U-I-39/02-4
7. 3. 2002
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude samostojne podjetnice Vere Slavič, s.p., Cvetličarna, vrtnarstvo,
urejanje okolice, Križevci pri Ljutomeru, ki jo zastopa Emil Svetec, odvetnik v
Mariboru, na seji dne 7. marca 2002
sklenilo:
Predlog, naj se do končne odločitve zadrži
izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 3. člena in 11. do 20. člena Zakona o
pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98), Odloka o določitvi turistične
članarine za Lokalno turistično organizacijo Prlekija Ljutomer (Uradni list RS,
št. 109/99, 30/2000 in 1/01), Odloka o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda
za turizem Ljutomer (Uradni list RS, št. 88/99, 26/2000 in 1/01) ter 1. in 2.
člena Odredbe o opredelitvi s turizmom neposredno povezanih dejavnosti in
njihovi razvrstitvi v skupine (Uradni list RS, št. 65/98 in 28/99), se zavrne.
Obrazložitev
1. Pobudnica izpodbija tretji in četrti
odstavek 3. člena in 11. do 20. člen Zakona o pospeševanju turizma (v
nadaljevanju ZPT), Odlok o določitvi turistične članarine za Lokalno turistično
organizacijo Prlekija Ljutomer, Odlok o ustanovitvi javnega gospodarskega
zavoda za turizem Ljutomer ter 1. in 2. člen Odredbe o opredelitvi s turizmom
neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v skupine. Izpodbijani
predpisi naj bi bili v neskladju s 14., 22., 35., 42., 74. in 149. členom
Ustave. Predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži njihovo
izvrševanje.
2. Predlog utemeljuje z dejstvom, da je bila
prisiljena kot obvezni član lokalne turistične organizacije plačati obvezno
članarino v višini 36 000 SIT za leto 2001 in da pričakuje, da bo v kratkem
prejela novo odločbo o odmeri obvezne članarine za tekoče leto 2002.
Izvrševanje ZPT in izpodbijanih odlokov ima po njenem mnenju poleg posledic, ki
zadenejo pobudnico in ostale obvezne člane, tudi širše posledice za samo
gospodarstvo v občini Ljutomer. Zavezanci za plačilo obvezne članarine so
namreč vsi, ki so po odločbi Občine uvrščeni med obvezne člane, ne glede na
pozitivno ali negativno poslovanje. Pobudnica je tako kljub izkazani izgubi iz
poslovanja dolžna plačati obvezno članarino lokalni turistični organizaciji;
relativno visoka obvezna članarina, do 250 000 SIT, lahko ogrozi njeno
poslovanje oziroma poslovanje številnih drugih obveznih članov lokalne
turistične organizacije. Navaja še, da so posamezni obvezni člani vlagali
pravna sredstva zoper uvrstitev med obvezno članstvo, vendar jih je drugostopni
organ, sklicujoč se na izpodbijane protiustavne predpise, zavrnil.
3. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče
do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali
splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega
izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice.
4. Pobudnica težko popravljivih posledic ni
izkazala v zadostni meri. Plačilo denarne obveznosti (obvezne članarine) ni
samo po sebi argument za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih predpisov.
Zgolj pavšalno zatrjevanje, da lahko relativno visoka članarina ogrozi njeno
poslovanje oziroma da ima izvrševanje izpodbijanih predpisov širše posledice za
samo gospodarstvo v Občini Ljutomer, ne zadostuje za izkazanost posledic po 39.
členu ZUstS in s tem za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na
podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter
sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude.
Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika
Ribičič in Ude. Sodnik Ude je dal odklonilno ločeno mnenje.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić
U-I-39/02
15. 3. 2002
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
Ustavno sodišče je s sklepom z dne 7. 3. 2002
zavrnilo predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje tretjega in
četrtega odstavka 3. člena in 11. do 20. člena Zakona o pospeševanju turizma,
Odloka o določitvi turistične članarine za Lokalno turistično organizacijo
Prlekija, Ljutomer, Odloka o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda za
turizem, Ljutomer ter 1. in 2. člena Odredbe o opredelitvi s turizmom
neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v skupine. Večina, ki je
glasovala za zavrnitev, je bila mnenja, da pobudnica ni izkazala v zadostni
meri težko popravljivih posledic, ki bi nastale s plačilom obvezne članarine,
na katero se izpodbijani akti nanašajo. Opozarjam, da vsebuje Zakon o
pospeševanju turizma v 20. členu tudi določbe o prisilni izterjavi članarine in
o pribitku v višini 50 % članarine zaradi nepravočasnega plačila članarine.
