Up-78/00
29. 6. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi A. A. A. iz Ž., Z. V., ki ga zastopa B. B., odvetnik v U. na
seji dne 29. junija 2000
o d l o č i l o :
1. Sodba Upravnega sodišča v Ljubljani št. U
168/00 z dne 23. 2. 2000 se razveljavi.
2. Zadeva se vrne v novo odločanje Upravnemu
sodišču v Ljubljani.
3. Začne se postopek za oceno ustavnosti
druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (Uradni list RS, št.
61/99).
4. Do končne odločitve v postopku iz 3. točke
izreka se zadrži izvrševanje druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o
azilu.
5. Do končne odločitve v postopku iz 3. točke
izreka se šteje, da je zoper odločbo upravnega sodišča, s katero je bilo
odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila,
dovoljena pritožba.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnik izpodbija odločbo Ministrstva za
notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) št. 0301-15/07.XVII-210.802/99 z dne 13.
1. 2000, s katero je to zavrnilo njegovo vlogo za priznanje azila v Republiki
Sloveniji in odločilo, da mora v roku treh dni od pravnomočnosti odločbe
zapustiti državo. Upravno sodišče je s sodbo št. U 168/00 z dne 23. 2. 2000
tožbo zoper odločbo MNZ zavrnilo. Z izpodbijanima odločbama naj bi bile kršene
določbe 5., 13., 14., 22., 34. in 35. člena Ustave. Pritožnik je navedel, da mu
v postopku kljub izrecni zahtevi ni bil postavljen svetovalec za azil, ki mu ga
zagotavljata 9. in 16. člen Zakona o azilu (v nadaljevanju: ZAzil). Izpodbijani
odločbi naj bi se ne opredelili do dokazov, ki naj bi potrdili pritožnikovo
trditev, da je kazenski postopek, zaradi katerega je bila dovoljena njegova
izročitev Z. V., skonstruiran.
Neutemeljeno naj bi bilo stališče upravnega
organa, da pritožnik ni izkazal, da bi bili v primeru izročitve Z. V. ogroženi
njegova varnost in integriteta v smislu 3. člena Konvencije o varstvu
človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št.
7/94 - v nadaljevanju: EKČP). Dokumente, ki naj bi potrjevali njegove trditve,
naj bi hranil v Ž., kamor zaradi nevarnosti za življenje ne more iti. Njegove
trditve o nepravilnostih v volilni kampanji gospoda C. pa naj bi potrdil članek
z naslovom "Črne blagajne guvernerjev", ki ga je prejel na dan
odločitve upravnega sodišča. Ker naj bi med Republiko Slovenijo in Z. V. ne
bila sklenjena pogodba o izročitvi, naj bi tudi iz tega razloga ne obstajala
podlaga za njegovo izročitev.
Meni tudi, da bi po več kot šestih mesecih
moral biti izpuščen iz pripora, ki je bil odrejen zoper njega v izročitvenem
postopku. Pritožnik predlaga, naj Ustavno sodišče pogleda spise Okrožnega
sodišča v Krškem, MNZ in Upravnega sodišča in si samo ustvari podobo o tem, ali
so podani zadostni razlogi za sklep o obstoju nevarnosti za njegovo življenje.
Pritožnik predlaga odpravo izpodbijane odločbe MNZ, podrejeno pa njeno
razveljavitev in vrnitev zadeve v novo odločanje.
2. Ustavno sodišče je na podlagi tretje
alinee 52. člena Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list
RS, št. 49/98) zadevo obravnavalo prednostno. Senat je s sklepom z dne 10. 3.
2000 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in zadržal izvrševanje izpodbijanih
odločb. Na podlagi 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.
15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) sta bila ustavna pritožba in sklep o njenem
sprejemu vročena Upravnemu sodišču. Upravno sodišče na ustavno pritožbo ni
odgovorilo.
3. Ustavno sodišče je pogledalo spis
Okrožnega sodišča v Krškem št. Ks 152/99, spisa Upravnega sodišča št. U 168/00
in U 521/00 ter spis MNZ, voden v zadevi, v kateri je bila izdana izpodbijana
odločba.
B. - I.
4. Pritožnik je vložil prošnjo za priznanje
azila v Republiki Sloveniji v času, ko je bil v priporu, ker zoper njega teče
postopek izročitve Z. V. Sklep pristojnega sodišča o tem, da so izpolnjeni
pogoji za pritožnikovo izročitev, je dne 3. 12. 1999 postal pravnomočen. Z
ustavno pritožbo sta izpodbijani odločbi, izdani v azilnem postopku. MNZ je
vlogo zavrnilo, ker je ugotovilo, da niso podani niti razlogi, ki jih za priznanje
azila določata Konvencija o statusu beguncev in Protokol o statusu beguncev
(Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in
17/67 - v nadaljevanju: Ženevska konvencija), niti razlogi, ki izhajajo iz 3.
člena EKČP (drugi in tretji odstavek 1. člena ZAzil). Pritožnikove navedbe,
dane v postopku, naj bi bile kontradiktorne in naj bi ne dokazovale, da bi bilo
njegovo življenje v primeru vrnitve v Z. V. resno ogroženo. Upravni organ je na
podlagi tega sklenil, da je pritožnik vložil prošnjo z namenom, da bi odložil
izročitev in se izognil sojenju v Z. V. Upravno sodišče je potrdilo stališče
upravnega organa o neobstoju razlogov za priznanje azila iz drugega oziroma iz
tretjega odstavka 1. člena ZAzil.
Poleg tega naj bi priznanje azila ne bilo
dopustno tudi zaradi tega, ker naj bi obstajali utemeljeni razlogi za sum, da
je pritožnik pred prihodom v Slovenijo zagrešil hudo kaznivo dejanje
nepolitične narave zunaj države, to pa po 4. členu ZAzil izključuje podelitev
azila.
5. Ker pritožnik izpodbija odločbi, izdani v
azilnem postopku, predmet presoje v postopku odločanja o ustavni pritožbi ne
morejo biti njegovi očitki o predolgem trajanju pripora, ki je bil odrejen v
postopku izročitve, niti očitki o neobstoju pravne podlage za izročitev.
