Odločba o delni razveljavitvi statuta Občine Ig

Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem z zahtevo župana Občine Ig, ki ga zastopa Benjamin Turk, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 10. maja 2001

o d l o č i l o:

1. Določbe 16.a člena, tretjega stavka prvega odstavka 39. člena in prve alinee prvega odstavka 64. člena statuta Občine Ig (Uradni list RS, št. 2/00) niso v neskladju z zakonom.

2. Druga alinea prvega odstavka 64. člena statuta Občine Ig se razveljavi.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Predlagatelj izpodbija prvi odstavek 16.a člena statuta Občine Ig (v nadaljevanju: statut), ki določa, da občinski svet odloča o investicijah, katerih proračunska vrednost je med 50 in 100 milijoni SIT, z dvetretjinsko večino članov. Navaja, da je v nasprotju s 35. členom zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju: ZLS). Dalje navaja, da je drugi odstavek 16.a člena, ki določa, da investicije, ki presegajo proračunsko vrednost 100 milijonov SIT, potrjujejo občani na referendumu, v nasprotju z določbami ZLS, zlasti z njegovim 2., 11. in 21. členom. Posebej navaja, da sta določbi prvega in drugega odstavka 16.a člena v nasprotju tudi s 33. in 35. členom ZLS. Z morebitno razveljavitvijo prvega in drugega odstavka 16.a člena postane, po mnenju predlagatelja, tretji odstavek 16.a člena nesmiseln in zato predlaga njegovo razveljavitev.

2. Izpodbija tudi 39. člen statuta v delu, ki določa, da se najmanj trije člani nadzornega odbora izvolijo na predlog opozicije, saj naj bi bila takšna določba v nasprotju z 29., 30. in 35. členom ZLS.

3. Dalje izpodbija tudi določbi prve in druge alinee 64. člena statuta, ki naj bi določali pavšalno dodeljevanje proračunskih sredstev vaškim skupnostim za izvajanje njihovih nalog, kar naj bi bilo v nasprotju z 18., 19. in 19.č členom ZLS.

4. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Svetu občine Ig, ki pa nanjo ni odgovoril.

B)–I

5. Predlagatelj je vložil zahtevo na podlagi 33. člena ZLS. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-112/00 z dne 21. 9. 2000 zadržalo izvrševanje 16.a člena statuta Občine Ig do končne odločitve, predlog za zadržanje izvrševanja 64. člena statuta pa zavrnilo.

6. Izpodbijani 16.a člen statuta se glasi:

“Občinski svet sprejema z dvetretjinsko večino prisotnih članov investicije, katerih predračunska vrednost je med 50 in 100 mio SIT. Investicije, ki presegajo predračunsko vrednost 100 mio SIT, potrjujejo občani na referendumu. Investicije na področju šolstva, zdravstvenega varstva, vodovodnega omrežja, kanalizacijskega omrežja in cestne infrastrukture so prednostnega pomena in so izvzete iz prvega in drugega odstavka tega člena.“

Po navedbah predlagatelja naj bi bile določbe prvega in drugega odstavka 16.a člena v nasprotju z 2., 11., 21., 33. in 35. členom ZLS, z morebitno razveljavitvijo obeh navedenih določb pa naj bi postal tretji odstavek istega člena brezpredmeten.

