Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobud in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Društva izbrisanih
prebivalcev Slovenije, Ptuj, in drugih, ki jih zastopata Matevž Krivic iz
Medvod in Neva Miklavčič Predan iz Ljubljane, na seji dne 3. aprila 2003
o d l o č i l o:
1. Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic
nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01) je v
neskladju z ustavo, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili
6. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne
priznava stalnega prebivanja.
2. Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic
nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z ustavo, ker ne ureja
pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje
SFRJ iz prejšnje točke izreka, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve
tujca iz 28. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97).
3. Člen 1 zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav
naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z ustavo iz
razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.
4. Prvi in drugi odstavek 2. člena zakona o urejanju statusa
državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se v
delih, v katerih določata rok treh mesecev za vložitev prošnje za izdajo
dovoljenja za stalno prebivanje, razveljavita.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega
odstavka 2. člena, 3. člena in 12. točke tretjega odstavka 7. člena zakona o
urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji se zavrne.
6. Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije – združenja za
človekove pravice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti zakona
o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji se zavrže.
7. Ugotovljene neskladnosti iz 1., 2. in 3. točke izreka je
zakonodajalec dolžan odpraviti v roku šest mesecev od dneva objave te odločbe v
Uradnem listu Republike Slovenije.
8. Z dovoljenjem za stalno prebivanje, izdanim na podlagi zakona
o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji ali na podlagi zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97)
ali na podlagi zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99), se ugotavlja stalno
prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji od
26. 2. 1992 dalje, če so bili tega dne izbrisani iz registra stalnega
prebivalstva. Ministrstvo za notranje zadeve jim mora po uradni dolžnosti
izdati dopolnilne odločbe o ugotovitvi njihovega stalnega prebivanja v
Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. V obravnavani zadevi sta združeni dve
pobudi. Prvo pobudo so vložili Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije,
Aleksander Todorović, Ilija Rančić in Staniša Milenović. Navajajo, da bi zakon
o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji (v nadaljevanju: ZUSDDD) vsem državljanom drugih republik, ki so bili
izbrisani iz evidence stalnega prebivalstva, moral omogočiti ponoven vpis
stalnega prebivališča od dneva izbrisa, tj. 25. 2. 1992 dalje. Menijo, da je
takšno stališče sprejelo tudi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-284/94 z dne 4.
2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22), v kateri je ugotovilo,
da je bil izbris državljanov drugih republik s stalnim prebivališčem v
Republiki Sloveniji nezakonit. Po mnenju pobudnikov zakonodajalec s sprejemom
izpodbijanega zakona ni v celoti odpravil neustavnosti, ugotovljene v odločbi
št. U-I-284/94. S tem, ko je ZUSDDD omogočil pridobitev dovoljenja za stalno
prebivanje le za naprej, naj ne bi odpravil posledic, ki so nastale zaradi
nezakonitega stanja, v katerem se je po več let nahajalo približno 10.000
ljudi. Tako naj bi pobudnik Aleksander Todorović dobil dovoljenje za stalno
prebivanje še pred uveljavitvijo izpodbijanega zaKona dne 20. 5. 1996, Staniša
Milenković šele 21. 3. 2002 in Ilija Rančić decembra 2001. Tudi iz odločbe
ustavnega sodišča št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286) naj bi
izhajalo, da je treba državljanom drugih republik, katerih stalno prebivališče
je bilo izbrisano iz evidence, vrniti njihov nezakonito odvzeti status za
nazaj. Menijo, da navedena odločitev ne more učinkovati le med strankama,
temveč bi morala biti opozorilo zakonodajalcu, sodstvu in upravi, da morajo
biti vsi analogni primeri rešeni na enak način. Izpodbijani zakon naj bi bil v
neskladju z ustavo tudi zaradi tega, ker ni omogočil pridobitve stalnega
prebivališča osebam, ki so zaradi nezakonitega ravnanja države ali
kakršnegakoli drugega razloga morale zapustiti Republiko Slovenijo ali so bili
nezakonito izgnane iz nje.
2. ZUSDDD naj bi bil v neskladju z ustavo
tudi zato, ker je določal prekratek rok za vložitev prošnje za izdajo
dovoljenja za stalno prebivanje. Zakonodajalec naj pri določitvi roka ne bi
upošteval posebnega položaja prizadetih oseb, ki so morale živeli v večletnem
nezakonitem stanju. Izpodbijani zakon naj bi bil v neskladju z ustavo tudi
zato, ker je brez razumne in stvarne potrebe zahteval, da mora biti prošnja za
izdajo dovoljenja za stalno prebivališče vložena na predpisanem obrazcu.
Pobudniki uveljavljajo kršitev 2., 8., 14., 21., 22., 26., 32., 34., 35. in 53.
člena ustave ter 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Pobudniki so
predlagali prednostno obravnavo zadeve po šesti alinei 52. člena Poslovnika
ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02).
Navajajo, da se prizadeti državljani drugih republik in njihovi družinski člani
zaradi nezakonitega stanja, ki ga je povzročil izbris iz evidence, nahajajo v
hudi eksistenčni krizi že vrsto let (nekateri že deset let) in da bi bilo
nehumano, če bi morali še leta čakati na pravno in finančno popravo posledic
nezakonitega stanja. Predlagajo tudi, naj ustavno sodišče razpiše javno
obravnavo. Pobudi prilagajo listine, na podlagi katerih izkazujejo svoj pravni
interes za vložitev pobude (Statut Društva izbrisanih prebivalcev Slovenije,
fotokopije že izdanih dovoljenj za stalno prebivanje in drugo).
3. Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije,
Pavaa Trkulje, Staniše Milenovića (pobudnik tudi v prvi pobudi) in Marka Peraka
vsebuje smiselno enake navedbe. Poleg celotnega ZUSDDD izpodbijajo izrecno še
1. člen ZUSDDD v delu, v katerem določa kot pogoj za izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje dejansko neprekinjeno prebivanje v Republiki Sloveniji, 3.
člen, ki ne dovoljuje izdaje dovoljenja za stalno prebivanje osebam, ki so bile
obsojene zaradi kaznivih dejanj, in 7. člen, ki v 12. točki tretjega odstavka
določa, da se evidentirajo tudi dokazila o dejanskem neprekinjenem prebivanju.
Pobudnik Helsinški monitor izkazuje svoj pravni interes z odločbo Ministrstva
za notranje zadeve št. 0302-18/02-026/20-2000 z dne 21. 7. 2000, s katero mu je
bil priznan status društva, ki deluje v javnem interesu. Navaja, da bi mu
ustavno sodišče moralo priznati pravni interes za vložitev pobud glede vseh vprašanj,
ki se nanašajo na človekove pravice. Helsinški monitor naj bi bil kot nevladna
mednarodna organizacija za človekove pravice pooblaščen tudi za vlaganje pobud
in za zastopanje v posameznih primerih.
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da iz
odločbe ustavnega sodišča št. U-I-284/94 ne izhaja, na kakšen način bi moral
zakonodajalec odpraviti ugotovljeno neustavnost, tj. s povratnim učinkom ali le
za naprej. Prav tako naj to ne bi izhajalo iz odločbe ustavnega sodišča št.
