Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
pobudi Miryeme Žagar iz Ljubljane na seji dne 30. septembra 1998
o d l o č i l o:
Člen 2 sprememb in dopolnitev pravil obveznega zdravstvenega
zavarovanja (Uradni list RS, št. 39/96) se razveljavi, kolikor velja tudi za
poskuse zunajtelesne oploditve, ki so bili opravljeni pred 1. 9. 1996.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnica izpodbija spremembe in
dopolnitve pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju: novela
pravil), ker naj bi v nasprotju s 155. členom ustave posegale v pridobljene
pravice. Člen 2 novele pravil naj bi bil namreč dotlej neomejeno število
poskusov zunajtelesne oploditve omejil na štiri. Zavod za zdravstveno
zavarovanje (v nadaljevanju: ZZZS) naj bi določbo razlagal tako, da ženska, ki
je do začetka uporabe novele pravil že opravila štiri poskuse, pravice do
kritja stroškov iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja nima več. Taka
razlaga naj bi v nasprotju s 155. členom ustave posegala v pridobljene pravice.
Pobudnica je še navedla, da je pravico do zunajtelesne oploditve že štirikrat
izkoristila in da po predračunu Ginekološke klinike Univerzitetnega kliničnega
centra v Ljubljani poskus stane 288.000 tolarjev, poleg tega pa naj bi samo
zdravila že stala več kot 73.000 tolarjev.
2. ZZZS je v odgovoru potrdil pobudničino
navedbo, da se pri uporabi 2. člena novele pravil upoštevajo tudi poskusi,
opravljeni pred začetkom njene uporabe. Sicer je navedel le razloge, zaradi
katerih naj bi bila sprejeta izpodbijana določba 2. člena, ne pa tudi razlogov,
ki naj bi utemeljevali sporno razlago določbe.
3. Ministrstvo za zdravstvo na pobudo ni
odgovorilo.
B)
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in
glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z
odločanjem o stvari sami.
5. Po 2. členu novele pravil imajo ženske v
okviru specialistično-ambulantne dejavnosti pravico do zunajtelesne oploditve,
in sicer do največ štirih poskusov v rodnem obdobju. Določba je začela veljati
petnajsti dan po objavi v Uradnem listu, to je 10. 8. 1996, uporabljati pa se
je začela 1. 9. 1996 (35. člen novele pravil). Novela ne vsebuje prehodnih
določb in se zato nanaša na vse ženske, ki so bile v času njene uveljavitve v
rodnem obdobju. V kvoto štirih poskusov, ki se financirajo iz sredstev
obveznega zdravstvenega zavarovanja, se torej vštevajo tudi poskusi, opravljeni
pred začetkom uporabe novele pravil. Pobudnica izpodbija določbo 2. člena
novele pravil le v tem delu.
6. Z določbo 155. člena, po kateri zakoni,
drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, ustava
prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis povratno učinkuje tedaj, ko
je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred uveljavitvijo predpisa in s
tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena
v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5.
1997 – OdlUS VI, 57). Izpodbijana določba 2. člena novele pravil ne učinkuje za
nazaj. Po 35. členu začne novela pravil veljati petnajsti dan po objavi v
Uradnem listu – ker je bila objavljena 26. 7. 1996, je začela veljati 10. 8.
1998 – uporablja pa se od 1. 9. 1996.
7. To pa ne pomeni, da ustava ne varuje
pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej. To varstvo je zagotovljeno z
določbo 2. člena ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne
države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da
mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga,
utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, poslabšala. V
varovan pravni položaj ne sodijo le (že) pridobljene pravice, ampak v določeni
meri tudi pričakovane pravice iz zdravstvenega zavarovanja (OdlUS VI, 57). Pri
tehtanju ustavnih dobrin je na eni strani pomembno, kakšen je pomen pričakovane
pravice za življenje prizadete osebe in kakšna je teža spremembe, na drugi
strani pa, ali so spremembe na pravnem področju, za katerega gre, relativno
predvidljive in so zato prizadeti s spremembo mogli vnaprej računati (glej
odločbo št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98).
8. Novela pravil je dotlej neomejeno
število poskusov zunajtelesne oploditve, ki so se financirali iz sredstev
obveznega zdravstvenega zavarovanja, omejila na štiri. S tako spremembo je
normodajalec posegel v občutljivo sfero posameznikovega osebnega dostojanstva.