Isto določbo vsebuje tudi 10. člen Odloka o določitvi turistične članarine za
lokalno turistično organizacijo Prlekija, Ljutomer. Vsebinsko identične določbe
o plačilu članarine za Gospodarsko zbornico Slovenije v Zakonu o GZS je ustavno
sodišče s sklepom št. U-I-184/00 z dne 28. 9. 2000 zadržalo. Nobenega razloga
ne vidim za drugačno postopanje v tem primeru.
dr. Lojze Ude
U-I-93/00-24
24. 10. 2002
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude samostojnega podjetnika Zvonka
Morda, Ključavničarstvo, s.p. , Noršinci, samostojne podjetnice Anice Rudolf,
Frizerstvo kozmetika pedikura, s.p., Ljutomer, samostojnega podjetnika Silva
Senčarja, SENPO salon pohištva, s.p., Babinci, in samostojne podjetnice Marije
Lovrec, Računovodsko-knjigovodske storitve in svetovanje, s.p., Ljutomer, ki
jih zastopa Ciril Logar, odvetnik v Ljutomeru, samostojnega podjetnika Slavka
Mohariča, BAR MODRA LAGUNA, Zastopanje in organiziranje prireditev, s.p.,
Kamnica, samostojne podjetnice Vere Slavič, Cvetličarstvo, vrtnarstvo, urejanje
okolice, s.p., Ljutomer, samostojne podjetnice Anice Rudolf, Mitra, s.p.,
Ljutomer, in samostojnega podjetnika Milana Kovačiča, BAR OBRTNIK, s.p.,
Ljutomer, ki jih zastopa Emil Svetec, odvetnik v Mariboru, na seji dne 24.
oktobra 2002
odločilo:
1. Določbe tretjega, četrtega in osmega
odstavka 3. člena, prvega odstavka 11. člena, 12. do 20. člena in 46. člena
Zakona o pospeševanju turizma (Uradni list RS, št. 57/98 in 21/02) se
razveljavijo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti sedmega odstavka 3. člena Zakona o pospeševanju turizma se zavrne.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 2. člena, 8. člena, 12. člena in
prvega, drugega, tretjega in četrtega odstavka 13. člena Odloka o ustanovitvi
javnega gospodarskega zavoda za turizem Maribor (Medobčinski uradni vestnik,
št. 5/2000) se zavrže.
4. Določbi 10. in 11. člena Odloka o
ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda za turizem Maribor se razveljavita.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti in zakonitosti Odloka o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda za
turizem Ljutomer (Uradni list RS, št. 88/99, 26/2000 in 1/01) se zavrže, razen
v delu, ki se nanaša na določbi 8. in 9. člena Odloka.
6. Določbi 8. in 9. člena Odloka o
ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda za turizem Ljutomer se razveljavita.
7. Odlok o določitvi turistične članarine za
Lokalno turistično organizacijo Prlekija Ljutomer (Uradni list RS, št. 109/99,
30/2000 in 1/01) se razveljavi.
8. Odredba o opredelitvi s turizmom
neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v skupine (Uradni list
RS, št. 65/98 in 28/99) je bila v neskladju z Ustavo. Ta ugotovitev ima učinek
razveljavitve.
9. Odredba o opredelitvi s turizmom
neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v skupine (Uradni list
RS, št. 22/02) se razveljavi.
10. Pobuda za začetek postopka za oceno
ustavnosti drugega odstavka 3. člena Zakona o pospeševanju turizma se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Prvi štirje pobudniki izpodbijajo
ustavnost določb 3., 12.,14., 15., 16. in 17. člena Zakona o pospeševanju
turizma (v nadaljevanju ZPT). Pri tem izpodbijajo zlasti ustavnost četrtega
odstavka 3. člena ZPT, ki predvideva obvezno članstvo v lokalni turistični
organizaciji, pa tudi z njim povezan tretji odstavek. Pobudniki ob tem
poudarjajo, da obvezno članstvo v lokalni turistični organizaciji ne more biti
utemeljevano z reprezentativnim predstavljanjem gospodarstva, kot je to primer
s članstvom v Gospodarski zbornici. Ob tem tudi navajajo, da so večinoma
obvezno včlanjeni v Gospodarsko zbornico Slovenije in Obrtno zbornico, tako da
nekateri plačujejo članarino vsem trem združenjem. Država po mnenju pobudnikov
ne more predpisati članstva posameznim gospodarskim subjektom v več združenjih,
ne da bi jim pri tem pustila svobodo odločanja, kam se bodo včlanili. Pobudniki
menijo, da je dosedanje prostovoljno združevanje povsem zadoščalo za potrebe
turizma in da ni pogojev za to, da bi lokalna turistična organizacija
opravljala dejavnost pospeševanja turizma v javnem interesu. Ustavnost določb
14. do 17. člena ZPT izpodbijajo, ker menijo, da lahko zaradi širokih
pooblastil občinam pri določanju članarine pride do različno določene članarine
za gospodarske subjekte, ki opravljajo istovrstno dejavnost v neposredni
bližini. Pobudniki - ne da bi pri tem posebej navajali prvi odstavek 11. člena
ZPT, ki občine pooblašča, da predpisujejo članarino članom lokalnih turističnih
organizacij - poudarjajo, da ima članarina značaj javnopravne dajatve, ki je
vezana na prisilno članstvo v lokalni turistični organizaciji. Obveznosti take
narave se po pobudnikih lahko določajo samo z zakonom. V zvezi s tem
izpodbijajo tudi določbo 12. člena ZPT, ki določa, da se kriterij neposredne
povezanosti s turizmom (kar je eden od dveh kriterijev za obvezno članstvo v
lokalni turistični organizaciji) opredeli s podzakonskim aktom.
Pobudniki navajajo, da mora biti že iz zakona
samega razvidno, kaj se zahteva od davkoplačevalcev oziroma članov lokalnih
turističnih organizacij. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče odloči, da
je Zakon v neskladju z Ustavo, pri čemer posebej utemeljujejo neskladnost z
Ustavo samo pri izpodbijanih določbah ZPT. Glede teh zatrjujejo, da so v
neskladju z določbami 30., 35., 42. , 49., 74. in 147. člena Ustave.
