Razveljavitev 10. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 10/97 in Uradne objave, št. 2/99 in 19/99) v delu, ki določa obremenitev trgovine v brezcarinskih prodajalnah s številom točk

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Kompas MTS, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 22. marca 2001

o d l o č i l o:

1. Člen 10 odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 10/97 in Uradne objave, št. 2/99 in 19/99) se v delu, ki določa obremenitev trgovine v brezcarinskih prodajalnah s številom točk, razveljavi.

2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o spremembi odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter-Vrtojba (Uradne objave, št. 5/99 in 20/99) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnica izpodbija 10. člen odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: odlok) v delu, ki določa obremenitev trgovine v brezcarinskih prodajalnah s številom točk. Navaja, da ima na mednarodnem mejnem prehodu Vrtojba brezcarinsko prodajalno, zato je zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po izpodbijanem odloku. Po 8. členu odloka je mesečna višina nadomestila odvisna od osnove, to je od površine stavbnega zemljišča v kvadratnih metrih, stopnje obremenitve, izražene s številom točk, in od vrednosti točke. Stopnja obremenitve je nadalje odvisna od dveh meril in sicer od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve je izražena z določenim številom točk (9. člen odloka). Posamezne dejavnosti so po 10. členu obremenjene z različnim številom točk. Trgovina v brezcarinskih prodajalnah naj bi bila med njimi ovrednotena nerazumno visoko, to je s 4 000 točkami (v I. coni) oziroma s 3 600 točkami (v II. coni). Odlok je kot kriterij za osnovo določil opravljanje trgovine v brezcarinskih prodajalnah, kar naj bi bilo v nasprotju z namenom nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in v nasprotju z merili, ki jih za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča določa 61. člen zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84). ZSZ84 naj bi v 61. členu našteval merila primeroma, zato občine lahko predpišejo še druga merila, vendar morajo biti povezana z lastnostmi in uporabnostjo zemljišč ter njihovimi prednostmi. Merila naj bi ne bila odvisna od dejavnosti, ki jo opravljajo gospodarski subjekti, ker je opravljanje določene dejavnosti poslovna odločitev teh subjektov. Merilo opravljanja dejavnosti naj bi tudi ne izhajalo iz dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju: dogovor). Dogovor naj bi v 7. členu le pojasnjeval merilo izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka, zato bi morale občine to merilo v odlokih posebej opredeliti s kriteriji. Pobudnica navaja, da pomeni nadomestilo zaradi višine posebno dajatev, podobno davku na dobiček, čeprav je fiksno in ni odvisno od ustvarjenega dobička. Pobudnici naj bi se dohodek že od leta 1997 zmanjševal. To naj bi upoštevali tudi davčni organi in znižali mesečne akontacije davka na dobiček pravnih oseb. Pobudnica navaja, da je z 10. členom odloka kršena njena ustavna pravica do enakosti pred zakonom po 14. členu ustave. Zaradi visokih dajatev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bila tudi omejena v konkurenci z ostalimi gospodarskimi subjekti, kar je v nasprotju s 74. členom ustave. Po ustanovitvi Občine Šempeter-Vrtojba v letu 1999 se mejni prehod Vrtojba nahaja na območju nove občine. Ker je sprememba nastala po vložitvi pobude, je pobudnica pobudo razširila na odlok o spremembi odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Šempeter-Vrtojba (Uradne objave, št. 5/99 in 20/99 – v nadaljevanju: odlok ŠV). Vztraja tudi na pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka in njegovih sprememb. Izpodbijani odlok velja tudi za mejni prehod Rožna dolina, na katerem ima brezcarinsko prodajalno.