7. Določbe 35. člena ZLS se nanašajo na delo občinskega sveta. Tako prvi odstavek določa, da sprejema občinski svet odločitve na svoji seji z večino opredeljenih glasov navzočih članov in da svet lahko veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina članov občinskega sveta.1 V naslednjih odstavkih pa določa sklicevanje in vodenje sej občinskega sveta. ZLS ima glede večine, s katero sprejema občinski svet svoje odločitve, še tri posebne določbe. Tako po prvem odstavku 36. člena ureja občinski svet svoje delo s poslovnikom, ki ga sprejme z dvetretjinsko večino navzočih članov. Posebno večino zahteva ZLS tudi za sprejem statuta občine, in sicer predpisuje dvetretjinsko večino vseh članov (tretji odstavek 64. člena) ter za odločanje o ustanovitvi pokrajin (prvi odstavek 73. člena), ki tudi zahteva dvetretjinsko večino vseh članov sveta. Iz navedenih določb ZLS izhaja, da je zakonodajalec določil najprej splošno pravilo glede večine, s katero sprejema občinski svet svoje odločitve (občinski svet sprejema svoje odločitve z večino opredeljenih glasov). ZLS posebej in izrecno ne določa, da je lahko z zakonom ali statutom občine določena tudi drugačna večina. Čeprav tega izrecno ne določa, ni sporno, da lahko zakonodajalec v tem ali drugem zakonu določi tudi drugačno večino, zlasti če oceni, da je treba določiti zahtevnejšo večino za odločanje o posameznih pomembnejših vprašanjih. Tako je določil posebno, zahtevnejšo večino za sprejem statuta občine in poslovnika o delu občinskega sveta ter za odločanje o ustanovitvi pokrajine. Vprašanje je, ali sme tudi statut občine določiti za odločanje o posameznih vprašanjih drugačno, zahtevnejšo večino od predpisane z ZLS.

8. Ustava v tretjem odstavku 153. člena določa, da morajo biti predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakonom (načelo zakonitosti). Ustava postavlja tudi načelo lokalne samouprave (9. člen), ki obsega predvsem pravico občine kot lokalne samoupravne skupnosti, da samostojno, skladno z ustavo in zakoni izvršuje naloge, ki so lokalnega pomena (ki zadevajo prebivalce občine; prvi odstavek 140. člena). V okviru urejanja lokalnih javnih zadev (zadev, ki so po svoji naravi lokalne in se nanašajo v pretežni meri na prebivalce lokalne skupnosti) ima občina pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov). Pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti. Občinski predpisi morajo biti v skladu z ustavo in zakonom (načelo zakonitosti). Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.

9. Načelo zakonitosti ne velja le za vsebino splošnega pravnega akta, temveč tudi za postopek, po katerem je sprejet (tretji odstavek 21. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). ZLS nima veliko določb o postopku, po katerem občinski svet sprejema svoje odločitve, saj prepušča ureditev postopka poslovniku. Ima pa ZLS določbe o večini, ki je potrebna za odločanje na občinskem svetu (7. točka obrazložitve). ZLS izrecno ne pooblašča občin, da bi same v statutu ali poslovniku predpisale drugačno večino za odločanje. Iz zakonskega besedila bi z besedno in logično razlago težko izluščili drugačno vsebino. Tudi dejstvo, da je zakonodajalec sam predpisal za nekatere odločitve občinskega sveta drugačno, strožjo večino, kaže na to, da ni imel namena prepuščati ureditve vprašanja večine posameznim občinskim svetom. Vendar pa tako ravnanje zakonodajalca kaže, da ne šteje vseh odločitev občinskega sveta za enako pomembne in zahtevne. Zato se postavi vprašanje, ali je treba šteti izjeme, ki jih je določil že zakonodajalec, za edine oziroma ali je možno sklepati, da je le zakonodajalec pristojen določati izjeme, ali pa bi to lahko storile tudi občine same. Načela lokalne samouprave, zlasti pravice samostojnega urejanja zadev lokalnega pomena, ob upoštevanju načela subsidiarnosti iz Evropske listine lokalne samouprave (zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96) in načela samoorganiziranja občine, ne moremo zožiti le na vsebino aktov, ki jih ima občina pravico izdajati (lokalnega urejanja), temveč velja tudi za postopke, po katerih se ti akti sprejemajo (izdajajo). Ob taki razlagi pravice samostojnega urejanja zadev lokalnega pomena dobijo določbe ZLS, ki predpisujejo večino za odločanje občinskega sveta, širšo vsebino in pomen. Tako je določbo prvega odstavka 35. člena ZLS treba razumeti kot splošno pravilo, ki zavezuje in se uporablja neposredno, če ni za posamezne primere z zakonom ali statutom občine določena strožja večina. To pomeni, da občine ne smejo v statutih določiti strožje večine za sprejem vseh odločitev občinskega sveta (kot splošno pravilo, ki bi nadomestilo splošno pravilo, določeno z zakonom), temveč le za sprejem odločitev v posamično navedenih zadevah, za katere štejejo, da je potrebna strožja večina od splošne z zakonom predpisane. Prav tako ne more spreminjati posebne večine, ki jo kot izjemo od splošne večine določa že zakon. Občine torej lahko določijo v statutih strožjo večino le kot izjeme od splošnega pravila, določenega v zakonu.

