Odločba o razveljavitvi tretjega stavka prvega odstavka 8. člena, delni razveljavitvi tretjega odstavka istega člena in razveljavitvi dvanajste alinee tretjega odstavka 8. člena ter 18. in 30. člena pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Rebus, d.o.o., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopa Dušan Ambrožič, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 14. junija 2001

o d l o č i l o:

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 11. člena, zadnjega odstavka 20. člena in drugega odstavka 5. člena pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (Uradni list RS, št. 97/00) se zavrže.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega in tretjega odstavka 2. člena ter pete alinee tretjega odstavka 3. člena istega pravilnika se zavrne.

3. Tretji stavek prvega odstavka 8. člena, beseda “najmanj” v tretjem odstavku istega člena in dvanajsta alinea tega odstavka 8. člena ter 18. in 30. člen istega pravilnika se razveljavijo.

4. Razveljavitev 18. in 30. člena začne učinkovati tri mesece po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki kot prireditelji iger na srečo zunaj igralnic izpodbijajo določbi v 2. členu pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (v nadaljevanju: pravilnik), ki določata, da so za igre na srečo zunaj igralnic lahko v uporabi igralni avtomati z največ osmimi igralnimi mesti in da je vplačilo v igro na igralnih avtomatih z več igralnimi mesti možno samo preko sprejemnikov bankovcev. Ti določbi si razlagajo tako, da morajo zaradi nje tisti prireditelji, ki ob uveljavitvi pravilnika uporabljajo igralne avtomate z več kot osmimi igralnimi mesti, te avtomate umakniti in kupiti nove, kar prinese vsakokrat več kot desetmilijonski izdatek. Za prireditelje pomeni to omejevanje svobode gospodarske pobude, ki jo zagotavlja ustava (prvi odstavek 74. člena), trde pobudniki. Opozarjajo še, da je isto ustavno načelo kršeno tudi prodajalcem igralnih avtomatov. Minister za finance (v nadaljevanju: minister) kot izdajatelj pravilnika o tem odgovarja, da lahko prireditelji, ki imajo igralne avtomate z več kot osmimi igralnimi mesti, presežna mesta preprosto zapečatijo, in da je tudi vgradnja sprejemnikov bankovcev (tretji odstavek 2. člena pravilnika) mogoča na vseh vrstah igralnih avtomatov, omejitev na osem igralnih mest pa da je instrument omejevanja dejavnosti, upravičen tem bolj, ker se mesečna taksa (98. člen zakona o igrah na srečo, Uradni list RS, št. 27/95 in nasl. – v nadaljevanju: ZIS) plačuje od igralnega avtomata in ne od igralnega mesta. Pripominja, da so zunaj igralnic v uporabi pretežno elektronske rulete z osmimi igralnimi mesti.

2. Pobudniki dalje izpodbijajo peto alineo tretjega odstavka 3. člena pravilnika, ki zahteva od prireditelja v okviru prijave igralnega avtomata “dokazilo o lastništvu”, kar razumejo kot zahtevo, da mora biti lastnik avtomata le prireditelj sam. Minister pojasnjuje, da izpodbijana določba zahteva le dokumentiran podatek o tem, kdo je lastnik.

3. Določbe 8. člena pravilnika, da tako imenovani on-line sistem “mora zabeležiti tudi vse druge podatke, ki so pomembni za nadziranje pravilnosti in upravičenosti posegov v igralni avtomat” in da mora igralni avtomat, vključen v ta sistem, omogočati “beleženje drugih dogodkov, pomembnih za nadzor igranja na posameznih avtomatih”, po mnenju pobudnikov omogočajo – ob vseh dovolj natančnih določbah pravilnika o tem – arbitrarno odločanje državnega organa o tem, kdaj so pogoji izpolnjeni, to pa da je v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave). Minister odgovarja, da namen omenjenih določb ni tak in da je ob upoštevanju določb navodila o načinu izpolnjevanja pogojev za povečanje višine vložkov v igralne avtomate (Uradni list RS, št. 100/00 – v nadaljevanju: navodilo), ki ga je prav tako izdal minister, vsaj določljivo, za kakšne zahteve gre.

4. Pobudniki menijo, da pravilnik v nasprotju s prvim odstavkom 160. člena ustave ter 97., 107., 108. in 109. členom ZIS daje Uradu za nadzor prirejanja iger na srečo (v nadaljevanju: UNPIS) pristojnosti, ki mu jih ta zakon ne daje (V. poglavje) ali pa jih izrecno daje davčnemu organu območja (97. člen ZIS); tako izpodbijajo prvi odstavek 11. člena, zadnji odstavek 20. člena in drugi odstavek 5. člena pravilnika. Minister odgovarja, da UNPIS po zakonu izvaja nadzor in analizo prirejanja iger na srečo in je zato prav, da ima vpogled v vse faze prirejanja iger, davčni organ pa da ima nadzor le v tistem delu, ko gre za določanje davčne osnove in podobno. Dovoljenje za povečanje vložka lahko na podlagi kriterijev, določenih v navodilu, strokovno utemeljeno izda le UNPIS, sporoča minister.