Novela je najbolj prizadela pravni položaj pobudnice in drugih oseb, ki so do
uveljavitve novele že opravile poskus ali celo izkoristile kvoto štirih
poskusov. Osebe, ki so se odločale za zunajtelesno oploditev, pred
uveljavitvijo novele pravil niso mogle vnaprej računati, da bo število poskusov
omejeno. Za to, da bi same financirale poskuse, se do uveljavitve novele niso
odločale. Iz odgovorov Ministrstva za zdravstvo in ZZZS ter iz pobudničinih
navedb izhaja, da se spoznanja na področju zunajtelesne oploditve razvijajo, po
noveli pa se upoštevajo tudi poskusi, ki so bili opravljeni v eksperimentalnih
fazah tega razvoja. ZZZS sam je tudi navedel, da sta bila do uveljavitve novele
med poglavitnimi vzgibi pri odločitvi za zunajtelesno oploditev informiranost
in prigovarjanje zdravnikov, ki so želeli osvajati ta strokovna znanja.
Utemeljeno je zato mogoče sklepati, da so bila pri odločanju za zunajtelesno
oploditev poleg želje po otrocih odločilna predvsem zdravstvena tveganja,
povezana z enim oziroma z več poskusi, ni pa bilo treba upoštevati okoliščin,
ki bi zvišale verjetnost, da bo poskus uspešen (izbira terapije in zdravnika,
zdravstveno stanje ipd.).
9. Za sporen poseg v pravni položaj
pobudnice in drugih oseb, ki so do uveljavitve novele pravil že opravile
najmanj en poskus zunajtelesne oploditve, normodajalec ni imel razloga,
utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. ZZZS v odgovoru ni
navedel razlogov za sporno razlago, ampak le razloge za uvedbo omejitve na
štiri poskuse. Ker naj bi zaradi kadrovskih, prostorskih in finančnih omejitev
lahko opravili le 2000 poskusov letno, in ker je oseb, ki bi to želele, več, pa
naj bi z omejitvijo dosegli tudi to, da bi bile vse osebe v enakem položaju.
10. Ti razlogi ne utemeljujejo prednosti
prevladujočega in legitimnega javnega interesa pred varstvom zaupanja v pravo.
Že po določbah pravil, ki so veljale pred uveljavitvijo 2. člena novele in še
vedno veljajo, so pravice zavarovancev predmet obveznega zdravstvenega
zavarovanja le, če zdravnik ugotovi, da so utemeljene, in če so opravljene v
skladu z opredeljenimi standardi. To pomeni, da morajo po presoji določenega
zdravnika biti strokovno-doktrinarno utemeljene glede na zdravstveno stanje
zavarovane osebe (22. in 103. člen). Poleg tega standard vsebuje tudi čas uveljavljanja
pravic. Z izjemo določenih medicinskih indikacij in prioritet morajo biti
zavarovanci deležni storitev po časovnem vrstnem redu prijave (107. in 254.
člen). Ne glede na 2. člen se torej iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ne
financirajo poskusi zunajtelesne oploditve tedaj, ko ti strokovno niso
utemeljeni. Določba o vrstnem redu pa tako prej kot slej zagotavlja enakopraven
dostop vseh zainteresiranih oseb do omenjenih zdravstvenih storitev.
11. Ker za poseg v pravni položaj oseb, ki
so pred začetkom uporabe novele že opravile enega ali več poskusov zunajtelesne
oploditve, niso izkazani tako tehtni razlogi, da bi pretehtali varovano
zaupanje v pravo, je bilo treba določbo 2. člena v izpodbijanem delu
razveljaviti. Taka odločitev pomeni, da se v kvoto štirih poskusov, ki se
financirajo iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja, vštevajo le
poskusi, opravljeni po začetku uporabe novele.
C)
12. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo
na podlagi 45. člena zakona o ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Lovro
Šturm ter sodnici in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr.
Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, Franc Testen, dr. Lojze Ude, dr. Dragica
Wedam-Lukić in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi
proti štirim. Proti so glasovali sodniki Jerovšek, Krivic in Testen ter sodnica
Wedam-Lukićeva. Sodnik Krivic je dal odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-204/98
Ljubljana, dne 30. septembra 1998.
Predsednik
dr. Lovro Šturm l. r.