ODLOČBA
Ustavno sodišče je na predlog Gozdnega
gospodarstva Ljubljana, Gozdnega gospodarstva Tolmin in Gozdnega gospodarstva
Kočevje, ki jih zastopa Splošno združenje gozdarstva Slovenije, ter podjetij
Goričane – Tovarna celuloze in papirja Medvode, Papirnica Količevo, Domžale,
Paloma – Sladkogorska, tovarna papirja, Sladki vrh, Radeče – Papir p.o. in
Valkarton d.o.o. Logatec v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji
dne 23. 6. 1993
I. odločilo:
Razveljavi se določba drugega odstavka 9.
člena navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin,
nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92).
Ta odločitev ima pravne učinke po prvem in
drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.
II. ugotovilo:
Določili 4. in 5. člena istega navodila
nista v neskladju z ustavo in zakonom.
Obrazložitev
Predlagatelji navajajo, da določbi 4. in 5.
člena navodila nista skladni z določbami zakona o denacionalizaciji (1. 2., 3.,
4., 8. in 44. člen), ker sta v pojem premoženja, ki je po navedenih določbah
zakona o denacionalizaciji predmet denacionalizacije, vmešali še pojem stvari
in s tem povzročili nejasnost in protislovnost določb, kar naj bi bilo v
očitnem nasprotju z 2. členom ustave, ki proglaša Republiko Slovenijo za pravno
državo. Taka pojmovna zmeda naj bi vnašala v izvajanje predpisov različne
interpretacije in ogrožala pravno varnost subjektov, na katere se predpis
nanaša. Mešanje pojmov "premoženje" in "stvari" naj bi bilo
očiten primer kršitve načela pravne države, češ da je njuna vsebina pravno
bistveno različna in uporaba posameznega pojma učinkuje v različnih pravnih
posledicah. Pojem "premoženje", ki ga je prevzel zakon o
denacionalizaciji, naj bi pomenil, da le-to zajema tudi vlaganje v objekte
vračanja in da upošteva tudi njihova bremena, česar pa naj bi pojem
"stvari" ne obsegal.
Predlagatelji tudi navajajo, da je drugi
odstavek 9. člena navodila v nasprotju s tretjim odstavkom 44. člena zakona o
denacionalizaciji, ki določa, da se vrednost gozdov določi glede na katastrsko
kulturo, katastrski razred in katastrski okraj, in da navodilo temelji na
načelu, da se vrednost stvari ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po
vrednosti na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji (85. člen) – izpodbijana
določba navodila pa da to v celoti negira, ko navaja, da se povečana oziroma
zmanjšana vrednost podržavljenih gozdov ne ugotavlja, če je bilo z gozdovi od
podržavljenja dalje gospodarjeno v skladu z gozdnogospodarskimi načrti.
Predlagatelji menijo, da ministri lahko
izdajajo predpise le na podlagi zakonskih pooblastil, kar pa so v danem
primeru, ko so od zakonskega pravila izvzeli gozdove, presegli in si s tem
prilastili zakonodajno funkcijo. To določilo naj bi bilo tudi diskriminatorno
do posameznih subjektov pri uveljavljanju premoženjskopravnih pravic, s čimer
naj bi bilo kršeno načelo pravne države (2. člen ustave) in načelo enakosti
pred zakonom (14. člen). Neupoštevanje ekonomske funkcije lastnine pa naj bi
bilo tudi v nasprotju s 67. členom ustave.
Uporaba navedenih določb navodila naj bi
predlagatelje kot vlagatelje v izgradnjo infrastrukture (cest) oziroma
dodatnega vlaganja celulozne, papirne in papirno-predelovalne industrije v
nasade hitrorastočih iglavcev in listavcev, ki pa zaradi dolgoročnosti učinkov
tovrstnih vlaganj kot vlagatelji doslej še niso bili deležni nikakršnih pravic
iz teh vlaganj, oškodovala, upravičencem do gozdov pa omogočila okoriščanje.
Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo, ki
je k navodilu dalo soglasje, v odgovoru na predlog meni, da s predpisom niso
kršene ustavne določbe niti ni prekoračeno pooblastilo iz zakona o
denacionalizaciji. Tudi pravice strank v postopku denacionalizacije niso
omejene, saj jim predpis ne prepoveduje vlaganja zahtevkov, temveč daje le
organu, ki postopek vodi, navodilo za ugotavljanje povečane oziroma zmanjšane
vrednosti gozdov. Nadalje navaja, da ima določba drugega odstavka 9. člena
izpodbijanega navodila namen prispevati k pojasnitvi zakonske določbe, kdaj gre
za zmanjšanje in kdaj za povečanje vrednosti gozdov in s tem k skrajšanju in
pocenitvi postopkov denacionalizacije. V teh postopkih si po eni strani
denacionalizacijski upravičenci prizadevajo dokazovati zmanjšano vrednost
zaradi sečnje ali celo zaradi gradnje gozdnih prometnic v gozdovih, ki so
predmet denacionalizacije, po drugi strani pa si zavezanci prizadevajo
dokazovati povečano vrednost gozdov zaradi gradnje gozdnih prometnic ali zaradi
drugih vlaganj v gozdove.
Po mnenju ministrstva temelji drugi
odstavek 9. člena navodila na ugotovitvi, da so se vlaganja v gozdove, vključno
z gradnjo gozdnih cest, v večini primerov izvajala v skladu z
gozdnogospodarskimi načrti, večina sredstev zanje pa se je zagotavljala iz
sredstev za biološko reprodukcijo gozdov. Sredstva za biološko reprodukcijo
gozdov pa so se oblikovala iz cene posekanih gozdnih lesnih sortimentov, torej
tudi od dreves, posekanih v gozdovih, ki so sedaj predmet denacionalizacije.
Glede na to je bilo sprejeto stališče, da se v takih primerih povečana oziroma
zmanjšana vrednost gozdov ne ugotavlja.
Med postopkom je podjetje Videm, celuloza,
papir in papirni izdelki Krško odstopilo od predloga, ki ga je podalo dne 23.
11. 1992.
Ustavno sodišče je presodilo, da so trditve
predlagateljev delno utemeljene, in sicer v delu, ki se nanaša na ustavnost in
zakonitost drugega odstavka 9. člena navodila, ki določa, da se povečanje
oziroma zmanjšanje vrednosti podržavljenih gozdov ne ugotavlja, če je bilo z
gozdovi od podržavljenja dalje gospodarjeno v skladu z gozdnogospodarskimi
načrti. Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91) v tretjem
odstavku 44. člena določa, da se vrednost kmetijskih zemljišč, gozdov in
zemljišč, uporabljenih za gradnjo, določi glede na katastrsko kulturo,
katastrski razred in katastrski okraj na podlagi predpisa Izvršnega sveta
Skupščine Republike Slovenije. Iz šestega odstavka te določbe pa izhaja, da če
sedanje vrednosti premoženja iz prejšnjih odstavkov ni mogoče ugotoviti, se ta
oceni po merilih, določenih s predpisom iz prvega odstavka 85. člena tega
zakona, če ta zakon ne določa drugače. 85. člen istega zakona pa določa, da
minister za industrijo in gradbeništvo izda v treh mesecih po uveljavitvi tega
zakona v soglasju z ministrom za varstvo okolja in urejanje prostora in
ministrom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano navodilo o merilih oziroma o
metodologiji za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin,
podjetij oziroma premoženja. To navodilo temelji na načelu, da se vrednost
stvari ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje
odločbe o denacionalizaciji.
Navodilo omenja kmetijska zemljišča in
gozdove le v spornem 9. členu. V prvem odstavku tega člena je določeno, da se
vrednost kmetijskih zemljišč, gozdov in trajnih nasadov ugotovi po predpisu,
izdanem na podlagi tretjega odstavka 44. člena zakona. To pomeni, da se
vrednost gozdov ugotavlja po odloku Izvršnega sveta Skupščine Republike
Slovenije.
Iz ustavnih določb izhaja, da je Slovenija
demokratična (1. člen) in pravna država (2. člen), v kateri velja načelo
delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (3. člen). Upravni organi
opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakona (120.
člen). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo
in zakoni (153. člen).
Ustavno sodišče je na podlagi navedenih
ustavnih in zakonskih določb ter z upoštevanjem dognanj in stališč pravne
teorije ugotovilo, da izpodbijana določba drugega odstavka 9. člena navodila ni
v skladu z ustavo in zakonom. Pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski
splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti
pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. Upravni predpis sme
dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo
originarno pravno urejal družbenih razmerij ali originalno določal nalog
države, pač pa naj bi v vseh elementih stremel k dopolnitvi cilja, ki ga
vsebuje zakonska norma.