10. Statut v v prvem odstavku 16.a člena določa, da sprejema občinski svet investicije v vrednosti od 50 do 100 mio SIT z dvetretjinsko večino prisotnih članov sveta. Statut torej določa strožjo večino od tiste, ki je predpisana z ZLS, kar je po mnenju ustavnega sodišča skladno s prvim odstavkom 35. člena ZLS. Določba določa izjemo od splošnega pravila, ki velja za točno določene zadeve - za odločanje o investicijah večje vrednosti, ki po mnenju občine zahtevajo večjo stopnjo soglasja za njihov sprejem. Določba prvega odstavka 16.a člena statuta zato ni v neskladju z ZLS.

11. Drugi odstavek 16.a člena statuta določa, da investicije, ki presegajo predračunsko vrednost 100 mio SIT, potrjujejo občani na referendumu. Zatrjevanje predlagatelja, da je navedena določba v nasprotju s prvim odstavkom 35. člena ZLS, je neutemeljeno. Določba ne ureja načina odločanja občinskega sveta, temveč predpisuje obvezno izvedbo referenduma o navedenih investicijah. Odločanje občanov na referendumu urejajo določbe 44. do 48. člena ZLS. Tako določa ZLS v 46. členu naknadni referendum, ki se razpiše po sprejetem splošnem aktu in se z njim potrdi ali zavrne splošen akt v celoti ali posamezne njegove določbe. V 46.a členu predvideva možnost referenduma o samoprispevku. V 46.b členu pa ureja posvetovalni referendum (da ugotovi voljo občanov, lahko občinski svet pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti razpiše tudi posvetovalni referendum). Iz vsebine besedila drugega odstavka 16.a člena lahko sklepamo, da gre v konkretnem primeru za vrsto referenduma, ki ga predvideva 46. člen ZLS - naknadni referendum. Po prvem odstavku 46. člena lahko občani odločajo na naknadnem referendumu le o sprejetem splošnem aktu v celoti ali o njegovi posamezni določbi, pri čemer so od referendumskega odločanja izvzeti akt o proračunu in akti, s katerimi se predpisujejo občinske dajatve. To pomeni, da mora biti na občinskem svetu predhodno sprejet splošni akt, v konkretnem primeru splošni akt, ki bi določal investicijo v predračunski vrednosti, večji od 100 mio SIT. Naknadni referendum je praviloma fakultativen (neobvezen), razen če zahteva njegov razpis pet odstotkov volilcev in če tako določa zakon ali statut občine. Določbo drugega odstavka 16.a člena statuta gre torej razumeti kot določbo, ki v smislu dugega odstavka 46. člena ZLS določa obvezen razpis naknadnega referenduma o splošnem aktu občine (odloku), s katerim je občinski svet odločil o nameravani investiciji v vrednosti nad 100 mio SIT. Seveda pa to ne sme biti akt o proračunu občine. Tako razumljena določba drugega odstavka 16.a člena statuta ni v nasprotju z ZLS.