5. Pobudniki izpodbijajo 18. člen pravilnika, po katerem ima prireditelj lahko v uporabi največ tri igralne avtomate, hkrati pa 30. člen, po katerem lahko tisti prireditelji, ki imajo ob uveljavitvi pravilnika v uporabi več igralnih avtomatov, na njih “še naprej v nespremenjenem obsegu” prirejajo igre na srečo. Ti določbi po njihovem neupravičeno omejujeta svobodo gospodarske pobude (74. člen ustave), hkrati pa prinašata diskriminacijo. Minister ti določbi opravičuje s potrebo po omejevanju dejavnosti iger na srečo zunaj igralnic.

6. Pobudniki na stališča ministra niso odgovorilil.

B)

7. Dejavnost prirejanja iger na srečo zunaj igralnic po svoji naravi terja kontrolo. Podrobnejše predpise o njej izda po 96. členu ZIS minister. Vprašanje, kateri od državnih organov bo ta nadzor ali del tega nadzora opravljal, ne zadeva neposredno prijaviteljevih pravic, pravnega interesa ali pravnega položaja. Zato je bilo treba pobudo, kolikor izpodbija pristojnosti, ki jih pravilnik daje UNPIS, zavreči.

8. Besedilo drugega in tretjega odstavka 2. člena pravilnika je mogoče razlagati tako, kot ga je pojasnil minister, ki ga je tudi izdal. Ob taki razlagi in uporabi pa očitki, ki jih nanj naslavljajo pobudniki, niso utemeljeni. Omejitev števila igralnih mest – prav tako kot omejitev števila igralnih avtomatov – je brez dvoma ukrep, s katerim lahko minister v skladu s pristojnostmi iz 96. člena ZIS uravnava način in obseg obravnavane dejavnosti. V tem delu je pobuda očitno neutemeljena. Za pobudo s stališča prodajalcev igralnih avtomatov bi pobudniki, ki so uporabniki teh avtomatov, ne imeli pravnega interesa (24. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).

9. V prejšnji točki zapisano velja tudi za izpodbijano določbo pete alinee tretjega odstavka 3. člena pravilnika: s pojasnilom ministra o njeni pravi vsebini in torej tudi uporabi so razlogi za njeno izpodbijanje odpadli; besedilo samo tako razlago dopušča.

10. V ostalem delu je ustavno sodišče pobudo sprejelo. Ker so bili procesni pogoji izpolnjeni, je o stvari tudi takoj odločilo.

11. Izpodbijani določbi 8. člena pravilnika – ob vseh zahtevah, formuliranih v tretjem odstavku tega člena in dopolnjenih še v 6. do 14. členu navodila – vendarle postavljata pred prizadete še nejasne dodatne zahteve. Od izpolnjenosti teh zahtev je lahko odvisno, ali bo prireditelj smel uporabljati igralni avtomat. Formulacija “vsi drugi podatki, ki so pomembni za nadziranje pravilnosti in upravičenosti posegov v igralni avtomat” (prvi odstavek) in “drugi dogodki, pomembni za nadzor igranja” (zadnja alinea tretjega odstavka) po eni strani prizadetemu ne dajejo dovolj opore, da bi mogel predvidevati, kaj mora še zagotoviti, da bo UNPIS njegovemu on-line sistemu dal soglasje, po drugi strani pa daje temu organu premalo jasne smernice glede tega, kaj mora od interesenta še zahtevati, a mu hkrati pušča preveč proste roke pri oblikovanju morebitnih takih zahtev. Določbi torej nista v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave) in ju je ustavno sodišče zato razveljavilo.

12. Enako, z ustavo neskladno, pa lahko učinkuje tudi beseda “najmanj” v tretjem odstavku 8. člena pravilnika: UNPIS dopušča, da poleg vseh predpisanih zahtev po lastni vsakokratni presoji postavlja še nepredvidljive zahteve prijavitelju, zaradi česar ostaja ta v negotovosti, ali bo za nabavljeni igralni avtomat v on-line sistemu dobil soglasje. Ustavno sodišče je zato z uporabo načela koneksitete (30. člen ZUstS) razveljavilo tudi ta del določbe.

13. Člena 18 in 30 pravilnika sta vsebinsko enaka členoma 18 in 29b prej veljavnega pravilnika o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic (Uradni list RS, št. 53/96 in nasl.), ki ju je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-42/99 z dne 16. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 115/00 in OdlUS IX, 272) razveljavilo, začetek učinkovanja te odločbe pa preložilo za šest mesecev po objavi v Uradnem listu RS. Točke 14., 15., 19. in 22. obrazložitve omenjene odločbe veljajo zato tudi kot obrazložitev k tej odločbi; da bi ne bilo nepotrebnega ponavljanja, se ustavno sodišče sklicuje nanje.

14. Ustavno sodišče je že z odložitvijo učinkovanja razveljavitve v pravkar omenjeni odločbi za šest mesecev zagotovilo pristojnemu ministru primeren čas, da bi poiskal z ustavo skladno ureditev obravnavanega področja. Ko je v pravilniku, ki je izšel neposredno pred objavo odločbe ustavnega sodišča v Uradnem listu RS, enaka ureditev ponovljena, bo za isti namen zadoščal krajši dodatni čas odložitve učinkovanja razveljavitve.

C)

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena, 30. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-293/00-7

Ljubljana, dne 14. junija 2001.

Predsednik
Franc Testen l. r.