6. Očitki, povezani s postavitvijo svetovalca
za begunce, niso utemeljeni. Člen 9 ZAzil daje prosilcu za azil pravico do
izbire svojega pravnega svetovalca ali svetovalca za begunce, da mu med
postopkom pomaga. Po 16. členu svetovalci za begunce seznanjajo prosilce z
materialnopravno in s procesnopravno ureditvijo azila, nudijo pomoč pri
vložitvi prošnje za azil in splošno pravno pomoč ter zastopajo prosilca v
postopku. Pritožnik je dne 14. 11. 1999 dal prošnjo za postavitev svetovalca za
begunce.
MNZ je odgovorilo, da trimesečni zakonski rok
za imenovanje svetovalcev še ni potekel in da jih minister še ni imenoval.
Sodišče je pritožnikov očitek o bistveni
kršitvi pravil postopka zavrnilo, češ da si je pritožnik izbral svojega
pravnega svetovalca in mu je bila pravna pomoč na ta način zagotovljena.
7. Stališče Upravnega sodišča z vidika
jamstva enakega varstva pravic (22. člen Ustave) ni sporno. Člen 22 Ustave
zagotavlja, da ima oseba, ki v postopku pred državnimi organi uveljavlja svoje
pravice, ustrezne in zadostne možnosti za predstavitev svoje zadeve tako z
dejanskega kot s pravnega vidika.
Uveljavljanje azila je zahtevno v obeh
pogledih. Prosilec za azil se je v stiski znašel v tuji državi, nepoznavanje
pravnega reda in neznanje jezika te države pa mu lahko dejansko prepreči
uveljavitev pravice do azila. Pravica iz 9. člena ZAzil omogoča prosilcu
učinkovito varstvo njegovih pravic v postopku za priznanje azila in pomeni kot
taka uresničitev jamstev iz 22. člena Ustave.
8. Zgolj nepostavitev svetovalca za begunce
še ne pomeni, da prosilcu za azil ni bila dana možnost učinkovitega
uveljavljanja azila. Že ZAzil ne določa te pravice kot absolutne, temveč govori
o pravici prosilca do izbire svojega pravnega svetovalca ali svetovalca za
begunce. Pritožnika je ves čas postopka zastopal odvetnik, ki si ga je sam
izbral, poleg tega pa ne zatrjuje, da bi mu bilo zaradi nepostavitve posebnega
svetovalca za begunce onemogočeno učinkovito varstvo njegovih pravic.
9. Prav tako ni utemeljen očitek o kršitvi 5.
in 13. člena Ustave. Člen 5 Ustave določa, da država na svojem ozemlju varuje
človekove pravice in temeljne svoboščine. Člen 13 določa, da imajo tujci v
Sloveniji v skladu z mednarodnimi pogodbami vse pravice, zagotovljene s to
ustavo in z zakoni, razen tistih, ki jih imajo po ustavi ali po zakonu samo
državljani Slovenije. Gre za splošni določbi, ki posamezniku ne zagotavljata
več pravic od tistih, ki so v Ustavi oziroma v mednarodni pogodbi posebej
opredeljene.
10. Člen 22 Ustave pomeni uporabo splošnega načela
o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) na področju
varstva pravic. Gre za poseben primer načela pravne enakosti, ki vsakomur
zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodišči, drugimi
državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil.
Očitek o kršitvi 14. člena Ustave je zato Ustavno sodišče presodilo v okviru
zatrjevane kršitve 22. člena Ustave.
11. Pravica do azila je po Ustavi
zagotovljena le osebam, ki so preganjane zaradi zavzemanja za človekove pravice
in temeljne svoboščine (48. člen Ustave). Ustavna podlaga za presojo odločitve
pristojnega organa o (ne)priznanju azila iz razlogov po tretjem odstavku 1.
člena ZAzil (v nadaljevanju: azila iz humanitarnih razlogov) je 18. člen Ustave.
Določba prepoveduje mučenje ter nečloveško in ponižujoče ravnanje in
kaznovanje. Gre za specialno določbo v razmerju do 34. člena Ustave, ki daje
vsakomur pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, in v razmerju do 35.
člena Ustave, ki zagotavlja nedotakljivost človekove telesne in duševne
celovitosti. Pritožnikove očitke o kršitvi 34. in 35. člena Ustave je Ustavno
sodišče zato presodilo v okviru jamstev 18. člena Ustave.
12. Pri razlagi določbe se je Ustavno sodišče
oprlo na dosedanja stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v
nadaljevanju: ESČP) o vsebini 3. člena EKČP v povezavi z odločanjem o azilu in
o izročitvi posameznikov drugi državi oziroma o njihovem izgonu. Podobno kot
18. člen Ustave namreč tudi 3. člen EKČP prepoveduje mučenje ter nečloveško in
ponižujoče ravnanje in kaznovanje. Poleg te je upoštevalo še določbe specialne
Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim
ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju:
Konvencija Združenih narodov).
13. Konvencija Združenih narodov izrecno
prepoveduje pregon, izgon oziroma izročitev osebe drugi državi, če so podani
resni razlogi za sum, da utegne biti mučena (prvi odstavek 3. člena).
Vsebina 3. člena EKČP je po razlagi ESČP podobna.
Določba prepoveduje izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani
tehtni razlogi (substantial grounds), ki utemeljujejo sklep o obstoju realne
nevarnosti (real risk), da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma
nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju.1 Odločitev o obstoju
nevarnosti terja ugotovitev stanja v državi, ki zahteva izročitev osebe oziroma
zaradi katere prizadeta oseba prosi za azil. Po Konvenciji Združenih narodov se
pri tem upoštevajo vse relevantne okoliščine, med drugim tudi to, ali obstaja v
zadevni državi vrsta sistematičnih resnih, očitnih ali množičnih kršitev
človekovih pravic (drugi odstavek 3. člena).
14. Tudi v Ustavi je podobno kot v EKČP
določba o prepovedi mučenja med prvimi določbami o človekovih pravicah in sicer
takoj za določbo o nedotakljivosti človekovega življenja (17. člen) in pred
določbami, ki zagotavljajo osebno svobodo (19. in 20. člen). Začasna
razveljavitev ali omejitev pravic iz 18. člena Ustave v vojnem ali v izrednem
stanju ni dopustna (drugi odstavek 16. člena). Tako kot EKČP in Konvencija
Združenih narodov tudi Ustava prepoveduje izročitev oziroma izgon osebe, če
obstaja realna nevarnost, da bo oseba v takem primeru izpostavljena
nečloveškemu ravnanju, ne zagotavlja pa pravice do azila. Odločitev, da se in
pod kakšnimi pogoji se prizna azil iz humanitarnih razlogov, za kar je prosil
pritožnik, je v polju zakonodajalčeve presoje. Člen 18 Ustave prepoveduje le,
da bi bila oseba, glede katere obstaja realna nevarnost, da bo v primeru vrnitve
v državo, iz katere je prišla, izpostavljena nečloveškemu ravnanju, izročena
tej državi oziroma izgnana vanjo.
15. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo,
da namen Ustave ni formalno in teoretično priznanje človekovih pravic, pač pa
Ustava zahteva, da mora biti zagotovljena možnost njihovega učinkovitega in
dejanskega izvrševanja (odločba št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 - OdlUS VII,
231). Če naj bodo jamstva iz 18. člena Ustave dejansko zagotovljena,
posamezniku ne sme biti naloženo pretežko breme dokazovanja glede ogroženosti.
Presoja o obstoju nevarnosti, da bo oseba izpostavljena nečloveškemu ravnanju,
je zelo zahtevna. Po naravi stvari je prizadeta oseba tista, ki mora zatrjevati
okoliščine, da je ogrožena. Sledi presoja, ali je subjektivni strah v takšni
meri objektivno konkretiziran, da je oseba dejansko ogrožena. Pri tem je treba
upoštevati tako položaj prizadete osebe kot tudi stanje v državi, iz katere
oseba prihaja oziroma kateri naj bi bila izročena.
16. Zakonska ureditev postopka izročitve, relevantna
v pritožnikovem primeru, omogoča spoštovanje opisanih ustavnih jamstev.
Izročitveni postopek je sestavljen iz odločitve sodišča o izpolnjenosti
zakonskih pogojev za izročitev in iz odločitve ministra za pravosodje o
(ne)dovolitvi izročitve. Minister za pravosodje ne dovoli izročitve, če je bil
osebi priznan azil (528. do 530. člen Zakona o kazenskem postopku, Uradni list
RS, št. 63/94 in nasl. v nadaljevanju: ZKP). Kasnejši ZAzil je predvidel dve
vrsti odločb, ki preprečujeta izročitev: odločbo o priznanju azila in odločbo o
dovolitvi zadrževanja v državi.
Azil iz humanitarnih razlogov se prizna pod
dvema predpostavkama: (1) da so podani humanitarni razlogi (tj. nevarnost
nečloveškega ravnanja oz. ogroženost varnosti ali fizične integritete) in (2)
da niso podani izključitveni razlogi (npr. obstoj utemeljenega suma o storitvi
hudega kaznivega dejanja nepolitične narave zunaj države še pred vstopom
vanjo).
V primeru, da je izpolnjena le prva
predpostavka, lahko prizadeta oseba po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi azila
prosi za izdajo dovoljenja za zadrževanje v Republiki Sloveniji (6. in 61. člen
ZAzil). Niti ZKP niti ZAzil ne določata, kako dovoljenje za zadrževanje v
Republiki Sloveniji vpliva na odločitev Ministra za pravosodje o (ne)dovolitvi
izročitve osebe državi, ki je zanjo prosila. Ne glede na to, kakšno stališče bo
uveljavljeno, pa instituta zadrževanja v Republiki Sloveniji ni mogoče razumeti
drugače, kot da preprečuje vsako prisilno odstranitev ali vrnitev osebe in
torej tudi izročitev. V tem je namreč njegov edini smisel.
17. Z vidika 18. člena Ustave sta pomembni
odločitev o obstoju humanitarnih razlogov v azilnem postopku in odločba o
(ne)izdaji dovoljenja za zadrževanje v Republiki Sloveniji. Pristojni organ
mora v obeh postopkih presoditi, (1) ali so okoliščine, zaradi katerih
prizadeta oseba prosi za azil oziroma za izdajo dovoljenja za zadrževanje,
take, da se lahko čuti ogrožena, in (2) ali je tak strah objektivno utemeljen.
Pri presoji o obstoju prvega elementa mora upoštevati navedbe prizadete osebe v
celoti in morebitne druge dokaze ter narediti zanesljivo oceno o
verodostojnosti teh navedb. V presojo o obstoju drugega elementa mora vključiti
oceno stanja v državi, v katero bi se prosilec v primeru zavrnilne odločbe
moral vrniti. Če odločba ne vsebuje presoje vseh okoliščin in dokazov, ki so
relevantni, da lahko pristojni organ naredi zanesljivo presojo o obstoju obeh
elementov, je v nasprotju z 22. členom Ustave (enako varstvo pravic).
18. Kriterij za presojo odločitve o obstoju
izključitvenih razlogov v azilnem postopku je upoštevaje pritožnikove navedbe
jamstvo enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Po tej določbi je sodišče, ki
presoja odločbo nižjega sodišča ali upravnega organa, dolžno vzeti navedbe
stranke na znanje, pretehtati njihovo relevantnost in se do tistih navedb, ki
so za odločitev v zadevi bistvenega pomena, v obrazložitvi odločbe tudi
opredeliti.
19. Izpodbijani upravna odločba in sodba
zavračata pritožnikovo trditev, da bi vrnitev v Z. lahko ogrozila njegovo
varnost oziroma fizično integriteto. Pritožnik utemeljuje prošnjo za azil s
tem, da ve za korupcijo in druge nezakonitosti v volilnem postopku za
guvernerja Krasnojarska gospoda C., ki je bil kasneje tudi izvoljen, da ima
dokumente, ki te nezakonitosti potrjujejo, in da je kazenski postopek, zaradi
katerega Z. V. zahteva njegovo izročitev, le konstrukt. Trdi, da so mu grozili
s smrtjo. Upravna in sodna odločba obrazložita sklep o neutemeljenosti prošnje
za azil s tem, da pritožnikovim trditvam odrečeta verodostojnost in
utemeljenost, ker da so kontradiktorne. Sodišče je poleg tega samo presodilo,
da je podan izključitveni razlog iz druge alinee prvega odstavka 4. člena
ZAzil, tj. da obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da je pritožnik storil hudo
kaznivo dejanje nepolitične narave zunaj Republike Slovenije, preden je vstopil
v državo. Ta sklep je utemeljilo s podatki upravnega spisa, ki so bili
pridobljeni iz kazenskega spisa glede pritožnikove izročitve. Navedlo je, da je
kaznivo dejanje goljufije, zaradi katerega v Z. V. teče zoper pritožnika
kazenski pregon, klasično kaznivo dejanje; ker se mu očita nenamenska uporaba
proračunskih sredstev v višini 10. milijonov rubljev, pa naj bi šlo za hudo
kaznivo dejanje.
