Odločba o razveljavitvi sodbe vrhovnega sodišča in odprava odločb Ministrstva za notranje zadeve in Upravne enote Logatec v zvezi z izdajo dovoljenja za začasno prebivanje

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A., ki ga zastopa B. B., odvetnica v Ž. na seji dne 15. marca 2001

o d l o č i l o:

1. Sodba vrhovnega sodišča št. U 24/96 z dne 15. 10. 1998 se razveljavi, odločbi Ministrstva za notranje zadeve št. 0012-XVII-203.852 z dne 10. 11. 1995 in Upravne enote Logatec št. 252-59/93 z dne 30. 8. 1995 se odpravita.

2. Zadeva se vrne Upravni enoti Logatec v novo odločanje.

3. Pritožnik nosi svoje stroške postopka.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Ustavni pritožnik je vložil ustavno pritožbo zoper sodbo vrhovnega sodišča, s katero je bilo pravnomočno odločeno, da se mu ne izda dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji. Navaja, da se je kot častnik bivše Jugoslovanske ljudske armade (v nadaljevanju: JLA) leta 1979 preselil v Slovenijo, leta 1982 pa se mu je pridružila tudi žena s sinom. Vojaška služba mu je prenehala dne 26. 3. 1993 zaradi disciplinskega prekrška, ker za obisk svoje žene v bolnišnici v Ljubljani ni imel odobritve nadrejenega častnika (prilaga odločbo vojaškega disciplinskega sodišča pri Poveljstvu vojaškega letalstva in protizračne obrambe št. 25/93 z dne 12. 4. 1993 in odločbo o prenehanju aktivne vojaške službe). Poudarja, da leta 1991 ni bil udeležen pri nobenih dejavnostih, ki bi bile uperjene zoper Republiko Slovenijo, saj je kot elektroinženir ves čas svojega službovanja delal v tehničnih službah (skrb za radarsko opremo). Takoj po prihodu v Republiko Slovenijo je zaprosil za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, ki pa mu je bilo z izpodbijano sodbo pravnomočno zavrnjeno, ker naj bi kot poklicni pripadnik JLA glede na njeno vlogo v času agresije na Slovenijo še vedno predstavljal nevarnost za varnost države. Pritožnik sedaj živi v Z. na podlagi turističnega vizuma, vsakič izdanega za tri mesece.

2. Pritožnik uveljavlja kršitev pravice do enakega varstva pravic (22. člen ustave), pravice do pravnega sredstva (25. člen ustave) in pravice do družinskega življenja (35., 53. in 54. člen ustave) ter kršitev 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP). Pravica do enakega varstva pravic naj bi bila pritožniku kršena s tem, da je vrhovno sodišče z izpodbijano sodbo odločilo drugače kot v treh zelo podobnih primerih odločanja o začasnem prebivanju (sodbe vrhovnega sodišča št. U 1484/95 z dne 6. 2. 1997, št. U 1109/95 z dne 8. 5. 1997 in št. U 1926/95 z dne 10. 7. 1997). V navedenih zadevah naj bi vrhovno sodišče razveljavilo upravne odločbe, ker je bila obrazložitev glede nevarnosti za varnost države pomanjkljiva, saj upravni organ ne bi smel uporabiti uredbe o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94 – v nadaljevanju: uredba), in ker ni upošteval 8. člena EKČP. Vrhovno sodišče naj bi odločilo tudi v nasprotju s stališčem ustavnega sodišča, da je za presojo nevarnosti tujca za varnost države treba ugotoviti konkretna dejstva, ki morajo biti podprta z dokazi. Pri tem se sklicuje na odločbe ustavnega sodišča št. Up-147/96 z dne 13. 3. 1997, OdlUS VI, 73, št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1994, OdlUS V, 184 ter št. Up-2/94 z dne 8. 5. 1997, OdlUS VI, 78. Pritožnik poudarja, da vrhovno sodišče in upravna organa ne navajajo nobenega dejstva, iz katerega bi izhajalo, da je pritožnik nevaren za državo, niti se ne sklicujejo na noben dokaz, ki bi to dejstvo potrjeval. Pravica do družinskega življenja naj bi bila kršena s tem, ker ne more stalno živeti s svojo družino v Z. To dejstvo naj bi ne bilo upoštevano pri odločanju v izpodbijani sodbi in upravnih odločbah. Navaja sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice pri uporabi 8. člena EKČP, ki zahteva, da mora sodišče pri odločanju tehtati interese družine in interese države. V izpodbijani sodbi naj tudi ne bi bili upoštevani interesi otrok. Pri tem se pritožniki sklicujejo na mnenje Komiteja Združenih narodov za človekove pravice, da četrti odstavek 23. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92) vsebuje tudi pravico otrok do rednih stikov z obema staršema po razvezi. Kljub temu, da pri pritožniku ne gre za razvezo, bi bilo treba tudi v njegovem primeru upoštevati pravico otrok do obeh staršev. Predlaga, naj ustavno sodišče odpravi izpodbijane odločbe. Pritožnik uveljavlja tudi stroške postopka pred ustavnim sodiščem v višini 1 500 točk po odvetniški tarifi z zamudnimi obresti od izdaje odločbe.

