Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 9. člena navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja

ODLOČBA

Ustavno sodišče je na predlog Gozdnega gospodarstva Ljubljana, Gozdnega gospodarstva Tolmin in Gozdnega gospodarstva Kočevje, ki jih zastopa Splošno združenje gozdarstva Slovenije, ter podjetij Goričane – Tovarna celuloze in papirja Medvode, Papirnica Količevo, Domžale, Paloma – Sladkogorska, tovarna papirja, Sladki vrh, Radeče – Papir p.o. in Valkarton d.o.o. Logatec v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 23. 6. 1993

I. odločilo:

Razveljavi se določba drugega odstavka 9. člena navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (Uradni list RS, št. 23/92).

Ta odločitev ima pravne učinke po prvem in drugem odstavku 414. člena ustave iz leta 1974.

II. ugotovilo:

Določili 4. in 5. člena istega navodila nista v neskladju z ustavo in zakonom.

Obrazložitev

Predlagatelji navajajo, da določbi 4. in 5. člena navodila nista skladni z določbami zakona o denacionalizaciji (1. 2., 3., 4., 8. in 44. člen), ker sta v pojem premoženja, ki je po navedenih določbah zakona o denacionalizaciji predmet denacionalizacije, vmešali še pojem stvari in s tem povzročili nejasnost in protislovnost določb, kar naj bi bilo v očitnem nasprotju z 2. členom ustave, ki proglaša Republiko Slovenijo za pravno državo. Taka pojmovna zmeda naj bi vnašala v izvajanje predpisov različne interpretacije in ogrožala pravno varnost subjektov, na katere se predpis nanaša. Mešanje pojmov "premoženje" in "stvari" naj bi bilo očiten primer kršitve načela pravne države, češ da je njuna vsebina pravno bistveno različna in uporaba posameznega pojma učinkuje v različnih pravnih posledicah. Pojem "premoženje", ki ga je prevzel zakon o denacionalizaciji, naj bi pomenil, da le-to zajema tudi vlaganje v objekte vračanja in da upošteva tudi njihova bremena, česar pa naj bi pojem "stvari" ne obsegal.

Predlagatelji tudi navajajo, da je drugi odstavek 9. člena navodila v nasprotju s tretjim odstavkom 44. člena zakona o denacionalizaciji, ki določa, da se vrednost gozdov določi glede na katastrsko kulturo, katastrski razred in katastrski okraj, in da navodilo temelji na načelu, da se vrednost stvari ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji (85. člen) – izpodbijana določba navodila pa da to v celoti negira, ko navaja, da se povečana oziroma zmanjšana vrednost podržavljenih gozdov ne ugotavlja, če je bilo z gozdovi od podržavljenja dalje gospodarjeno v skladu z gozdnogospodarskimi načrti.

Predlagatelji menijo, da ministri lahko izdajajo predpise le na podlagi zakonskih pooblastil, kar pa so v danem primeru, ko so od zakonskega pravila izvzeli gozdove, presegli in si s tem prilastili zakonodajno funkcijo. To določilo naj bi bilo tudi diskriminatorno do posameznih subjektov pri uveljavljanju premoženjskopravnih pravic, s čimer naj bi bilo kršeno načelo pravne države (2. člen ustave) in načelo enakosti pred zakonom (14. člen). Neupoštevanje ekonomske funkcije lastnine pa naj bi bilo tudi v nasprotju s 67. členom ustave.

Uporaba navedenih določb navodila naj bi predlagatelje kot vlagatelje v izgradnjo infrastrukture (cest) oziroma dodatnega vlaganja celulozne, papirne in papirno-predelovalne industrije v nasade hitrorastočih iglavcev in listavcev, ki pa zaradi dolgoročnosti učinkov tovrstnih vlaganj kot vlagatelji doslej še niso bili deležni nikakršnih pravic iz teh vlaganj, oškodovala, upravičencem do gozdov pa omogočila okoriščanje.