20. Večina ugotovitev v obeh izpodbijanih
odločbah o tem, da so pritožnikove navedbe kontradiktorne, nima opore v
podatkih spisa. Iz potrdila o državljanstvu in iz potnega lista, izdanih v
marcu 1999, ne izhaja zanesljiv sklep, da bi bil pritožnik v tem času v Ž.
Zoper pritožnika je bil v mesecu novembru 1998 začet kazenski postopek, dne 2.
2. 1999 pa je bila izdana tiralica. Malo verjetno je, da bi pritožnik, če bi
bil po razpisu tiralice v Ž., ne bil prijet. Poleg tega je sodišče v
izročitvenem postopku zahtevalo predložitev vloge, na podlagi katere je bil
izdan potni list. Ruski organi take listine niso predložili. Na drugi strani je
iz kopije potnega lista, izdanega v marcu 1999, in kopije dopisa Uprave za
notranje zadeve mesta T. št. 6162 z dne 3. 9. 1999 mogoče sklepati, da je bila
sprememba državljanstva iz nekdanje Zveze sovjetskih socialističnih republik v
državljanstvo Z. V. določena z zakonom in da zato zanjo ni bila potrebna vloga
prizadete osebe.
Nenazadnje tega potnega lista pritožnik ni
podpisal. Bolj nejasne so okoliščine glede kraja izdaje vize za potovanje v Š.
Pritožnik je namreč na zaslišanju v
izročitvenem postopku navedel, da jo je pridobil v S., v azilnem postopku pa,
da je bila izdana v Ž. Viza je bila izdana avgusta 1999, torej v času, ko je že
bila razpisana tiralica, pritožnik pa je bil na R. Ne glede na to si ni mogoče
zamisliti utemeljenega razloga, zakaj se upravni organ sklicuje na pritožnikove
trditve, namesto da bi od pristojnih organov zahteval, naj vizo predložijo in
jo sam vpogledal. Trditve o številu otrok si ne nasprotujejo, v celoti pa
pritožnikovo verodostojnost potrjuje odgovor Državnega tožilstva Z. V. z dne
20. 3. 2000. V njem je navedeno, da je od štirih pritožnikovih otrok en
posvojen. Tudi domnevna nasprotja v pritožnikovih izjavah glede poklicne
dejavnosti niso taka, da bi zanesljivo izpodbijala pritožnikovo verodostojnost
in da bi to utemeljevalo zavrnitev prošnje za azil. Obdobje, ko naj bi bil
pritožnik delal za leningrajsko tovarno turbin, in obdobje, ko naj bi opravljal
funkcijo v upravni enoti T., se razlikujeta. Zgolj dejstvo, da je opravljal
državno funkcijo, hkrati pa je bil lastnik več podjetij po svetu, še ne pomeni,
da njegove navedbe o dejavnosti, s katero se je ukvarjal pred pobegom iz Z.,
niso dosledne. Pritožnik je predložil številne dokumente, iz katerih izhaja,
kakšno funkcijo je opravljal v upravni organizacijski strukturi T. Tudi navedbe
o tem, da so ga pri odhodu iz države spremljali policisti in da je ob vrnitvi
dobil poziv Uprave za gospodarske prestopke, je pritožnik jasno umestil v leto 1997
in ne v november 1998, ko naj bi bil bežal iz Z. zaradi groženj, zaradi katerih
prosi za azil. Prav tako ni jasno, kako bi lahko okoliščina, da je bil
pritožnik tudi sam udeležen v C. volilni kampanji, nasprotovala njegovim
trditvam o ogroženosti zaradi vedenja o nepravilnostih v tej kampanji. S tem,
ko upravni organ in sodišče odrekata verodostojnost pritožnikovih navedb zaradi
tega, ker ni predložil dokumentov, ki naj bi bili shranjeni v bančnem sefu v
Ž., in dokazov, da so nanj že streljali, sta mu naložila breme dokazovanja, ki
mu ni mogoče zadostiti. Nadalje ni jasno, katere dokaze naj bi pritožnik še
predložil v dokaz svojih trditev, da je dejanje, zaradi katerega je zoper njega
uveden kazenski postopek, sam naznanil pristojnim organom. Z vlogama z dne 4.
10. 1999 in 14. 1. 2000 je pritožnik dostavil več listin, med njimi tudi
korespondenco med njim in banko ter njim in moskovskim javnim tožilcem, ki
potrjujejo pritožnikove trditve. Nekatere listine so bile sicer predložene po
izdaji upravne odločbe, to pa ne izključuje obveznosti sodišča, da bi jih
upoštevalo pri odločanju (tretji odstavek 39. člena ZAzil in 14. člen ZUS).
21. Nekatera dejstva izpodbijani odločbi
razlagata v škodo pritožnika, ne da bi bilo vsaj implicitno razvidno, zakaj
druga vsaj enako možna ali celo verjetnejša razlaga ne pride v poštev. Na
podlagi tega, da je pritožnik zaprosil za azil po enem mesecu od prihoda v
državo in da je potoval v Š., je upravni organ sklenil, da je vlogo za azil
vložil zgolj z namenom preprečitve izročitve. Pritožnikovo ravnanje predstavlja
razumen odziv na položaj, ko je bil med potjo v Š., kamor se je pred grožnjami
zatekel že enkrat prej, prijet; razumljivo pa je tudi, da je pritožnik
potreboval določen čas, da si najde pooblaščenca. Tudi izjave o tem, da sta
žena in otroka zaprta kot talca v stanovanju, kljub temu pa je dobil ženino
pismo, je pritožnik dovolj prepričljivo pojasnil s tem, da je z izrazom talci
mislil na to, da ne morejo iz Z. Prav tako ni jasno, zakaj naj bi dejstvo, da
je pritožnik predložil v spis dokument z dne 9. 2. 1999, dokazovalo, da je bil
pritožnik tedaj v Ž.
22. Izpodbijani odločbi sta v delu, v katerem
utemeljujeta obstoj subjektivne ogroženosti pritožnika, neobrazloženi, zato sta
v nasprotju z jamstvom enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Ker v
izpodbijanih odločbah manjka tako presoja o obstoju subjektivne kot tudi o
obstoju objektivne ogroženosti, Ustavno sodišče ni moglo odločiti, ali je bil
kršen 18. člen Ustave.