12. Predlagatelj je izpodbijal tudi tretji odstavek 16.a člena statuta, ki določa izjeme od pravil, ki jih je določil v prvem in drugem odstavku istega člena. Po njegovem mnenju naj bi bil ta odstavek ob predpostavki, da sta prva dva odstavka razveljavljena kot neskladna z zakonom, brezpredmeten. Ker ustavno sodišče ni razveljavilo prvih dveh odstavkov, tretji odstavek obdrži svoj pomen. Predlagatelj pa ni zatrjeval, da bi bil ta odstavek v neskladju z ZLS iz kakšnih drugih razlogov.

13. Izpodbijane določbe 16.a člena statuta, ki predpisujejo za odločanje o investicijah poseben postopek, naj bi bi bile v nasprotju tudi z določbami 2., 11. in 21. člena ZLS, ker naj ne bi upoštevale v ZLS opredeljenega smisla in načina delovanja občine. Očitek ni utemeljen. Besedna in tudi sistematična razlaga besedila navedenih členov ne dopuščata takšnega sklepa. Tako 2. člen ZLS na najsplošnejši način opredeljuje občino kot temeljno samoupravno lokalno skupnost. V 11. členu določa, da občani odločajo o zadevah lokalne samouprave preko svetov, ki jih izvolijo in/ali tudi neposredno - na zborih, z referendumom in preko ljudske iniciative. Oba člena sta uvrščena v splošne določbe ZLS in sta podrobneje izvedena v posebnem delu ZLS. Izpodbijane določbe 16.a člena statuta niso v neskladju z 2. in 11. členom ZLS. Določba 21. člena je uvrščena v III. poglavje z naslovom Naloge občine in določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom ali so določene z zakonom, ter v nadaljevanju primeroma našteva najvažnejše naloge občine. Izpodbijane določbe 16.a člena statuta ne posegajo v določbe 21. člena in niso v neskladju z njimi.

14. 16.a člen statuta naj bi bil v nasprotju tudi s 33. členom ZLS v delu, ki opredeljuje položaj župana, njegove pravice in pristojnosti. Tako po drugem odstavku 33. člena predlaga proračun občine izključno župan. Ker morajo biti investicije opredeljene tudi v proračunu, ki ga sprejema občinski svet na predlog župana, naj bi zato bile določbe 16.a člena statuta v nasprotju s 33. členom ZLS. Določba sama po sebi ne posega v 33. člen ZLS, saj opredeljuje le posebno večino za odločanje na občinskem svetu o investicijah določene vrednosti oziroma določa potrjevanje investicij večjih vrednosti (nad 100 mio SIT) na referendumu. Določbe ne posegajo v pravico župana, da predlaga proračun občine, seveda pa bo lahko v proračun občine uvrstil le tiste investicije, ki bodo predhodno sprejete na način kot ga določa 16.a člen statuta. Zato izpodbijani 16.a člen statuta ni v neskladju s 33. členom ZLS.

B)–II

15. Predlagatelj izpodbija tudi tretji stavek prvega odstavka 39. člena statuta, ki se glasi: “Na predlog opozicije se izvoli najmanj tri člane.“ Določbe tega člena sicer določajo sestavo in imenovanje nadzornega odbora občine. Tako je v prvem odstavku 39. člena, poleg izpodbijane določbe tretjega stavka, določeno, da občinski svet imenuje nadzorni odbor na predlog komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja, da ima pet članov in da morajo imeti najmanj VI. stopnjo strokovne izobrazbe. Spornost izpodbijane določbe naj bi bila v tem, da daje pravico predlagati točno določeno najmanjše število članov nadzornega odbora delu članov občinskega sveta, ki pripadajo opoziciji. To naj bi bilo v nasprotju z 29., 30. in 35. členom ZLS.

