Odločba o ugotovitvi neskladnosti zakona o referendumu in o ljudski iniciativi z ustavo in razveljavitev 24. člena tega zakona

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo dr. Mirana Mihelčiča iz Ljubljane in drugih, na seji dne 8. maja 2003

o d l o č i l o:

1. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96 in 59/01) je v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

2. Člen 24 zakona o referendumu in ljudski iniciativi se razveljavi.

3. Ugotovljeno neskladnost iz 1. točke izreka mora Državni zbor odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

4. Do odprave neskladja iz 1. točke izreka lahko vsak glasovalec vloži pritožbo zoper poročilo Republiške volilne komisije o izidu referenduma v treh dneh po njegovi objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. O pritožbi odloči Vrhovno sodišče v tridesetih dneh. Zoper odločitev sodišča ni dovoljena pritožba. Pri odločanju se smiselno uporabljajo prvi odstavek 52. člena ter drugi in tretji odstavek 53. člena zakona o referendumu in ljudski iniciativi.

5. Državni zbor pošlje zakon, ki je bil potrjen na naknadnem referendumu, v razglasitev in v objavo takoj po preteku pritožbenega roka, določenega v prejšnji točki izreka, v primeru vložitve pritožbe pa, ko je pritožbeni postopek pravnomočno končan.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki navajajo, da določbe 5. razdelka III. poglavja in določba 24. člena zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI) ne omogočajo sodnega varstva zoper nezakonito ugotovitev izida predhodnega in naknadnega referenduma. Pobudniki menijo, da je nedopustno, da zoper nezakonito ugotovitev izida referenduma ne bi bilo zagotovljeno “ustrezno, naravi stvari prilagojeno varstvo ustavnih pravic”. Smiselna uporaba zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZVDZ) naj ne bi bila mogoča, sodno varstvo na podlagi prvega odstavka 157. člena ustave pa nesprejemljivo oziroma neustrezno. Zakonodajalec bi moral sodno varstvo urediti posebej. Ustrezno sodno varstvo naj bi bilo zagotovljeno s pritožbo na ustavno sodišče, tako kot v podobnih primerih že določata 82. člen ustave in 16. člen ZRLI. Zakon bi moral tudi določiti, da se v primeru pritožbe zoper ugotovitev izida referenduma počaka z objavo poročila o izidu glasovanja v Uradnem listu Republike Slovenje oziroma da pri naknadnem referendumu Državni zbor ne bi smel poslati zakona v objavo pred “pravnomočnostjo poročila o izidu glasovanja”. Izpodbijana ureditev naj bi posegala v pravico iz tretjega odstavka 90. člena ustave v zvezi s pravico iz 44. člena ustave. Pravica do glasovanja na referendumu vsebuje tudi pravico, da se glasovi volivcev upoštevajo v skladu z zakonom in da se izid glasovanja ugotovi na zakonit način. Menijo, da bi moral imeti pravni interes za izpodbijanje nezakonite ugotovitve izida referenduma vsak volivec.

2. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo navaja, da je zoper odločitev Republiške volilne komisije (v nadaljevanju: RVK) o ugotovitvi referendumskega izida omogočeno sodno varstvo v upravnem sporu po tretjem odstavku 1. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS). Sekretariat meni, da je treba določbe ZRLI dopolniti s posebej urejenim sodnim varstvom in da bi bilo treba predvideti možnost izdaje začasne odredbe, ker je zoper akt RVK treba odločiti brez odlašanja.

3. Vlada v mnenju navaja, da ZRLI ne ureja sodnega varstva zoper poročilo RVK o izidu glasovanja na referendumu. Po mnenju vlade smiselna uporaba 109. člena ZVDZ ni mogoča. Tudi določba 24. člena ZRLI naj bi potrjevala, da je poročilo RVK o izidu referenduma dokončen posamičen akt državnega organa, zoper katerega ni predvideno ustrezno pravno sredstvo. Vlada meni, da upravni spor v obravnavanem primeru ne predstavlja primernega pravnega sredstva. Vse navedeno naj bi vlada upoštevala pri pripravi sprememb in dopolnitev ZRLI.