B)

3. Senat ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-2/99 z dne 15. 11. 2000 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila na podlagi 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.

4. Upravna enota Logatec je z odločbo št. 252-59/93 z dne 30. 8. 1995 zavrnila zahtevo pritožnika A. A. za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, ker “so obstajali zadržki z vidika obrambe države na podlagi mnenja Ministrstva za obrambo.“ Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) je pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnilo z odločbo št. 0012-XVII-203.852 z dne 10. 11. 1995. Svojo odločitev je oprlo izključno na utemeljitev, da pritožnik kot nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil v skladu s 7. in 8. členom uredbe še vedno predstavlja nevarnost za varnost in obrambo države. Upoštevalo je, da je bil pritožnik nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil in da je aktivno služil v oboroženih silah tujih držav. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo v upravnem sporu zavrnilo. Odločilo je, da je uredba, ki opredeljujo zakonsko nedoločena pojma “nevarnost za varnost in obrambo države“, pravno ustrezna podlaga za opredelitev navedenih nedoločenih pravnih pojmov, vsebovanih v 23. členu zakona o tujcih (Uradni list RS, št.1/91- I in nasl. – v nadaljevanju: ZTuj), ki je veljal v času odločanja o pritožnikovi prošnji za izdaji dovoljenaja za začasno prebivanje. Vrhovno sodišče je oceno tožene stranke MNZ, da pritožnik še vedno pomeni nevarnost za varnost in obrambo države, štelo kot pravilno. Pri tem je upoštevalo, da je bil pritožnik aktivna vojaška oseba tuje oborožene sile do 12. 4. 1993, kar pomeni, da je bil nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil (po odhodu JLA iz Slovenije). Po presoji Vrhovnega sodišča v postopku tudi niso bile kršene določbe 8. člena EKČP.

5. Ustavno sodišče v postopku obravnavanja ustavne pritožbe ne presoja materialnopravne pravilnosti izpodbijanih odločitev. Njegova pristojnost je le ugotavljati, ali ni bila z izpodbijanimi odločitvami kršena katera od človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Lahko pa presoja, ali je izpodbijana sodba očitno napačna ter brez razumne pravne obrazložitve. V tem primeru bi namreč šlo za kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Ta ustavna pravica vključuje tudi prepoved sodniške samovolje in arbitrarnosti. Sodišče odloči samovoljno in arbitrarno v primeru, ko odloči drugače, kot sicer redno odločajo sodišča v podobnih primerih. Pritožnik v ustavni pritožbi izpodbijanim odločbam očita očitno napačno uporabo materialnega prava kot tudi samovoljno in arbitrarno odločanje.