V 29. členu ZLS so določene pristojnosti občinskega sveta, med katere spada tudi imenovanje in razrešitev članov nadzornega odbora. ZLS v 30. členu določa, da ima občinski svet komisijo za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja in da lahko ustanovi tudi druge komisije in odbore. Izpodbijana določba tretjega stavka prvega odstavka 39. člena statuta ne posega v pristojnosti občinskega sveta (29. člen) niti v pravico občinskega sveta, da ustanavlja različne komisije in odbore (30. člen). Prav tako ne posega v prvi odstavek 35. člena ZLS, ki določa večino, s katero občinski svet sprejema svoje odločitve. Izpodbijana določba zato ni v neskladju z njimi.

B)–III

16. Predlagatelj izpodbija tudi določbe prve in druge alinee prvega odstavka 64. člena statuta, ki se glasijo:

“Za delovanje in opravljanje nalog vaških skupnosti se zagotovijo sredstva v proračunu občine:

– občina je dolžna zagotoviti sredstva v višini do 25 odstotkov vrednosti proračunskih sredstev za izvajanje programov vaških svetov, pridobljenih iz naslova dohodnine,

– sredstva v višini do 25 odstotkov vrednosti proračunskih sredstev se delijo po vaških skupnosti na število stalnih prijavljenih prebivalcev občine (glavarina).“

Navedene določbe naj bi bile v nasprotju z določbami 18., 19. in 19.č člena ZLS. Nasprotje naj bi bilo v tem, da statut določa pavšalno financiranje izvajanja dejavnosti vaških skupnosti. Po mnenju predlagatelja izhaja iz določb 18., 19. in 19.č člena ZLS, da bi morala biti sredstva za izvajanje dejavnosti vaških skupnosti zagotovljena glede na njihov program. Sredstva za izvajanje programov vaških skupnosti pa se zagotovijo v občinskem proračunu.

17. ZLS v 18. členu določa postopek za ustanavljanje ožjih delov občine (krajevne, vaške ali četrtne skupnosti). Določba se v ničemer ne nanaša na financiranje ožjih delov občine. V 19. členu je določen organ ožjega dela občine (svet), ki pa ni obvezen, saj statut občine lahko določi, da ožji del občine nima sveta. Tudi ta člen nima določb o financiranju ožjih delov občine. Izpodbijani 64. člen statuta pa se nanaša izključno na pravila financiranja ožjega dela občine (vaške skupnosti) in zato ni v neskladju z 18. in 19. členom ZLS, saj ne zadeva v njih urejenih vprašanj.

18. Temeljna pravila glede financiranja ožjih delov občine so vsebovana v 19.č členu ZLS. Njegov prvi odstavek določa pravila za ožje dele občin, ki so pravne osebe. Vaške skupnosti, kot jih določa statut, niso pravne osebe (58. do 65.a člen). Ta določba se ne nanaša nanje. Drugi odstavek 19.č člena določa, da statut občine določi za ožje dele občin, ki niso pravne osebe, način financiranja njihovega delovanja. Sredstva za izvajanje nalog ožjih delov občine se zagotovijo v občinskem proračunu.

19. Statut občine je skladno z 19.b členom ZLS določil naloge vaških skupnosti (59. člen statuta). Skladno z drugim odstavkom 19.č člena ZLS morajo biti sredstva za izvajanje nalog ožjih delov občin zagotovljena v proračunu. statut občine pa mora določiti način financiranja delovanja ožjega dela občine. Statut je v 64. členu (zlasti v prvem odstavku) določil pravila financiranja delovanja ožjih delov občine. Tako v uvodnem stavku prvega odstavka, ki se zaključuje z dvopičjem, določa, da se sredstva za delovanje vaških skupnosti zagotavljajo v proračunu občine. Uvodni stavek je le povzetek zakonske določbe (drugi stavek drugega odstavka 19.č člena ZLS). To pomeni, da se sredstva lahko zagotavljajo le za izvajanje dejavnosti, ki so v statutu opredeljene kot naloge vaških skupnosti, in da mora proračun občine opredeliti potrebna finančna sredstva za izvedbo nalog vaških skupnosti. Uvodni stavek se nadaljuje z določbami, ki so razvrščene v štiri alinee, od katerih sta prvi dve izpodbijani kot protizakoniti. Prvi dve alinei je po vsebini treba šteti za pravila financiranja (način financiranja), ki morajo biti določena v statutu. Tretja in četrta alinea pa določata možnost združevanja sredstev med vaškimi skupnostmi in pristojnost za izvrševanje programov vaških skupnosti.

