. Izpodbijani določbi Odloka sta tako
urejali način odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leti 1999 in
2000. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno ustavnosti in
zakonitosti, ga Ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS).
Na tej podlagi lahko Ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je med postopkom
prenehal veljati, ni bil v skladu z Ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene
posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali
splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče
odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve. Pobudniku
sta bili na podlagi izpodbijanih določb Odloka izdani odločbi o odmeri
nadomestila za leto 1999 in 2000, zato izpolnjuje pogoje iz 47. člena ZUstS,
saj urejata njegove nepravnomočne obveznosti za leti 1999 in 2000.
6. Odlok v 7. in 8. členu ureja obračun
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. V njegovem 7. členu tretji odstavek
v točki b določa, da se glede na ugodnosti, ki jih imajo uporabniki stavbnega
zemljišča za pridobitno in drugo dejavnost v območju zazidalnih otokov, ki so
taksativno našteti, izračunana vrednost nadomestila poveča s faktorjem 30. Med
temi zazidalnimi otoki je naveden tudi BI 8/1, ki predstavlja zemljišče, na
katerem je Reaktor Brinje. Po 8. členu Odloka se letna višina nadomestila po
merilih tega odloka določi tako, da se skupno število točk pomnoži s kvadraturo
stanovanjske ali poslovne površine in z vrednostjo točke za izračun nadomestila
ter s faktorji (30, 10 ali 5), med katerimi je faktor 30 za stavbno zemljišče,
ki je posebej določeno v 7. členu Odloka (BI 8/1).
7. V 61. členu ZSZ84, ki velja na podlagi 56.
člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ), so
vsebovana načela, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določijo občine
v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje
nadomestilo, in merila za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
Pri tem občine upoštevajo zlasti:
- opremljenost stavbnega zemljišča s
komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te
objekte in naprave;
- lego, namembnost in smotrno izkoriščanje
stavbnega zemljišča; - izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v
gospodarskih dejavnostih;
- merila za oprostitev plačevanja nadomestila
za uporabo stavbnega zemljišča.
8. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56)
odločilo, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na
določenih lokacijah, po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ okoliščina,
ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za
uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom
urejanja; logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega,
koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo
ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati
arbitrarnosti. Vendar mora tudi uporaba izbranega kriterija prestati preizkus
razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje:
višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga
prinaša izjemno ugodna lokacija.
9. V obravnavanem primeru je zavezanec za
plačilo nadomestila javni raziskovalni zavod, ki je v času veljavnosti Odloka
na zemljišču zazidalnega otoka BI 8/1 upravljal Reaktor Brinje in je imel (še
ima) svoj sedež drugje. Novi zavezanec za plačilo nadomestila na tem območju je
Agencija za radioaktivne odpadke, ki nadaljuje z upravljanjem Reaktorja Brinje.
Po 23. členu Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. - ZUpr) se
agencija ustanovi kot upravna organizacija za opravljanje razvojnih in
pospeševalnih nalog države. To potrjuje navedbo pobudnika, da je na zemljišču,
ki je predmet odmere nadomestila, opravljal le raziskovalno in izobraževalno
dejavnost. Iz zadnjega odstavka 1. člena Odloka o spremembi Odloka o
preoblikovanju Instituta Jožef Stefan (Uradni list RS, št. 65/99) tudi izhaja,
da je pobudnik takšne raziskovalne programe opravljal kot javno službo. Občina
sicer navaja, da je pobudnik registriran tudi za opravljanje drugih pridobitnih
dejavnosti, ki niso financirane zgolj iz proračuna in mu prinašajo tudi druge
vire dohodkov. Vendar opravljanje vseh registriranih dejavnosti zavezanca na
različnih lokacijah ne more biti podlaga za odmero nadomestila za uporabo
konkretnega stavbnega zemljišča. Pobudnik namreč na obravnavanem območju ni
opravljal vseh dejavnosti, za katere je registriran, temveč jih je opravljal
tudi na svojem sedežu, ki se ne nahaja na tem območju.
10. Po drugem odstavku 1. člena Zakona o
gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - ZGJS) se z
gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v
nadaljevanju javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in
nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma lokalna
skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče
zagotavljati na trgu. Po drugem odstavku 2. člena citiranega zakona je pri
zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju
javnih potreb. Zaradi takšne narave dejavnosti, ki jo je pobudnik opravljal na
obravnavanem območju, lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča niso
omogočale njegovih ugodnejših ali celo izjemno ugodnih pogojev gospodarjenja,
za katere je po 61. členu ZSZ84 mogoče predpisati višje nadomestilo za uporabo
stavbnega zemljišča. Izpodbijani določbi Odloka sta zato v nasprotju z 61.
členom ZSZ84, ker predpisujeta po Odloku najvišji možni faktor 30 za povečanje
nadomestila na tem območju, čeprav iz zgoraj navedenih razlogov takšno
povečanje ni v razumnem razmerju z višino dohodka, ki ga je ta lokacija
prinašala pobudniku.
11. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo zgoraj
navedeno nezakonitost izpodbijanih določb Odloka, ni ocenjevalo še njune
skladnosti s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.
12. Ker je Ustavno sodišče začasno zadržalo
izvrševanje izpodbijane določbe Odloka, odmeri nadomestila za leti 1999 in 2000
pa še nista pravnomočni, je ugotovljeni nezakonitosti dalo učinek
razveljavitve.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica
Wedam- Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Franc Testen. Odločbo je
sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i c a
dr. Dragica Wedam-Lukić