6. Materialnopravni predpisi, ki so utemeljevali zavrnitev pritožnikove prošnje za izdajo začasnega dovoljenja, so razvidni iz odločbe MNZ. To je pri odločanju o pritožbi ugotovilo, da je odločba prve stopnje po zakonu sicer utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v odločbi. Zato je na podlagi tretjega odstavka 240. člena zakona o splošnem upravnem postopku, ki je veljal v času odločanja (Uradni list SFRJ št. 47/86-p.b. – v nadaljevanju: ZUP86) pritožbo zavrnilo, v svoji odločbi pa navedlo razloge, ki utemeljujo zavrnitev prošnje. Pravno stališče MNZ, da 14. člen ZTuj daje upravnemu organu pri odločanju o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje pravico odločanja po prostem preudarku in da je namen tega pooblastila mogoče posredno ugotoviti iz določbe 23. člena ZTuj, ki določa razloge, iz katerih se lahko odpove začasno prebivanje, ni sporno. Med razlogi za odpoved začasnega prebivanja so določeni tudi razlogi varnosti ali obrambe države. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da se pri opredelitvi meja in namena pooblastila za odločanje po prostem preudarku poleg besedila zakona, ki tako pooblastilo daje in izrecno ne določa njegovih meja in namena, lahko upoštevajo druge določbe zakona in tudi ureditev v drugih zakonih s primerljivim predmetom urejanja (odločba ustavnega sodišča št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996, OdlUS V, 184, točka 24 obrazložitve). Sporno pa je pravno stališče MNZ in vrhovnega sodišča, ki je tako stališče potrdilo, da se razlogi varnosti ali obrambe države, ki naj bi pri odločanju po prostem preudarku utemeljevali odpoved začasnega prebivanja, ugotavljajo na podlagi 7. in 8. člena uredbe.

7. Uredbo je vlada izdala na podlagi pooblastila iz 28. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91- I in nasl. – v nadaljevanju: ZDRS). Z uredbo so določena merila za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo iz 3., 4. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Točka 8 prvega odstavka 10. člena ZDRS določa, da oseba lahko pridobi državljanstvo Republike Slovenije, če njen sprejem ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost in obrambo države. Uredba opredeljuje nedoločne pravne pojme, ki jih uporablja ZDRS pri določanju pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije na podlagi naturalizacije. Pri opredeljavanju meril za opredelitev nedoločenih pravnih pojmov, kot so nevarnost za javni red, varnost in obrambo države, uredba izhaja iz vsebine in namena ZDRS. Tako v 7. členu določa merila, kdaj bi sprejem tujca v državljanstvo Republike Slovenije predstavljal nevarnost za varnost države, v 8. členu pa, kdaj bi predstavljal nevarnost za obrambo države. Z navedenimi merili je vlada na podlagi zakonskega pooblastila natančneje opredelila primere nevarnosti za varnost in obrambo države. ZDRS kot splošni predpis ne predvideva konkretnih primerov, ki bi lahko prišli v poštev pri ugotavljanju navedenih pogojev za sprejem v državljanstvo. Merila, ki jih določa uredba, so raznovrstna in prilagojena interesom države, ki jih v določenem obdobju zasleduje na področju državljanstva in se lahko spreminjajo glede na spremenjen interes države pri sprejemu tujcev v državljanstvo Republike Slovenije. Namenjena so upravnim organom pri ugotavljanju, ali so izpolnjeni pogoji, ki jih določa ZDRS, za pridobitev državljanstva z naturalizacijo. Pravna ureditev, ki ureja pridobitev državljanstva, se po svoji vsebini in namenu bistveno razlikuje od pravne ureditve, ki ureja prebivanje tujcev v Republiki Sloveniji, zlasti začasno prebivanje tujcev. Pogoji, ki so predpisani za pridobitev državljanstva, so zahtevnejši od pogojev, predpisanih za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Tudi interesi države so na področju državljanstva drugačni od interesov države na področju prebivanja tujcev v Republiki Sloveniji. Merila uredbe je zato mogoče uporabiti le v kontekstu opredeljevanja nedoločenih pravnih pojmov na področju državljanstva. Neposredna uporaba uredbe pri odločanju o pritožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje pomeni tako očitno napačno uporabo materialnega prava, da je s tem poseženo v pritožnikovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Pravno stališče vrhovnega sodišča, izraženo v izpodbijani sodbi, da je uporaba meril iz uredbe pravno ustrezna podlaga za opredelitev nedoločenih pravnih pojmov iz določbe 23. člena ZTuj, je očitno napačno. Očitno je tudi, da navedeno pravno stališče ni sprejeto kot splošno pravno stališče vrhovnega sodišča. Da je sodišče v enakih zadevah odločalo različno, je razvidno že iz sodb vrhovnega sodišča št. U 1926/95 z dne 10. 7. 1997 in št. U 1109/95 z dne 8. 5. 1997, na katere se sklicuje pritožnik. V navedenih zadevah je vrhovno sodišče zastopalo stališče, da za analogno uporabo uredbe ni pravne podlage, ker je bila izdana na drugi zakonski podlagi. Zato so pritožnikovi očitki, da je prišlo v obravnavani zadevi do kršitve pravice iz 22. člena ustave, utemeljeni.