Up-333/96, na katero se sklicujejo pobudniki. Ta odločba naj bi učinkovala le
med strankama v sporu (inter partes) in naj bi pomenila le prehodno ureditev
statusa tožnika glede stalnega prebivališča kot pogoja za izdajo vozniškega
dovoljenja. Iz 10. točke obrazložitve te odločbe naj bi jasno izhajalo, da si
je moral pritožnik po uveljavitvi ZUSDDD svoj status urediti v skladu s tem
zakonom. Po mnenju nasprotnega udeleženca je vrnitev pravnega statusa za nazaj
s splošno normo praktično in pravno neuresničljiva. Če pobudniki menijo, da bi
z vrnitvijo pravnega statusa imeli možnost zahtevati “finančno odstranitev
posledic”, pa nasprotni udeleženec poudarja, da je na podlagi 26. člena ustave
mogoče zahtevati povračilo le tiste škode, ki so jo povzročili državni organi s
svojim protipravnim ravnanjem. Ker je bil pri izdaji dovoljenja za stalno
prebivanje na podlagi ZUSDDD upoštevan kot relevanten pogoj celotno obdobje
dejanskega prebivanja teh oseb v Republiki Sloveniji, bi njegovo izpolnjevanje
moralo zadostovati za uveljavljanje posameznih pravic oziroma obveznosti.
Uveljavljanje teh bi morali omogočiti posamezni področni zakoni oziroma naj bi
se to upoštevalo pri njihovem izvrševanju. V zvezi z navedbami pobudnikov o
prekratnem roku za vložitev prošenj nasprotni udeleženec meni, da je bil trimesečni
rok primeren in razumen. Pri določitvi tega roka naj bi bilo upoštevano, da gre
za izjemno pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in da je bilo treba
položaj državljanov drugih republik v Republiki Sloveniji urediti čimprej.
Pogoja dejanskega prebivanja v Republiki Sloveniji, ki ga zahteva izpodbijani
zakon, naj ne bi izpolnjevali tisti državljani drugih republik, ki so zapustili
Republiko Slovenijo. Prav tako naj tega pogoja ne bi izpolnjevali tisti, ki so
bili izgnani iz Republike Slovenije. Ukrepi iz 28. člena ZTuj so bili izrečeni
v skladu s takratno ureditvijo vse do odločbe ustavnega sodišča št. U-I-284/94,
s katero je bilo prepovedano nadaljnje izrekanje tega ukrepa. Ustavno sodišče
naj se ne bi opredelilo do že izrečenih ukrepov prisilne odstranitve, temveč
naj bi izreklo le prepoved izrekanja teh ukrepov za naprej, čeprav bi na
podlagi 30. člena ZUstS lahko ocenilo ustavnost tudi drugih določb ZTuj. Glede
navedb pobudnikov o neustavnosti izpodbijanega zakona zaradi zahteve, da je
treba podati prošnjo za stalno prebivališče na predpisanem obrazcu, nasprotni
udeleženec pojasnjuje, da predpisani obrazec omogoča računalniško obdelavo
podatkov in hitrejše in bolj ekonomično vodenje postopka. Obrazci naj bi bili
predpisani za večino vlog, s katerimi se zahteva ureditev pravnega statusa ali
se uveljavljajo določene pravice. Ministrstvo za notranje zadeve naj bi v zvezi
z vlogami, sprejetimi na podlagi ZUSDDD, pojasnilo, da so bile obravnavane vse
vloge, vložene na podlagi ZUSDDD, in da ni bila zavržena nobena vloga, ker naj
ne bi bila vložena na predpisanem obrazcu.
5. Vlada v mnenju navaja, da mednarodno
javno pravo ni določalo obvezujočih standardov, ki bi se nanašali na področje
ureditve položaja tujcev in državljanstva ob sukcesiji. Meni, da je takrat
sprejeta zakonodaja spoštovala načelo proste volje in svobodne odločitve
posameznika kot eno od temeljnih načel občega mednarodnega prava. Odločba
ustavnega sodišča št. U-I-284/94 naj ne bi v nobenem delu zavezovala
zakonodajalca, da bi moral omogočiti pridobitev stalnega prebivališča s
povratnim učinkom, temveč le pridobitev stalnega prebivališča pod ugodnejšimi
pogoji, kot jih je določal takrat veljavni ZTuj. Izpodbijani zakon naj bi
omogočil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tudi tistim, ki so imeli v
Republiki Sloveniji prijavljeno le začasno prebivališče ali pa sploh niso bili
prijavljeni, pa so od 25. 6. 1991 neprekinjeno živeli v Republiki Sloveniji,
česar naj odločba št. U-I-284/94 ne bi zahtevala. Vlada tudi meni, da pogoj
neprekinjenega bivanja ni izpolnjen, če je bila prekinitev posledica ukrepov,
ki so temeljili na določbah ZTuj. V zvezi s predpisanim obrazcem za vložitev
prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje vlada meni, da je bilo mogoče
prošnje vložiti na vse načine in ne samo na predpisanem obrazcu. Poudarja, da
je vpis v register prebivalstva deklaratorne narave. Sam vpis naj ne bi
omogočal uveljavljanja pravic, opredeljenih v zakonih, ki urejajo posamične
pravice. Stalno prebivališče naj bi bilo le navezna okoliščina za določitev
krajevne pristojnosti za uveljavitev pravic, ki pa upravičencu gredo glede na
njegov status (državljan, tujec).
6. Ministrstvo za notranje zadeve je
sporočilo naslednje podatke:
– dne 26. 2. 1992 je bilo iz registra
stalnega prebivalstva preneseno v evidence, ki se vodijo o tujcih, 18.305
državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli do tega datuma v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče,
– na podlagi ZUSDDD je bilo vloženih 12.937
prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje,
– do dne 10. 2. 2003 je bilo rešenih 12.047
prošenj, od tega je bilo 10.713 prošnjam ugodeno in izdano dovoljenje za stalno
prebivanje, 288 prošenj je bilo zavrnjenih, 97 prošenj je bilo zavrženih; v 949
primerih je bil postopek ustavljen zaradi umika prošnje ali ker je prosilec
postal državljan Republike Slovenije,
– do dne 10. 2. 2003 je bilo izdanih 1033
dovoljenje za stalno prebivanje na podlagi 6. člena ZUSDDD, ker je bilo med
postopkom ugotovljeno, da je ZUSDDD za prosilca ugodnejši,
– skupno število izdanih dovoljenj za
stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD je 11.746,
– zaradi zamude roka za vložitev prošnje je
bilo zavrženih 79 prošenj.
S podatkom o tem, koliko državljanov drugih
republik je bilo na podlagi 28. člena ZTuj prisilno odstranjenih, Ministrstvo
za notranje zadeve ne razpolaga, ker takrat veljavni ZTuj ni predpisoval
vodenje takšne evidence.
7. Pobudniki Društvo izbrisanih prebivalcev
Slovenije, Aleksander Todorović, Ilija Rančić in Staniša Milenović menijo, da
so stališča nasprotnega udeleženca v odgovoru na pobudo in mnenje vlade
nesprejemljiva.