2. Mestna občina Nova Gorica v odgovoru navaja, da cone predstavlja pet zaključenih območij, v katerih je različna stopnja komunalne opremljenosti. V prvi coni naj bi bila komunalna opremljenost največja. Stavbe oziroma zemljišča naj bi odlok razvrščal po namembnosti na stanovanjska, nestanovanjska in neopredeljena. Nestanovanjske zgradbe so razdeljene po šifrah standardne klasifikacije dejavnosti, znotraj nje so dejavnosti ločene po smiselnih značilnostih. Tako je na primer trgovina razdeljena na trgovino na debelo, trgovino na drobno, trgovino z motornimi gorivi, trgovino v kioskih, trgovino v brezcarinskih prodajalnah, lekarne itd. Po 61. členu ZSZ84 naj bi se pri določanju meril za predpisovanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevale tudi izjemne ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Odlok to merilo upošteva tako, da deli zemljišča, namenjena posameznim dejavnostim, in jih obremenjuje z različnim številom točk. Tudi 7. člen dogovora naj bi predvideval merilo posebnih ugodnosti za pridobivanje dohodka. Upoštevale naj bi se ugodnosti lokacije poslovnih prostorov, ki so pri brezcarinskih prodajalnah izjemno ugodne. Zaradi manjših obdavčitev naj bi bila možnost za pridobivanje dohodka v trgovini v brezcarinskih prodajalnah neprimerljiva z vsemi ostalimi dejavnostmi. Tudi po drugem odstavku 9. člena dogovora se na število točk, ki je določeno za posamezno stopnjo opremljenosti stavbnih zemljišč, lahko doda ali odbije določen odstotek točk za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka. Nadomestilo naj bi ne predstavljalo posebne dajatve, saj se po 19. členu odloka prikazuje v posebni postavki proračuna, namenjeni za organizacijo javne službe gospodarjenja s stavbnimi zemljišči. Višina nadomestila naj bi se izračunala brez ugotavljanja bilančnih podatkov zavezancev. Narava nadomestila naj bi bila nesporna in odlok zakonit.

3. Občina Šempeter-Vrtojba odgovora na navedbe pobudnice ni posredovala.

B)

4. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na mejnih prehodih Vrtojba in Rožna dolina izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5. Na podlagi 80. člena statuta Občine Šempeter-Vrtojba (Uradne objave, št. 3/99 – v nadaljevanju: statut) predpisi in drugi akti, ki jih je sprejela Mestna občina Nova Gorica do 30. 11. 1998, veljajo za Občino Šempeter-Vrtojba kot njeni lastni predpisi. Občina jih je bila dolžna uskladiti s statutom v roku dveh let. S tem namenom je občina sprejela odlok ŠV. Z njim je uskladila naziv predpisa in spremenila drugi odstavek 4. člena odloka ter vrednosti točke za leto 1999 in za leto 2000. Tako na podlagi 80. člena statuta velja izpodbijana določba 10. člena odloka tudi na območju Občine Šempeter-Vrtojba kot njen lastni predpis.

6. V 8. členu odlok določa, da je mesečna višina nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odvisna od osnove, to je površine stavbnega zemljišča v kvadratnih metrih in stopnje obremenitve, izražene s številom točk, ter od vrednosti točke. Po 9. členu odloka je stopnja obremenitve odvisna od dveh meril in sicer od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Stopnja obremenitve je izražena z določenim številom točk. Cone po 11. členu odloka izražajo stopnjo komunalne opremljenosti in dostopnost do centralnih dejavnosti. Po 10. členu odloka so posamezne dejavnosti po conah obremenjene z določenim številom točk, kot izhaja iz preglednice v nadaljevanju določbe. Glede na namembnost so nestanovanjski objekti razvrščeni po standardni klasifikaciji dejavnosti. V obravnavanem primeru so to trgovina in nekatere poslovne dejavnosti, znotraj nje pa je trgovina v brezcarinskih prodajalnah obremenjena s 4 000 točkami v I. coni in 3 600 točkami v II. coni.

7. V 61. členu ZSZ84, ki velja na podlagi 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – ZSZ), je vsebovano načelo, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določijo občine v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, in mere za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer upoštevajo zlasti:

– opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave;

– lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča;

– izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;

– merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

8. Merilo izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka je razdelano v 7. členu dogovora. Pri določanju izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih se upošteva ugodnost lokacije poslovnega prostora glede na možnost ustvarjanja dohodka v nekaterih dejavnostih (zlasti trgovina, gostinska dejavnost, obrtna dejavnost in podobno) in možnost intenzivnejše rabe komunalnih in drugih objektov ter naprav, ki lahko znižujejo stroške proizvodov in storitev. V prvem odstavku 9. člena dogovora je predvideno, da bodo občine višino nadomestila določile z metodo točkovanja in z določitvijo vrednosti točke, v drugem odstavku pa so navedena razmerja, ki naj bi jih občine upoštevale pri določanju točk glede na dogovorjena merila. Pri tem je določeno, da se za opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami v okviru dogovorjenih stopenj opremljenosti na število točk, ki bodo določene za posamezno stopnjo opremljenosti, lahko doda ali odbije ustrezen odstotek točk za naslednje elemente:

– za lego in namembnost ter nesmotrno uporabo stavbnega zemljišča;

– za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;

– za večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča.