8. ZTuj1 v 13. členu določa razloge, ki jih je prosilec moral izkazati, če želi v Republiki Slovenije prebivati dlje, kot mu to dovoljuje vizum (šolanje, zakonska zveza, zaposlitev in drugo). V tretjem odstavku 19. člena, ki določa razloge, zaradi katerih prosilec ne more dobiti dovoljenja za začasno prebivanje (negativni ali izključevalni razlogi), pa ni določen kot negativni razlog tudi nevarnost za varnost in obrambo države. Kot je bilo že obrazloženo, je namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku glede izdaje dovoljenja za začasno (in stalno) prebivanje mogoče posredno ugotoviti iz določbe 23. člena ZTuj, ki med drugimi razlogi za odpoved že pridobljenega dovoljenja za začasno prebivanje določa tudi razloge varnosti ali obrambe države. Razlogi varnosti in obrambe (med drugimi razlogi za odpoved prebivanja) lahko predstavljajo torej meje in namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Namen in meje pooblastila za odločanje po prostem preudarku morajo biti namreč določene z zakonom (odločba ustavnega sodišča št. U-I-69/92 z dne 10. 12. 1992, Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 102).2 Ko pristojni upravni organ ugotovi, da prosilec izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 13. člena in da pri njem tudi niso podani negativni pogoji iz tretjega odstavka 19. člena, začne odločanje po prostem preudarku – ali naj se dovoljenje za začasno prebivanje izda ali ne, upoštevajoč meje in namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku.

9. V obravnavani zadevi ni bilo ugodeno pritožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje izključno na podlagi ugotovitve dejstva, da je bil pritožnik pripadnik oboroženih sil tujih držav, konkretno Jugoslovanske armade (v nadaljevanju: JA). Pri odločanju v obravnavani zadevi je pristojni upravni organ upošteval merili iz tretje alinee 7. člena in tretje alinee 8. člena uredbe, ki določata, da je nevarnost za varnost in obrambo podana, če je oseba aktivni ali nekdanji pripadnik tujih oboroženih sil oziroma je oseba aktivno služila v oboroženih silah tujih držav. Ker je bilo v postopku nesporno ugotovljeno, da je pritožnik tudi po končani agresiji JA na Republiko Slovenijo služil v oboroženih silah JA (pritožnik tega dejstva ni zanikal), je MNZ zgolj na podlagi dejstva, da je prosilec tudi po agresiji na Slovenijo služil v oboroženih silah tuje države, predpostavilo, da bi izdaja dovoljenja za začasno prebivanje pomenila nevarnost za varnost in obrambo države in je pritožnikovo vlogo zavrnilo oziroma pritožbo zavrnilo in potrdilo odločbo prvostopnega upravnega organa. Pristojni upravni organ ni ugotavljal dejstev, ki bi kazala na konkretno nevarnost pritožnika za varnost in obrambo države in na podlagi katerih bi lahko presodil, ali bo ugodil prošnji za začasno prebivanje ali ne. Zgolj ugotovitev, da je bil pritožnik pripadnik tujih oboroženih sil, ne more biti zadosten razlog za odklonitev dovoljenja za začasno prebivanje prosilcu, ki sicer izpolnjuje vse zakonske pogoje za njegovo izdajo. Odločanje po prostem preudarku ne pomeni, da upravni organi lahko odločajo po svoji prosti volji. Upravni organi so pri svojem odločanju po prostem preudarku vezani na načelo zakonitosti, ki je eno od temeljnih načel pravne države (2. člen ustave), in je za upravne organe izrecno določeno v drugem odstavku 120. člena ustave.3 Svojo odločitev na podlagi prostega preudarka bi moral pristojni upravni organ ustrezno obrazložiti in navesti konkretna dejstva, ki naj bi kazala na pritožnikovo sedanjo konkretno nevarnost za varnost in obrambo države. V obrazložitvi bi moral navesti bistvene (nosilne) razloge, ki bi utemeljevali njegovo odločitev po prostem preudarku (odločba ustavnega sodišča št. Up-2/94 z dne 8. 5. 1997, OdlUS VI, 78). Obrazložitev izpodbijane odločbe MNZ navedenih konkretnih dejstev in bistvenih razlogov, ki so utemeljevali zavrnitev pritožnikove prošnje za izdajo začasnega dovoljenja, nima. S tako pomanjkljivo obrazložitvijo pa ni bila pritožniku kršena le pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave, temveč pravica do pravnega sredstva iz 25. člena ustave. Ustava v 25. členu zagotavlja vsakomur pravico do pravnega sredstva zoper odločbe državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi je odločeno o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Namen te ustavne pravice ni le v zagotovitvi pravice do vložitve pravnih sredstev, temveč predvsem v tem, da lahko posameznik z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. To pa lahko stori le, če je seznanjen z bistvenimi razlogi, ki so utemeljevali odločitev pristojnega organa po prostem preudarku.