B)–I
8. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-246/02 z dne 19. 9. 2002 sprejelo prvo pobudo, navedeno v 1. točki
obrazložitve.
9. Ustavno sodišče je sprejelo tudi drugo
pobudo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o
ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj
nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Predloga za razpis javne obravnave
ustavno sodišče ni sprejelo, ker je dejansko stanje, ki je podlaga za oceno
ustavnosti ZUSDDD, dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni
potrebno.
10. Kljub vlogi in pomenu delovanja
Helsinškega monitorja – združenja za človekove pravice, mu ustavno sodišče ni
moglo priznati neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje ZUSDDD. Kot je
ustavno sodišče že večkrat poudarilo, društva in druga združenja ne izkazujejo
pravnega interesa za izpodbijanje predpisov, ki posegajo v pravni položaj
njihovih članov ali drugih oseb. Pravni interes imajo le, če izpodbijani
predpis neposredno posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni
položaj kot pravne osebe. Ustavno sodišče izjemoma priznava tem subjektom
pravni interes za vlaganje pobude v imenu in zaradi interesa svojih članov
takrat, kadar je društvo ali združenje ustanovljeno z namenom varstva prav
tistih interesov njegovih članov, ki naj bi bili z izpodbijano ureditvijo
prizadeti. Iz teh razlogov je ustavno sodišče priznalo pravni interes Združenju
lastnikov razlaščenega premoženja, ker je bilo ustanovljeno samo z namenom
uveljavljanja interesov oziroma pravic svojih članov – razlaščencev (odločba
št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 154).
Iz istih razlogov je priznalo pravni interes Društvu izbrisanih prebivalcev
Slovenije, kar je obrazložilo v sklepu o sprejemu obravnavane pobude. Kljub
temu, da ima Helsinški monitor – združenje za človekove pravice status društva,
ki deluje v javnem interesu, mu ustavno sodišče iz navedenih razlogov ni moglo
priznati pravnega interesa za izpodbijanje ZUSDDD. Zato je njegovo pobudo
zavrglo (6. točka izreka).
11. Helsinški monitor – združenje za
človekove pravice tudi ne more nastopati kot pooblaščenec pobudnikov. Na
podlagi prvega odstavka 86. člena zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS,
št. 26/99 in 96/02 – ZPP), ki se glede zastopanja strank smiselno uporablja
tudi v postopku pred ustavnim sodiščem (6. člen ZUstS), je lahko pooblaščenec
stranke le fizična oseba. Pravna oseba lahko zastopa stranko, če je odvetniška
družba (35. do 40. člen zakona o odvetništvu, Uradni list RS, št. 18/93 in
24/01 – ZOdv). Pobudnike pa lahko zastopa Neva Miklavčič Predan, ker se
pooblastila za zastopanje glasijo tudi na njo osebno.
B–II
12. ZUSDDD je bil sprejet po odločbi
ustavnega sodišča št. U-I-284/94, s katero je ustavno sodišče naložilo
zakonodajalcu, naj uredi poseben pravni položaj državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ, ki so pred osamosvojitvijo imeli stalno prebivališče v Sloveniji
in so tudi dejansko prebivali na njenem ozemlju, niso pa zaprosili za
državljanstvo Republike Slovenije ali pa jim je bila prošnja za sprejem v
državljanstvo zavrnjena (v nadaljevanju: državljani drugih republik).
Izpodbijani zakon je državljanom drugih republik omogočil, da so lahko
pridobili dovoljenje za stalno prebivanje ne glede na določbe ZTuj, če so
prošnjo vložili v določenem roku. Ministrstvo za notranje zadeve je lahko
zavrnilo izdajo dovoljenja le v primeru obsodbe na določeno kazen zapora ali
zaradi storitve določenih kaznivih dejanj (3. člen ZUSDDD)1. Na
podlagi izpodbijanega zakona je tako pridobilo dovoljenje za stalno prebivanje
11.746 državljanov drugih republik, s tem da je bilo na dan 10. 2. 2003
nerešenih še 990 prošenj. Nekateri so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje
še pred njegovo veljavnostjo, in sicer na podlagi takrat veljavnega ZTuj. V
obeh primerih pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje je bilo tem osebam
priznano stalno prebivališče z dnem izdaje dovoljenja za stalno prebivanje,
torej le za naprej. ZUSDDD pa ni uredil pravnega položaja navedenih oseb v
obdobju do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, to je za nazaj. Tako
navedenim osebam ni priznano stalno prebivanje v Republiki Sloveniji
nepretrgoma od njihovega izbrisa iz registra stalnega prebivalstva in njihovega
prenosa v register tujcev.
13. ZUSDDD (1. člen) pa je omogočil
pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tudi tistim državljanom drugih
republik, ki niso imeli prijavljenega stalnega prebivališča (npr. začasno
prebivališče, delovni vizum), so pa na dan 25. 6. 1991 prebivali v Republiki
Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živeli. Ti
državljani drugih republik ne sodijo v krog oseb, ki bi bile upravičene do
priznanja stalnega prebivanja od dneva izbrisa iz registra stalnega
prebivalstva, saj v njem sploh niso bili vpisani. Ta odločba se torej nanaša le
na tiste državljane drugih republik, ki so imeli do 26. 2. 1992 prijavljeno
stalno prebivališče – kar pomeni, da so bili vpisani v register in tega dne
izbrisani iz registra stalnega prebivalstva.
14. Smisel in namen odločbe št. U-I-284/94
je bil, da zakonodajalec pravno uredi neurejen položaj državljanov drugih
republik, ki je v času odločitve ustavnega sodišča trajal že sedem let. Ustavno
sodišče je zakonodajalcu naložilo, da v okviru svoje proste presoje vsebinsko
zapolni pravno praznino tako, da določi pogoje za pridobitev dovoljenja za
stalno prebivanje navedenih oseb. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-284/94
le označilo časovno obdobje neurejenega stanja – pravne praznine (1. točka
izreka). Zato so navedbe nasprotnega udeleženca in vlade, da iz navedene
odločbe ne izhaja obveznost ureditve pravnega položaja teh oseb za nazaj
oziroma da tega ustavno sodišče ni izrecno zahtevalo, neutemeljene. V skladu z
navedeno odločbo ustavnega sodišča bi zakonodajalec moral urediti celotno
obdobje, v katerem navedene osebe niso imele pravno urejenega položaja. Takšno
stališče izhaja tudi iz odločb ustavnega sodišča, ki jih je sprejelo v
konkretnih postopkih odločanja o ustavnih pritožbah, ki so jih vložili
prizadeti državljani drugih republik. Ustavno sodišče je zakonodajalca na
navedeno stališče posebej opozorilo z že citirano odločbo št. U-I-295/99, v
kateri je v 10. točki obrazložitve zakonodajalca seznanilo z odločbo št.