Po ustavi (120. člen) so upravni organi pri
svojem delu, kamor se šteje tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti,
vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon. Ustavna uveljavitev načela
delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno med drugim pomeni, da
upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. To
načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi
spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo. Sporni odstavek 9. člena navodila
pa vsebinsko posega v materijo, ki jo ureja zakon o denacionalizaciji. Ta
dosledno zasleduje cilj, da se premoženje oziroma stvari, med katere se štejejo
tudi gozdovi, vrnejo bivšim lastnikom, da pa se pri tem njihova vrednost
ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje odločbe o
denacionalizaciji (25. člen. 44. člen in 85. člen). 85. člen zakona je
pooblastil upravni organ le za izdajo navodila o merilih oziroma metodologiji
za ocenjevanje nepremičnin. Navodilo pa v 9. členu, ki se tudi edini nanaša na
kmetijsko zemljišče in gozdove, v prvem odstavku določa, da se vrednost
ugotavlja na podlagi odloka, ki ga izda vlada v skladu s tretjim odstavkom 44.
člena, medtem ko v drugem odstavku izključuje ugotavljanje povečanja oziroma
zmanjšanja vrednosti gozdov, če je bilo z gozdovi gospodarjeno v skladu z
gozdnogospodarskimi načrti. V tem delu je navodilo preseglo pooblastilo iz
zakona, da določi merila oziroma metodologijo, saj je v celoti razvrednotilo že
navedeno zakonsko določbo iz tretjega odstavka 44. člena, ki določa kriterije
za ugotavljanje vrednosti gozdov, in odlok, izdan na njeni podlagi. Zakon o
gozdovih, ki je urejal oziroma še ureja gospodarjenje z gozdovi, določa obvezno
gospodarjenje z gozdovi v skladu z gozdnogospodarskimi načrti za vse gozdove,
razen za gozdne nasade, ki jih zakon ne šteje za gozd. Ker torej velja za vse
gozdove zakonska obveznost, da se z njimi gospodari v skladu z
gozdnogospodarskimi načrti, izpodbijana rešitev v navodilu dejansko pomeni, da
se pri vračanju gozdov ne upošteva zakonsko načelo o ocenjevanju vrednosti
podržavljenih stvari, med katere se štejejo tudi gozdovi. Za takšen poseg v
zakonsko urejena vprašanja izpodbijana določba navodila nima podlage v zakonu o
denacionalizaciji. To pa ne pomeni, da okoliščina, ali se je gospodarilo v
skladu z gozdnogospodarskimi načrti, ni pomembna za oceno upravnega organa, ali
je v posameznem primeru prišlo do bistvenega povečanja ali zmanjšanja vrednosti
gozdov.
Določbi 4. in 5. člena navodila pa po mnenju
ustavnega sodišča nista v neskladju z ustavo in zakonom. Trditev
predlagateljev, da sporni določbi, ki govorita o stvareh, nista v skladu s 1.,
2., 3., 4., 8. in 44. členom zakona o denacionalizaciji, ker sta v pojem
premoženja vmešali še pojem stvari, kar naj bi povzročilo nejasnost in
protislovnost določb in naj bi bilo zato v očitnem nasprotju z načelom pravne
države (2. člen ustave), ni utemeljena. Zakon o denacionalizaciji v omenjenih
členih res govori o premoženju, vendar pa v 8. členu tudi določa, da se za
premoženje v smislu tega zakona štejejo premične in nepremične stvari in
podjetja oziroma kapitalski deleži osebnih ali kapitalskih družb. Tudi 44. člen
zakona, na katerega se predlagatelji posebej sklicujejo, govori o premoženju le
v prvem odstavku, v naslednjih odstavkih pa to premoženje v skladu z 8. členom
opredeli in posebej govori o vrednosti stanovanj, stanovanjskih hiš, poslovnih
prostorov, kmetijskih zemljišč, gozdov, zemljišč, uporabljenih za gradnjo, in
stvari, ki so kulturni spomeniki ali naravna znamenitost.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi prvega odstavka 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za
izvedbo ustave Republike Slovenije ob uporabi 2. alinee tretjega odstavka 25.
člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS,
št. 39/74 in 28/76) na seji v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki:
dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr.
Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič – ob
ločenem mnenju sodnika mag. Matevža Krivica.
Št. U-I-72/92-23
Ljubljana, dne 23. junija 1993.
Predsednik
dr. Peter Jambrek l. r.