23. Jamstvo enakega varstva pravic (22. člen
Ustave) je bilo kršeno tudi z odločitvijo o obstoju izključitvenega razloga iz
4. člena ZAzil. Sodišče je utemeljilo, da gre za sum storitve hudega kaznivega
dejanja in da očitano kaznivo dejanje ni politične narave. V obrazložitvi
izpodbijane sodbe pa manjka presoja o podanosti tretjega pogoja za odločitev o
obstoju izključitvenega razloga, tj. o obstoju utemeljenih razlogov za sum, da
je pritožnik storil očitano kaznivo dejanje.
24. Eden izmed pogojev za odločitev
pristojnega sodišča, da so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev (7. točka
522. člena ZKP), je obstoj dovolj dokazov za utemeljenost suma, da je oseba,
katere izročitev se zahteva, storila kaznivo dejanje.
Dokazni standard "dovolj dokazov za
utemeljenost suma" je najmanj enak kot dokazni standard "obstoj
utemeljenih razlogov za sum", ki se zahteva v azilnem postopku. Odločitev
o obstoju omenjenega pogoja v izročitvenem postopku vključuje tudi presojo o
morebitnih očitkih prizadete osebe, da je kazenski postopek, ki teče zoper
njega, konstruiran. Obstoj pravnomočne odločbe o obstoju pogojev za izročitev
zato zadostuje za odločitev o obstoju "utemeljenih razlogov za sum" v
azilnem postopku.
25. V času izdaje izpodbijane sodbe je bilo o
obstoju pogojev za izročitev že pravnomočno odločeno, vendar pa se izpodbijana
sodba na to odločbo ne sklicuje. Ker izpodbijana sodba niti sama ne obrazloži,
na podlagi katerih konkretnih okoliščin šteje, da so podani "utemeljeni
razlogi za sum", in se ne opredeli do pritožnikovih navedb o
konstruiranosti kazenskega postopka, je v nasprotju z 22. členom Ustave.
26. V primeru, ko Ustavno sodišče ustavni
pritožbi ugodi, posamični akt v celoti ali deloma odpravi ali razveljavi in
zadevo vrne organu, ki je pristojen za odločanje (prvi odstavek 59. člena
ZUstS). Če pristojni organ v azilnem postopku ugotovi obstoj izključitvenega
razloga iz 4. člena ZAzil, postane odločanje o obstoju humanitarnih razlogov
nepotrebno. Ker je bila v delu, v katerem je bilo odločeno o obstoju
izključitvenega razloga, ustavna pravica kršena le z izpodbijano sodbo, ne pa
tudi z odločbo MNZ, in ker je Upravno sodišče v primeru, da bo za odpravo
ugotovljenih kršitev ustavnih pravic treba odpraviti tudi odločbo, pristojno
samo to storiti, je Ustavno sodišče razveljavilo le sodbo in vrnilo zadevo v
novo odločanje Upravnemu sodišču. Pri novem odločanju o zadevi je Upravno
sodišče v primeru morebitne odprave izpodbijane odločbe MNZ pa tudi to dolžno
upoštevati razloge te odločbe.
B. - II.
27. Po drugi alinei drugega odstavka 40.
člena ZAzil je postopek za priznanje azila pravnomočno končan z vročitvijo
odločbe upravnega sodišča. Iz te določbe izhaja, da zoper odločbo upravnega
sodišča ni dovoljena pritožba na Vrhovno sodišče. S tem je zakonodajalec uredil
pravico do pritožbe drugače, kot je urejena v prvem odstavku 70. člena Zakona o
upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 - popr. - v nadaljevanju:
ZUS). Ta določa, da je zoper sodbo, izdano v upravnem sporu na prvi stopnji
dovoljena pritožba, kolikor ta zakon ne določa drugače. Obravnavanega primera
ZUS ne omenja.
28. Ustavno sodišče je na podlagi drugega
odstavka 59. člena ZUstS in 30. člena ZUstS postopek razširilo na presojo
skladnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil z Ustavo. V postopku
bo presodilo, ali je z izpodbijano določbo kršena pravica do pritožbe iz 25.
člena Ustave in ali je taka ureditev v skladu z načeli pravne države iz 2.
člena Ustave.
29. Ustavno sodišče je do dokončne odločitve
tudi zadržalo izvrševanje omenjene zakonske določbe. Po določbi 39. člena ZUstS
sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev
predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi
njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
30. Pri odločanju o začasnem zadržanju
izvrševanja predpisa Ustavno sodišče tehta med škodljivimi posledicami, ki bi
jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi
posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijana določba ne bi izvrševala.
Prosilec za azil, čigar prošnja je bila zavrnjena, se po vročitvi sodbe
upravnega sodišča lahko prisilno odstrani z ozemlja Republike Slovenije (prvi
in drugi odstavek 40. člena ZAzil), kar lahko pomeni za prosilca nastanek
nepopravljivih škodljivih posledic. Na drugi strani z zadržanjem izvrševanja
druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil škodljive posledice ne nastajajo.
Le učinek pravnomočnosti se odloži do trenutka, ki velja po splošnih pravilih
ZUS.
31. Da bi do končne odločitve o zadevi ne
prišlo do nepotrebnih zapletov glede vprašanja nastopa pravnomočnosti, je
Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da se v
času zadržanja šteje, da je zoper odločbo upravnega sodišča, s katero je bilo
odločeno o tožbi zoper odločbo, izdano v postopku za pridobitev azila,
dovoljena pritožba. Po določbah ZUS, ki se zaradi zadržanja zadevne določbe
ZAzil začasno uporabljajo tudi v postopku za pridobitev azila, postane odločba
pravnomočna po izčrpani pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje in vročitvi
sodne odločbe; če pritožba zoper prvostopno sodbo ni bila vložena ali je bila
zamujena, pa nastopi pravnomočnost z iztekom pritožbenega roka.
C.
32. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 30. člena, 39. člena, drugega odstavka 40. člena ter prvega in drugega
odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in
sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr.
Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je glede 1. in
2. točke izreka sprejelo soglasno, glede 3., 4. in 5. točke izreka pa s sedmimi
glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude. Sodnik Fišer in sodnica Škrk
sta glede 1. in 2. točke izreka dala pritrdilni ločeni mnenji, sodnik Ude pa je
glede 3., 4. in 5. točke izreka dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Opomba:
1Glej sodbe v zadevah Soering proti
Združenemu kraljestvu z dne 7. 7. 1989,, Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 161, 88 91,
Cruz Varas in drugi proti Švedski z dne 20. 3. 1991, Publ. ECHR, Ser. A, Vol.
