Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi A. A., ki ga zastopa B. B., odvetnica v Ž. na seji dne 15.
marca 2001
o d l o č i l o:
1. Sodba vrhovnega sodišča št. U 24/96 z dne 15. 10. 1998 se
razveljavi, odločbi Ministrstva za notranje zadeve št. 0012-XVII-203.852 z dne
10. 11. 1995 in Upravne enote Logatec št. 252-59/93 z dne 30. 8. 1995 se
odpravita.
2. Zadeva se vrne Upravni enoti Logatec v novo odločanje.
3. Pritožnik nosi svoje stroške postopka.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Ustavni pritožnik je vložil ustavno
pritožbo zoper sodbo vrhovnega sodišča, s katero je bilo pravnomočno odločeno,
da se mu ne izda dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji.
Navaja, da se je kot častnik bivše Jugoslovanske ljudske armade (v nadaljevanju:
JLA) leta 1979 preselil v Slovenijo, leta 1982 pa se mu je pridružila tudi žena
s sinom. Vojaška služba mu je prenehala dne 26. 3. 1993 zaradi disciplinskega
prekrška, ker za obisk svoje žene v bolnišnici v Ljubljani ni imel odobritve
nadrejenega častnika (prilaga odločbo vojaškega disciplinskega sodišča pri
Poveljstvu vojaškega letalstva in protizračne obrambe št. 25/93 z dne 12. 4.
1993 in odločbo o prenehanju aktivne vojaške službe). Poudarja, da leta 1991 ni
bil udeležen pri nobenih dejavnostih, ki bi bile uperjene zoper Republiko
Slovenijo, saj je kot elektroinženir ves čas svojega službovanja delal v
tehničnih službah (skrb za radarsko opremo). Takoj po prihodu v Republiko
Slovenijo je zaprosil za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, ki pa mu je
bilo z izpodbijano sodbo pravnomočno zavrnjeno, ker naj bi kot poklicni
pripadnik JLA glede na njeno vlogo v času agresije na Slovenijo še vedno
predstavljal nevarnost za varnost države. Pritožnik sedaj živi v Z. na podlagi
turističnega vizuma, vsakič izdanega za tri mesece.
2. Pritožnik uveljavlja kršitev pravice do
enakega varstva pravic (22. člen ustave), pravice do pravnega sredstva (25.
člen ustave) in pravice do družinskega življenja (35., 53. in 54. člen ustave)
ter kršitev 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP).
Pravica do enakega varstva pravic naj bi bila pritožniku kršena s tem, da je
vrhovno sodišče z izpodbijano sodbo odločilo drugače kot v treh zelo podobnih
primerih odločanja o začasnem prebivanju (sodbe vrhovnega sodišča št. U 1484/95
z dne 6. 2. 1997, št. U 1109/95 z dne 8. 5. 1997 in št. U 1926/95 z dne 10. 7.
1997). V navedenih zadevah naj bi vrhovno sodišče razveljavilo upravne odločbe,
ker je bila obrazložitev glede nevarnosti za varnost države pomanjkljiva, saj
upravni organ ne bi smel uporabiti uredbe o merilih za ugotavljanje
izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije
z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94 – v nadaljevanju: uredba), in ker
ni upošteval 8. člena EKČP. Vrhovno sodišče naj bi odločilo tudi v nasprotju s
stališčem ustavnega sodišča, da je za presojo nevarnosti tujca za varnost
države treba ugotoviti konkretna dejstva, ki morajo biti podprta z dokazi. Pri
tem se sklicuje na odločbe ustavnega sodišča št. Up-147/96 z dne 13. 3. 1997,
OdlUS VI, 73, št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1994, OdlUS V, 184 ter št. Up-2/94 z
dne 8. 5. 1997, OdlUS VI, 78. Pritožnik poudarja, da vrhovno sodišče in upravna
organa ne navajajo nobenega dejstva, iz katerega bi izhajalo, da je pritožnik
nevaren za državo, niti se ne sklicujejo na noben dokaz, ki bi to dejstvo
potrjeval. Pravica do družinskega življenja naj bi bila kršena s tem, ker ne
more stalno živeti s svojo družino v Z. To dejstvo naj bi ne bilo upoštevano
pri odločanju v izpodbijani sodbi in upravnih odločbah. Navaja sodno prakso
Evropskega sodišča za človekove pravice pri uporabi 8. člena EKČP, ki zahteva,
da mora sodišče pri odločanju tehtati interese družine in interese države. V
izpodbijani sodbi naj tudi ne bi bili upoštevani interesi otrok. Pri tem se
pritožniki sklicujejo na mnenje Komiteja Združenih narodov za človekove
pravice, da četrti odstavek 23. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in
političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92)
vsebuje tudi pravico otrok do rednih stikov z obema staršema po razvezi. Kljub
temu, da pri pritožniku ne gre za razvezo, bi bilo treba tudi v njegovem
primeru upoštevati pravico otrok do obeh staršev. Predlaga, naj ustavno sodišče
odpravi izpodbijane odločbe. Pritožnik uveljavlja tudi stroške postopka pred
ustavnim sodiščem v višini 1 500 točk po odvetniški tarifi z zamudnimi obresti
od izdaje odločbe.
