Odločba o razveljavitvi sodbe Vrhovnega sodišča št. Up 409/99 z dne 11. 2. 2000 in sodbe Upravnega sodišča št. U 1932/98 z dne 31. 3. 1999 ter odpravi odločbe Ministrastva za okolje in prostor št. 35002/677/97-KB z dne 3. 11. 1998 in lokacijskega dovoljenja Upravne enote Ljubljana, Izpostave Moste Polje, št. 351-368/96-06/ZM z dne 29. 7. 1997

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž. in B. B. iz Z., ki ju zastopa C. C., odvetnica v V. na seji dne 12. julija 2001

o d l o č i l o:

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. Up 409/99 z dne 11. 2. 2000 in sodba Upravnega sodišča št. U 1932/98 z dne 31. 3. 1999 se razveljavita, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35002/677/97-KB z dne 3. 11. 1998 in lokacijsko dovoljenje Upravne enote Ljubljana, Izpostave Moste Polje, št. 351-368/96-06/ZM z dne 29. 7. 1997 pa odpravita.

2. Zadeva se vrne Upravni enoti Ljubljana v novo odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pritožnika sta mejaša lastnika parcele, na kateri je bil nezakonito zgrajen objekt, za katerega je bilo naknadno izdano lokacijsko dovoljenje. Po izpodbijanem lokacijskem dovoljenju naj bi bil dostop do njunega objekta neprimeren, saj ne zagotavlja varnosti bivanja, ker širina poti in bližina investitorjevega objekta onemogočata vožnjo intervencijskim in dostavnim vozilom, včasih pa tudi osebnim avtomobilom.

2. Prvostopenjski upravni organ je zaradi ugovorov pritožnikov na ustni obravnavi vpogledal v listine o vpisu zatrjevane služnostne pravice v zemljiško knjigo ter opravil ogled na kraju samem. Pritožnika sta namreč zatrjevala, da obravnavani objekt, ki je bil zgrajen leta 1982, zapira dovozno pot do njunega objekta in da je investitor dovozno pot samovoljno prestavil na južno stran objekta. Upravni organ je ugotovil, da pritožnika zatrjevane služnosti poti nimata vpisane v zemljiško knjigo. Na ogledu, na katerega pritožnika nista bila vabljena, je upravni organ ugotovil, da je dovoz in dostop do objekta pritožnikov urejen kot to predvideva lokacijska dokumentacija, to je južno od objekta v širini 2,5 m (pot je delno tlakovana, delno utrjena in poraščena s travo). Drugostopenjski upravni organ je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno, vendar na očitek pobudnikov ni odgovoril. Pritožbo sta zavrnili tudi Upravno in Vrhovno sodišče, ki sta obravnavali navedbe pritožnikov in presodili, da kršitev pravil upravnega postopka ni vplivala na pravilnost odločitve. Obe sodišči sta ugotovili, da gre za legalizacijo objekta na podlagi zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: novela ZUN) in uredbe o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora Občine Ljubljana Moste Polje (Uradni list RS, št. 62/94 – PUP), zato ni mogoče predvideti druge lokacije objekta. Z legalizacijo objekta naj bi se ne poseglo v možnost dostopa in dovoza na parcelo pritožnikov. Upravno sodišče v sodbi navaja, da tako po ugotovitvah prvostopenjskega in drugostopenjskega organa kot po navedbah investitorja in tudi samih pritožnikov, pritožnika imata dostop in dovoz do svoje parcele preko parcele investitorja, le da ne na kraju, kjer želita, ker na tem delu parcele stoji sporni objekt, zgrajen že leta 1982. Sodišči ugotavljata, da je bila pogodba (aneks) med pritožnikoma in bivšim lastnikom sporne parcele sklenjena 18. 1. 1995, torej po tem, ko je že začel veljati PUP (1994), in veže le pogodbene stranke, ne pa tudi investitorja spornega objekta in tudi ne upravni organ, ki vodi postopek izdaje lokacijskega dovoljenja. Upravno sodišče je v sodbi, ki jo je potrdilo Vrhovno sodišče, sprejelo stališče, da pritožnikov zahtevek ni predmet obravnavanega lokacijskega postopka in lokacijske odločbe, saj se z legalizacijo spornega objekta ne posega v možnosti dostopa in dovoza pritožnikov na njuno parcelo preko investitorjeve parcele oziroma da ni stvar tega upravnega postopka določitev širine, utrjenosti, kvalitete in obsega možnega dostopa do sosednje parcele, to je parcele pritožnikov. Določitev, kje natanko bo potekala služnostna pot in kakšna bo, naj bi bila stvar dogovora samih strank, ne pa obravnavanega lokacijskega dovoljenja.

3. Pritožnika navajata, da je upravni organ ne glede na legalizacijo objekta dolžan izdati lokacijsko dovoljenje v skladu s 55. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN), torej odločiti tudi o prometni ureditvi služnostne poti, ki jo imata pritožnika na zemljišču investitorja. V postopku izdaje lokacijskega dovoljenja prvostopenjski upravni organ pritožnikov ni vabil na ogled in ustno obravnavo in jima s tem ni dal možnosti, da bi se izjavila o dejstvih in bistvenih okoliščinah, ki so vplivale na izdajo odločbe. Pritožnika navajata, da je bilo v postopku kršeno ustavno načelo enakega varstva pravic po 22. členu ustave, ki stranki zagotavlja pravico, da neposredno sodeluje pri izvedbi dokazov in navaja svoje ocene, trditve in stališča.