B)-I

4. Ustavno sodišče je obravnavanje in odločanje o obravnavani pobudi izločilo iz zadeve št. Up-331/98, s katero so pobudniki izpodbijali 2. točko izreka odločbe ustavnega sodišča št. U-I-12/97 z dne 8. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 82/98).¹

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B)–II

6. Pravica do glasovanja na referendumu, opredeljena v 90. členu ustave, je tako kot volilna pravica temeljna ustavna pravica in je po vsebini in načinu izvrševanja tudi najbližja volilni pravici. Ustava v drugem odstavku 90. člena določa, da imajo pravico glasovanja na referendumu vsi državljani, ki imajo volilno pravico. Tako veljajo načela splošnosti, enakosti, svobode in tajnosti glasovanja tudi za pravico glasovanja na referendumu. Ta pravica je varovana v okviru splošne ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave (odločbi ustavnega sodišča št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 1/95 in OdlUS IV, 4 ter št. U-I-276/96 z dne 10. 2. 2000, Uradni list RS, št. 24/2000 in OdlUS IX, 21). V skladu s četrtim odstavkom 90. člena ustave je ZRLI predpisal način uresničevanje te ustavne pravice. Ker se tudi pravica do referenduma izvršuje na podoben način kot volilna pravica, se ZRLI glede ureditve posameznih vprašanj sklicuje na ZVDZ oziroma na njegovo smiselno uporabo. Tako kot je zaradi posebnosti postopka za izvedbo referenduma posebej uredil določena vprašanja (npr. določil naloge posameznih volilnih organov), je samostojno uredil tudi varstvo pravice glasovanja (51. do 53. člen). ZRLI namreč ne določa, da se glede varstva pravice glasovanja smiselno uporabljajo določbe ZVDZ o varstvu volilne pravice.

7. Pravno varstvo pravice glasovanja je ZRLI uredil v 51. členu. Ta daje vsakemu glasovalcu pravico, da zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora vloži ugovor pri RVK v roku treh dni od dneva izvedbe referenduma. O vloženem ugovoru mora RVK odločiti v roku 48 ur. Na podlagi 52. člena ZRLI lahko RVK razveljavi glasovanje na posameznem volišču in odredi ponovno glasovanje, če ugotovi nepravilnosti, ki so vplivale ali bi utegnile vplivati na izid referenduma, ali pa ugovor zavrne. Zoper zavrnitev ugovora lahko glasovalec vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore, v 48 urah po prejemu odločbe. Sodišče mora o pritožbi odločiti v 48 urah v senatu treh sodnikov. Za odločanje sodišča se smiselno uporablja ZUS.

8. Tako kot pri volitvah tudi pri referendumu poteka postopek v več fazah, ki so organizacijsko in časovno med seboj ločene. Volilni odbori opravljajo najpomembnejši del referendumskega postopka, vodijo glasovanje na voliščih in ugotavljajo izid glasovanja na voliščih (prvi odstavek 42. člena ZRLI). V tej fazi postopka najlaže pride do nepravilnosti, raznih napak in tudi morebitnih zlorab (npr. od kršitev tajnosti do napačne ugotovitve izida referenduma na volišču). Nepravilnosti pri delu volilnega odbora imajo lahko daljnosežne posledice, saj lahko ogrozijo zakonito izvedbo celotnega referenduma in ne samo pravice glasovanja kot individualne pravice. Na podatkih, ki jih ugotovijo volilni odbori takoj po končanem glasovanju, temeljijo vse nadaljnje ugotovitve o izidu referenduma. Volilni odbori pregledajo vse oddane glasovnice in ugotovijo, ali je glasovnica veljavna ali ne. Volilni odbori ugotavljajo število glasovnic, na katerih je volivec obkrožil besedo “za”, in število glasovnic, na katerih je obkrožil besedo “proti”. Volilni odbori njihovo število vnesejo v zapisnik, ki predstavlja podlago za nadaljnje ugotavljanje izida referenduma. Kot je razvidno, je zakonito in odgovorno delo volilnega odbora pri ugotavljanju izida referenduma na posameznem volišču izredno pomembno. Zato je povsem razumljivo, da je ZRLI predvidel posebno pravno sredstvo, s katerim naj bi se pri delu volilnega odbora odpravile nepravilnosti.

9. Postopka za izvedbo referenduma ne vodijo zgolj volilni odbori, temveč tudi drugi volilni organi. ZRLI v določbah 39. do 41. člena določa njihove naloge. Najpomembnejša naloga volilnih organov potem, ko volilni odbori ugotovijo izid glasovanja na voliščih, je nadaljnje ugotavljanje izidov glasovanja. Tako ugotovi okrajna volilna komisija izid glasovanja v volilnem okraju, volilna komisija volilne enote izid glasovanja v volilni enoti in RVK izid glasovanja na ravni države. ZRLI ne predvideva nobenega posebnega pravnega sredstva zaradi nepravilnosti pri delu oziroma pri ugotavljanju izida glasovanja okrajne volilne komisije, volilne komisije volilne enote ali RVK.