Predlagajo, naj Ustavno sodišče odloči, da je ZPT v neskladju z Ustavo.
2. Pobudnik Slavko Moharič izpodbija
ustavnost določbe tretjega odstavka 3. člena, ki določa, kdo so člani lokalnih
turističnih organizacij, in četrtega odstavka istega člena ZPT, ki določa za te
subjekte obvezno članstvo v teh organizacijah. Za pobudnika ni sporno, da
država z zakonom predpiše, da se gospodarski subjekti zaradi poslovnih,
poklicnih in drugih interesov združujejo v interesna združenja in da so obvezni
člani zbornic, ni pa sprejemljivo, če le za posamezne gospodarske organizacije
poleg zborničnega članstva z zakonom predpiše še drugo obvezno članstvo, torej
članstvo v lokalni turistični organizaciji (smiselno torej izpodbija tudi
četrti odstavek 3. člena ZPT).
Poudarja tudi, da naloge lokalnih turističnih
organizacij ne ustrezajo interesnemu združevanju prizadetih gospodarskih
subjektov. Pobudnik zatrjuje, da lokalne skupnosti niso dolžne ustanoviti
lokalne turistične organizacije, kar v posledici pomeni neenakopraven položaj
prizadetih gospodarskih organizacij s sedežem v občini, ki je tako turistično
organizacijo ustanovila, s tistimi gospodarskimi organizacijami, ki delujejo in
imajo sedež v občinah, ki niso ustanovile lokalne turistične organizacije.
Pobudnik tudi navaja, da dejstvo, da lokalna skupnost ni dolžna ustanoviti
lokalne turistične organizacije, pomeni, da njena dejavnost ne spada med
dejavnosti obvezne lokalne javne službe, ki bi jo lokalna skupnost morala
organizirati in zagotoviti njeno opravljanje. Pobudnik izpodbija tudi določbo sedmega
odstavka 3. člena ZPT. Ta določa, da se v organu upravljanja lokalne turistične
organizacije zagotovi sorazmerna zastopanost članov posameznih dejavnosti, kar
pa po pobudniku ni dovolj in so zato člani lokalnih turističnih organizacij
prikrajšani za sodelovanje pri upravljanju in imenovanju organov lokalnih
turističnih organizacij.To določbo Zakona pobudnik izpodbija predvsem v
povezavi z nekaterimi določbami Odloka Mestne občine Maribor (v nadaljevanju
Odlok MOM). Pobudnik izpodbija tudi določbo prvega odstavka 11. člena ZPT, ki
daje občinam podlago za predpisovanje članarine, pri čemer posebej konkretno ne
obrazlaga, v čem naj bi bilo neskladje z Ustavo. Smiselno pa se da razumeti, da
naj bi bila ta določba v neskladju z 42. in s 74. členom Ustave. Pobudnik tudi
izpodbija zakonsko rešitev za primer neplačila članarine, pri čemer še posebej
navaja kazenski pribitek po drugem odstavku 20. člena ZPT, ki naj ne bi bil
primerljiv z drugimi ureditvami in naj bi bil v nasprotju z načelom enakosti
pred zakonom. Ustavno sporna se mu zdi tudi kazenska določba 46. člena ZPT, ki
določa le najmanjši znesek denarne sankcije, kar naj bi bilo v neskladju z
ustavnim načelom določenosti kazenskih sankcij. Pri vseh izpodbijanih zakonskih
določbah pobudnik zatrjuje neskladnost z določbami 14.,15. in 42. člena Ustave.
Pobudnik zatrjuje tudi neskladnost Odloka MOM z določbami 14., 15. in 42. člena
Ustave in 3. člena ZPT. Med uvodnimi navedbami, končnim predlogom za
razveljavitev in med obrazložitvijo so sicer določene razlike, vendar je glede
na vsebino pobude možno ugotoviti, katere določbe Odloka MOM naj bi bilo treba
razveljaviti. Tako naj bi prvi odstavek 2. člena Odloka MOM v nasprotju z
drugim odstavkom 3. člena ZPT dopuščal, da so soustanoviteljice lokalne
turistične organizacije poleg občine tudi druge fizične in pravne osebe.
Razveljavitev 8. člena Odloka MOM predlaga,
ker je med viri za delo zavoda (lokalne turistične organizacije) določil
članarine, ki so sicer obvezne. Določbi 12. in 13. člena Odloka MOM pa po mnenju
pobudnika članom zavoda preprečujeta, da bi neposredno in aktivno sodelovali
pri imenovanju članov v organe zavoda, zaradi česar naj bi bili v neskladju z
določbama 43. in 44. člena Ustave. Pobudnik tudi zatrjuje, da obstaja neskladje
med določbo drugega odstavka 3. člena ZPT in 18. členom Zakona o gospodarskih
javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZGJS). Po
členu 18 ZGJS so ustanoviteljice javnega gospodarskega zavoda lahko tudi
fizične in pravne osebe, po drugem odstavku 3. člena ZPT pa so ustanoviteljice
lokalne turistične organizacije lahko le občine. Pobudnik predlaga Ustavnemu
sodišču, naj to zakonsko neusklajenost presodi z vidika usklajenosti pravnega
reda Republike Slovenije. Ob tem dodaja, da je ZPT uvedel novo obliko
gospodarskega javnega zavoda, to je lokalno turistično organizacijo z obveznim
članstvom, česar ZGJS ne pozna. Pravni interes utemeljuje pobudnik z obveznim
članstvom v lokalni turistični organizaciji in z obveznostjo plačevanja
članarine, s čimer so neposredno prizadete njegove pravice.