Ministrstvo za kmetijstvo in gozdarstvo, ki je k navodilu dalo soglasje, v odgovoru na predlog meni, da s predpisom niso kršene ustavne določbe niti ni prekoračeno pooblastilo iz zakona o denacionalizaciji. Tudi pravice strank v postopku denacionalizacije niso omejene, saj jim predpis ne prepoveduje vlaganja zahtevkov, temveč daje le organu, ki postopek vodi, navodilo za ugotavljanje povečane oziroma zmanjšane vrednosti gozdov. Nadalje navaja, da ima določba drugega odstavka 9. člena izpodbijanega navodila namen prispevati k pojasnitvi zakonske določbe, kdaj gre za zmanjšanje in kdaj za povečanje vrednosti gozdov in s tem k skrajšanju in pocenitvi postopkov denacionalizacije. V teh postopkih si po eni strani denacionalizacijski upravičenci prizadevajo dokazovati zmanjšano vrednost zaradi sečnje ali celo zaradi gradnje gozdnih prometnic v gozdovih, ki so predmet denacionalizacije, po drugi strani pa si zavezanci prizadevajo dokazovati povečano vrednost gozdov zaradi gradnje gozdnih prometnic ali zaradi drugih vlaganj v gozdove.

Po mnenju ministrstva temelji drugi odstavek 9. člena navodila na ugotovitvi, da so se vlaganja v gozdove, vključno z gradnjo gozdnih cest, v večini primerov izvajala v skladu z gozdnogospodarskimi načrti, večina sredstev zanje pa se je zagotavljala iz sredstev za biološko reprodukcijo gozdov. Sredstva za biološko reprodukcijo gozdov pa so se oblikovala iz cene posekanih gozdnih lesnih sortimentov, torej tudi od dreves, posekanih v gozdovih, ki so sedaj predmet denacionalizacije. Glede na to je bilo sprejeto stališče, da se v takih primerih povečana oziroma zmanjšana vrednost gozdov ne ugotavlja.

Med postopkom je podjetje Videm, celuloza, papir in papirni izdelki Krško odstopilo od predloga, ki ga je podalo dne 23. 11. 1992.

Ustavno sodišče je presodilo, da so trditve predlagateljev delno utemeljene, in sicer v delu, ki se nanaša na ustavnost in zakonitost drugega odstavka 9. člena navodila, ki določa, da se povečanje oziroma zmanjšanje vrednosti podržavljenih gozdov ne ugotavlja, če je bilo z gozdovi od podržavljenja dalje gospodarjeno v skladu z gozdnogospodarskimi načrti. Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91) v tretjem odstavku 44. člena določa, da se vrednost kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, določi glede na katastrsko kulturo, katastrski razred in katastrski okraj na podlagi predpisa Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije. Iz šestega odstavka te določbe pa izhaja, da če sedanje vrednosti premoženja iz prejšnjih odstavkov ni mogoče ugotoviti, se ta oceni po merilih, določenih s predpisom iz prvega odstavka 85. člena tega zakona, če ta zakon ne določa drugače. 85. člen istega zakona pa določa, da minister za industrijo in gradbeništvo izda v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona v soglasju z ministrom za varstvo okolja in urejanje prostora in ministrom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano navodilo o merilih oziroma o metodologiji za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja. To navodilo temelji na načelu, da se vrednost stvari ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji.

Navodilo omenja kmetijska zemljišča in gozdove le v spornem 9. členu. V prvem odstavku tega člena je določeno, da se vrednost kmetijskih zemljišč, gozdov in trajnih nasadov ugotovi po predpisu, izdanem na podlagi tretjega odstavka 44. člena zakona. To pomeni, da se vrednost gozdov ugotavlja po odloku Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije.

Iz ustavnih določb izhaja, da je Slovenija demokratična (1. člen) in pravna država (2. člen), v kateri velja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (3. člen). Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakona (120. člen). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in zakoni (153. člen).

Ustavno sodišče je na podlagi navedenih ustavnih in zakonskih določb ter z upoštevanjem dognanj in stališč pravne teorije ugotovilo, da izpodbijana določba drugega odstavka 9. člena navodila ni v skladu z ustavo in zakonom. Pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti. Upravni predpis sme dopolnjevati zakonsko normo samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno pravno urejal družbenih razmerij ali originalno določal nalog države, pač pa naj bi v vseh elementih stremel k dopolnitvi cilja, ki ga vsebuje zakonska norma.

