Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Boža Jeromlja iz Dravograda, na
seji dne 15. februarja 2001
o d l o č i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
prvega odstavka 10. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč
(Medobčinski uradni vestnik, št. 2/92) Občine Dravograd se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
določb od 4. do 12. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (Medobčinski
uradni vestnik, št. 33/99) Občine Dravograd se zavrne.
3. Sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča v letu 1997 (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/97) je bil,
kolikor je učinkoval za nazaj, v neskladju z ustavo. Ta ugotovitev ima učinek
odprave.
4. Sklep št. 021-1/97 z dne 15. 10. 1997 ni začel veljati in se
ni smel uporabljati, ker ni bil objavljen v uradnem glasilu.
5. Točka 3 in 4 izreka se izvršita na način, določen v 17. točki
obrazložitve.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnik s pobudo z dne 27. 1. 1998
izpodbija sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega
zemljišča v letu 1997 (v nadaljevanju: sklep 97), sklep št. 921- 1/97 z dne 15.
10. 1997 (v nadaljevanju: sklep o valorizaciji) in prvi odstavek 10. člena
odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: odlok 92)
Občine Dravograd. Po pobudnikovih navedbah mu je bila izdana odločba o odmeri
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 1997. Sklep 97 določa
vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od 1. 1.
1997, čeprav je bil objavljen šele 24. 4. 1997, zato naj bi bil v nasprotju z
ustavo, ker velja za nazaj. Sklep o valorizaciji določa vrednost točke za
izračun obravnavanega nadomestila za zadnje četrtletje leta 1997, čeprav ni bil
objavljen. Sklep o valorizaciji naj bi zato ne veljal niti naj bi ne mogel
razveljaviti sklepa 97, ki je bil pravilno objavljen. Prvi odstavek 10. člena
odloka 92 določa merila za izračun števila točk, ki so osnova za izračun višine
nadomestila tako, da se površina vseh nadstropij v objektih sešteva, kar naj bi
ne pospeševalo smotrne rabe stavbnih zemljišč. V večnadstropnih objektih naj bi
vsak plačeval le sorazmerni del nadomestila v višini, ki bi bila odvisna od
velikosti stanovanja ali poslovnega prostora, osnova za izračun nadomestila pa
bi bila površina stavbnega zemljišča na katerem objekt stoji. Nadomestilo naj
bi ne bilo davek, zato mora spodbujati smotrno rabo stavbnih zemljišč, kot to
določa zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v
nadaljevanju: ZSZ84).
2. Po vložitvi pobude je začel veljati
odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: odlok 99).
Pobudnik iz enakih razlogov, kot izpodbija določbo odloka 92, izpodbija tudi
drugo poglavje odloka 99 (določbe od 4. do 12. člena), ki ureja merila za
ugotavljanje višine nadomestila. Odlok 99 v 5. členu ureja merila, kot jih
določa 61. člen ZSZ84, vendar naj bi izpuščal merilo “smotrno izkoriščanje stavbnega
zemljišča”, ki je opredeljeno v delu druge alinee 61. člena ZSZ84. Pobudnik
navaja, da je zato drugo poglavje odloka 99 nezakonito v celoti.
3. Občina Dravograd v odgovoru pojasnjuje,
da prvi odstavek 10. člena odloka 92 ureja vrednost točke za izračun
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tako, da njeno vrednost za naslednje
leto določi občinski svet. Ker so podatki Zavoda Republike Slovenije za
statistiko za zadnje trimesečje leta na razpolago šele v naslednjem letu, za
sprejem sklepa pa je treba sklicati tudi sejo občinskega sveta, je vrednost
točke mogoče določiti šele v začetku tekočega leta za nazaj. Občina naj bi se
zavedala nepravilnosti, zato je pripravila nov osnutek odloka, ki je bil
sprejet oktobra 1999 in objavljen v Medobčinskem uradnem vestniku (v
nadaljevanju: MUV) št. 33/99. Vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo
stavbnega zemljišča naj bi bila ves čas pravilno določena. V skladu z drugim
odstavkom 10. člena odloka 92 je župan (po odloku izvršni svet) s sklepom valoriziral
vrednost točke za zadnje trimesečje leta 1997 s koeficientom rasti cen na
drobno v preteklem trimesečju. Ker naj bi ne šlo za predpis, ga občina ni
objavila v občinskem uradnem glasilu. Občina dodaja, da predstavlja nadomestilo
za uporabo stavbnega zemljišča pomemben prihodek, ki ga pobira tudi na podlagi
kriterijev Ministrstva za finance. ZSZ84 v 60. členu določa, da se nadomestilo
za uporabo stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma od poslovne
površine stavb. Površine, ki se štejejo kot stanovanja ali poslovne površine,
citirana določba ZSZ84 tudi našteva. V 61. členu ZSZ84 ureja način določanja
nadomestila tako, da je treba upoštevati zlasti merila, ki so v nadaljevanju
našteta. Občina meni, da je v osnovo za obračun treba upoštevati vse stanovanjske
in poslovne površine, torej tudi v več etažah, zato je pobuda neutemeljena.