9. Prvo merilo, ki ga določa 61. člen ZSZ84, je opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave. Izpodbijani odlok ga opredeljuje kot cone, v katerih se nahaja stavbno zemljišče. Naslednji merili (lega, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča ter izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka) izpodbijani odlok združuje in opredeljuje kot namembnost stavbe oziroma zemljišča. V obravnavanem primeru je obremenitev pobudnice odvisna predvsem od namembnosti stavbe oziroma zemljišča, to je opravljanja trgovine v brezcarinskih prodajalnah na mejnih prehodih (4 000 točk v I. coni in 3600 točk v II. coni) in le v neznatnem obsegu od opremljenosti s komunalnimi in drugimi objekti in napravami v obeh conah. Iz primerjave obremenitev med skupinami zavezancev po preglednici iz 10. člena odloka, iz obremenitve pobudnice in iz odgovora mestne občine izhaja, da je obremenitev pobudnice določena predvsem po merilu izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Pobudnica očita, da je zaradi višine obremenitve v neenakopravnem položaju, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena ustave, ki zagotavlja, da so pred zakonom vsi enaki.

10. Pobudnica je priložila listino, iz katere izhaja višina letnega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po posameznih podružnicah na različnih mejnih prehodih od leta 1994 do leta 1998. Iz nje izhaja, da se je v letu 1998 višina nadomestila za podružnico na mejnem prehodu Vrtojba kar nekajkrat povečala (za skoraj osemkrat) in občutno presega (za več kot trikrat) najvišjo višino nadomestila, ki jo je pobudnica plačala za podružnice na drugih mejnih prehodih v istem letu. Odlok je bil sprejet v letu 1997, vendar se je po 23. členu začel uporabljati s 1. 1. 1998. Za spremembo višine nadomestila udeleženki ne navajata razlogov, ki bi utemeljevali spremembo osnove (na primer spremembo poslovnih površin). Skoraj osemkrat višja obveznost iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je posledica obremenitve trgovine v brezcarinskih prodajalnah na mejnih prehodih s številom točk po izpodbijani določbi odloka.

11. Iz velikosti zvišanja obremenitve pobudnice in tudi iz odgovora nasprotne udeleženke izhaja, da je obremenitev pobudnice s številom točk posledica ocene, da je trgovina v brezcarinskih prodajalnah zaradi lokacije poslovnih prostorov izjemno profitna. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v nasprotju z določbo drugega odstavka 14. člena ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom terja tudi upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem zvezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga normodajalec posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. V konkretnem primeru pa gre za tako velike razlike v obremenitvi posameznih subjektov, da lahko izpodbijani predpis prestane takšen preizkus le, če normodajalec v postopku ustavnosodne presoje navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Če normodajalec takšnih podatkov ne navede, lahko ustavno sodišče upošteva tudi podatke iz gradiva v normodajnem postopku ali podatke, ki so mu dostopni na kakšen drug način. V tem primeru ustavno sodišče ni imelo na razpolago nikakršnih podatkov, ki bi utemeljevali tako velike razlike, zato je izpodbijana ureditev v delu, ki za pobudnico določa obremenitev, v neskladju z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena ustave.

12. Pobudnica ni zatrjevala posledic, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijano določbo odpraviti. Ustavno sodišče je zato iz zgoraj navedenega razloga določbo odloka v izpodbijanem delu razveljavilo. Do uskladitve razveljavljenega dela določbe odloka v smislu 11. točke obrazložitve te odločbe se trgovina v brezcarinskih prodajalnah točkuje kot trgovina na drobno po četrti alinei tretje točke 10. člena odloka. Ker je ustavno sodišče določbo odloka razveljavilo že iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, ni presojalo še njene skladnosti s 74. členom ustave.

13. Dne 7. 8. 2000 je pobudnica svojo pobudo razširila še na spremembi odlokov ŠV, s katerima se spreminja drugi odstavek 4. člena odloka (črta besedilo “ali poslovni prostor“) in vrednosti točke za leti 1999 in 2000. Ker pobudnica same vrednosti točke izrecno ne izpodbija in tudi ne navaja nikakršnih razlogov, ki bi kazali na neustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanih sprememb odlokov ŠV, je ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih sprememb odlokov ŠV zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C)

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-355/98-15

Ljubljana, dne 22. marca 2001.

Namestnik predsednika
dr. Lojze Ude l. r.