20. Izpodbijani alinei določata najvišji možni znesek, ki se lahko zagotovi v proračunu občine za financiranje dejavnosti vaških skupnosti (do 25 odstotkov proračunskih sredstev iz naslova dohodnine, prva alinea), in merilo za delitev proračunskih sredstev med vaške skupnosti - število prebivalcev s stalnim prebivališčem (glavarina, druga alinea). Po besedni in logični razlagi je možno določbo prve alinee 64. člena statuta razumeti le kot s statutom določen največji delež proračuna, ki se lahko nameni za izvajanje nalog vaških skupnosti. Ta alinea določa torej omejitev financiranja navzgor, ne določa pa najnižjega deleža financiranja vaških skupnosti. Občinski svet se glede na določbe te alinee lahko giblje od nič do 25 odstotkov vrednosti proračunskih sredstev, pridobljenih iz naslova dohodnine. Določba ne pomeni, da mora Občina zagotoviti v proračunu največji možni delež. Pri določanju deleža bo izhajala iz nalog vaških skupnosti, saj določa, da se zagotovi sredstva za izvajanje programov vaških svetov (vaških skupnosti). Potrebna sredstva se torej ugotovi glede na programe (plane) dejavnosti oziroma izvajanje nalog vaških skupnosti, vendar ne smejo presegati v alinei določenega odstotka. Določba te alinee zato ni v neskladju z drugim odstavkom 19.č člena ZLS.

21. Druga alinea 64. člena statuta, ki se vsebinsko navezuje na prvo alineo (razumeti jo je možno le tako, da se besedna zveza “sredstva v višini do 25 odstotkov...“ nanaša na sredstva, določena po prejšnji alinei), določa merilo za razdelitev sredstev, ki so v proračunu opredeljena kot sredstva za financiranje dejavnosti vaških skupnosti, na posamezne vaške skupnosti. Merilo, ki ga določa, je število stalno prijavljenih prebivalcev (glavarina). Uporaba tega merila povzroči, da se vsa sredstva, predvidena za financiranje vaških skupnosti, določena po prvi alinei, razdelijo na vaške skupnosti glede na število prebivalcev s stalnim prebivališčem v posamezni vaški skupnosti in ne glede na obseg dejavnosti oziroma glede na planirane delavnosti, ki jih bo posamezna vaška skupnost izvajala in ki so osnova za določanje sredstev po prvi alinei. Uporaba tega merila je tudi v logičnem nasprotju s pravilom iz prve alinee, saj se sredstva, ki so skladno s prvo alineo določena glede na programe vaških svetov, delijo med vaške skupnosti po merilu števila prebivalcev. Merilo za delitev sredstev proračuna za financiranje vaških skupnosti, kot je določeno v drugi alinei, ne upošteva nalog oziroma dejavnosti vaških skupnosti, ki so podlaga za določitev obsega proračuna za financiranje vaških skupnosti, in je zato v neskladju z drugim odstavkom 19.č člena ZLS. Zato je bilo treba drugo alineo prvega odstavka 64. člena statuta razveljaviti.

22. Ustavno sodišče je drugo alineo prvega odstavka 64. statuta člena razveljavilo, ker ni ugotovilo razlogov za njeno odpravo po drugem odstavku 45. člena ZUstS.

C)

23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijanova.

Št. U-I-112/00-21

Ljubljana, dne 10. maja 2001.

Predsednik
Franc Testen l. r.