Ustavno sodišče je v postopku, začetem na
podlagi drugega odstavka 59. člena in 30. člena zakona o ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94) na seji dne 9. novembra 2000
o d l o č i l o:
1. Druga alinea drugega odstavka 40. člena zakona o azilu
(Uradni list RS, št. 61/99) se razveljavi.
2. Vrhovno sodišče mora o pritožbi zoper odločbo upravnega
sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za
pridobitev azila, odločiti v petnajstih dneh od njenega prejema.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Ustavno sodišče je v postopku odločanja
o ustavni pritožbi št. Up-78/2000 na podlagi drugega odstavka 59. člena in 30.
člena zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za
oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena zakona o azilu (v
nadaljevanju: ZAzil). V odločbi z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/00)
je navedlo, da bo v postopku presodilo, ali je z izpodbijano določbo kršena
pravica do pritožbe iz 25. člena ustave in ali je taka ureditev v skladu z načeli
pravne države iz 2. člena ustave.
2. Državni zbor se o sklepu o začetku
postopka za oceno ustavnosti navedene določbe ZAzil ni izjavil.
B)
3. Po drugi alinei drugega odstavka 40.
člena ZAzil je postopek pravnomočno končan z vročitvijo sodbe upravnega
sodišča. Z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni mogoče priti do
drugačne razlage, kot da določba izključuje pritožbo zoper sodbo upravnega
sodišča. Po petem odstavku 39. člena ZAzil se zakon o upravnem sporu (Uradni
list RS, št. 50/97 in 70/00 v nadaljevanju: ZUS) uporablja le, kolikor ZAzil ne
določa česa drugega. Drugega odstavka 40. člena ZAzil ni mogoče razumeti
drugače, kot da na drugačen način, kot je predpisano v ZUS, določa trenutek
nastopa pravnomočnosti. Za opisan pomen govori nadalje sistematična razlaga.
ZAzil v določbah 38., 39. in 40. člena ureja postopek odločanja o tožbi zoper
odločbo, izdano na prvi stopnji, tj. zoper odločbo Ministrstva za notranje
zadeve kot pristojnega upravnega organa. Upravno sodišče je v vseh določbah
največkrat celo izrecno omenjeno izključno v povezavi s pristojnostjo za
odločanje o tožbi. Da je zakonodajalec v ZAzil uredil upravni spor na eni
stopnji, izhaja tudi iz predloga zakona o azilu za prvo obravnavo. V
obrazložitvi predloga je navedeno, da je v njem uveljavljeno načelo dveh
instanc in hkrati zagotovljeno sodno varstvo (Poročevalec Državnega zbora, št.
78/98, str. 40-41). Pripomba Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in
pravne zadeve z dne 26. 5. 1999, da je pri ureditvi pravnomočnosti po ZAzil potrebno
upoštevati institut pritožbe po ZUS, pa ni bila upoštevana.
4. Druga alinea drugega odstavka 40. člena
ZAzil je v nasprotju s pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave). S 25.
členom ustave je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega
sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih
skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih
pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji
ta pravica zagotavlja načelo instančnosti pri odločanju sodišč in drugih
organov, tj. presojo drugostopnega organa glede vseh vprašanj, ki so pomembna
za odločitev o pravici oziroma o obveznosti (odločba št. U-I-34/95 z dne 29.
10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138). Druga alinea drugega
odstavka 40. člena ZAzil, ki izključuje pritožbo zoper odločbo sodišča, ki
odloča v upravnem sporu na prvi stopnji, predstavlja torej poseg v navedeno
ustavno pravico.
5. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so
omejitve ustavnih pravic dopustne, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To
pomeni, da mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno
legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek
15. člena ustave).