B)
3. Senat ustavnega sodišča je s sklepom št.
Up-2/99 z dne 15. 11. 2000 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Ustavna
pritožba je bila na podlagi 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list
RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) poslana vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni
odgovorilo.
4. Upravna enota Logatec je z odločbo št.
252-59/93 z dne 30. 8. 1995 zavrnila zahtevo pritožnika A. A. za izdajo
dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, ker “so obstajali
zadržki z vidika obrambe države na podlagi mnenja Ministrstva za obrambo.“
Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) je pritožbo zoper navedeno
odločbo zavrnilo z odločbo št. 0012-XVII-203.852 z dne 10. 11. 1995. Svojo
odločitev je oprlo izključno na utemeljitev, da pritožnik kot nekdanji poklicni
pripadnik tujih oboroženih sil v skladu s 7. in 8. členom uredbe še vedno
predstavlja nevarnost za varnost in obrambo države. Upoštevalo je, da je bil
pritožnik nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil in da je aktivno
služil v oboroženih silah tujih držav. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo
tožbo v upravnem sporu zavrnilo. Odločilo je, da je uredba, ki opredeljujo
zakonsko nedoločena pojma “nevarnost za varnost in obrambo države“, pravno
ustrezna podlaga za opredelitev navedenih nedoločenih pravnih pojmov, vsebovanih
v 23. členu zakona o tujcih (Uradni list RS, št.1/91- I in nasl. – v
nadaljevanju: ZTuj), ki je veljal v času odločanja o pritožnikovi prošnji za
izdaji dovoljenaja za začasno prebivanje. Vrhovno sodišče je oceno tožene
stranke MNZ, da pritožnik še vedno pomeni nevarnost za varnost in obrambo
države, štelo kot pravilno. Pri tem je upoštevalo, da je bil pritožnik aktivna
vojaška oseba tuje oborožene sile do 12. 4. 1993, kar pomeni, da je bil
nekdanji poklicni pripadnik tujih oboroženih sil (po odhodu JLA iz Slovenije).
Po presoji Vrhovnega sodišča v postopku tudi niso bile kršene določbe 8. člena
EKČP.
5. Ustavno sodišče v postopku obravnavanja
ustavne pritožbe ne presoja materialnopravne pravilnosti izpodbijanih
odločitev. Njegova pristojnost je le ugotavljati, ali ni bila z izpodbijanimi
odločitvami kršena katera od človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Lahko pa
presoja, ali je izpodbijana sodba očitno napačna ter brez razumne pravne
obrazložitve. V tem primeru bi namreč šlo za kršitev pravice do enakega varstva
pravic iz 22. člena ustave. Ta ustavna pravica vključuje tudi prepoved sodniške
samovolje in arbitrarnosti. Sodišče odloči samovoljno in arbitrarno v primeru,
ko odloči drugače, kot sicer redno odločajo sodišča v podobnih primerih. Pritožnik
v ustavni pritožbi izpodbijanim odločbam očita očitno napačno uporabo
materialnega prava kot tudi samovoljno in arbitrarno odločanje.
6. Materialnopravni predpisi, ki so
utemeljevali zavrnitev pritožnikove prošnje za izdajo začasnega dovoljenja, so
razvidni iz odločbe MNZ. To je pri odločanju o pritožbi ugotovilo, da je
odločba prve stopnje po zakonu sicer utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot
so navedeni v odločbi. Zato je na podlagi tretjega odstavka 240. člena zakona o
splošnem upravnem postopku, ki je veljal v času odločanja (Uradni list SFRJ št.
47/86-p.b. – v nadaljevanju: ZUP86) pritožbo zavrnilo, v svoji odločbi pa
navedlo razloge, ki utemeljujo zavrnitev prošnje. Pravno stališče MNZ, da 14.