3. Pobudniki Vera Slavič in drugi izpodbijajo
določbe tretjega in četrtega odstavka 3. člena ter določbe členov 11 do 20 ZPT,
Odlok o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda za turizem Ljutomer (v
nadaljevanju Odlok1), Odlok o določitvi turistične članarine za Lokalno
turistično organizacijo Prlekija Ljutomer (v nadaljevanju Odlok2) in Odredbo o
opredelitvi s turizmom neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v
skupine (v nadaljevanju Odredba). Pri vseh izpodbijanih aktih zatrjujejo
neskladnost z določbami 14., 22., 25., 35., 42., 74. in 147. člena Ustave.
Pobudniki izpodbijajo ZPT predvsem zaradi
obveznega članstva v lokalni turistični organizaciji (tretji in četrti odstavek
3. člena ZPT), ki naj bi imelo za posledico obvezno plačevanje članarine (prvi
odstavek 11. člena ZPT). Ta članarina ima po mnenju pobudnikov značaj
javnopravne dajatve samo za določen krog zavezancev, kriteriji za uvrstitev med
obvezne člane lokalne turistične organizacije pa naj bi bili tudi sicer
nezadostno opredeljeni oziroma je sama opredelitev obveznega članstva
prepuščena podzakonskemu predpisu in odločitvi občine, ki naj bi imela pri tem
preširoko diskrecijsko pravico. Taka ureditev naj bi bila toliko bolj sporna,
ker ZPT v drugem odstavku 12. člena le pavšalno določa, da se posamezne
dejavnosti razporedijo v skupine glede na prihodek, ki je odvisen od turizma.
Pobudniki glede členov 11 do 20 ZPT navajajo, da Zakon pavšalno in v velikem
razponu opredeljuje način določanja članarine. Posebej izpodbijajo določbo 15.
člena ZPT, ki v drugem odstavku določa, da občina predpiše obseg prihodka, od
katerega se določa članarina, pri čemer upošteva bruto prihodke, ne glede na
siceršnje rezultate poslovanja. Pobudniki zatrjujejo, da je prihodek le eden od
pokazateljev dejavnosti zavezanca, ki ne more biti relevanten za javnopravno
dajatev take vrste. Izpodbijane določbe pomenijo v praksi to, da morajo
članarino plačevati tudi tisti zavezanci, ki imajo pri svoji dejavnosti izgubo
in so oproščeni plačila dohodnine. Glede Odloka1 pobudniki posebej izpodbijajo
23. člen, ki naj ne bi zagotavljal sorazmernosti pri zastopanju v organih
upravljanja, pri čemer naj predstavniki "obveznih članov" ne bi imeli
nobene možnosti soodločanja. Glede Odloka2 pobudniki posebej izpodbijajo
določbo 2. člena, ki opredeljuje višino članarine, in 3. člena Odloka2, ki
določa obseg prihodka, ki se pri tem upošteva. Po mnenju pobudnikov občina kot
ustanoviteljica lokalne turistične organizacije teh kriterijev ne bi smela
določiti, saj bi bilo to lahko določeno le v zakonu. Pobudniki zatrjujejo, da v
izpodbijanem Odloku ni nikakršnih varnostnih mehanizmov, ki bi preprečevali, da
bi bili kot obvezni člani lokalne turistične organizacije in s tem plačniki
obvezne članarine določeni subjekti, ki sicer nimajo nobene povezave s
turizmom. V zvezi z obsegom prihodka kot enem od kriterijev za plačevanje
obvezne članarine pobudniki zatrjujejo, da bruto prihodek ne more biti
relevantno merilo za razvrščanje v posamezne razrede. Pri Odloku2 posebej
izpodbijajo tudi določbo drugega odstavka 10. člena, ki v primeru neplačila
predvideva članarino s 50 % pribitkom. V zvezi z izpodbijano Odredbo pobudniki
navajajo, da bi morebitno opredelitev dejavnosti oziroma kriterijev, na podlagi
katerih se določi obvezno članstvo v lokalni turistični organizaciji, moral
določiti zakon in ne podzakonski akt. Menijo tudi, da je napadena Odredba tudi
sicer šla precej preko okvirov zakona. Ker daje izpodbijana Odredba, skupaj z
določbami Zakona in odlokov, podlago za obvezno plačevanje članarine kot
obvezne dajatve, je tudi ta v neskladju z Ustavo iz razlogov, ki so bili že
navedeni pri izpodbijanih določbah Zakona. Izpodbijana določba pa spravlja
zavezance za plačilo, v primerjavi s tistimi, ki niso zavezanci, ker imajo
sedež v občini, ki ni ustanovila lokalne turistične organizacije, v neenak
položaj na trgu. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče Zakon v celoti
razveljavi oziroma naj podrejeno razveljavi le izpodbijane določbe Zakona,
druge izpodbijane akte pa naj v celoti odpravi. Svoj pravni interes izkazujejo
z obveznim članstvom v lokalni turistični organizaciji in obveznostjo
plačevanja članarine, kar je posledica izpodbijanih aktov in pomeni neposreden
poseg v njihove pravice. Dva od treh pobudnikov izkazujeta tudi, da sta za
zavarovanje svojih pravic sprožila upravni spor.