201, 69, Vilvarajah in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 30. 10. 1991,
Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 215, 103, Chahal proti Združenemu kraljestvu z dne 15.
11. 1996, Reports 1996-V, Vol. 22, 73 74, Ahmed proti Avstriji z dne 17. 12.
1996, Reports 1996-VI, Vol. 26, 39.
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
1. Nisem mogel glasovati za izreke pod tč. 3
- 5 citirane odločbe Ustavnega sodišča RS, da se začne postopek za oceno
ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena ZAzil, ki določa, da je
postopek za priznanje azila pravnomočno končan z vročitvijo odločbe upravnega
sodišča. Citirana določba ZAzil pritožbe proti odločbi upravnega sodišča,
izdani v upravnem sporu, izrecno ne izključuje. Po mojem mnenju bi bilo treba
zaradi tega tudi pri razlagi določbe druge alinee drugega odstavka 40. člena
ZAzil upoštevati splošno ureditev prvega odstavka 70 člena ZUS, da je zoper
sodbo, izdano v upravnem sporu na prvi stopnji, dovoljena pritožba, kolikor ta
zakon (torej ZUS sam) ne določa drugače. ZUS pa pritožbe v zadevah priznavanja
azila ne izključuje.
2. Po mojem mnenju bi lahko torej na podlagi
same interpretacije ustavno sodišče zavzelo stališče, da je tudi v postopkih za
priznanje azila dovoljena pritožba zoper odločbe upravnega sodišča in je
začetek postopka za oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena
ZAzil nepotreben.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk, ki
se mu pridružuje sodnik dr. Fišer
Glasovala sem za odločbo v vseh točkah
izreka, moje pritrdilno ločeno mnenje pa se nanaša na razloge prve in druge
točke izreka, v katerih je Ustavno sodišče razveljavilo sodbo Upravnega sodišča
v Ljubljani št. U 168/00 z dne 23. 2. 2000 in zadevo vrnilo v novo odločanje
Upravnemu sodišču.
Za prvo in drugo točko izreka odločbe sem
glasovala zgolj zato, ker soglašam z ugotovitvijo Ustavnega sodišča v 25. točki
obrazložitve, da je bilo v času izdaje izpodbijane sodbe Upravnega sodišča, ki
jo Ustavno sodišče razveljavlja s to odločbo, pred drugim sodiščem v naši
državi že pravnomočno odločeno o ekstradiciji ustavnega pritožnika, pa se
izpodbijana odločba na to izrecno ne sklicuje, niti sama ne obrazloži obstoja
utemeljenih razlogov za sum storitve kaznivega dejanja ustavnega pritožnika, ki
je bil podlaga za izročitev in hkrati za zavrnitev azila, s čimer gre za
kršitev načela enakega varstva pravic in 22. člena Ustave. Za razveljavitev
izpodbijane sodbe sem glasovala tudi zato, ker je v pravnem pouku zapisano, da
zoper njo ni dovoljena pritožba, s čimer bi lahko bila ustavnemu pritožniku
celo kršena pravica do pravnega sredstva po 25. členu Ustave.
Strinjam se z ugotovitvijo Ustavnega sodišča
v 26. točki obrazložitve, da če torej pristojni organ v azilnem postopku
ugotovi obstoj izključitvenega razloga iz 4. člena ZAzil, postane odločanje o
obstoju humanitarnih razlogov nepotrebno za sam azilni postopek. Glede na to,
da je v danem primeru hkrati z azilnim postopkom tekel pred drugim domačim
sodiščem izročitveni postopek, ki je bil pravnomočno končan z ugoditvijo izročitve
tujca drugi državi, se je Ustavno sodišče v naslovni odločbi vse preveč
spuščalo v presojo okoliščin, ki bi upravičevale razloge humanitarnega azila v
tem primeru. S tem je po mojem Ustavno sodišče vse preveč "otežilo"
odločbo z navajanji dejanskih okoliščin in morda s tem celo nekoliko
"zameglilo" pravo sporočilo odločbe. Če torej presoja pri azilnem
postopku privede do izključitvenih razlogov po 4. členu ZAzil, je treba to
določbo uporabiti kot lex specialis in zavrniti prosilcu prošnjo za azil (35.
člen ZAzil).
Utegne pa ocena o humanitarnih razlogih
postati relevantna pri presoji uporabe prvega odstavka 6. člena ZAzil, ki se
nanaša na prepoved prisilne odstranitve tujca iz države. Pri obstoju
humanitarnih razlogov mora biti ogroženost prosilca v smislu mučenja ali
nečloveškega ali ponižujočega kaznovanja ali ravnanja podana s strani izvorne
države in njenih organov (1. člen Konvencije Združenih narodov proti mučenju)
ali pa zaradi splošnih razmer v tej državi. V danem primeru po mojem ustavni pritožnik
s svojimi navedbami ni uspel utemeljiti okoliščin prvega primera in z njimi
izključiti razloge zoper zanj uveden kazenski postopek v izvorni državi zaradi
suma kaznivega dejanja goljufije. Kar pa zadeva obstoj splošnih razmer v
izvorni državi, v konkretnem primeru v Ruski federaciji, po mojem mnenju te
niso povsem v diskrecionarni presoji domačih sodišč. Elemente za oceno glede
tega vprašanja lahko sodišča poiščejo pri izvršni veji oblasti, ki je
neposredno odgovorna za mednarodne odnose z drugimi državami ali pa s pomočjo
Visokega komisariata ZN za begunce (10.člen ZAzil).
dr. Mirjam Škrk
dr. Zvonko Fišer
U-I-221/00-6
9. 11. 2000
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na
podlagi drugega odstavka 59. člena in 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94), na seji dne 9. novembra 2000 o d l o č i l o :
1. Druga alinea drugega odstavka 40. člena
Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99) se razveljavi.
2. Vrhovno sodišče mora o pritožbi zoper
odločbo Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper odločbo,
izdano v postopku za pridobitev azila, odločiti v petnajstih dneh od njenega
prejema.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi št. Up-78/2000 na podlagi drugega odstavka 59. člena in 30.
člena Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za
oceno ustavnosti druge alinee drugega odstavka 40. člena Zakona o azilu (v
nadaljevanju: ZAzil). V odločbi z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000)
je navedlo, da bo v postopku presodilo, ali je z izpodbijano določbo kršena
pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave in ali je taka ureditev v skladu z
načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
2. Državni zbor se o sklepu o začetku
postopka za oceno ustavnosti navedene določbe ZAzil ni izjavil.