člen ZTuj daje upravnemu organu pri odločanju o izdaji dovoljenja za začasno
prebivanje pravico odločanja po prostem preudarku in da je namen tega
pooblastila mogoče posredno ugotoviti iz določbe 23. člena ZTuj, ki določa
razloge, iz katerih se lahko odpove začasno prebivanje, ni sporno. Med razlogi
za odpoved začasnega prebivanja so določeni tudi razlogi varnosti ali obrambe
države. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da se pri opredelitvi meja in
namena pooblastila za odločanje po prostem preudarku poleg besedila zakona, ki
tako pooblastilo daje in izrecno ne določa njegovih meja in namena, lahko
upoštevajo druge določbe zakona in tudi ureditev v drugih zakonih s
primerljivim predmetom urejanja (odločba ustavnega sodišča št. Up-84/94 z dne
11. 7. 1996, OdlUS V, 184, točka 24 obrazložitve). Sporno pa je pravno stališče
MNZ in vrhovnega sodišča, ki je tako stališče potrdilo, da se razlogi varnosti
ali obrambe države, ki naj bi pri odločanju po prostem preudarku utemeljevali
odpoved začasnega prebivanja, ugotavljajo na podlagi 7. in 8. člena uredbe.
7. Uredbo je vlada izdala na podlagi
pooblastila iz 28. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni
list RS, št. 1/91- I in nasl. – v nadaljevanju: ZDRS). Z uredbo so določena
merila za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za pridobitev državljanstva z
naturalizacijo iz 3., 4. in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Točka 8
prvega odstavka 10. člena ZDRS določa, da oseba lahko pridobi državljanstvo
Republike Slovenije, če njen sprejem ne predstavlja nevarnosti za javni red,
varnost in obrambo države. Uredba opredeljuje nedoločne pravne pojme, ki jih
uporablja ZDRS pri določanju pogojev za pridobitev državljanstva Republike
Slovenije na podlagi naturalizacije. Pri opredeljavanju meril za opredelitev
nedoločenih pravnih pojmov, kot so nevarnost za javni red, varnost in obrambo
države, uredba izhaja iz vsebine in namena ZDRS. Tako v 7. členu določa merila,
kdaj bi sprejem tujca v državljanstvo Republike Slovenije predstavljal
nevarnost za varnost države, v 8. členu pa, kdaj bi predstavljal nevarnost za
obrambo države. Z navedenimi merili je vlada na podlagi zakonskega pooblastila
natančneje opredelila primere nevarnosti za varnost in obrambo države. ZDRS kot
splošni predpis ne predvideva konkretnih primerov, ki bi lahko prišli v poštev
pri ugotavljanju navedenih pogojev za sprejem v državljanstvo. Merila, ki jih
določa uredba, so raznovrstna in prilagojena interesom države, ki jih v
določenem obdobju zasleduje na področju državljanstva in se lahko spreminjajo
glede na spremenjen interes države pri sprejemu tujcev v državljanstvo
Republike Slovenije. Namenjena so upravnim organom pri ugotavljanju, ali so
izpolnjeni pogoji, ki jih določa ZDRS, za pridobitev državljanstva z
naturalizacijo. Pravna ureditev, ki ureja pridobitev državljanstva, se po svoji
vsebini in namenu bistveno razlikuje od pravne ureditve, ki ureja prebivanje
tujcev v Republiki Sloveniji, zlasti začasno prebivanje tujcev. Pogoji, ki so
predpisani za pridobitev državljanstva, so zahtevnejši od pogojev, predpisanih
za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje. Tudi interesi države so na področju
državljanstva drugačni od interesov države na področju prebivanja tujcev v
Republiki Sloveniji. Merila uredbe je zato mogoče uporabiti le v kontekstu
opredeljevanja nedoločenih pravnih pojmov na področju državljanstva. Neposredna
uporaba uredbe pri odločanju o pritožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za
začasno prebivanje pomeni tako očitno napačno uporabo materialnega prava, da je
s tem poseženo v pritožnikovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena
ustave. Pravno stališče vrhovnega sodišča, izraženo v izpodbijani sodbi, da je
uporaba meril iz uredbe pravno ustrezna podlaga za opredelitev nedoločenih
pravnih pojmov iz določbe 23. člena ZTuj, je očitno napačno. Očitno je tudi, da
navedeno pravno stališče ni sprejeto kot splošno pravno stališče vrhovnega
sodišča. Da je sodišče v enakih zadevah odločalo različno, je razvidno že iz
sodb vrhovnega sodišča št. U 1926/95 z dne 10. 7. 1997 in št. U 1109/95 z dne
8. 5. 1997, na katere se sklicuje pritožnik. V navedenih zadevah je vrhovno
sodišče zastopalo stališče, da za analogno uporabo uredbe ni pravne podlage,
ker je bila izdana na drugi zakonski podlagi. Zato so pritožnikovi očitki, da je
prišlo v obravnavani zadevi do kršitve pravice iz 22. člena ustave, utemeljeni.