4. Na poslane pobude sta Ustavnemu sodišču
posredovala svoja stališča Ministrstvo za gospodarstvo in Mestna uprava Mestne
občine Maribor. Ministrstvo v svojem odgovoru zavrača trditve pobudnikov o
neustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih predpisov. V zvezi z obveznim
članstvom fizičnih in pravnih oseb v lokalnih turističnih organizacijah navaja,
da je uvedeno z namenom večjega in tesnejšega sodelovanja, saj je delovanje teh
oseb v tesni povezavi in prepleteno z delovanjem lokalne turistične
organizacije; od uspešne promocije in razvoja turizma v posameznem kraju je
odvisno tudi uspešno poslovanje teh subjektov. Nadalje Ministrstvo opozarja, da
je izpodbijana Odredba prenehala veljati z uveljavitvijo nove Odredbe (Uradni
list RS, št. 22/02). Ministrstvo v svojem odgovoru tudi navaja, da se v
letošnjem letu predvideva temeljita novelacija ZPT, ki bo med drugim bistveno
spremenila organiziranost v turizmu na lokalni ravni; po predlogu Ministrstva
naj bi bilo uvedeno prostovoljno vključevanje subjektov v lokalne turistične
organizacije. Mestna uprava mestne občine Maribor v svojem odgovoru navaja, da
je po njeni oceni Odlok MOM v celoti v skladu z določbami ZPT. Meni, da občina
sicer mora sodelovati v postopku ustanovitve lokalne turistične organizacije,
da pa to ne pomeni, da kot ustanoviteljice ne bi mogle nastopati tudi druge
osebe.
Prav zaradi vzpostavitve povezave med javnim
in zasebnim sektorjem je potrebno, da kot soustanovitelji nastopijo tudi
gospodarski subjekti s področja turizma.
5. Pobudniki Vera Slavič in drugi so se z
vlogo z dne 12. 9. 2002 opredelili do stališč, ki jih je v zvezi s tem ustavnim
sporom posredovalo Ministrstvo za gospodarstvo. Pojasnili so, da so s pobudo za
oceno ustavnosti in skladnosti z Zakonom v izreku navedenih predpisov
izpodbijali Odredbo kot tako, torej kot podzakonski akt, ki temelji na 12.
členu ZPT. Zato izpodbijajo tudi novo Odredbo (Odredba z istim nazivom, Uradni
list RS, št. 22/02 - v nadaljevanju Odredba2). Pobudniki se pri tem sklicujejo
na razloge in utemeljitve iz svojih pobud.
B. - I.
6. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta Odlok
MOM (razen 10. in 11. člena) in Odlok1 (razen 8. in 9. člena), ustanovitvena
akta zavodov, ki po svoji naravi pomenita posamičen akt. Ustavno sodišče je že
večkrat sprejelo stališče, da za presojo takih aktov ni pristojno (npr. v
odločbi št. U-I-84/99 z dne 6. 7. 2000, Uradni list RS, št. 66/2000 in OdlUS
IX,190). Zato je Ustavno sodišče pobudo Slavka Mohariča za presojo ustavnosti
in zakonitosti izpodbijanih določb Odloka MOM zavrglo v obsegu, ki je razviden
iz točke 3 izreka, ter pobudo Vere Slavič in drugih za presojo ustavnosti in
zakonitosti Odloka1 v obsegu, ki je razviden iz točke 5 izreka.
7. Ustavno sodišče je zavrglo tudi pobudo
pobudnika Slavka Mohariča, naj presodi skladnost ZPT in ZGSJ (točka 10 izreka).
Po 160. členu Ustave in po 21. členu Zakona o
Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) Ustavno
sodišče ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonov, razen če bi bila
neskladnost taka, da bi pomenila kršitev ustavnih načel pravne države (2. člen
Ustave). Takšnih kršitev pobudnik ne zatrjuje (10. točka izreka).
B. - II.
8. Ustavno sodišče je pobude v preostalem delu
sprejelo in glede na izpolnjene pogoje, določene v četrtem odstavku 26. člena
ZUstS, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Tako je ravnalo tudi glede
Odredbe2, saj pobudniki ne navajajo novih razlogov ali razlogov, glede katerih
bi se moralo Ministrstvo za gospodarstvo ponovno in posebej opredeliti. Glede
na to te vloge ni bilo treba posredovati Ministrstvu za gospodarstvo. Nova
odredba v primerjavi z razveljavljeno odredbo tudi nima za ta ustavni spor
relevantnih sprememb.
9. Pri odločanju o pobudi Slavka Mohariča za
oceno ustavnosti določb ZPT je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS
začelo postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti 10. in 11. člena Odloka MOM.
Navedeni določbi sta po naravi predpis in v medsebojni zvezi z določbami ZPT,
ki določajo obvezno članstvo in obveznost plačevanja članarine lokalnim
turističnim organizacijam.