B.
3. Po drugi alinei drugega odstavka 40. člena
ZAzil je postopek pravnomočno končan z vročitvijo sodbe upravnega sodišča. Z
ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni mogoče priti do drugačne razlage,
kot da določba izključuje pritožbo zoper sodbo upravnega sodišča. Po petem
odstavku 39. člena ZAzil se Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97
in 70/2000 v nadaljevanju: ZUS) uporablja le, kolikor ZAzil ne določa česa
drugega. Drugega odstavka 40. člena ZAzil ni mogoče razumeti drugače, kot da na
drugačen način, kot je predpisano v ZUS, določa trenutek nastopa
pravnomočnosti. Za opisan pomen govori nadalje sistematična razlaga. ZAzil v
določbah 38., 39. in 40. člena ureja postopek odločanja o tožbi zoper odločbo,
izdano na prvi stopnji, tj. zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve kot
pristojnega upravnega organa. Upravno sodišče je v vseh določbah največkrat
celo izrecno omenjeno izključno v povezavi s pristojnostjo za odločanje o
tožbi. Da je zakonodajalec v ZAzil uredil upravni spor na eni stopnji, izhaja
tudi iz Predloga zakona o azilu za prvo obravnavo. V obrazložitvi Predloga je
navedeno, da je v njem uveljavljeno načelo dveh instanc in hkrati zagotovljeno
sodno varstvo (Poročevalec Državnega zbora, št. 78/98, str. 40 41). Pripomba
Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve z dne 26. 5. 1999,
da je pri ureditvi pravnomočnosti po ZAzil potrebno upoštevati institut
pritožbe po ZUS, pa ni bila upoštevana.
4. Druga alinea drugega odstavka 40. člena
ZAzil je v nasprotju s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). S 25.
členom Ustave je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega
sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih
skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih
pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji
ta pravica zagotavlja načelo instančnosti pri odločanju sodišč in drugih
organov, tj. presojo drugostopnega organa glede vseh vprašanj, ki so pomembna
za odločitev o pravici oziroma o obveznosti (odločba št. U-I-34/95 z dne 29.
10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138). Druga alinea drugega
odstavka 40. člena ZAzil, ki izključuje pritožbo zoper odločbo sodišča, ki
odloča v upravnem sporu na prvi stopnji, predstavlja torej poseg v navedeno
ustavno pravico.
5. Po ustaljeni ustavnosodni presoji so
omejitve ustavnih pravic dopustne, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To
pomeni, da mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno
legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek
15. člena Ustave).
6. Iz gradiva, obravnavanega v zakonodajnem
postopku, je mogoče sklepati, da se je zakonodajalec za sporno določbo odločil
ob upoštevanju temeljnega izhodišča pri pripravi ZAzil, tj. uskladitve te
materije z obveznostmi, ki za državo izhajajo iz sprejetih mednarodnih
konvencij in drugih dokumentov, in z aquis communautaire. Pri določanju
organov, pristojnih za odločanje o priznanju azila, je upošteval Resolucijo
Sveta Evropske unije o minimalnih zagotovilih v azilnem postopku z dne 20. 6.
1995 (Predlog zakona o azilu, Poročevalec Državnega zbora, št. 78/98, str. 29).
Resolucija daje državam široko polje presoje pri določanju prvostopnega organa,
ki odloča o prošnjah za priznanje azila, zahteva pa sodno varstvo oziroma
varstvo pred organom, ki ima možnost neodvisno odločiti o pritožbi zoper
negativno odločbo (točka 8). Navedena okoliščina sama po sebi ne more
utemeljevati potrebe po poseganju v ustavno pravico, še posebej, ker omenjena
resolucija ni mednarodnopravno obvezujoč instrument. Poleg tega ta resolucija
državi ne preprečuje, da zagotovi višjo raven pravic od tiste, ki je v njej
opredeljena kot minimalna. Drugi možni razlog za drugačno ureditev
upravnosodnega postopka, kot je opredeljen v ZUS, je pospešitev postopka. Čim
hitrejša izvedba postopka naj na eni strani skrajša obdobje prosilčeve
negotovosti, na drugi strani pa zmanjša stroške države, povezane z bivanjem
prosilcev v njej.
Interes po čim hitrejši izvedbi azilnega
postopka je ustavno legitimen. Izbrano sredstvo je potrebno in nujno za njegovo
dosego. Izključitev ene sodne instance skrajša postopek; drugega načina, ki bi
dosegel isti cilj, ni. Vendar pa zasledovani cilj ne pretehta teže posega v
pravico do pritožbe. Prizadeta oseba bo sama pretehtala, ali ji več pomeni
hiter zaključek postopka ali večja verjetnost zakonite odločbe. Finančni
interes države pa tudi ne more odtehtati izključitve pritožbe in s tem večjega
tveganja, da je izdana negativna odločba nezakonita. Izključitev pritožbe v
drugi alinei drugega odstavka 40. člena ZAzil zato ni dopustna.
7. Zaradi ugotovljenih neskladnosti z Ustavo
je Ustavno sodišče drugo alineo drugega odstavka 40. člena ZAzil razveljavilo.
Pri tem se ni spuščalo v vprašanje, ali bi bila morda drugačna omejitev
pritožbe zoper upravno odločbo o (ne)priznanju azila ustavno dopustna.
8. Ker je Ustavno sodišče navedeno določbo
razveljavilo že zaradi njene neskladnosti s 25. členom Ustave, se v presojo,
ali je določba tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), ni
bilo treba spuščati.
9. S tem, ko je navedena določba, ki
predstavlja izjemo od splošnega pravila, določenega v ZUS, razveljavljena, se tudi
za odločbe, izdane v azilnem postopku, uporablja ZUS. Tako velja, da v primeru
vložitve dovoljene pritožbe tudi te odločbe postanejo pravnomočne po izčrpani
pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje in njeni vročitvi.
10. Na podlagi drugega odstavka 40. člena
ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi rok za odločitev Vrhovnega sodišča o
pritožbi. Z določitvijo krajšega roka za vložitev tožbe na upravno sodišče in z
določitvijo roka za odločitev upravnega sodišča je zakonodajalec jasno izrazil
legitimen namen, da se azilni postopek čim hitreje pravnomočno konča. V
primerih, ko je v ZUS kot sistemskem zakonu, ki ureja upravni spor, določen rok
za odločanje prvostopnega upravnega sodišča, je določen tudi za polovico krajši
rok za odločitev o pritožbi (četrti in peti odstavek 69. člena ZUS). Upoštevaje
to zakonodajalčevo odločitev je Ustavno sodišče za odločitev o pritožbi v
azilnih zadevah, v katerih je upravno sodišče dolžno odločiti v tridesetih dneh
(četrti odstavek 39. člena ZAzil), določilo rok petnajst dni.
Glede na naravo odločitve, sprejete na
podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS, taka ureditev velja do morebitne
drugačne zakonske ureditve.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 30. člena, drugega odstavka 40. člena, 43. člena in drugega odstavka
59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr.
Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk
in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti
je glasoval sodnik Fišer, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Fišerja
1. Glasoval sem proti odločbi v tej zadevi,
ker je moje stališče glede pravice do pritožbe (25. čl. Ustave) drugačno od
tistega, na katerega se je v tej in v nekaterih zadevah v preteklosti postavilo
Ustavno sodišče.
Ustaljena praksa Ustavnega sodišča o tem
vprašanju sloni na načelu instančnosti pri odločanju sodišč in drugih organov.
Poleg tega mora biti v upravnih zadevah
strankam še posebej zagotovljeno sodno varstvo. Obe ustavni pravici sta druga
od druge ločeni, kar pomeni da s sodnim varstvom ni mogoče hkrati zagotoviti
tudi pravico do pritožbe.
Deloma je svoje pomisleke zoper takšno
stališče, ki ga je označila kot preozko, izrazila že sodnica dr. Dragica Wedam-
Lukić v svojem pritrdilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I- 313/96 z dne 8. 4.
1999, OdlUS VIII, 74. Moj pogled je še nekoliko bolj radikalen.
2. V konkretnem primeru je takšno stališče
pripeljalo do odločitve, po kateri mora biti zoper odločbo upravnega sodišča
vselej dopustna pritožba, čeprav je sodišče v upravnem sporu morebiti odločilo
povsem enako, kakor upravni organ v upravnem postopku.
V upravnih zadevah, v katerih na prvi stopnji
praviloma odloča prvostopni upravni organ, dosledno spoštovanje opisanega
stališča US pripelje do tega, da je o isti zadevi dopustno štirikratno
odločanje, pri čemer so vse štiri odločbe lahko po vsebini popolnoma enake.
V kazenskem postopku je odločanje praviloma
dvostopenjsko: zoper sodbo prve stopnje je dopustna pritožba kot enotno,
popolno, devolutivno in suspenzivno pravno sredstvo. Pritožba zoper sodbo
sodišča druge stopnje je dopustna (izpuščam obe situaciji, ki sta tipično
kazenskopravni, čeprav bi bilo tisto iz 3. tč. 1. odst. 398. čl. ZKP mutatis
mutandis mogoče uporabljati tudi v drugih postopkih) le izjemoma in sicer
tedaj, ko je sodišče druge stopnje na podlagi opravljene obravnave dejansko
stanje ugotovilo drugače kakor sodišče prve stopnje in na tako ugotovljeno
dejansko stanje oprlo svojo sodbo (2. tč. 1. odst. 398. čl. istega zakona).
Podobna je ureditev v pravdnem postopku. Le upravna sfera v tem pogledu izstopa
po svoji širokogrudnosti, čeprav za kaj takega ni nobenega utemeljenega razloga,
prej nasprotno.
Pravice do pritožbe ne pojmujem kot nekakšno
absolutno in abstraktno pravico: pritožnik ne more uveljavljati svoje
pritožbene teze v nedogled. Ko je bilo na dveh stopnjah o njegovi tezi odločeno
enako, mu ne moremo (ni treba) več priznati pravovarstvenega interesa za
vlaganje pritožbe.
Drugačno stališče je nesmiselno, neracionalno
in le navidez demokratično. Eden izmed vzrokov za zaostanke v pravosodju so
pretirano širokogrudne in nedomišljene procesne rešitve; obravnavana ureditev,
ko procesni zakoni zagotavljajo preširoke možnosti pritoževanja, zanesljivo
spada semkaj.
Za odločanje v upravnih zadevah to še posebej
velja odkar upravni spor ni več zgolj spor o zakonitosti upravne odločbe,
temveč je (lahko) spor polne pristojnosti.
3. Če vse povedano prenesem na obravnavani
primer, sem prišel do sklepa, da s sporno ureditvijo ni nič narobe. Tožba v
upravnem sporu popolnoma zadovoljivo opravlja funkcijo pritožbe in obenem
sproži sodno kontrolo. Če bo upravno sodišče odločilo enako, kakor pred njim
upravni organ, potem ni nobene potrebe, da bi obstajala nadaljnja pritožbena
pot, saj je praviloma nimajo niti stranke v drugih postopkih. Če bi upravno
sodišče odločilo drugače, potem bi stranki praviloma morali priznati pravico do
pritožbe. Pri tem se mi v tem trenutku in za potrebe tega primera ni treba
spuščati v podrobno obrazlaganje različnih variant, ki prihajajo v poštev na
tej točki, saj je pravico do nadaljnjega pritoževanja mogoče vezati zgolj na
drugačno odločitev, pri čemer je njena dejanska in pravna podlaga ostala enaka
(širša možnost, z nadaljnjimi podvariantami), ali na drugačno odločitev, ki je
posledica drugačnega ugotovljenega dejanskega stanja (ožja možnost, povsem
podobna tisti iz kazenskega postopka). Sam se zavzemam za slednjo in zgolj za
ta primer bi morala biti možnost nadaljnje pritožbe vselej zagotovljena.
Pritožbe, ne glede na njen v Ustavi še
posebej izpostavljeni položaj, ne gre mitizirati. Smisel ima, dokler obstoji
pravovarstvena potreba. Poleg tega jo je treba ustrezno umestiti v sistem
pravnih sredstev: tamkaj ji seveda gre središčno mesto, ne bi pa smeli
pozabiti, da imamo za reševanje ekscesnih situacij (v dokončnih ali
pravnomočnih odločbah) v vseh postopkih na razpolago izredna pravna sredstva;
ta so v upravnem postopku še posebej številna. Končno moramo upoštevati, da je
za primere, ko je bila s posamičnim aktom komu kršena človekova pravica ali
temeljna svoboščina, na razpolago še dokaj široko zastavljena ustavna pritožba.
dr. Zvonko Fišer