Up-60/97, ki jo je sprejelo še pred sprejemom izpodbijanega zakona. Izrecno je
poudarilo, “da ugotovitev neskladnosti ZTuj v odločbi št. U-I-284/94 pomeni, da
je treba pritožnikom priznati za čas do izdaje ZUSDDD stalno prebivališče na
naslovu, kjer so bili prijavljeni pred nezakonitim izbrisom iz evidence stalnih
prebivalcev.”2 V odločbi št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (OdlUS X,
225) je ustavno sodišče iz razlogov, navedenih v odločbi št. U-I-284/94,
razveljavilo sodbe sodišč in odpravilo odločbi Zavoda za pokojninsko in
invalidsko zavarovanje, s katerimi se je pritožnici za določeno obdobje
odrekala pravica do varstvenega dodatka zato, ker v Republiki Sloveniji ni
imela stalnega prebivališča. Zahteve po pravni ureditvi neustavne pravne praznine
pa niso izhajale le iz navedene odločbe ustavnega sodišča. V samem zakonodajnem
postopku sprejemanja izpodbijanega zakona je bil v tretji obravnavi vložen
amandma, s katerim je bilo predlagano, naj se čas prebivanja od izbrisa iz
evidence stalnega prebivalstva do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje
šteje “za zakonito prebivanje” (Amandma Poslanske skupine ZLSD z dne 6. 7.
1999, št. 213-04/99-28/3, EPA 749-II).3 In ne nazadnje,
zakonodajalec bi moral že iz “narave” neurejenega pravnega položaja državljanov
drugih republik in z vidika načel pravne države z novo pravno ureditvijo
pokriti celotno obdobje, v katerem državljanom drugih republik ni bilo pravno
priznano stalno prebivanje, dejansko pa svojega stalnega prebivališča niso
spreminjali.4
15. Ker izpodbijani zakon državljanom
drugih republik ne omogoča pridobitve stalnega prebivanja od dneva, ko jim
formalnopravno ni bilo priznano, ter tako odpravlja ugotovljeno neustavnost le
delno, je v neskladju ustavo. Načelo pravne varnosti kot eno od načel pravne
države iz 2. člena ustave zahteva, da položaj navedenih oseb ne ostane v
določenem obdobju pravno neurejen. Stalno prebivališče je pomembna navezna
okoliščina za uveljavljanje določenih pravic in pravnih koristi, ki jih
navedene osebe niso mogle uveljavljati zaradi pravno neurejenega stanja. Njihov
položaj v Republiki Sloveniji je bil zaradi neurejenega stanja pravno negotov,
saj so s pridobitvijo položaja tujca izgubili stalno prebivališče na območju
Republike Slovenije in se znašli v neurejenem položaju ali v bistveno slabšem
pravnem položaju (npr. začasno prebivališče), ki je za nekatere od prizadetih
oseb trajal tudi do deset let. Da vprašanje pravnega položaja državljanov
drugih republik še vedno kliče po pravni ureditvi, je razvidno iz priporočila,
ki ga je državni zbor sprejel ob obravnavi sedmega letnega poročila varuha
človekovih pravic, podanega za leto 2001 (Uradni list RS, št. 2/03).5
16. Iz navedenih razlogov je ustavno
sodišče ugotovilo, da je ZUSDDD v neskladju z ustavo (1. točka izreka).
17. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo,
da takrat veljavne določbe ZTuj, ki so se uporabljale za ureditev pravnega
položaja državljanov drugih republik, po vsebini ne ustrezajo pravnemu položaju
navedenih oseb in jih tudi ni mogoče uporabljati. Izčrpno je obrazložilo, zakaj
imajo državljani drugih republik poseben položaj, ki zahteva tudi posebno
ureditev. Zato se postavlja vprašanje, ali ima dovoljenje za stalno prebivanje,
izdano na podlagi izpodbijanega zakona, lahko enak pravni učinek kot dovoljenje
za stalno prebivanje, izdano tujcem.
18. S pridobitvijo dovoljenja za stalno
prebivanje, kot tudi drugih dovoljenj za prebivanje, tujec lahko pridobi
ustrezen pravni položaj v Republiki Sloveniji, ko izpolni v zakonu določene
pogoje. Tako npr. lahko tujec pridobi dovoljenje za stalno prebivanje, ko osem
let neprekinjeno prebiva v Republiki Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno
prebivanje in izpolnjuje tudi druge pogoje, ki jih določa zakon (prvi odstavek
41. člena ZTuj-1). Povsem logično je, da ima dovoljenje za stalno prebivanje v
tem primeru konstitutivni učinek, ker ustanavlja (konstituira) novo pravno
razmerje, ki prej ni obstajalo. Gre za konstitutivno odločbo, ki pravno
učinkuje od izdaje naprej (ex nunc).
19. Tako kot je poseben položaj državljanov
drugih republik narekoval posebno ureditev njihovega stalnega prebivanja, tudi
dovoljenje za stalno prebivanje, izdano državljanu drugih republik, ne more
imeti enakega pravnega učinka, kot ga ima dovoljenje za stalno prebivanje, izdano
tujcu. Njihov poseben pravni položaj se izraža v tem, da so te osebe na območju
Slovenije že imele stalno prebivališče, ki so ga sicer formalnopravno izgubile
zaradi neustavne pravne praznine, ugotovljene v odločbi ustavnega sodišča št.
U-I-284/94, dejansko pa svojega stalnega prebivališče niso spreminjale, temveč
so še naprej prebivale na območju Republike Slovenije. Dovoljenje za stalno
prebivanje v tem primeru ne ustanavlja Novega pravnega položaja teh oseb,
temveč glede na obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je
dejansko že obstajal in bi moral obstajati tudi na podlagi zakona samega. Zato
bi ZUSDDD glede na dejanski položaj teh oseb dovoljenjem za stalno prebivanje
moral dati učinek ugotovitvenih (deklaratornih) odločb. Deklaratorne odločbe
pravno učinkujejo od tedaj, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu pomembna za
nastanek pravnega razmerja (ex tunc) in je njihov retroaktivni pravni učinek
utemeljen že po naravi stvari, ker gre za ugotovitev pravnega razmerja,
nastalega pred izdajo deklaratorne odločbe.6 Dovoljenja za stalno
prebivanje državljanov drugih republik, katerih stalno prebivališče je bilo
izbrisano iz registra prebivalstva, lahko po “naravi stvari” pomenijo le
ugotavljanje njihovega pravnega statusa oziroma stalnega prebivanja in ga ne
morejo na novo ustanavljati.
20. Kot je bilo že obrazloženo,
zakonodajalec vprašanja časovnega učinkovanja pravne ureditve ne bi mogel
urediti drugače, kot da bi določil, da imajo navedene osebe, ki so pridobile
dovoljenje za stalno prebivanje, priznano tudi stalno prebivanje za nazaj. Zato
je ustavno sodišče odločilo, da določi način izvršitve te odločbe tako, da se z
dovoljenji za stalno prebivanje, ki so bila že izdana državljanom drugih
republik, ugotavlja stalno prebivališče za nazaj, to je od dneva izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva 26. 2. 1992 (8. točka izreka). Da bodo navedeni
državljani lahko dokazovali svoje stalno prebivanje tudi za nazaj, je
Ministrstvu za notranje zadeve naložilo, da po uradni dolžnosti izda dopolnilne
odločbe o ugotovitvi stalnega prebivanja od 26. 2. 1992 dalje vsem tistim
državljanom drugih republik, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra
prebivalstva in so dovoljenje za stalno prebivanje že pridobili (220. člen
zakona o splošnem upravnem postopku; (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. –
ZUP).