Po ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, kamor se šteje tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon. Ustavna uveljavitev načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno med drugim pomeni, da upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. To načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo. Sporni odstavek 9. člena navodila pa vsebinsko posega v materijo, ki jo ureja zakon o denacionalizaciji. Ta dosledno zasleduje cilj, da se premoženje oziroma stvari, med katere se štejejo tudi gozdovi, vrnejo bivšim lastnikom, da pa se pri tem njihova vrednost ocenjuje po stanju na dan podržavljenja in po vrednosti na dan izdaje odločbe o denacionalizaciji (25. člen. 44. člen in 85. člen). 85. člen zakona je pooblastil upravni organ le za izdajo navodila o merilih oziroma metodologiji za ocenjevanje nepremičnin. Navodilo pa v 9. členu, ki se tudi edini nanaša na kmetijsko zemljišče in gozdove, v prvem odstavku določa, da se vrednost ugotavlja na podlagi odloka, ki ga izda vlada v skladu s tretjim odstavkom 44. člena, medtem ko v drugem odstavku izključuje ugotavljanje povečanja oziroma zmanjšanja vrednosti gozdov, če je bilo z gozdovi gospodarjeno v skladu z gozdnogospodarskimi načrti. V tem delu je navodilo preseglo pooblastilo iz zakona, da določi merila oziroma metodologijo, saj je v celoti razvrednotilo že navedeno zakonsko določbo iz tretjega odstavka 44. člena, ki določa kriterije za ugotavljanje vrednosti gozdov, in odlok, izdan na njeni podlagi. Zakon o gozdovih, ki je urejal oziroma še ureja gospodarjenje z gozdovi, določa obvezno gospodarjenje z gozdovi v skladu z gozdnogospodarskimi načrti za vse gozdove, razen za gozdne nasade, ki jih zakon ne šteje za gozd. Ker torej velja za vse gozdove zakonska obveznost, da se z njimi gospodari v skladu z gozdnogospodarskimi načrti, izpodbijana rešitev v navodilu dejansko pomeni, da se pri vračanju gozdov ne upošteva zakonsko načelo o ocenjevanju vrednosti podržavljenih stvari, med katere se štejejo tudi gozdovi. Za takšen poseg v zakonsko urejena vprašanja izpodbijana določba navodila nima podlage v zakonu o denacionalizaciji. To pa ne pomeni, da okoliščina, ali se je gospodarilo v skladu z gozdnogospodarskimi načrti, ni pomembna za oceno upravnega organa, ali je v posameznem primeru prišlo do bistvenega povečanja ali zmanjšanja vrednosti gozdov.

Določbi 4. in 5. člena navodila pa po mnenju ustavnega sodišča nista v neskladju z ustavo in zakonom. Trditev predlagateljev, da sporni določbi, ki govorita o stvareh, nista v skladu s 1., 2., 3., 4., 8. in 44. členom zakona o denacionalizaciji, ker sta v pojem premoženja vmešali še pojem stvari, kar naj bi povzročilo nejasnost in protislovnost določb in naj bi bilo zato v očitnem nasprotju z načelom pravne države (2. člen ustave), ni utemeljena. Zakon o denacionalizaciji v omenjenih členih res govori o premoženju, vendar pa v 8. členu tudi določa, da se za premoženje v smislu tega zakona štejejo premične in nepremične stvari in podjetja oziroma kapitalski deleži osebnih ali kapitalskih družb. Tudi 44. člen zakona, na katerega se predlagatelji posebej sklicujejo, govori o premoženju le v prvem odstavku, v naslednjih odstavkih pa to premoženje v skladu z 8. členom opredeli in posebej govori o vrednosti stanovanj, stanovanjskih hiš, poslovnih prostorov, kmetijskih zemljišč, gozdov, zemljišč, uporabljenih za gradnjo, in stvari, ki so kulturni spomeniki ali naravna znamenitost.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije ob uporabi 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič – ob ločenem mnenju sodnika mag. Matevža Krivica.

Št. U-I-72/92-23

Ljubljana, dne 23. junija 1993.

Predsednik

dr. Peter Jambrek l. r.