10. ZRLI v 43. členu določa, da se glede načina ugotavljanja izida glasovanja smiselno uporabljajo določbe ZVDZ, kolikor sam ne določa drugače. Ker je ugotavljanje izida glasovanja na referendumu enostavnejše od ugotavljanja izida volitev, ZRLI v 49. členu določa, katere podatke obsega ugotovitev izida glasovanja ne glede na to, ali gre za ugotovitev izida na ravni volilnega odbora, volilnega okraja, volilne enote ali države. Tako mora ugotovitev izida glasovanja, ki ga ugotovi katerikoli volilni organ, obsegati: število volivcev, vpisanih v volilni imenik, število volivcev, ki so glasovali po volilnem imeniku in število volivcev, ki so glasovali s potrdili, skupno število volivcev, ki so glasovali, število neveljavnih in število veljavnih glasovnic ter število volivcev, ki so glasovali za in število volivcev, ki so glasovi proti. Zapisnik o delu volilnega organa pri ugotavljanju izida glasovanja mora vsebovati vse navedene podatke. Zapisnike je treba skupaj z drugim referendumskim gradivom poslati, in sicer volilni odbor okrajni volilni komisiji, ki na podlagi zapisnikov volilnih odborov ugotovi izid glasovanja na območju volilnega okraja; okrajna volilna komisija volilni komisiji volilne enote, ki na podlagi njih ugotovi izid referenduma na območju volilne enote; volilne komisije volilne enote Republiški volilni komisiji, ki na njihovi podlagi ugotovi izid referenduma na ravni države.² Kot je razvidno, ugotavljanje izida glasovanja na referendumu temelji predvsem na tehničnem vidiku (štetju in seštevanju). Tako podatki volilnega odbora pomenijo podatkovno podlago za ugotavljanje izida glasovanja na širšem območju (v volilnem okraju, v volilni enoti in v državi).

11. Kljub temu, da ZRLI daje možnost za odpravo vseh nepravilnosti pri delu volilnega odbora in da nadaljnje ugotavljanje izida glasovanja temelji predvsem na podatkih, ki so jih ugotovili volilni odbori na posameznih voliščih, ni mogoče izključiti posameznih nepravilnosti tudi pri nadaljnjem ugotavljanju izidov glasovanja. Tako lahko pride do napak pri seštevanju podatkov, vsebovanih v zapisnikih volilnih organov, do neupoštevanja določenih izidov, npr. izidov glasovanja po pošti in predčasnega glasovanja, ki jih ugotavlja okrajna volilna komisija, in drugega. Do napak in nepravilnosti lahko pride tudi pri ugotavljanju izida glasovanja na ravni države. Nedvomno je torej, da ureditev, ki daje pravico do vložitve pravnega sredstva samo zoper nepravilnosti pri delu volilnega odbora, ne zagotavlja odprave drugih morebitnih nepravilnosti, storjenih v naslednjih fazah ugotavljanja izida glasovanja kot tudi pri ugotavljanju končnega izida referenduma. Napake in druge nepravilnosti pri ugotavljanju izidov glasovanja lahko vplivajo ali bi utegnile vplivati na ugotovitev končnega izida referenduma in na zakonitost samega referenduma, kar posledično pomeni poseg v pravico glasovanja na referendumu. Ker obstaja možnost, da v tem delu referendumskega postopka pride do bistvenih kršitev te ustavne pravice, mora biti zagotovljeno njeno sodno varstvo. Sodno varstvo katerihkoli pravic, ne samo ustavnih, zahteva 23. člen ustave (pravica do sodnega varstva), četrti odstavek 15. člena ustave pa še posebej zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravico do odprave posledic njihove kršitve. Ustava pa tudi zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic. Zgolj formalno in teoretično priznavanje človekovih pravic ne zadostuje. Zato je sodno varstvo, s katerim upravičenec ne more doseči učinkovitega varstva svojih pravic, v neskladju s 23. členom ustave (glej sklep št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, OdlUS VII, 231 in sklep št. Up-73/99 z dne 27. 12. 1999, Uradni list RS, št. 6/00 in OdlUS VIII, 305).

12. Pristojnost RVK kot najvišjega volilnega organa je, da ugotavlja in objavlja izid referenduma (peta alinea 39. člena ZRLI). Akt, s katerim RVK ugotovi izid glasovanja in izid referenduma je poročilo, ki ga na podlagi 50. člena ZRLI pošlje Državnemu zboru in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.³ Poročilo RVK o izidu glasovanja in izidu referenduma je posamičen akt najvišjega volilnega organa. Ker ZRLI za odpravo nepravilnosti pri ugotavljanju izida glasovanja in izida referenduma posebej ne predvideva sodnega varstva pravice do glasovanja, bi bilo sodno varstvo pravice do glasovanja lahko zagotovljeno na podlagi drugega odstavka 157. člena ustave v upravnem sporu. Vendar se postavlja vprašanje, ali upravni spor kot subsidiarno sodno varstvo zoper poročilo RVK o izidu glasovanja in izidu referenduma pomeni učinkovito sodno varstvo, kot to zahteva 23. člen ustave.