21. Ker so nekateri državljani drugih republik,
ki so stalno prebivališče izgubili na podlagi izbrisa iz registra, uspeli še
pred izdajo izpodbijanega zakona pridobiti dovoljenje za stalno prebivanje na
podlagi takrat veljavnega ZTuj ali tudi na podlagi sedaj veljavnega ZTuj-1, je
treba tudi ta dovoljenja šteti za ugotovitvene odločbe.
B)–III
22. Državljani drugih republik zaradi
nepriznanja stalnega prebivanja od dneva, ko se je zaradi osamosvojitve
Republike Slovenije spremenil njihov pravni status v status tujca, niso mogli
uveljaviti določenih pravic, ki bi jim šle kot tujcem s stalnim prebivanjem v
Republiki Sloveniji. Pobudniki jih izrecno ne opredeljujejo, iz odločb
ustavnega sodišča pa izhaja, da je šlo predvsem za pravice do akontacije
vojaške pokojnine, pravice do varstvenega dodatka in za nemožnost zamenjave
vozniškega dovoljenja. Glede zamenjave vozniških dovoljenj je ustavno sodišče z
odločbo št. U-I-119/99 z dne 23. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54/02 in OdlUS
XI, 88) naložilo zakonodajalcu, naj odpravi ugotovljeno neustavnost zakona o varnosti
cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98 in nasl. – ZVCP), ki je bila v tem,
da ni uredil zamenjave vozniških dovoljenj, katerih imetniki so državljani
drugih republik, ki so imeli do 25. 6. 1991 na območju Republike Slovenije
prijavljeno stalno prebivališče in so od tega dne dalje v njej tudi dejansko
prebivali. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o varnosti v cestnem
prometu (Uradni list RS, št. 67/02 – ZVCP-C) je dal navedenim osebam možnost
zamenjave vozniškega (veljavnega ali neveljavnega) dovoljenja v določenem roku.
23. Državljani drugih republik, na katere
se nanaša ta odločba (13. točka obrazložitve), ki zaradi neurejenega pravnega
položaja niso mogli uveljavljati določenih pravic, bodo z vzpostavitvijo
stalnega prebivanja za nazaj te pravice lahko uveljavljali v skladu s predpisi,
ki urejajo posamezna pravna področja.
B)–IV
24. Ustavno sodišče je v 20. točki
obrazložitve odločbe št- U-I-284/99 opisalo, v kakšnih položajih so se nahajali
državljani drugih republik od 26. 2. 1992 dalje, ko se je zanje začel
uporabljati takrat veljavni ZTuj. Ugotovilo je, da obstaja verjetnost, da
določeni državljani drugih republik po takrat veljavnem ZTuj iz različnih
razlogov niso mogli pridobiti niti dovoljenja za začasno niti stalno prebivanje
ter da so tako na območju Republike Slovenije živeli brez pravnega naslova. Na
podlagi 28. člena takrat veljavnega ZTuj je bilo tujcem, ki so prebivali v
Republiki Sloveniji brez ustreznega dovoljenja za prebivanje, mogoče izreči
ukrep prisilne odstranitve tujca. Da se ta ukrep ne bi izrekal državljanom
drugih republik, je ustavno sodišče njegovo uporabo za navedene osebe
izključilo tako, da je v 4. točki izreka odločbe št. U-I-284/94 prepovedalo
izrek tega ukrepa. S tem je le izključilo uporabo tega ukrepa za državljane
drugih republik, še vedno pa se je ta ukrep lahko uporabil zoper tujce, katerih
pravni položaj je ZTuj tudi urejal. Če bi bil pravni položaj državljanov drugih
republik pravno urejen v skladu z ustavo že od 26. 2. 1992, jim tak ukrep sploh
ne bi mogel biti izrečen.
25. Kot je razvidno iz poročila Ministrstva
za notranje zadeve, takrat veljavni ZTuj ni predpisoval vodenja evidence o
izrečenih ukrepih odstranitve tujca. Tudi v primeru, če bi navedena evidenca
obstajala, bi bilo treba posebej ugotoviti, ali je bil ta ukrep izrečen
državljanu druge republike ali je šlo za odstranitev tujca, ki se je na območju
Republike Slovenije nahajal nezakonito. Primeri, ko je bil državljanu druge
republike izrečen ukrep prisilne odstranitve, zahtevajo posebno pravno
ureditev. Zakonodajalec bo moral vzpostavitev njihovega pravnega položaja
urediti potem, ko bo preučil vse možne dejanske situacije, v katerih so se
navedene osebe znašle zaradi izrečenega ukrepa. Ker zakon ni uredil možnosti
pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik, ki jim
je bil izrečen navedeni ukrep, je v neskladju z ustavo. Načela pravne države
zahtevajo, da se tudi tem osebam omogoči ureditev njihovega pravnega statusa,
če ga niso mogle urediti zaradi navedenega ukrepa (2. točka izreka).
B)–V
26. Eden od pobudnikov izpodbija 1. člen
ZUSDDD v tistem delu, v katerem kot enega od pogojev za izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje zahteva dejansko neprekinjeno prebivanje na območju Republike
Slovenije.7 Navaja, da je iz strahu pred prisilno deportacijo
pobegnil v drugo državo in tam štiri leta prebival kot begunec. Meni, da se mu
ta čas ne bi smel šteti kot prekinitev prebivanja na območju Republike
Slovenije in da njegova prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ne bi
smela biti zavržena iz tega razloga.
27. Kot izhaja iz poročila Ministrstva za
notranje zadeve, je bilo 26. 2. 1992 izbrisanih iz registra stalnega
prebivalstva 18.305 državljanov drugih republik. Glede na število vloženih
prošenj bi lahko ocenili, da gre za približno 4300 državljanov drugih republik,
ki niso vložili prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Ti
državljani drugih republik se lahko še vedno nahajajo v Republiki Sloveniji ali
pa so jo iz različnih razlogov zapustili že pred izbrisom iz evidence stalnega
prebivalstva ali pa tudi kasneje. Ustavno sodišče ne izključuje možnosti, da so
nekateri državljani drugih republik zapustili Republiko Slovenijo tudi zaradi
bojazni izreka ukrepa prisilne odstranitve tujca iz 28. člena ZTuj, čeprav so
se ti ukrepi izrekali redko in se je praviloma neurejeno prebivanje državljanov
drugih republik toleriralo. Nekateri so poskušali rešiti svoj neurejeni pravni
položaj tudi z odhodom v tujino za določen čas zaradi zaposlitve ali zaradi
kakšnega drugega razloga (npr. pridobitve statusa begunca) in so se občasno
vračali v Republiko Slovenijo. Nekateri so se po določenem času vrnili in sedaj
ponovno živijo v Republiki Sloveniji.