B)
4. Pobudnik izkazuje pravni interes za
oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb odloka 99 kot zavezanec za
plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
5. Odlok 92, sklep 97 in sklep o
valorizaciji so določali obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega
zemljišča za leto 1997. Odlok 92 je med postopkom za oceno ustavnosti in
zakonitosti prenehal veljati, ker je odlok 99 na novo uredil nadomestilo za
uporabo stavbnega zemljišča. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno
ustavnosti in zakonitosti, ga ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih
iz 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v
nadaljevanju: ZUstS). Na tej podlagi lahko ustavno sodišče ugotovi, da predpis,
ki je med postopkom prenehal veljati, ni bil v skladu z ustavo in zakonom, če
niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri
podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih
pooblastil, ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave
ali razveljavitve. Pobudniku pa je bila tudi na podlagi sklepa 97 in sklepa o
valorizaciji izdana odločba o odmeri nadomestila za leto 1997, zato izkazuje
pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki se
nanašajo na njegove obveznosti za leto 1997.
6. Ustavno sodišče je iz zgoraj navedenih
razlogov pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov
sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS
takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Presoja odloka 92
7. Prvi odstavek 10. člena odloka 92
predpisuje določanje mesečne višine nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega
zemljišča tako, da se skupno število točk pomnoži s stanovanjsko ali poslovno
površino zavezančevega objekta ter z vrednostjo točke za izračun nadomestila in
številom mesecev oziroma dni uporabe v posameznem letu. Pobudnik meni, da
citirana določba ni v skladu s 60. členom ZSZ84, ker ne upošteva načela smotrne
rabe stavbnih zemljišč, s tem ko v večnadstropnih objektih določa, da se
površine vseh nadstropij v objektih seštevajo. 8. Nadomestilo za uporabo
stavbnega zemljišča ureja VI. poglavje ZSZ84, ki velja na podlagi 56. člena
zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – ZSZ). V 60. členu
ZSZ84 določa, da se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča
plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Pri tem je
stanovanjska površina čista tlorisna površina sob, predsobe, hodnikov v
stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe in drugih zaprtih prostorov stanovanja
ter čista tlorisna površina garaže za osebne avtomobile. Poslovna površina je
čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so
funkcionalno povezani s poslovnim prostorom.
9. Višina nadomestila se po izpodbijani
določbi odloka 92 obračuna na način, kot je določen v 60. členu ZSZ84, zato je
ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo. Ustavno sodišče je že
v odločbi št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999 (Uradni list RS, št. 1/00 in OdlUS
VIII, 282) sprejelo stališče, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča
po vsebini davčna obveznost. Zato je pobudnik neutemeljeno oprl očitek na
stališče, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ni davčna obveznost.
Ustavno sodišče je namreč v citirani odločbi ugotovilo, da v prehodnem obdobju
ta davščina obremenjuje lastnike in uporabnike stavbnih zemljišč.
Presoja sklepa 97 in sklepa o valorizaciji
10. Po odloku 92 se nadomestilo za uporabo
stavbnega zemljišča plačuje na območjih, ki so v njem določena, ter na podlagi
meril, ki se ovrednotijo s točkami. Vrednost točke po drugem odstavku 10. člena
odloka 92 za naslednje leto določi skupščina občine s sklepom. Izvršni svet
skupščine občine valorizira vrednost točke ob koncu vsakega trimesečja z
indeksom rasti cen na dobno v preteklem trimesečju, ki ga objavi Statistični
urad Republike Slovenije.
11. Na podlagi te določbe je občinski svet
sprejel sklep 97, ki določa vrednost točke za izračun nadomestila za leto 1997.
Sklep 97 je bil objavljen v občinskem uradnem glasilu dne 24. 4. 1997 in je
začel veljati naslednji dan po objavi, uporabljati pa se je začel s 1. 1. 1997.
12. Ustava v prvem odstavku 155. člena
določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za
nazaj. Po drugem odstavku 155. člena ustave je povratna veljava izjemoma
dovoljena le, če zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za
nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega
v pridobljene pravice. Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne
more imeti retroaktivne veljavnosti. Ker je sklep 97 učinkoval za čas pred njegovo
uveljavitvijo, to je od 1. 1. 1997 do 24. 4. 1997, je v tem obsegu v neskladju
s 155. členom ustave.
13. Ustavno sodišče je odločilo, da ima
ugotovitev o neustavnosti sklepa 97 učinek odprave. Ustavno sodišče po drugem
odstavku 45. člena ZUstS odpravi protiustaven ali nezakonit podzakonski akt,
kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi
protiustavnosti. Izpodbijani sklep je povzročil škodljive posledice zavezancem
v obsegu, kolikor je veljal za nazaj.
14. Sklep o valorizaciji je izdal župan na
podlagi drugega odstavka 10. člena odloka 92 in z njim uskladil vrednost točke
za zadnje trimesečje leta 1997 s koeficientom rasti cen na drobno v preteklem
trimesečju, kot ga je objavil Statistični urad Republike Slovenije. Sklep o
valorizaciji je bil izdan dne 15. 10. 1997 in ni bil objavljen v uradnem
glasilu. Posredovan je bil le organu, pristojnemu za odmero nadomestila, v
izvršitev.
15. Po 154. členu ustave morajo biti
predpisi objavljeni, preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan
po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v
državnem uradnem glasilu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki
ga te same določijo.
16. Sklep o valorizaciji določa višino
davčne obveznosti vsem zavezancem, zato je splošen akt, ki ga je treba pred
veljavnostjo objaviti v uradnem glasilu, ki ga določa lokalna skupnost. Ker
sklep o valorizaciji ni bil predhodno objavljen, tako kot to zahteva 154. člen
ustave, ni začel veljati in se ni smel uporabljati. Ustavno sodišče se zato ni
posebej opredelilo do vprašanja, ali je bil župan po drugem odstavku 10. člena
odloka 92 pooblaščen za izdajo sklepa o valorizaciji.
17. Ustavno sodišče je v skladu z drugim
odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve te odločbe. Povrnitev preveč
plačanega nadomestila po sklepu 97 lahko zahtevajo zavezanci za čas od 1. 1.
1997 do začetka njegove veljavnosti, to je do 24. 4. 1997, in sicer v višini,
ki presega višino nadomestila, ki je veljala ob koncu leta 1996. Povrnitev
preveč plačanega nadomestila po sklepu o valorizaciji pa lahko zavezanci
zahtevajo za zadnje četrtletje leta 1997, in sicer v višini, ki presega višino
nadomestila, določeno s sklepom 97.
Presoja odloka 99
18. Po 61. členu ZSZ84 nadomestilo za
uporabo stavbnega zemljišča določi občinski svet v skladu z dogovorom o
usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za
določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine,
pri čemer upoštevajo zlasti:
– opremljenost stavbnega zemljišča s
komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te
objekte in naprave;
– lego in namembnost ter smotrno
izkoriščanje stavbnega zemljišča;
– izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem
dohodka v gospodarskih dejavnostih;
– merila za oprostitev plačevanja
nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Dogovor o usklajevanju meril za
določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega
zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št.
19/86 – v nadaljevanju: dogovor) operacionalizira obravnavana merila. Po točki
c) prvega odstavka 6. člena dogovora se pri smotrni uporabi zemljišča upošteva:
gostoto zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po zazidalnem ali
ureditvenem načrtu. Glede na namembnost lahko podpisnice dogovora opredelijo
tipe območij, in sicer za stanovanja, za počitniške objekte, za družbene
dejavnosti, za proizvodne namene in za poslovne namene. Znotraj vsakega območja
pa lahko določijo več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo
zemljišča.
19. Odlok 99 v 5. členu povzema merila iz
61. člena ZSZ84, pri tem pa merilo, ki je v citirani določbi ZSZ84 opredeljeno
kot “lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča”
opredeljuje z dvema meriloma, in sicer:
– lega stavbnega zemljišča;
– vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe
stavnega zemljišča. Iz drugega poglavja odloka 99, ki ureja merila za
plačevanje nadomestila izhaja, da je znotraj posameznih tipov območij določenih
več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo zemljišč (npr. 9. člen
odloka za poslovne prostore), kot to predvideva 6. člen dogovora. Navedeno
pomeni, da merilo “vrsta dejavnosti in namen uporabe stavnega zemljišča” iz 5.
člena odloka 99 upošteva tudi merilo smotrne uporabe stavbnih zemljišč.
Stališče pobudnika, da odlok 99 obravnavanega merila ne upošteva, ni
utemeljeno, zato je ustavno sodišče njegovo pobudo kot očitno neutemeljeno
zavrnilo.
C)
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 25., 26. in 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter
sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločitev
je sprejelo soglasno.
Št. U-I-43/98-14
Ljubljana, dne 15. februarja 2001.
Predsednik
Franc Testen l. r.