8. ZTuj1 v 13. členu določa razloge, ki jih
je prosilec moral izkazati, če želi v Republiki Slovenije prebivati dlje, kot
mu to dovoljuje vizum (šolanje, zakonska zveza, zaposlitev in drugo). V tretjem
odstavku 19. člena, ki določa razloge, zaradi katerih prosilec ne more dobiti
dovoljenja za začasno prebivanje (negativni ali izključevalni razlogi), pa ni
določen kot negativni razlog tudi nevarnost za varnost in obrambo države. Kot
je bilo že obrazloženo, je namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku
glede izdaje dovoljenja za začasno (in stalno) prebivanje mogoče posredno
ugotoviti iz določbe 23. člena ZTuj, ki med drugimi razlogi za odpoved že
pridobljenega dovoljenja za začasno prebivanje določa tudi razloge varnosti ali
obrambe države. Razlogi varnosti in obrambe (med drugimi razlogi za odpoved
prebivanja) lahko predstavljajo torej meje in namen pooblastila za odločanje po
prostem preudarku. Namen in meje pooblastila za odločanje po prostem preudarku
morajo biti namreč določene z zakonom (odločba ustavnega sodišča št. U-I-69/92
z dne 10. 12. 1992, Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 102).2 Ko pristojni
upravni organ ugotovi, da prosilec izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 13.
člena in da pri njem tudi niso podani negativni pogoji iz tretjega odstavka 19.
člena, začne odločanje po prostem preudarku – ali naj se dovoljenje za začasno
prebivanje izda ali ne, upoštevajoč meje in namen pooblastila za odločanje po
prostem preudarku.
9. V obravnavani zadevi ni bilo ugodeno
pritožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje izključno na
podlagi ugotovitve dejstva, da je bil pritožnik pripadnik oboroženih sil tujih
držav, konkretno Jugoslovanske armade (v nadaljevanju: JA). Pri odločanju v
obravnavani zadevi je pristojni upravni organ upošteval merili iz tretje alinee
7. člena in tretje alinee 8. člena uredbe, ki določata, da je nevarnost za
varnost in obrambo podana, če je oseba aktivni ali nekdanji pripadnik tujih
oboroženih sil oziroma je oseba aktivno služila v oboroženih silah tujih držav.
Ker je bilo v postopku nesporno ugotovljeno, da je pritožnik tudi po končani
agresiji JA na Republiko Slovenijo služil v oboroženih silah JA (pritožnik tega
dejstva ni zanikal), je MNZ zgolj na podlagi dejstva, da je prosilec tudi po
agresiji na Slovenijo služil v oboroženih silah tuje države, predpostavilo, da
bi izdaja dovoljenja za začasno prebivanje pomenila nevarnost za varnost in
obrambo države in je pritožnikovo vlogo zavrnilo oziroma pritožbo zavrnilo in
potrdilo odločbo prvostopnega upravnega organa. Pristojni upravni organ ni
ugotavljal dejstev, ki bi kazala na konkretno nevarnost pritožnika za varnost
in obrambo države in na podlagi katerih bi lahko presodil, ali bo ugodil
prošnji za začasno prebivanje ali ne. Zgolj ugotovitev, da je bil pritožnik
pripadnik tujih oboroženih sil, ne more biti zadosten razlog za odklonitev
dovoljenja za začasno prebivanje prosilcu, ki sicer izpolnjuje vse zakonske
pogoje za njegovo izdajo. Odločanje po prostem preudarku ne pomeni, da upravni
organi lahko odločajo po svoji prosti volji. Upravni organi so pri svojem
odločanju po prostem preudarku vezani na načelo zakonitosti, ki je eno od
temeljnih načel pravne države (2. člen ustave), in je za upravne organe izrecno
določeno v drugem odstavku 120. člena ustave.3 Svojo odločitev na podlagi
prostega preudarka bi moral pristojni upravni organ ustrezno obrazložiti in
navesti konkretna dejstva, ki naj bi kazala na pritožnikovo sedanjo konkretno
nevarnost za varnost in obrambo države. V obrazložitvi bi moral navesti
bistvene (nosilne) razloge, ki bi utemeljevali njegovo odločitev po prostem
preudarku (odločba ustavnega sodišča št. Up-2/94 z dne 8. 5. 1997, OdlUS VI,
78). Obrazložitev izpodbijane odločbe MNZ navedenih konkretnih dejstev in
bistvenih razlogov, ki so utemeljevali zavrnitev pritožnikove prošnje za izdajo
začasnega dovoljenja, nima. S tako pomanjkljivo obrazložitvijo pa ni bila
pritožniku kršena le pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave,
temveč pravica do pravnega sredstva iz 25. člena ustave. Ustava v 25. členu
zagotavlja vsakomur pravico do pravnega sredstva zoper odločbe državnih
organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi
je odločeno o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Namen te
ustavne pravice ni le v zagotovitvi pravice do vložitve pravnih sredstev,
temveč predvsem v tem, da lahko posameznik z vložitvijo pravnega sredstva
učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. To pa lahko stori le, če je
seznanjen z bistvenimi razlogi, ki so utemeljevali odločitev pristojnega organa
po prostem preudarku.