4. Ustavna pritožba je bila sprejeta v obravnavo na podlagi četrtega odstavka 55. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). V skladu s 6. in 56. členom ZUstS sta bili ustavna pritožba in sklep o njenem sprejemu vročena Vrhovnemu sodišču, nasprotni stranki v sporu, to je investitorju in pristojni upravni enoti. Vrhovno sodišče na ustavno pritožbo ni odgovorilo. Investitor pa v odgovoru navaja, da je kupil parcelo široko enajst metrov z obvezo, da bo na njej dovolil pritožnikoma dostop in dovoz v širini 2,5 metra. Kje naj bi pot potekala, v pogodbi ni določeno. Tudi pritožnika naj bi nezakonito posegla v prostor, vendar sta pridobila vsa potrebna dovoljenja. Investitor navaja, da je tudi že pridobil gradbeno dovoljenje za legalizacijo svojega objekta. Spor s pritožnikoma pa naj bi nastal zaradi ureditve poti s travniškimi ploščami. Pot do hiše pritožnikov naj bi bila dejansko široka najmanj 3,2 metra in nima ostrega ovinka, saj v dolžini desetih metrov zavije en meter. Primerna naj bi bila za prevoz vseh vozil in najmanj obremenjuje njegovo zemljišče. Obstoječe poti naj bi ne bilo mogoče spremeniti zaradi že stoječih objektov. Pritožnika naj bi neutemeljeno navajala, da sta nasprotovala izdaji lokacijskega dovoljenja, saj sta v postopku zahtevala le spremembe.

B)

5. Pritožnika zatrjujeta kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Ta pravica naj bi jima bila kršena, ker jima upravni organ prve stopnje s tem, da ju ni vabil na ogled in na ustno obravnavo, ni omogočil, da bi lahko zatrjevala in dokazovala, da za normalno bivanje v objektu potrebujeta tudi možnost dovoza intervencijskih in reševalnih vozil. Kršitev sta zatrjevala med celotnim postopkom, vendar drugostopenjski upravni organ in sodišči tega niso upoštevali.

6. Ustava v 22. členu določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedena določba je poseben izraz pravice do enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena ustave. Iz te določbe med drugim izhaja, da mora biti zagotovljena enakopravnost med strankami, udeleženimi v postopku, kar predstavlja enega izmed temeljnih jamstev poštenega postopka. V takšnem postopku mora vsaka stranka imeti možnost predstaviti svoja stališča, vključno z dokazi, pod pogoji, ki je ne postavljajo v vsebinsko slabši položaj nasproti drugi stranki. Enako kot drugi stranki ji mora biti zagotovljena tudi pravica, da je prisotna pri izvedbi vseh dokazov (tako ustavno sodišče npr. v odločbi št. Up-39/95 z dne 16. 1. 1997; OdlUS VI, 71).

7. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da je bila v upravnem postopku ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave uveljavljena zlasti z določbo 8. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 p. b. – v nadaljevanju: ZUP86)¹, ki je med temeljna načela upravnega postopka uvrstila načelo zaslišanja strank, katerega bistvo je v zahtevi, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Če stranki ni bila dana možnost udeležbe, bodisi da v postopek sploh ni bila vključena (ni bila vabljena) bodisi da ni imela možnosti izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Po stališču ustavnega sodišča je edino ustavno konformna interpretacija načela zaslišanja strank v upravnem postopku tista, ki ne zajema v okvir kršitve samo primerov, ko stranka sploh ni bila vabljena in vključena v postopek, temveč tudi primere, ko stranki ni bila dana možnost obravnavanja (tako ustavno sodišče v odločbi št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, OdlUS V, 182 in v odločbi št. Up-29/98 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 243). Navedeno stališče ustavnega sodišča se odraža tudi v zdaj veljavnem zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), ki v 9. členu obravnava načelo zaslišanja strank. V okvir tega načela namreč, drugače kot ZUP86, izrecno vključuje še dodatno zahtevo, po kateri mora imeti stranka možnost, da se izjavi tudi o zahtevkih in navedbah nasprotne stranke. Organ svoje odločitve ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom.

8. V obrazložitvi izpodbijanega lokacijskega dovoljenja je upravni organ prve stopnje navedel, da je dne 20. 5. 1997 opravil ogled in ustno obravnavo na kraju samem. Upravni organ je z ogledom ugotavljal ustreznost dovoza in dostopa do zemljišča pritožnikov čez zemljišče, ki je v lasti investitorja. Upravni organ je v obrazložitvi odločbe o lokacijskem dovoljenju ugotovil, da iz priloženih listin in stanja na terenu izhaja, da je dostop in dovoz po zemljišču investitorja do zemljišča pritožnikov ustrezno urejen. Temu sta ustavna pritožnika ves čas ugovarjala, na ogled, na katerem se je ustreznost dovoza ugotavljala, pa nista bila vabljena. Upravni organ je torej odločitev o lokacijskem dovoljenju oprl na ugotovitve ogleda, v katerem je ena izmed strank imela možnost sodelovati, druga pa te možnosti ni imela. S tem je stranki obravnaval neenakopravno in jima v dokaznem postopku ni zagotovil enakih procesnih možnosti. Zato je podana kršitev pravice do enakega varstva pravic po 22. členu ustave.

9. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da je bila pritožnikoma kršena pravica do enakega varstva pravic, je izpodbijane odločbe razveljavilo oziroma odpravilo in zadevo vrnilo pristojni Upravni enoti v novo odločanje. V novem postopku izdaje lokacijskega dovoljenja bo moral upravni organ ustavnima pritožnikoma dati možnost, da sta navzoča pri izvajanju vseh dokazov o dejstvih, na katera bo oprl novo odločbo, in da se o njih izjavita.

C)

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Fišer in sodnica Modrijanova, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.

Št. Up-171/00-16

Ljubljana, dne 12. julija 2001.

Predsednik
Franc Testen l. r.

____________________________

¹ V času odločanja o izdaji izpodbijanega lokacijskega dovoljenja je veljal še ZUP86.