13. Da bi zakonodajalec moral posebej urediti sodno varstvo pravice do glasovanja tudi za odpravo nepravilnosti pri ugotavljanju izida glasovanja in izida referenduma in da subsidiarno sodno varstvo po drugem odstavku 157. člena ustave v tem primeru ni učinkovito sodno varstvo, govorijo predvsem razlogi, ki zahtevajo, da je sodno varstvo pravice do glasovanja zagotovljeno v določenem kratkem časovnem obdobju. Tako je tridesetdnevni rok za vložitev tožbe v upravnem sporu predolg. ZUS tudi ne določa nobenega roka, v katerem mora pristojno sodišče odločiti o tožbi v upravnem sporu. Referendumski postopek mora biti tako kot volilni postopek končan v določenem kratkem časovnem okviru, v katerem mora biti pravnomočno ugotovljen tudi izid referenduma, saj so nanj vezane pomembne zakonodajne posledice (npr. če je bil zakon potrjen na naknadnem referendumu, ga je treba čimprej objaviti, da bo začel veljati; na izid predhodnega referenduma je zakonodajalec vezan in mora najkasneje eno leto od njegove izvedbe sprejeti odločitev, s katero se uveljavi referendumski izid). S posebno ureditvijo bi bilo treba določiti tudi osebe, ki so aktivno legitimirane do sodnega varstva zaradi nepravilnosti pri ugotovitvi glasovanja in izida referenduma ter zaradi posebnosti referendumskega postopka urediti tudi morebitna druga vprašanja. Oviro za učinkovito sodno varstvo pravice do glasovanja pomeni tudi 24. člen ZRLI, ki določa, da mora Državni zbor zakon, ki je potrjen na naknadnem zakonodajnem referendumu, poslati v objavo takoj, ko prejme poročilo o izidu referenduma. Navedena določba torej ne upošteva, da bi bilo treba v primeru vložitve zahteve za sodno varstvo pravice do glasovanja počakati z objavo zakona, ki je bil potrjen na naknadnem referendumu. Veljavnosti zakona, potrjenega na referendumu, tudi ne bi bilo mogoče zadržati z uporabo 69. člena ZUS, saj na zakon kot splošen pravni akt lahko poseže le ustavno sodišče (glej odločbo ustavnega sodišča št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 123).

14. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče ugotovilo, da je ZRLI s tem, ko ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva pravice do glasovanja na referendumu, v neskladju s 23. členom ustave (1. točka izreka). Ker določba 24. člena ZRLI onemogoča učinkovito sodno varstvo pravice do glasovanja, jo je ustavno sodišče zaradi neskladnosti s 23. členom ustave razveljavilo (2. točka izreka). Ustavno sodišče je za odpravo ugotovljene neskladnosti z ustavo določilo rok enega leta (3. točka izreka).

15. Ustavno sodišče meni, da je treba učinkovito sodno varstvo pravice do glasovanja zagotoviti tudi v času uskladitvenega roka. Zato je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločitve. Ker se s poročilom RVK ugotavlja izid glasovanja in izid referenduma na državni ravni, je ustavno sodišče upoštevalo ureditev, ki jo ZUS določa v primeru spora o zakonitosti aktov volilnih organov za volitve v Državni zbor, Državni svet in volitve predsednika republike, torej za volitve na državni ravni (1. točka prvega odstavka 10. člena in tretji odstavek 70. člena ZUS). Tako je kot pristojno sodišče za odločanje o pritožbi določilo vrhovno sodišče in izključilo možnost pritožbe zoper odločitev vrhovnega sodišča na prvi stopnji. Pri tem je upoštevalo tudi to, da je smiselna uporaba ZUS v primeru pritožbe zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora predvidena že v drugem odstavku 52. člena ZRLI (4. točka izreka). Da ne bi bilo sporno, kdaj se lahko zakon, ki je bil potrjen na naknadnem referendumu, pošlje v objavo, je ustavno sodišče uredilo to vprašanje v 5. točki izreka.

C)

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena, 43. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-63/99-11

Ljubljana, dne 8. maja 2003.

Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.

_______________________________

¹ Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-331/98 z dne 4. 3. 1999 ustavno pritožbo zavrglo.

² V skladu z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-261/02 z dne 22. 1. 2003 (Uradni list RS, št. 11/03) RVK ugotavlja tudi izid glasovanja na diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije ter po pošti iz tujine.

³ Člen 50 ZRLI govori le o poročilu o izidu glasovanja in ne tudi o izidu referenduma, vendar nedoslednosti te določbe ni mogoče razlagati drugače, kot da se s poročilom RVK ugotavlja tudi izid referenduma. Gre za določbo, ki je predvsem tehnične narave, in RVK naroča le, komu naj pošlje poročilo.