10. Ker sta bili z izpodbijanima odločbama
upravnih organov in z izpodbijano sodbo vrhovnega sodišča, ki opisane pomanjkljivosti
odločb upravnih organov ni odpravilo, kršeni ustavni pravici iz 22. in 25.
člena ustave, je ustavno sodišče odpravilo odločbo prvostopnega upravnega
organa in odločbo MNZ, sodbo vrhovnega sodišča pa razveljavilo (1. točka
izreka). V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUstS je zadevo vrnilo
pristojnemu prvostopnemu upravnemu organu, da odloči o pritožnikovi prošnji za
izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v skladu z zakonom in ob spoštovanju
ustavnih pravic pritožnika, tako kot izhaja iz razlogov te odločbe.
11. Ker je bilo treba izpodbijane odločbe
odpraviti oziroma razveljaviti že zaradi kršitve pravice do enakega varstva
pravic in pravice do pritožbe, ustavno sodišče ni posebej ugotovljalo, ali je
podana tudi kršitev 8. člena EKČP in določb drugih mednarodnih dokumentov, na
katere se sklicuje pritožnik. Glede uporabe 8. člena EKČP ustavno sodišče
opozarja, da Vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno navaja vsebino te
določbe, vendar presoja, ali je bilo pritožniku z neizdajo dovoljenja za
začasno prebivanje poseženo v pravico do spoštovanja njegovega družinskega
življenja, glede na že opisane pomanjkljivosti izpodbijanjih odločb (niso bila
ugotovljena odločilna dejstva, materialno pravo je zmotno uporabljeno) ni bila
niti mogoča. Pri ponovnem odločanju bo upravni organ moral upoštevati 8. člen
EKČP, ki se po 8. členu ustave uporablja neposredno. Ugotoviti in upoštevati bo
moral tudi pritožnikove družinske razmere. Opraviti bo moral tehtanje interesov
države in interesov pritožnika (skupno družinsko življenje, skrb za dva otroka,
njuna vzgoja). Pri tem ne sme dati absolutne prednosti interesom države, temveč
mora upoštevati in tehtati tudi interese pritožnika in njegove družine. Na
pomen družinskega okolja za poln in skladen razvoj otrokove osebnosti izrecno
opozarja tudi preambula Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah
(Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90). Konvencija dopušča, da je v nekaterih
primerih ločitev staršev od otrok neizogibna, vendar pa tudi v teh primerih
otrokova korist sodi med bistvene okoliščine (prim. 9. člen). Na podoben način
je v obravnavanem primeru relevantna tudi določba 54. člena ustave, po kateri
se pravica, da vzdržujejo, izobražujejo in vzgajajo svoje otroke, staršem lahko
odvzame ali omeji samo iz razlogov, ki jih zaradi varovanja otrokovih koristi
določa zakon.
12. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS, ki
se po 49. členu ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo, nosi
praviloma vsak udeleženec v postopku pred ustavnim sodiščem svoje stroške, če
ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je glede prijavljenih
stroškov, ki se nanašajo na vložitev ustavne pritožbe pritožnika, sklenilo kot
je navedeno izreku (3. točka izreka), ker v okoliščinah tega primera ni najti
razlogov za drugačno odločitev.
C)
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi prvega odstavka 34. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v
sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr.
Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in
dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal
pritrdilno ločeno mnenje.
Št. Up-2/99-11
Ljubljana, dne 15. marca 2001.
Predsednik
Franc Testen l. r.