B. - III.
Presoja 3. člena ZPT
10. Vsi pobudniki zatrjujejo, da sta tretji
in četrti odstavek 3. člena ZPT v neskladju z Ustavo. Tretji odstavek 3. člena
določa, da so člani lokalne turistične organizacije pravne osebe in podjetniki
posamezniki, katerih dejavnost je neposredno povezana s turizmom, sobodajalci
in kmetje, ki opravljajo gostinsko dejavnost. V četrtem odstavku tega člena pa
je določeno, da so te osebe obvezno članice lokalnih turističnih organizacij,
če imajo v občini svoj sedež, poslovno enoto ali drugo obliko registrirane
dejavnosti in opravljajo s turizmom neposredno povezano dejavnost. Preostale
izpodbijane določbe ZPT in podzakonskih aktov naj bi bile le nadaljnja
izpeljava teh dveh, po zatrjevanju pobudnikov, neustavnih določb ZPT. Vsem
pobudnikom je skupno tudi to, da vsi zatrjujejo, da sta določbi tretjega in
četrtega odstavka 3. člena ZPT v neskladju z 42. členom Ustave. Zato se je Ustavno
sodišče najprej opredelilo do te zatrjevane neskladnosti z Ustavo.
11. Po določbi drugega odstavka 42. člena
Ustave je vsakomur zagotovljeno, da se zaradi izražanja in uresničevanja
skupnih interesov povezuje s podobno mislečimi v obliko (združenje), ki naj
predstavlja to povezano skupino ljudi. Ustavno sodišče je že presojalo, ali
zakonsko predpisano obvezno članstvo v določeni obliki združevanja pomeni
poseganje v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave (odločba
št. U-I-290/96, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS, VII,124, odločba št.
U-I-305/94, Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 44, odločba št. U-I- 137/93,
Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter sklep št. U-I-48/92 z dne 11.
2.1993, Uradni list RS, št. 12/93 in OdlUS II,15). Sprejelo je stališče, da
zbornice oziroma druge oblike združevanja, ki so ustanovljene z zakonom za
izvrševanje javnih pooblastil in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v
javnem interesu, ne sodijo med združenja, ki jih varuje 42. člen Ustave. Zato
predpisovanje obveznega članstva v take oblike združevanja ni poseg v navedeno
ustavno pravico. Glede na to je bilo treba v obravnavanem primeru najprej
ugotoviti ali je lokalna turistična organizacija takšna oblika združenja.
12. Po izpodbijanih določbah 3. člena ZPT
lokalne turistične organizacije ustanovijo občine oziroma več občin na
zaokroženem območju (drugi odstavek 3. člena ZPT) in niso ustanovljene z
zakonom. Po 2. členu ZPT lokalne turistične organizacije opravljajo dejavnost
pospeševanja turizma na lokalni ravni, pri čemer je dejavnost opredeljena v
Zakonu kot dejavnost v javnem interesu. Med nalogami oziroma dejavnostjo
lokalnih turističnih organizacij ni nalog, katerih izvajanje bi se lahko štelo
za javno pooblastilo, kot je to opredeljeno v drugem odstavku 121. člena
Ustave. Na dejstvo, da pri lokalnih turističnih organizacijah ne gre za
ustanovitev združenja (organizacije) z zakonom, in na dejstvo, da lokalne
turistične organizacije ne izvajajo nikakršnih javnih pooblastil, je bilo opozorjeno
v zakonodajnem postopku tudi s strani Sekretariata Državnega zbora za
zakonodajo in pravne zadeve ob obravnavi amandmaja k predlogu zakona , ki je na
novo opredelil vsebino 3. člena ZPT. Obvezno vključevanje fizičnih in pravnih
oseb v lokalne turistične organizacije je bilo v ZPT vneseno šele z amandmajem
v okviru druge obravnave Zakona. Do tedaj predlog ZPT take obveznosti ni
predvidel, še več, med načeli ZPT (Poročevalec, št. 18/96, str. 68) je bilo
poudarjeno prostovoljno povezovanje gospodarskih in drugih subjektov na podlagi
interesa pri pospeševanju turizma.
Prostovoljnost je bila tudi dosledno
izpeljana v besedilih predlogov ZPT, ki jih je Vlada kot predlagateljica
posredovala Državnemu zboru za prvo in drugo obravnavo. V ustanovitev lokalne
turistične organizacije so se po predloženih besedilih zainteresirane fizične
in pravne osebe lahko vključile prostovoljno. Da je zastavljene cilje možno
doseči tudi brez obveznega vključevanja prizadetih v lokalne turistične
organizacije, pa izhaja tudi iz odgovora Ministrstva za gospodarstvo, ki za
letošnje leto napoveduje novelacijo ZPT in bistvene spremembe sistema
organiziranosti turizma na lokalni ravni, vključno z uvedbo prostovoljnega
vključevanja subjektov v lokalne turistične organizacije.
13. Glede na navedeno pri lokalnih
turističnih organizacijah ne gre za obliko združevanja, kjer zakonodajalec
zaradi razlogov, navedenih v točki 11 obrazložitve te odločbe, lahko predpiše
obvezno združevanje, ne da bi to pomenilo poseg v pravico do svobodnega združevanja
iz drugega odstavka 42. člena Ustave. Zato predpisano obvezno članstvo v
lokalni turistični organizaciji pomeni poseg v pravico iz drugega odstavka 42.
člena Ustave.