6. Iz gradiva, obravnavanega v zakonodajnem
postopku, je mogoče sklepati, da se je zakonodajalec za sporno določbo odločil
ob upoštevanju temeljnega izhodišča pri pripravi ZAzil, tj. uskladitve te materije
z obveznostmi, ki za državo izhajajo iz sprejetih mednarodnih konvencij in
drugih dokumentov, in z aquis communautaire. Pri določanju organov, pristojnih
za odločanje o priznanju azila, je upošteval Resolucijo Sveta Evropske unije o
minimalnih zagotovilih v azilnem postopku z dne 20. 6. 1995 (Predlog zakona o
azilu, Poročevalec Državnega zbora, št. 78/98, str. 29). Resolucija daje
državam široko polje presoje pri določanju prvostopnega organa, ki odloča o
prošnjah za priznanje azila, zahteva pa sodno varstvo oziroma varstvo pred
organom, ki ima možnost neodvisno odločiti o pritožbi zoper negativno odločbo
(točka 8). Navedena okoliščina sama po sebi ne more utemeljevati potrebe po
poseganju v ustavno pravico, še posebej, ker omenjena resolucija ni mednarodnopravno
obvezujoč instrument. Poleg tega ta resolucija državi ne preprečuje, da
zagotovi višjo raven pravic od tiste, ki je v njej opredeljena kot minimalna.
Drugi možni razlog za drugačno ureditev upravnosodnega postopka, kot je
opredeljen v ZUS, je pospešitev postopka. Čim hitrejša izvedba postopka naj na
eni strani skrajša obdobje prosilčeve negotovosti, na drugi strani pa zmanjša
stroške države, povezane z bivanjem prosilcev v njej. Interes po čim hitrejši
izvedbi azilnega postopka je ustavno legitimen. Izbrano sredstvo je potrebno in
nujno za njegovo dosego. Izključitev ene sodne instance skrajša postopek;
drugega načina, ki bi dosegel isti cilj, ni. Vendar pa zasledovani cilj ne
pretehta teže posega v pravico do pritožbe. Prizadeta oseba bo sama pretehtala,
ali ji več pomeni hiter zaključek postopka ali večja verjetnost zakonite
odločbe. Finančni interes države pa tudi ne more odtehtati izključitve pritožbe
in s tem večjega tveganja, da je izdana negativna odločba nezakonita.
Izključitev pritožbe v drugi alinei drugega odstavka 40. člena ZAzil zato ni
dopustna.
7. Zaradi ugotovljenih neskladnosti z
ustavo je ustavno sodišče drugo alineo drugega odstavka 40. člena ZAzil
razveljavilo. Pri tem se ni spuščalo v vprašanje, ali bi bila morda drugačna
omejitev pritožbe zoper upravno odločbo o (ne)priznanju azila ustavno dopustna.
8. Ker je ustavno sodišče navedeno določbo
razveljavilo že zaradi njene neskladnosti s 25. členom ustave, se v presojo,
ali je določba tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave), ni
bilo treba spuščati.
9. S tem, ko je navedena določba, ki
predstavlja izjemo od splošnega pravila, določenega v ZUS, razveljavljena, se
tudi za odločbe, izdane v azilnem postopku, uporablja ZUS. Tako velja, da v
primeru vložitve dovoljene pritožbe tudi te odločbe postanejo pravnomočne po
izčrpani pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje in njeni vročitvi.
10. Na podlagi drugega odstavka 40. člena
ZUstS je ustavno sodišče določilo tudi rok za odločitev vrhovnega sodišča o
pritožbi. Z določitvijo krajšega roka za vložitev tožbe na upravno sodišče in z
določitvijo roka za odločitev upravnega sodišča je zakonodajalec jasno izrazil
legitimen namen, da se azilni postopek čimhitreje pravnomočno konča. V
primerih, ko je v ZUS kot sistemskem zakonu, ki ureja upravni spor, določen rok
za odločanje prvostopnega upravnega sodišča, je določen tudi za polovico krajši
rok za odločitev o pritožbi (četrti in peti odstavek 69. člena ZUS). Upoštevaje
to zakonodajalčevo odločitev je ustavno sodišče za odločitev o pritožbi v
azilnih zadevah, v katerih je upravno sodišče dolžno odločiti v tridesetih dneh
(četrti odstavek 39. člena ZAzil), določilo rok petnajst dni. Glede na naravo
odločitve, sprejete na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, taka ureditev
velja do morebitne drugačne zakonske ureditve.
C)
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 30. člena, drugega odstavka 40. člena, 43. člena in drugega odstavka
59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr.
Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk
in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu.
Proti je glasoval sodnik Fišer, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-221/00-6
Ljubljana, dne 9. novembra 2000.
Predsednik
Franc Testen l. r.