Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ribiške družine Bohinj iz
Bohinjske Bistrice in Ribiške družine Tolmin iz Tolmina, ki ju zastopa Jože
Kristan, odvetnik v Kranju, na seji dne 22. marca 2001
o d l o č i l o:
1. Prvi in drugi odstavek 9. člena pravilnika o
ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja (Uradni list RS, št.
68/00) se razveljavita, kolikor se nanašata na določitev obveznosti ribiških
organizacij, da ribiško-gojitveni načrt predložijo v strokovno presojo Zavodu
za ribištvo Ljubljana, in na postopek v zvezi z mnenjem, ki je predmet te
presoje.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od
objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnici izpodbijata določbi prvega in
drugega odstavka 9. člena pravilnika o ribiško-gojitvenih načrtih ter o
evidenci izvrševanja (v nadaljevanju: pravilnik), na podlagi katerih morajo
ribiške organizacije do 31. 1. v koledarskem letu ribiško-gojitveni načrt
predložiti Zavodu za ribištvo Ljubljana (v nadaljevanju: zavod) v strokovno
mnenje, do 30. 4. v koledarskem letu pa morajo ribiško-gojitveni načrt in
mnenje zavoda predložiti v potrditev upravni enoti. Izpodbijana določba
pravilnika še določa, da upravna enota pri izdaji odločbe o potrditvi
ribiško-gojitvenega načrta upošteva mnenje zavoda. Navedeni določbi pravilnika
naj bi v nasprotju s 26. členom zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list
SRS, št. 25/76 in nasl. – v nadaljevanju: ZSlaR), s tretjim odstavkom 153.
člena, s prvim odstavkom 70. člena, s tretjim odstavkom 74. člena in z drugim
odstavkom 14. člena ustave širili pogoje, ki jih mora izpolniti ribiška
organizacija pri izdelavi in potrjevanju ribiško-gojitvenega načrta. ZSlaR naj
bi namreč ne določal, da bi morala ribiška organizacija pridobiti predhodno
mnenje zavoda ali kakšne druge strokovne organizacije.
2. Pravni interes za oceno ustavnosti in
zakonitosti izpodbijanega pravilnika pobudnici utemeljujeta z navedbami, da je
zavod sprožil upravni spor, v katerem izpodbija odločbi, s katerima sta
pobudnici dobili v upravljanje ribiška okoliša, hkrati pa naj bi zavod na
podlagi izpodbijanih določb pravilnika izdal strokovno mnenje o
ribiško-gojitvenih načrtih za sporna ribiška okoliša. Zavod naj bi bil tako, po
navedbah pobudnic, hkrati ribiška organizacija kakor tudi strokovna
organizacija, ki na podlagi pravilnika izdaja strokovna mnenja. Menita, da bi
morebitno negativno mnenje zavoda, ki naj bi bilo za upravne enote zavezujoče,
pobudnicama preprečilo upravljanje ribolovnih okolišev. Z nadaljnjim
izvrševanjem izpodbijanih določb naj bi pobudnicama nastajala materialna in
moralna škoda, izničena naj bi bila tudi dosedanja prizadevanja in vlaganja v
upravljanje ribiških okolišev. Prva pobudnica naj bi celo izgubila ribiški
okoliš in posledično status ribiške družine.
3. Pobudnici sta v pobudi obširno povzeli
potek upravnih in sodnih postopkov v zvezi z dodelitvijo posameznih ribolovnih
okolišev v upravljanje.
4. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in
prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) je na pobudo odgovorilo. Pojasnjuje, da
je namen izpodbijanih določb pravilnika zagotoviti upoštevanje pravil stroke
pri pripravi in izvrševanju ribiško-gojitevnih načrtov. Za izdelavo strokovnega
mnenja o ustreznosti ribiško-gojitvenih načrtov je ministrstvo pooblastilo
zavod, ker gre za javni zavod in strokovno institucijo, ki je na podlagi
drugega odstavka 35. člena ZSlaR pooblaščena za vodenje katastra ribiških
območij, ribiških okolišev in drugih ribolovnih voda. Menijo, da gre za
strokovno mnenje po določbah zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list
RS, št. 38/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), saj upravni organ v postopku
potrjevanja ribiško-gojitvenega načrta postopa po tem zakonu. Ker naj bi bile možnosti
za vsebinsko presojo primernosti ribiško-gojitvenega načrta v upravnem postopku
omejene, je pravilnik predvidel predložitev načrta v strokovno presojo še pred
uvedbo upravnega postopka.
5. Ministrstvo v odgovoru pojasnjuje tudi
skladnost izpodbijanih določb pravilnika z zakonom o varstvu okolja (Uradni
list RS, št. 32/93 in nasl. – ZVO), z ustavnimi določbami o javnem dobru (70.
člen) ter z določbami ustave o nelojalni konkurenci (74. člen). Ustavnemu
sodišču predlaga, naj pobudo zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa
pobudnic, oziroma naj ugotovi, da izpodbijani določbi pravilnika nista v
neskladju z ustavo in zakonom.
B)
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker
so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z
odločanjem o stvari sami.
7. Ustavnopravno relevantno vprašanje, ki
ga je ustavno sodišče obravnavalo, se nanaša na vprašanje obstoja oziroma
obsega zakonskega pooblastila za izdajo pravilnika. Ustavno sodišče je v
obravnavani zadevi presojalo, ali za izpodbijane določbe prvega in drugega
odstavka 9. člena pravilnika obstoja zakonsko pooblastilo v skladu z ustavnim
načelom vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon (drugi odstavek
120. člena ustave).
8. Po drugem odstavku 120. člena ustave
morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in
zakona. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomeni, da je ta pri
izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon
mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem
sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja
podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v
hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.
9. Pravilnik je po svoji pravni naravi
podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih
predpisov. Vsebino, ki jo lahko ureja pravilnik, določa 99. člen zakona o
upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr): “(1) Za izvrševanje
zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade
izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se
razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo
izvrševanje”. To pomeni, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar
predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v
vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih
okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni, ali iz njega vsaj z razlago
ugotovljivi, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti. S
pravilnikom se lahko le podrobneje uredijo in razčlenijo z zakonom določeni
pogoji, v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredi način
uresničevanja ali izpolnjevanja zakonsko določenih pogojev.
10. Izpodbijani pravilnik v 9. členu
določa: “Ribiško-gojitveni načrt izdela in sprejme ribiška organizacija ter ga
do 31. januarja v koledarskem letu, v katerem se začne petletno obdobje,
predloži v strokovno presojo Zavodu za ribištvo Ljubljana (v nadaljevanju:
zavod). Zavod izdela mnenje o ustreznosti ribiško-gojitvenega načrta ter ga v
roku dveh mesecev od predložitve ribiško-gojitvenega načrta pošlje ribiški
organizaciji. Ribiško-gojitveni načrt in mnenje zavoda iz prejšnjega odstavka
mora ribiška organizacija predložiti v potrditev pristojni upravni enoti
najpozneje do 30. aprila v koledarskem letu, v katerem se začne petletno
obdobje. Mnenje zavoda upravna enota upošteva pri izdaji odločbe o potrditvi
ribiško-gojitvenega načrta. Do potrditve ribiško-gojitvenega načrta ribiška
organizacija upravlja z ribiškim okolišem na podlagi letnega načrta.” Pobudnici
izpodbijata določbi prvega in drugega odstavka 9. člena pravilnika, na podlagi
katerih morata predložiti ribiško-gojitveni načrt v strokovno presojo Zavodu za
ribištvo Ljubljana, ki izdela strokovno mnenje. To mnenje pa upravna enota
upošteva pri potrditvi ribiško-gojitvenega načrta.
11. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo
izpodbijanega pravilnika se nahaja v določbi 50. člena ZSlaR, ki določa, da
minister, pristojen za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, izda izvršilni
predpis o ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja. Po določbi 25.
člena ZSlaR mora ribiška organizacija zaradi smotrnega upravljanja z ribiškim
okolišem sprejeti ribiško-gojitveni načrt. Zakon določa vsebino
ribiško-gojitvenega načrta. V 26. členu ZSlaR je določeno, da mora ribiška
organizacija predložiti upravni enoti le ribiško-gojitveni načrt, ne pa tudi
strokovnega mnenja zavoda o tem načrtu, kot to zahteva pravilnik.
12. S tem ko je pravilnik določil, da mora
ribiška organizacija obvezno pridobiti strokovno mnenje o ribiško-gojitvenem
načrtu, in določil subjekt, ki poda takšno strokovno mnenje, je določil novo
obveznost za ribiške organizacije in brez podlage v zakonu predpisal nov pogoj
za potrditev načrta. To bi lahko storil le zakon. Pravilnik je torej očitno
določil dodaten pogoj, ki ga mora izpolniti ribiška organizacija v postopku
potrditve ribiško-gojitvenega načrta. Zato je v tem delu v nasprotju z drugim
odstavkom 120. člena ustave.
13. Ustavno sodišče ni sledilo stališču
ministrstva, da gre za mnenje strokovnega zavoda, ki je izvedensko mnenje po
drugem odstavku 196. člena ZUP. Tudi če bi šlo za takšno mnenje, bi ga kot
obveznega lahko predpisal le zakon, ne pa pravilnik. Glede na to, da se ribiško-gojitveni
načrt potrjuje v upravnem postopku, ni ovire, da bi upravna enota v postopku
potrjevanja načrta postavila izvedenca; seveda v primeru in pod pogoji, ki jih
prepisuje ZUP za ugotavljanje dejstev z izvedencem. V tem primeru mora upravni
organ ravnati po določbah ZUP o izvedencih in skladno z zakonom stranki
zagotoviti tudi vsa procesna jamstva v postopku.
14. V skladu z določbo tretjega odstavka
45. člena ZUstS lahko ustavno sodišče podzakonski predpis, za katerega ugotovi,
da je v neskladju z ustavo in zakonom, razveljavi z odložnim rokom, če
obstajajo ustavnopravni razlogi, zaradi katerih je treba dopustiti, da
protiustaven podzakonski predpis še določen čas velja. Takšni razlogi v tem
primeru obstajajo. Namen izpodbijanih določb je zagotoviti upoštevanje pravil
stroke pri načrtovanju z ribolovnimi vodami. Upravljanje z ribolovnimi vodami
je posebna pravica uporabe javnega dobra (prvi odstavek 70. člena ustave), ki
se mora izvrševati tako, da je zagotovljeno ohranjanje tega javnega dobra, kar
je dolžan zagotoviti zakonodajalec. Ta namen pa je med drugim lahko dosežen
tudi z upoštevanjem pravil stroke. Zato lahko vlada zakonodajalcu v odložnem
roku predlaga, naj z zakonom uredi način njihovega upoštevanja, zakonodajalec
pa lahko to sprejme.
15. Glede na to, da je ustavno sodišče
razveljavilo izpodbijane določbe pravilnika, zaradi neskladnosti z drugim
odstavkom 120. člena ustave, ni ocenjevalo drugih zatrjevanih neskladnosti.
Prav tako ni obravnavalo navedb, ki se nanašajo na konkretne postopke za
dodelitev posamičnih ribolovnih okolišev v upravljanje, ker niso predmet
presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov.
C)
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen
ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica
Wedam-Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo točko izreka pa s
petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnik Fišer, sodnici Modrijan
in Škrk ter sodnik Ude.
Št. U-I-272/00-14
Ljubljana, dne 22. marca 2001.
Predsednik
Franc Testen l. r.