Posegi v človekove pravice so v skladu s
tretjim odstavkom 15. člena Ustave dopustni samo, če tako določa Ustava,
oziroma kadar to zahteva varstvo človekovih pravic drugih. Ustava v tretjem
odstavku 42. člena določa, da je možno pravico do svobodnega združevanja
omejiti le, če to zahtevajo varnost države ali javna varnost ter varstvo pred
nalezljivimi boleznimi. To pa pomeni, da že Ustava sama določa ustavno dopustne
cilje, zaradi katerih je sploh mogoče poseči v pravico do svobodnega
združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave. V primeru izpodbijane določbe
četrtega odstavka 3. člena ZPT očitno ne gre za tak primer in je zato določitev
obveznega združevanja v te organizacije nedopusten poseg v navedeno človekovo
pravico. Ker je določba četrtega odstavka 3. člena ZPT v neskladju z 42. členom
Ustave, jo je Ustavno sodišče razveljavilo. Iz enakih razlogov je bilo treba
razveljaviti tudi določbo tretjega odstavka 3. člena ZPT (točka 1 izreka).
14. Izhajajoč iz stališča, da je obvezno
članstvo v lokalnih turističnih organizacijah neskladno z Ustavo, pobudniki
izpodbijajo tudi določbe členov 11 (dejansko izpodbijajo le prvi odstavek tega
člena) in 12 do 20 ZPT, ki se nanašajo na članarino, ter 46. člen Zakona, ki
sankcionira neplačevanje članarine. Izpodbijana določba 11. člena ZPT v prvem
odstavku občinam nalaga, da predpišejo članarino za lokalne turistične
organizacije. V 12. členu ZPT je dana podlaga pristojnemu ministru, da s
podzakonskim aktom določi dejavnosti, ki so neposredno povezane s turizmom,
nosilci take dejavnosti pa so glede na tretji in četrti odstavek 3. člena ZPT
obvezni člani v lokalni turistični organizaciji. Členi 13 do 17 Zakona
opredeljujejo način določitve članarine, 18. člen določa odmero in način
plačevanja članarine, 19. člen dolžnost posredovanja podatkov o opravljanju
dejavnosti in o obsegu prihodka ter pooblastilo občini, da te podatke sporoči
davčnemu organu, ter 20. člen način izterjave neplačane članarine. Lokalna
skupnost lahko po 147. členu Ustave predpisuje davke in druge dajatve ob
pogojih, ki jih določata Ustava in zakon. Z drugimi besedami to pomeni, da
morajo dajatve, ki jih uvaja lokalna skupnost, temeljiti na zakonu. Obvezno
članstvo v lokalnih turističnih organizacijah, kot ga je predvideval
razveljavljeni četrti odstavek 3. člena ZPT, ni v skladu z Ustavo. To članstvo
je lahko samo prostovoljno. To pa pomeni, da o članarini lahko odločajo samo
tisti, ki se svobodno odločijo postati člani te organizacije. Izpodbijane
določbe, ki se nanašajo na članarino in članstvo v lokalnih turističnih
organizacijah, so neposredno povezane z razveljavljenim tretjim in četrtim
odstavkom 3. člena ZPT in brez njega tudi nimajo podlage. Zato je Ustavno
sodišče, upoštevajoč to povezanost in navedene razloge za razveljavitev
tretjega in četrtega odstavka 3. člena ZPT, razveljavilo določbe prvega
odstavka 11. člena, 12. do 20. člena in 46. člena ZPT (točka 1 izreka). Iz
istega razloga pa je razveljavilo tudi določbo osmega odstavka 3. člena Zakona
ZPT, ki članom lokalnih turističnih organizacij (iz razveljavljenega tretjega
odstavka 3. člena ZPT) predpisuje plačevanje članarine (točka1 izreka). Ta
določba je povezana z določbo razveljavljenega tretjega odstavka 3. člena ZPT.
Zato jo je bilo treba razveljaviti.
15. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo
izpodbijane določbe ZPT zaradi ugotovljene neskladnosti z drugim odstavkom 42.
člena Ustave, ni bilo treba presojati skladnosti izpodbijanih določb Zakona z
drugimi členi Ustave, ki jih navajajo pobudniki.
16. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo
določbe ZPT, ki so podlaga za obvezno članstvo v lokalni turistični
organizaciji, tudi ne more biti več ustavnopravno sporna določba sedmega
odstavka 3. člena ZPT, saj je odločitev o članstvu lahko le prostovoljna, s tem
pa tudi sprejemanje ali nesprejemanje aktov, ki konkretno opredeljujejo pravice
članov. Pobudo za oceno ustavnosti sedmega odstavka 3. člena je zato Ustavno
sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljeno (točka 2 izreka).
B. - IV.
Presoja 10. in 11. člena Odloka MOM
17. Določbi 10. in 11. člena Odloka MOM sta
neposredno povezani z razveljavljenima določbama 3. in 11. člena ZPT. Iz enakih
razlogov, zaradi katerih sta bili v neskladju z Ustavo razveljavljeni določbi
ZPT, ki določata obvezno članstvo v lokalni turistični organizaciji in
plačevanje članarine, sta v neskladju z Ustavo tudi določbi 10. in 11. člena
Odloka MOM. Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo (točka 4 izreka).
B. - V.
Presoja 8. in 9. člena Odloka1
18 . Tudi določbi 8. in 9. člena Odloka1 sta
povezani z razveljavljenima določbama 3. in 11. člena ZPT. Tako določa 8. člen
Odloka1 (obvezno) članstvo v zavodu (lokalni turistični organizaciji) in 9.