28. ZUSDDD v 1. členu določa kot pogoj za
pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje dejansko življenje v času po izbrisu
iz registra prebivalstva, ne da bi določneje opredeljeval vsebino tega pogoja.
Gre za nedoločen pravni pojem, katerega pomen mora pristojni upravni organ
ugotavljati v vsakem primeru posebej glede na dejanske okoliščine primera.
Kljub temu, da je dve tretjini državljanov drugih republik (od 18.305
izbrisanih) izpolnilo pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji in
pridobilo dovoljenje za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD, se glede na
različne dejanske položaje oseb, opisanih v prejšnji točki obrazložitve,
postavlja vprašanje, ali je pogoju dejanskega življenja v Republiki Sloveniji
mogoče dati določljivo vsebino zgolj z razlago tega nedoločenega pravnega
pojma, oziroma ali položaj državljanov drugih republik, v katerem so se znašli
po izbrisu njihovega stalnega prebivališča, ne zahteva natančnejše opredelitve
tega pojma in njegove prilagoditve opisanim dejanskim položajem.
29. Pojem dejanskega življenja je v zvezi z
državljani drugih republik uporabil ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne
listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS,
št. 1/91 – v nadaljevanju: UZITUL) v 13. členu in v skladu z njim je 40. člen
ZDrž določil dejansko življenje na območju Republike Slovenje kot enega od
pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije. V zvezi z
ugotavljanjem, ali državljan druge republike izpolnjuje pogoj dejanskega
življenja za pridobitev državljanstva, se je izoblikovala obsežna (upravna in
sodna) praksa. Glede razlage tega nedoločenega pravnega pojma kot pogoja za
pridobitev državljanstva Republike Slovenije je sprejelo stališča Vrhovno
sodišče. Ustavno sodišče je v postopkih z ustavno pritožbo presojalo razlago
pogoja dejanskega življenja predvsem z vidika kršitve pravice do enakega
varstva pravic (glej odločbe ustavnega sodišča št. Up-38/93 z dne 6. 7. 1995,
OdlUS IV, 130, št. Up-77/94 z dne 16. 9. 1997, OdlUS VI, 188, št. Up-73/95 z
dne 27. 2. 1997, OdlUS VI, 72 in št. Up-199/95 z dne 5. 2. 1998, OdlUS VII,
100).8 O tem, kakšna stališča je pri razlagi dejanskega življenja
sprejelo Ministrstvo za notranje zadeve pri odločanju na podlagi ZUSDDD in ali
se je že izoblikovala sodna praksa v zvezi z razlago tega pojma na podlagi tega
zakona, ustavno sodišče nima podatkov.
30. Nedoločeni pravni pojmi, s katerimi je
dopustno opredeljevati zakonske dejanske stanove, se uporabijo predvsem v
primerih, ko ni mogoče vnaprej predvideti vseh dejanskih položajev, ki jih
zakonodajalec želi urediti (glej odločbo ustavnega sodišča št. Up- 84/94 z dne
11. 7. 1996, OdlUS V, 184). V obravnavanem primeru je ZUSDDD pogoj dejanskega
življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje kot nedoločen pravni
pojem predpisal potem, ko je že preteklo sedem let od izbrisa stalnega
prebivališča državljanov drugih republik iz registra stalnega prebivalstva in
ko so različni položaji teh oseb, ki niso pridobile državljanstva Republike
Slovenije, postali določljivi. Izpolnjevanje tega pogoja za nazaj – od dneva
izbrisa – ugotavljajo upravni organi v konkretnih postopkih. Z vidika načel
pravne države in glede na poseben položaj teh oseb bi moral zakon opredeliti,
kaj pomeni dejansko življenje po ZUSDDD, zlasti pa bi moral določiti čas
odsotnosti, po kateri pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Položaj
državljanov drugih republik glede izpolnjevanja tega pogoja ne bi smel biti
slabši od položaja tistih oseb, ki so imele položaj tujca že pred
osamosvojitvijo Republike Slovenije. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-284/94 ugotovilo, da pomeni opustitev pravne ureditve položaja teh oseb v
primerjavi s pravnim položajem tujcev tudi kršitev načela enakosti iz drugega
odstavka 14. člena ustave (18. točka obrazložitve). Zato z vidika načela
enakosti odsotnost do enega leta ne bi smela pomeniti, da pogoj dejanskega
prebivanja ni podan. ZTuj, ki je veljal v času izbrisa stalnega prebivališča iz
registra stalnega prebivalstva, je namreč v drugi alinei 20. člena določal, da
dovoljenje za stalno prebivanje tujca preneha, če se izseli ali ostane v tujini
neprekinjeno več kot eno leto in o tem ne obvesti pristojnega organa. Vsebinsko
enako določbo vsebuje tudi ZTuj-1 v šesti alinei drugega odstavka 45. člena.
Glede na njihov poseben položaj bi moral zakon opredeliti, kaj se šteje za
prekinitev dejanskega življenja, kdaj se šteje, da se je državljan druge
republike izselil, in druge morebitne posebnosti, ki jih bo moral ugotoviti
zakonodajalec, in se potem odločiti, katere bo upošteval in katerih ne. Razlaga
pogoja dejanskega življenja pa nikakor ne bi smela biti strožja od razlage, ki
se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva. Ker so se
državljani drugih republik zaradi izgube stalnega prebivališča v Republiki
Sloveniji in dalj časa neurejenega pravnega položaja znašli v raznovrstnih položajih,
je treba predpisati merila (okvire) za ugotavljanje izpolnjevanja pogoja
dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanja. Ker
zakonodajalec tega ni storil, je ZUSDDD v neskladju z 2. členom ustave.
31. Poleg tega je določba 1. člena ZUSDDD v
tem delu v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena ustave. Ustava v drugem
odstavku 120. člena določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno
v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih
organov na okvir ustave in zakonov (legalitetno načelo) izhaja iz temeljnih
ustavnih načel (načela pravne države, načela demokratičnosti). Legalitetno
načelo ne določa samo okvira in podlage za delovanje upravnih organov, temveč
tudi zagotavlja, da postaja to delovanje znano in predvidljivo, kar povečuje
pravno varnost. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo
posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom
ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov (glej odločbo ustavnega
sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV,
51). zakonodajaLec bo moral v danem roku šest mesecev dopolniti izpodbijani
zakon in določiti nov rok za morebitne nove prošnje za izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje (3. točka izreka).
B)–VI
32. Pobudniki izpodbijajo tudi prvi in
drugi odstavek 2. člena ZUSDDD v tistem delu, v katerem določata prekluzivni
rok treh mesecev za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.
Menijo, da je bil ta rok prekratek.
33. Postavlja se vprašanje, ali je rok treh
mesecev omogočal državljanom drugih republik, da so lahko brez večjih težav
pravočasno vložili prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Ureditev,
ki državljanom drugih republik ne bi določila primernega roka za ureditev
njihovega pravnega statusa oziroma bi brez upravičenega razloga določila zelo
kratek rok, bi bila v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena ustave.
Glede na podatke, pridobljene od Ministrstva za notranje zadeve, je bilo zaradi
zamude roka zavrženih 79 prošenj.
34. Namen ZUSDDD je bil, “da v določenem,
relativno kratkem obdobju treh mesecev, da možnost” državljanom drugih
republik, da pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje in tako uredijo svoj
pravni status v Republiki Sloveniji; da bi državljani drugih republik imeli
zadosten čas za seznanitev z ZUSDDD, je ta v 8. členu določil, da začne veljati
šestdeseti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (Poročevalec DZ,
št. 18/99, EPA 749 – II – prva obravnava). Iz navedenega je razvidno, da je
zakonodajalec že ob sprejemu izpodbijanega zakona upošteval možnost, da
državljani drugih republik ne bodo v tako kratkem času seznanjeni z vsebino
zakona in je zato za njegovo uveljavitev upravičeno določil daljši rok. Kljub
navedenemu roku za uveljavitev ZUSDDD, pa je bil rok treh mesecev za vložitev
prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje izredno kratek. zakonodajalec
bi pri določanju roka, zlasti prekluzivnega roka, moral upoštevati tudi osebne
in druge okoliščine, ki bi upravičencem lahko ovirale pravočasno vložitev vloge
(odločba ustavnega sodišča št. U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000, Uradni list RS, št.
1/01 in OdlUS IX, 2). Predvsem bi moral upoštevati, da državljani drugih
republik glede na dalj časa trajajoče pravno neurejeno stanje niso mogli
pričakovati, da bi bil za ureditev njihovega statusa predpisan tako kratek rok,
predvsem pa niso mogli predvideti, da bi zamuda tako kratkega roka pomenila
izgubo pravice za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Povsem upravičeno
so pričakovali, da bo za ureditev njihovega dalj časa trajajočega neurejenega
položaja določen daljši rok. Določitev daljšega roka tudi ne bi ovirala
“hitrega” reševanje vloženih vlog, saj odprt rok ne pomeni, da ne bi bilo
mogoče reševati že vloženih vlog. Namen izpodbijanega zakona ni bil le ta, da
se da državljanom drugih republik možnost ureditve njihovega statusa, temveč
tudi v interesu države, da na njenem ozemlju ne prebivajo osebe brez urejenega
pravnega statusa v tako velikem številu (glej razloge za sprejem zakona,
Poročevalec DZ, št. 18, stran 78). Glede na navedene razloge bi moral
zakonodajalec določiti daljši (primernejši) rok in tako omogočiti slehernemu
državljanu druge republike, ki bi izpolnjeval pogoje za izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje, njegovo pridobitev. Ker zakonodajalec za določitev tako
kratkega roka za vložitev vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ni
imel upravičenega razloga, je ustavno sodišče izpodbijani prvi in drugi
odstavek 2. člena v delu, v katerem je določen rok treh mesecev, razveljavilo.
Razveljavitev pomeni, da se vloge, ki še niso rešene, ne smejo zavreči kot
prepozne, tiste vloge, ki so bile zavržene kot prepozne, pa lahko upravičenci
vložijo ponovno. Za pravočasne je treba šteti tudi vse vloge, ki bodo vložene
po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, vse dokler ne bo potekel morebitni
novi uzakonjeni rok.
35. Pobudniki izpodbijajo tudi četrti
odstavek 2. člena, ki določa, da se prošnja za izdajo dovoljenja za stalno
prebivanje vloži na obrazcu, ki ga predpiše minister, pristojen za notranje
zadeve. Menijo, da je zahteva po vložitvi prošnje na predpisanem obrazcu
predstavljala oviro pri njihovem vlaganju ter da pristojni upravni organi vlog,
ki niso bile vložene na predpisanem obrazcu, niso hoteli sprejeti.
36. Namen obrazca, predpisanega s
pravilnikom o določitvi obrazca prošnje za izdajo dovoljenja za stalno
prebivanje (Uradni list RS, št. 76/99), je bil nedvomno v tem, da bi se
olajšalo vlaganje prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje in da bi te
vloge vsebovale podatke, potrebne za odločitev pristojnega upravnega organa.
Predpisani obrazec za vložitev prošnje pa ni pomenil, da prošnje za izdajo
dovoljenja za stalno prebivanje ne bi bilo mogoče vložiti tudi na načine, ki
jih določa 63. člen zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št.
80/99 in 70/00 – v nadaljevanju: ZUP). Tako se vloge – zahteve, obrazci,
predlogi, prijave, prošnje, pritožbe, ugovori in druga dejanja, s katerimi se
posamezniki ali pravne osebe oziroma organizacije obračajo na organe – lahko
vložijo v pisni obliki ali ustno; pisna vloga se praviloma izroči naravnost
organu ali pošlje po pošti ali telefaksu. Organ, ki je pristojen za sprejem
vloge, je dolžan sprejeti vsako vlogo, ki se mu izroči, oziroma vzeti ustno
sporočilo na zapisnik ter na vložnikovo zahtevo potrditi njen sprejem. Če je
vloga nepopolna ali nerazumljiva, je upravni organ samo zaradi tega ne sme
zavreči, temveč mora od vložnika zahtevati, da pomanjkljivosti v določenem roku
odpravi (prvi odstavek 67. člena ZUP). Navedene določbe so državljanom drugih
republik omogočale, da so lahko vložili prošnje tudi na druge načine, če jih
morebiti niso mogli vložiti na predpisanem obrazcu. Ministrstvo za notranje
zadeve navaja, da ni zavrglo nobene vloge le zato, ker ni bila vložena na
predpisanem obrazcu. Pobudnikove navedbe, da mu je pristojni organ zavrnil
sprejem vloge in da je zaradi tega zamudil rok za vložitev prošnje, ustavno
sodišče pri presoji izpodbijane določbe ne more upoštevati. Gre za dejanja, ki
so lahko predmet obravnavanja konkretnih postopkov. Vložnik je imel možnost, da
zahteva sprejem vloge in izdajo ustreznega potrdila, vlogo bi lahko poslal tudi
po pošti.
37. Ker je pobuda za začetek postopka za
oceno ustavnosti četrtega odstavka 2. člena ZUSDDD očitno neutemeljena, jo je
ustavno sodišče zavrnilo.
38. Pobudniki izpodbijajo tudi 3. člen, ki
določa, da Ministrstvo za notranje zadeve lahko zavrne izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje, če je bil tujec s pravnomočno sodbo obsojen na določeno
kazen zapora (treh oziroma pet let zapora) ali za določena kazniva dejanja.
Člen 3 ZUSDDD je bil že predmet ustavnosodne presoje. Z odločbo št. U-I-295/99
je ustavno sodišče sprejelo stališče, da za državljane drugih republik ne smejo
biti določeni strožji pogoji za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, kot
so bili določeni za odpoved stalnega prebivanja tujca na podlagi ZTuj, ki je
veljal v času njihovega pravno neurejenega prebivanja v Republiki Sloveniji.