10. Ker sta bili z izpodbijanima odločbama upravnih organov in z izpodbijano sodbo vrhovnega sodišča, ki opisane pomanjkljivosti odločb upravnih organov ni odpravilo, kršeni ustavni pravici iz 22. in 25. člena ustave, je ustavno sodišče odpravilo odločbo prvostopnega upravnega organa in odločbo MNZ, sodbo vrhovnega sodišča pa razveljavilo (1. točka izreka). V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUstS je zadevo vrnilo pristojnemu prvostopnemu upravnemu organu, da odloči o pritožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v skladu z zakonom in ob spoštovanju ustavnih pravic pritožnika, tako kot izhaja iz razlogov te odločbe.

11. Ker je bilo treba izpodbijane odločbe odpraviti oziroma razveljaviti že zaradi kršitve pravice do enakega varstva pravic in pravice do pritožbe, ustavno sodišče ni posebej ugotovljalo, ali je podana tudi kršitev 8. člena EKČP in določb drugih mednarodnih dokumentov, na katere se sklicuje pritožnik. Glede uporabe 8. člena EKČP ustavno sodišče opozarja, da Vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno navaja vsebino te določbe, vendar presoja, ali je bilo pritožniku z neizdajo dovoljenja za začasno prebivanje poseženo v pravico do spoštovanja njegovega družinskega življenja, glede na že opisane pomanjkljivosti izpodbijanjih odločb (niso bila ugotovljena odločilna dejstva, materialno pravo je zmotno uporabljeno) ni bila niti mogoča. Pri ponovnem odločanju bo upravni organ moral upoštevati 8. člen EKČP, ki se po 8. členu ustave uporablja neposredno. Ugotoviti in upoštevati bo moral tudi pritožnikove družinske razmere. Opraviti bo moral tehtanje interesov države in interesov pritožnika (skupno družinsko življenje, skrb za dva otroka, njuna vzgoja). Pri tem ne sme dati absolutne prednosti interesom države, temveč mora upoštevati in tehtati tudi interese pritožnika in njegove družine. Na pomen družinskega okolja za poln in skladen razvoj otrokove osebnosti izrecno opozarja tudi preambula Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90). Konvencija dopušča, da je v nekaterih primerih ločitev staršev od otrok neizogibna, vendar pa tudi v teh primerih otrokova korist sodi med bistvene okoliščine (prim. 9. člen). Na podoben način je v obravnavanem primeru relevantna tudi določba 54. člena ustave, po kateri se pravica, da vzdržujejo, izobražujejo in vzgajajo svoje otroke, staršem lahko odvzame ali omeji samo iz razlogov, ki jih zaradi varovanja otrokovih koristi določa zakon.

12. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS, ki se po 49. členu ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo, nosi praviloma vsak udeleženec v postopku pred ustavnim sodiščem svoje stroške, če ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je glede prijavljenih stroškov, ki se nanašajo na vložitev ustavne pritožbe pritožnika, sklenilo kot je navedeno izreku (3. točka izreka), ker v okoliščinah tega primera ni najti razlogov za drugačno odločitev.

C)

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 34. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.

Št. Up-2/99-11

Ljubljana, dne 15. marca 2001.

Predsednik
Franc Testen l. r.