člen obvezno plačevanje članarine. Iz istih razlogov, zaradi katerih sta
razveljavljeni določbi 3. in 11. člena ZPT v neskladju z Ustavo, sta tudi
navedeni določbi Odloka1 v neskladju z drugim odstavkom 42. člena Ustave.
Zaradi tega in ker temeljita na razveljavljenih določbah Zakona, ju je Ustavno
sodišče razveljavilo (točka 6 izreka). Za razveljavitev in ne za odpravo, kot
so predlagali pobudniki, se je Ustavno odločilo, ker je ocenilo, da bodo
pobudniki glede na svoje navedbe lahko sami dosegli odpravo škodljivih posledic
v okviru upravnih in sodnih postopkov, ki so jih sprožili.
B. - VI.
Presoja Odloka2
19. Pobudnica Vera Slavič in drugi
izpodbijajo ustavnost 2., 3. in 10. člena Odloka2, predlagajo pa odpravo celotnega
Odloka2.
Izpodbijani Odlok2 je bil sprejet na podlagi
3., 11. in 13. do 19. člena ZPT. Gre za člene ZPT, ki jih je Ustavno sodišče s
to odločbo razveljavilo. Glede na to Odlok2 nima več zakonske podlage. Odlok2
temelji na obveznem članstvu v lokalni turistični organizaciji in obvezni
članarini. Iz istih razlogov, zaradi katerih so razveljavljene določbe ZPT v
neskladju z Ustavo, je tudi Odlok2 v neskladju z drugim odstavkom 42. člena
Ustave.
Glede na navedeno in upoštevaje povezanost
določb izpodbijanega Odloka2 z razveljavljenimi določbami ZPT, je Ustavno
sodišče izpodbijani Odlok2 v celoti razveljavilo (točka 7 izreka).
Ustavno sodišče se ni odločilo za odpravo
Odloka2, kakor so predlagali pobudniki, saj je tudi v tem primeru ocenilo, da
bodo pobudniki lahko dosegli odpravo škodljivih posledic v okviru upravnih in
sodnih postopkov, ki so jih sprožili.
B. - VII.
Presoja Odredbe
20. Pobudniki izpodbijajo Odredbo, ker
menijo, da bi kriterije, na podlagi katerih bi se določalo obvezno članstvo v
lokalni turistični organizaciji, moral določati Zakon, kolikor tudi to ne bi
bilo ustavno sporno. Odredbo je izdal pristojni minister na podlagi 12. člena
ZPT (in 99. člena Zakona o upravi, Uradni list RS, št. 67/94 - ZUpr), ki ga je
Ustavno sodišče s to odločbo razveljavilo. Izpodbijana Odredba je prenehala
veljati 14. 3. 2002, ko je začela veljati nova Odredba o opredelitvi s turizmom
neposredno povezanih dejavnosti in njihovi razvrstitvi v skupine (Odredba2), ki
je izpodbijano odredbo razveljavila. Po 47. členu ZUstS presoja Ustavno sodišče
predpise in splošne akte, ki so prenehali veljati, če so izpolnjeni določeni
pogoji. Pobudniki imajo interes za ugotovitev neskladnosti izpodbijane Odredbe
z Ustavo in Zakonom, saj so sprožili ustrezne postopke pred upravnimi organi
oziroma Upravnim sodiščem, katerih rezultat je povezan z vprašanjem skladnosti
Odredbe z Ustavo in Zakonom.
Odredba, ki je sicer prenehala veljati, torej
še učinkuje na njihov položaj. Zato jo je Ustavno sodišče presojalo.
21. Izpodbijana Odredba je imela materialno
podlago v razveljavljenem 12. členu ZPT. Glede na to, da je Ustavno sodišče s
to odločbo razveljavilo vse tiste določbe ZPT, ki so opredeljevale obvezno
članstvo v lokalni turistični organizaciji in plačevanje obvezne članarine, je
bilo treba glede izpodbijane Odredbe ugotoviti, da je bila v neskladju z
Ustavo. V neskladju z Ustavo je bila iz istih razlogov, zaradi katerih sta bili
v neskladju z Ustavo določbi 3. in 11. člena ZPT. Ta ugotovitev ima učinek
razveljavitve, saj bodo pobudniki škodljive posledice protiustavnosti in
nezakonitosti te Odredbe lahko odpravili v okviru upravnih in sodnih postopkov,
ki so jih sprožili. Ker tudi nova Odredba2 temelji na razveljavljenem 12. členu
ZPT, jo je Ustavno sodišče razveljavilo iz istih razlogov. Ustavno sodišče se
je za razveljavitev in ne za odpravo Odredbe2 odločilo iz razlogov, kot jih je
navedlo ob razveljavitvi prvotne Odredbe.
B. - VIII.
22. Ker je Ustavno sodišče izpodbijane
podzakonske akte iz razlogov, navedenih v obrazložitvi, v celoti ali deloma
razveljavilo (točke 4, 6, 7 in 9 izreka) oziroma je ugotovilo, da so bili v
neskladju z Ustavo (točka 8 izreka), ni presojalo skladnosti teh aktov še z
drugimi členi Ustave in Zakona, na katere se sklicujejo pobudniki.
C.
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena, 30. člena, 43. člena ter
tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez
Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan,
mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože
Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj