Odločba o razveljavitvi prvega in drugega odstavka 9. člena pravilnika o ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ribiške družine Bohinj iz Bohinjske Bistrice in Ribiške družine Tolmin iz Tolmina, ki ju zastopa Jože Kristan, odvetnik v Kranju, na seji dne 22. marca 2001

o d l o č i l o:

1. Prvi in drugi odstavek 9. člena pravilnika o ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja (Uradni list RS, št. 68/00) se razveljavita, kolikor se nanašata na določitev obveznosti ribiških organizacij, da ribiško-gojitveni načrt predložijo v strokovno presojo Zavodu za ribištvo Ljubljana, in na postopek v zvezi z mnenjem, ki je predmet te presoje.

2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnici izpodbijata določbi prvega in drugega odstavka 9. člena pravilnika o ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja (v nadaljevanju: pravilnik), na podlagi katerih morajo ribiške organizacije do 31. 1. v koledarskem letu ribiško-gojitveni načrt predložiti Zavodu za ribištvo Ljubljana (v nadaljevanju: zavod) v strokovno mnenje, do 30. 4. v koledarskem letu pa morajo ribiško-gojitveni načrt in mnenje zavoda predložiti v potrditev upravni enoti. Izpodbijana določba pravilnika še določa, da upravna enota pri izdaji odločbe o potrditvi ribiško-gojitvenega načrta upošteva mnenje zavoda. Navedeni določbi pravilnika naj bi v nasprotju s 26. členom zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list SRS, št. 25/76 in nasl. – v nadaljevanju: ZSlaR), s tretjim odstavkom 153. člena, s prvim odstavkom 70. člena, s tretjim odstavkom 74. člena in z drugim odstavkom 14. člena ustave širili pogoje, ki jih mora izpolniti ribiška organizacija pri izdelavi in potrjevanju ribiško-gojitvenega načrta. ZSlaR naj bi namreč ne določal, da bi morala ribiška organizacija pridobiti predhodno mnenje zavoda ali kakšne druge strokovne organizacije.

2. Pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega pravilnika pobudnici utemeljujeta z navedbami, da je zavod sprožil upravni spor, v katerem izpodbija odločbi, s katerima sta pobudnici dobili v upravljanje ribiška okoliša, hkrati pa naj bi zavod na podlagi izpodbijanih določb pravilnika izdal strokovno mnenje o ribiško-gojitvenih načrtih za sporna ribiška okoliša. Zavod naj bi bil tako, po navedbah pobudnic, hkrati ribiška organizacija kakor tudi strokovna organizacija, ki na podlagi pravilnika izdaja strokovna mnenja. Menita, da bi morebitno negativno mnenje zavoda, ki naj bi bilo za upravne enote zavezujoče, pobudnicama preprečilo upravljanje ribolovnih okolišev. Z nadaljnjim izvrševanjem izpodbijanih določb naj bi pobudnicama nastajala materialna in moralna škoda, izničena naj bi bila tudi dosedanja prizadevanja in vlaganja v upravljanje ribiških okolišev. Prva pobudnica naj bi celo izgubila ribiški okoliš in posledično status ribiške družine.

3. Pobudnici sta v pobudi obširno povzeli potek upravnih in sodnih postopkov v zvezi z dodelitvijo posameznih ribolovnih okolišev v upravljanje.

4. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: ministrstvo) je na pobudo odgovorilo. Pojasnjuje, da je namen izpodbijanih določb pravilnika zagotoviti upoštevanje pravil stroke pri pripravi in izvrševanju ribiško-gojitevnih načrtov. Za izdelavo strokovnega mnenja o ustreznosti ribiško-gojitvenih načrtov je ministrstvo pooblastilo zavod, ker gre za javni zavod in strokovno institucijo, ki je na podlagi drugega odstavka 35. člena ZSlaR pooblaščena za vodenje katastra ribiških območij, ribiških okolišev in drugih ribolovnih voda. Menijo, da gre za strokovno mnenje po določbah zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 38/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), saj upravni organ v postopku potrjevanja ribiško-gojitvenega načrta postopa po tem zakonu. Ker naj bi bile možnosti za vsebinsko presojo primernosti ribiško-gojitvenega načrta v upravnem postopku omejene, je pravilnik predvidel predložitev načrta v strokovno presojo še pred uvedbo upravnega postopka.

5. Ministrstvo v odgovoru pojasnjuje tudi skladnost izpodbijanih določb pravilnika z zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – ZVO), z ustavnimi določbami o javnem dobru (70. člen) ter z določbami ustave o nelojalni konkurenci (74. člen). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudnic, oziroma naj ugotovi, da izpodbijani določbi pravilnika nista v neskladju z ustavo in zakonom.

B)

6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

7. Ustavnopravno relevantno vprašanje, ki ga je ustavno sodišče obravnavalo, se nanaša na vprašanje obstoja oziroma obsega zakonskega pooblastila za izdajo pravilnika. Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi presojalo, ali za izpodbijane določbe prvega in drugega odstavka 9. člena pravilnika obstoja zakonsko pooblastilo v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja državnih organov na ustavo in zakon (drugi odstavek 120. člena ustave).

8. Po drugem odstavku 120. člena ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakona. Glede normativne dejavnosti državne uprave pomeni, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na ustavo in zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Obseg, v katerem sme podzakonski akt dopolnjevati zakonsko določbo, je odvisen od položaja podzakonskega akta, s katerim se natančneje opredeljuje zakonska materija, v hierarhiji pravnih aktov ter od obsega zakonskega pooblastila.

9. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Vsebino, ki jo lahko ureja pravilnik, določa 99. člen zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr): “(1) Za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora ter predpisov in aktov vlade izdajajo ministri pravilnike, odredbe in navodila. (2) S pravilnikom se razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje”. To pomeni, da se pravilniki sprejemajo za izvrševanje zakona, kar predpostavlja njihovo vsebinsko vezanost na zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni, ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi, zlasti pa ne sme samostojno določati pravic in obveznosti. S pravilnikom se lahko le podrobneje uredijo in razčlenijo z zakonom določeni pogoji, v skladu z nameni in kriteriji iz zakona, oziroma uredi način uresničevanja ali izpolnjevanja zakonsko določenih pogojev.

10. Izpodbijani pravilnik v 9. členu določa: “Ribiško-gojitveni načrt izdela in sprejme ribiška organizacija ter ga do 31. januarja v koledarskem letu, v katerem se začne petletno obdobje, predloži v strokovno presojo Zavodu za ribištvo Ljubljana (v nadaljevanju: zavod). Zavod izdela mnenje o ustreznosti ribiško-gojitvenega načrta ter ga v roku dveh mesecev od predložitve ribiško-gojitvenega načrta pošlje ribiški organizaciji. Ribiško-gojitveni načrt in mnenje zavoda iz prejšnjega odstavka mora ribiška organizacija predložiti v potrditev pristojni upravni enoti najpozneje do 30. aprila v koledarskem letu, v katerem se začne petletno obdobje. Mnenje zavoda upravna enota upošteva pri izdaji odločbe o potrditvi ribiško-gojitvenega načrta. Do potrditve ribiško-gojitvenega načrta ribiška organizacija upravlja z ribiškim okolišem na podlagi letnega načrta.” Pobudnici izpodbijata določbi prvega in drugega odstavka 9. člena pravilnika, na podlagi katerih morata predložiti ribiško-gojitveni načrt v strokovno presojo Zavodu za ribištvo Ljubljana, ki izdela strokovno mnenje. To mnenje pa upravna enota upošteva pri potrditvi ribiško-gojitvenega načrta.

11. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo izpodbijanega pravilnika se nahaja v določbi 50. člena ZSlaR, ki določa, da minister, pristojen za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, izda izvršilni predpis o ribiško-gojitvenih načrtih ter o evidenci izvrševanja. Po določbi 25. člena ZSlaR mora ribiška organizacija zaradi smotrnega upravljanja z ribiškim okolišem sprejeti ribiško-gojitveni načrt. Zakon določa vsebino ribiško-gojitvenega načrta. V 26. členu ZSlaR je določeno, da mora ribiška organizacija predložiti upravni enoti le ribiško-gojitveni načrt, ne pa tudi strokovnega mnenja zavoda o tem načrtu, kot to zahteva pravilnik.

12. S tem ko je pravilnik določil, da mora ribiška organizacija obvezno pridobiti strokovno mnenje o ribiško-gojitvenem načrtu, in določil subjekt, ki poda takšno strokovno mnenje, je določil novo obveznost za ribiške organizacije in brez podlage v zakonu predpisal nov pogoj za potrditev načrta. To bi lahko storil le zakon. Pravilnik je torej očitno določil dodaten pogoj, ki ga mora izpolniti ribiška organizacija v postopku potrditve ribiško-gojitvenega načrta. Zato je v tem delu v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena ustave.

13. Ustavno sodišče ni sledilo stališču ministrstva, da gre za mnenje strokovnega zavoda, ki je izvedensko mnenje po drugem odstavku 196. člena ZUP. Tudi če bi šlo za takšno mnenje, bi ga kot obveznega lahko predpisal le zakon, ne pa pravilnik. Glede na to, da se ribiško-gojitveni načrt potrjuje v upravnem postopku, ni ovire, da bi upravna enota v postopku potrjevanja načrta postavila izvedenca; seveda v primeru in pod pogoji, ki jih prepisuje ZUP za ugotavljanje dejstev z izvedencem. V tem primeru mora upravni organ ravnati po določbah ZUP o izvedencih in skladno z zakonom stranki zagotoviti tudi vsa procesna jamstva v postopku.

14. V skladu z določbo tretjega odstavka 45. člena ZUstS lahko ustavno sodišče podzakonski predpis, za katerega ugotovi, da je v neskladju z ustavo in zakonom, razveljavi z odložnim rokom, če obstajajo ustavnopravni razlogi, zaradi katerih je treba dopustiti, da protiustaven podzakonski predpis še določen čas velja. Takšni razlogi v tem primeru obstajajo. Namen izpodbijanih določb je zagotoviti upoštevanje pravil stroke pri načrtovanju z ribolovnimi vodami. Upravljanje z ribolovnimi vodami je posebna pravica uporabe javnega dobra (prvi odstavek 70. člena ustave), ki se mora izvrševati tako, da je zagotovljeno ohranjanje tega javnega dobra, kar je dolžan zagotoviti zakonodajalec. Ta namen pa je med drugim lahko dosežen tudi z upoštevanjem pravil stroke. Zato lahko vlada zakonodajalcu v odložnem roku predlaga, naj z zakonom uredi način njihovega upoštevanja, zakonodajalec pa lahko to sprejme.

15. Glede na to, da je ustavno sodišče razveljavilo izpodbijane določbe pravilnika, zaradi neskladnosti z drugim odstavkom 120. člena ustave, ni ocenjevalo drugih zatrjevanih neskladnosti. Prav tako ni obravnavalo navedb, ki se nanašajo na konkretne postopke za dodelitev posamičnih ribolovnih okolišev v upravljanje, ker niso predmet presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov.

C)

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo točko izreka pa s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnik Fišer, sodnici Modrijan in Škrk ter sodnik Ude.

Št. U-I-272/00-14

Ljubljana, dne 22. marca 2001.

Predsednik
Franc Testen l. r.