Tako je v določenem delu razveljavilo 3. člen ZUSDDD in naložilo zakonodajalcu,
da ugotovljeno neustavnost v določenem roku odpravi, kar je storil z zakonom o
spremembah in dopolnitvah ZUSDDD (Uradni list RS, št. 64/01 – ZUSDDD-A). Tudi
če bi bil pravni status državljanov drugih republik na dan 26. 2. 1992 pravno
urejen tako, da bi se prijavljeno stalno prebivališče na območju Slovenije
štelo za dovoljenje za nadaljnje stalno prebivanje, bi jim bilo mogoče
odpovedati stalno prebivanje (24. člen ZTuj). Za državljane drugih republik, ki
so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje, veljajo predpisi, ki urejajo
položaj tujcev v Republiki Sloveniji in ne kakšni posebni drugi predpisi.
Navedbe pobudnikov, da izpodbijani zakon sploh ne bi smel določati razlogov,
zaradi katerih bi jim bilo mogoče zavrniti izdajo dovoljenja za stalno
prebivanje, so torej očitno neutemeljene. Zato je ustavno sodišče pobudo v tem
delu zavrnilo.
39. Točka 12 tretjega odstavka 7. člena
ZUSDDD določa, da evidenca o prejetih prošnjah vsebuje tudi podatke o dokazilih
o dejanskem neprekinjenem prebivanju. Kot je razvidno iz pobude, pobudniki
menijo, da je izpodbijana določba tista, ki zahteva, da morajo prošnjam za
izdajo dovoljenja za stalno prebivanje priložiti “vsa mogoča dokazila in račune
za obdobje 10 let” kot dokazila o neprekinjenem bivanju. Kot je bilo že
obrazloženo, se za državljane drugih republik, ki jim je 26. 2. 1992 prenehalo
stalno prebivališče, zahteva, da vlagatelj prošnje izkaže dejansko življenje v
Republiki Sloveniji in ne neprekinjeno dejansko življenje. Pogoj dejanskega
prebivanja na območju Republike Slovenije je eden od bistvenih pogojev za
pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD. Zato je tudi
povsem razumljivo, da mora prosilec izkazati, da izpolnjuje navedeni pogoj.
Izpodbijani zakon ne določa, s kakšnimi dokazili naj bi prosilec dokazoval
izpolnjevanje tega pogoja. Zato veljajo v postopku izdaje tega dovoljenja
določbe ZUP o dokazovanju (164. do 204. člen). Tako drugi odstavek 164. člena
določa, da se kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja
stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave
strank, izvedenec in ogledi. O tem, katera dejstva je šteti za dokazana, odloči
uradna oseba, pooblaščena za odločanje v upravni stvari, po svojem prepričanju
na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov
skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP – načelo proste
presoje dokazov). Ker izpodbijana določba predpisuje vpis v evidenco le tistih
dokazil, s katerimi je prosilec dokazoval izpolnjevanje pogojev za pridobitev
dovoljenja za stalno prebivanje na območju Republike Slovenje, in torej ne
določa, s kakšnimi dokazili naj vlagatelj prošnje to dokazuje, kot to zmotno
menijo pobudniki, je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12. točke
tretjega odstavka 7. člena ZUSDDD očitno neutemeljena in jo je ustavno sodišče
zavrnilo.
C)
40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena, 43. člena, drugega odstavka
40. člena in 48. člena ZUstS ter šeste alinee 52. člena Poslovnika ustavnega
sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi:
predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj,
dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka
Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je
sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Ribičič.
Št. U-I-246/02-28
Ljubljana, dne 3. aprila 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.
____________________________
1 Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/99 z dne
18. 5. 2000 (Uradni list RS, št. 54/00, OdlUS IX, 113) razveljavilo nekatere
določbe ZUSDDD, ker so določale prestroge pogoje za pridobitev dovoljenja za
stalno prebivanja na podlagi tega zakona.
2 Enako je odločilo v zadevi št. Up-333/96 z dne 1.
7. 1999 (OdlUS VIII, 286).
Z odločbo št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300) je
ustavno sodišče razveljavilo odločbe sodišč, ker pritožniku niso priznali pravice
do akontacije vojaške pokojnine iz razloga, ker ni imel stalnega prebivališča
na območju Republike Slovenije. Enako je odločilo tudi v zadevi št. Up-153/97 z
dne 16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302).
3 Iz obrazložitve navedenega amandmaja: “Sodobne,
pravno in demokratično urejene države, nikakor ne morejo dopustiti, da na
njenem ozemlju prebivajo osebe brez urejenega pravnega statusa, vsaj ne v tako
velikem številu, kot je to značilno za našo državo. Dejstvo je, da je takšnim
osebam v veliki meri onemogočeno uveljavljanje številnih temeljnih človekovih
pravic in svoboščin, kar za demokratično državo, kot je Republika Slovenija, ni
sprejemljivo. Na to stanje ter potrebo po njegovi ureditvi opozarja že Varuh
človekovih pravic, posebej pa so ta vprašanja izpostavili tudi strokovnjaki
Evropske unije, Visoki komisariat Združenih narodov za begunce in nekatere
druge nevladne organizacije …¨
4 Marijan Pavčnik, Argumentacja v pravu, Cankarjeva
založba, Ljubljana 1991.
Navaja, da sklepanje “prek narave stvari” je tipologične
narave, nerazdružno povezano s tipom – s tem, kar je tipično, se pravi s tem,
kar je “sredina med pravno idejo in življenjskim dejanskim stanom, na katero se
naposled osredotoča vse pravno mišljenje: sredina med normativno in dejansko
pravičnostjo” (glej str. 119 do 122, zlasti str. 121).
5 V točki 14 poročila državni zbor zavezuje vlado,
naj v zvezi z vprašanjem morebitnih posledic za pravice posameznikov zaradi
izbrisa državljanov drugih držav naslednic SFRJ iz evidence stalnega
prebivalstva Republike Slovenije po 26. 2. 1991 (pravilno 1992) čimprej
posreduje morebitne predloge reševanja teh vprašanj v ZUSDDD ali na drug
ustrezen način.
6 Dr. Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni
spor, ČZ Uradni list SRS, Ljubljana 1985, stran 176-177.
7 Da se pogoj dejanskega neprekinjenega življenja ne
nanaša na državljane drugih republik, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 na
območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in je bilo njihovo
stalno prebivališče 26. 2. 1992 izbrisano iz registra stalnega prebivalstva, je
ustavno sodišče pojasnilo že v 13. točki obrazložitve.
8 Tako je v odločbi št. Up-73/95 ugotovilo, da je
bila pravica enakega varstva pravic kršena z nezakonito interpretacijo
nedoločenega pravnega pojma “dejansko živi v Sloveniji” s stališčem, da je za
opredelitev pojma dejanskega življenja “bistvena ... le dolgotrajna prekinitev
dejanskega življenja tožnikov v Republiki Sloveniji ... in ne tožbena navedba o
nemožnosti njune vrnitve v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer...”, v
odločbi št. Up-77/94, ker je bil pritožnikov odhod iz Republike Slovenije
skupaj z JA že sam po sebi štet za prekinitev dejanskega življenja in v odločbi
št. Up-199/95, ker med odločilnimi okoliščinami za opredelitev pojma dejanskega
življenja ni bila upoštevana pritožnikova trditev, da razlogi za več kot
enoletno odsotnost niso bili na njegovi strani.