U-I-250/00-14
15. 5. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na zahtevo Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Ljubljana,
ki ga zastopa predsednik mag. Dušan Semolič, na seji dne 15. maja 2003
odločilo:
1. Prva, druga, tretja in peta alineja 46.
člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in 8/2000 - popr.) se
razveljavijo.
2. Četrta alineja 46. člena Energetskega
zakona se v delu, ki se nanaša na pravico sveta delavcev do zadržanja odločitev
delodajalca o vprašanjih, ki se nanašajo na sprejemanje aktov s področja
dodatnega pokojninskega, invalidskega in zdravstvenega zavarovanja in na
sprejem pravil o disciplinski odgovornosti, razveljavi, v preostalem delu pa ta
določba ni v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelj izpodbija 46. člen
Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), ki določa, da se za zaposlene v
gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne službe po tem
zakonu (v nadaljevanju družbe, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju
energetike), ne uporabljajo nekatere določbe Zakona o sodelovanju delavcev pri
upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93 in nasl. - v nadaljevanju ZSDU). Meni,
da je s tem kršeno načelo univerzalnosti pravice do sodelovanja pri
upravljanju, ki izhaja iz 75. člena Ustave. Ob tem navaja, da ZSDU v drugem
odstavku 1. člena sicer dopušča drugačno ureditev uresničevanja pravice
delavcev do sodelovanja pri upravljanju v podjetjih, ki opravljajo gospodarske
javne službe, vendar pa mora specifična ureditev ustrezati posebnostim
dejavnosti teh podjetij. V zvezi s tem navaja, da je nadzorni svet po določbah
274. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. -
ZGD) organ, ki nadzoruje vodenje poslov družbe in na katerega se vodenje poslov
ne more prenesti, da pravici do obveščanja in skupnega posvetovanja ne pomenita
pravice do soodločanja in da ima pravico do zadržanja odločitev delodajalca
svet delavcev le, če delodajalec krši njihove pravice iz ZSDU, to je pravico do
obveščenosti in pravico do posvetovanja. Zato meni, da izpodbijane ureditve ni
mogoče utemeljevati s posebnostmi dejavnosti teh družb. Glede določb prve,
tretje in pete alineje 46. člena EZ meni, da so neustavne tudi zato, ker niso
dovolj jasne in jih je mogoče različno razlagati. Zatrjuje kršitev 75. člena,
smiselno pa tudi kršitev 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave.
2. Državni zbor in Vlada v svojem odgovoru
oziroma mnenju k zahtevi navajata, da daje pooblastilo za drugačno ureditev
načina in pogojev sodelovanja delavcev pri upravljanju podjetij, ki opravljajo
gospodarske javne službe, že ZSDU. Ob tem se sklicujeta tudi na odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in
OdlUS IV, 121). Menita, da obstajajo za izpodbijano razlikovanje razumni
razlogi. Namen izpodbijanih določb je v uskladitvi obsega sodelovanja delavcev
pri upravljanju s posebnostmi dejavnosti gospodarskih javnih služb na področju
energetike. Te se namreč izvršujejo v javnem interesu, z namenom zadovoljevanja
javnih potreb, in je zato še posebej pomembno njihovo trajno in nemoteno
proizvajanje. Poleg tega je zanje značilno tudi to, da njihovi izvajalci
upravljajo obsežno in drago javno infrastrukturo, ki mora biti učinkovito in
varno upravljana. Namen izpodbijanih določb je torej v zagotovitvi odločilne
vloge javnega interesa pri sprejemanju in izvajanju odločitev, ki so po oceni
zakonodajalca najpomembnejše za nemoteno izvajanje gospodarskih javnih služb na
tem področju. Določbe ZSDU, ki se na podlagi 46. člena EZ ne uporabljajo za
zaposlene v omenjanih družbah, pa so takšne narave, da bi njihovo izvajanje
lahko vplivalo na nemoteno zagotavljanje javnih dobrin na področju energetske
dejavnosti. Vlada nasprotuje tudi očitku o podnormiranosti izpodbijanih določb
in meni, da je mogoče z uveljavljenimi metodami interpretacije povsem jasno
ugotoviti vsebino teh določb.
B. - I.
Presoja skladnosti z 2. členom Ustave
3. Izpodbijani 46. člen EZ določa, da se za
zaposlene v gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne
službe po tem zakonu, ne uporabljajo določbe petega poglavja ZSDU (78. do 84.
člen) - v nadzornem svetu gospodarske družbe imajo lahko delavci le do ene
tretjine svojih zastopnikov (prva alineja 46. členaEZ), določbe pete, šeste, sedme
in osme alieneje prvega odstavka 89. člena ZSDU (druga alineja 46. člena EZ),
določbe 93. člena, kakor tudi določbe 91. in 92. člena ZSDU, kolikor se
nanašajo na statusne spremembe (tretja alineja 46. člena EZ), določba 98. člena
ZSDU (četrta alineja 46. člena EZ) in ostale določbe v delih oziroma v obsegu,
kolikor se sklicujejo ali nanašajo na navedene določbe (peta alineja 46. člena
EZ). Določbi druge in četrte alineje 46. člena EZ sta tudi po mnenju
predlagatelja jasni. Z drugo alinejo 46. člena EZ se določa, da delodajalcu
sveta delavcev v omenjenih družbah ni treba obveščati o vprašanjih, ki se
nanašajo na spremembo dejavnosti (peta alineja prvega odstavka 89. člena ZSDU),
zmanjšanje gospodarske dejavnosti (šesta alineja prvega odstavka 89. člena ZSDU),
spremembe v organizaciji proizvodnje (sedma alineja prvega odstavka 89. člena
ZSDU) in spremembe tehnologije (osma alineja prvega odstavka 89. člena ZSDU). S
četrto alinejo 46. člena EZ se svetu delavcev odvzema pravica do zadržanja
posameznih odločitev delodajalca, navedenih v 98. členu ZSDU.
4. Določbe prve, tretje in pete alineje 46.
člena EZ so po mnenju predlagatelja nejasne in kot takšne v neskladju z Ustavo.
Kolikor se ta očitek nanaša na izpodbijano prvo in tretjo alinejo 46. člena EZ,
je neutemeljen. Nejasnosti gotovo ni mogoče očitati tretji alineji 46. člena
EZ, ki pomeni, da se za zaposlene v omenjenih družbah ne uporabljajo določbe
ZSDU o pravici do skupnega posvetovanja, ki se nanašajo na statusna vprašanja
(93. člen v zvezi z 91. in 92. členom ZSDU). Dvom v zadostno jasnost prve
alineje 46. člena EZ bi morda lahko vzbujal prvi del te določbe, ki bi ga bilo
obravnavanega samostojno mogoče razumeti tako, da se za zaposlene v družbah, ki
izvajajo gospodarske javne službe na področju energetike, ne uporablja nobena
izmed določb V. poglavja ZSDU. Vendar pa iz drugega dela te določbe, ki pomeni
konkretizacijo prvega dela, jasno izhaja, da se s to alinejo za zaposlene v
omenjenih družbah izključuje le uporaba prvega odstavka 79. člena ZSDU, ki določa
število delavskih predstavnikov v nadzornem svetu družbe.
5. Očitek o neustavnosti pete alineje 46.
člena EZ je utemeljen. Peta alineja 46. člena EZ določa, da se za zaposlene v
gospodarskih družbah, ki izvajajo dejavnost gospodarskih javnih služb na
področju energetike, ne uporabljajo ostale določbe ZSDU v delih, v katerih se
sklicujejo ali nanašajo na navedene določbe. Navedeno pomeni, da se za
zaposlene v omenjenih gospodarskih družbah ne uporabljajo tudi tiste določbe
ZSDU, ki se sklicujejo oziroma nanašajo na določbe ZSDU, navedene v prvi do
četrti alineji 46. člena EZ. Za ugotovitev, katere so te določbe, je treba
natančno poznati ZSDU. Ne glede na to lahko vsaj odločanje o tem, katere so
določbe ZSDU, ki se nanašajo na določbe iz prve do četrte alineje 46. člena EZ,
povzroča dileme in nejasnosti. Takšna določba je v neskladju z enim od
temeljnih načel pravne države, po katerem morajo biti zakonske norme jasne,
razumljive in nedvoumne. Kot takšna je ta določba v neskladju z 2. členom
Ustave in jo je Ustavno sodišče razveljavilo.
B. - II.
Presoja skladnosti s 75. členom Ustave
6. Predlagatelj meni, da je izpodbijana
ureditev, ki predstavlja odstop od splošne ureditve po ZSDU, v neskladju s 75.
členom Ustave. Takšen očitek ni utemeljen. Ustavno sodišče je v zvezi s to
ustavno pravico že večkrat zavzelo stališče, da lahko zakon določenim
kategorijam zaposlenih prizna širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje
objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z
njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred
zakonom (nazadnje v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-131/00 z dne 6. 3. 2003,
Uradni list RS, št. 29/03). To velja tudi v obravnavanem primeru. Določba 75.
člena Ustave, po kateri sodelujejo delavci pri upravljanju v gospodarskih
organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon, namreč ne
preprečuje, da način in pogoje uresničevanja pravice do soupravljanja ureja več
zakonov. Zgolj to, da je soupravljanje delavcev v družbah, ki izvajajo
gospodarske javne službe na področju energetike, z izpodbijanimi določbami EZ
urejeno drugače kot v ZSDU, zato ni v neskladju s 75. členom Ustave.
B. - III.
Presoja skladnosti z drugim odstavkom 14.
člena Ustave
7. Navedeno še ne pomeni, da je ureditev, ki
zaposlenim v gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na
področju energetike, priznava ožji obseg pravic do sodelovanja pri upravljanju,
kot je sicer predviden s splošno ureditvijo, skladna tudi z načelom enakosti iz
drugega odstavka 14. člena Ustave. To velja ne glede na določbo drugega
odstavka 1. člena ZSDU, po kateri uresničujejo delavci v podjetjih, ki
opravljajo gospodarske javne službe, pravico do sodelovanja pri upravljanju po
določbah ZSDU le, če ni s posebnim zakonom določeno drugače.
Takšna določba splošnega zakona namreč ne
more utemeljiti ustavne skladnosti posebne ureditve, če ji je sicer mogoče
očitati, da razlikovanje, ki ga uvaja, ne temelji na razumnih in stvarno
utemeljenih razlogih. Po ustaljeni ustavnosodni presoji namreč načelo iz
drugega odstavka 14. člena Ustave ne pomeni, da predpis ne bi smel različno
urejati enakih položajev pravnih subjektov, pomeni pa, da tega ne sme početi
samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Da je odstop od splošne
ureditve dopusten le, če zanj obstajajo stvarni in razumni razlogi, izhaja tudi
iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS,
št. 8/96 in OdlUS IV, 121), na katero se sklicujeta Državni zbor in Vlada.
Državni zbor in Vlada utemeljujeta razlikovanje s tem, da bi lahko bilo brez
posebne ureditve soupravljalskih pravic zaposlenih v gospodarskih družbah, ki
izvajajo dejavnosti gospodarskih javnih služb na področju energetike, ogroženo
nemoteno in nepretrgano izvajanje teh dejavnosti, ki se opravljajo v javnem
interesu z namenom zagotavljanja javnih dobrin. Iz drugega odstavka 1. člena
Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, 32/93 in nasl. - ZGJS)
izhaja, da se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne
dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v
javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma občina ali druga lokalna
skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče
zagotavljati na trgu. Zagotovitev trajnega in nemotenega izvajanja dejavnosti
energetskih gospodarskih javnih služb zato načeloma lahko predstavlja razumen
razlog za odstop od splošne ureditve. Ali je s sklicevanjem na ta razlog mogoče
utemeljiti razlikovanje v primerih izpodbijanih omejitev soupravljalskih pravic
zaposlenih v gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na
področju energetike, pa je odvisno od tega, ali so določbe ZSDU, katerih
uporaba je z izpodbijanim 46. členom EZ izključena, res takšne narave, da bi
njihovo izvajanje lahko ogrozilo trajno in nemoteno izvajanje teh dejavnosti.
Stvarno upravičen razlog za razlikovanje namreč ni podan, če izpodbijano
razlikovanje za dosego zakonodajalčevega namena sploh ni potrebno.
Omejitev števila predstavnikov delavcev v
nadzornem svetu (prva alineja 46. člena EZ).
8. Prvi odstavek 79. člena ZSDU določa, da se
število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu določi s statutom družbe,
vendar ne more biti manjše od ene tretjine in ne večje od polovice vseh članov
nadzornega sveta družbe. Predsednik nadzornega sveta je vedno predstavnik
delničarjev, ki ima v primeru neodločenega izida glasovanja tudi odločilni
glas. Iz prve alineje 46. člena EZ izhaja, da imajo lahko delavci v
gospodarskih družbah, ki izvajajo gospodarske javne službe na področju
energetike, v nadzornem svetu največ do ene tretjine svojih predstavnikov.
Nasprotni udeleženec in Vlada menita, da je razlikovanje utemeljeno, saj je
namen posebne ureditve omejiti vpliv predstavnikov delavcev na odločanje
nadzornega sveta, ki mora pri svojem odločanju upoštevati javni interes na
področju energetskih gospodarskih javnih služb. Ne da bi se spuščalo v
obravnavo tega, ali so pristojnosti nadzornega sveta sploh takšne narave, da bi
njihovo izvrševanje lahko vplivalo na izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih
služb, in ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali je zgolj z omejitvijo števila
predstavnikov delavcev v nadzornem svetu mogoče zagotoviti odločanje nadzornega
sveta v skladu z javnim interesom, Ustavno sodišče ugotavlja, da razlikovanje
iz navedenega razloga ni utemeljeno. Ugotoviti namreč velja, da vpliv
predstavnikov delavcev na odločitve nadzornega sveta v zadostni meri omejuje že
ZSDU, ki izključuje možnost, da bi predstavniki delavcev v nadzornem svetu
imeli večino, in ki določa, da je v primeru neodločenega izida glasovanja
odločilen glas predsednika nadzornega sveta kot predstavnika delničarjev (prvi
odstavek 78. člena ZSDU). Poleg tega ta določba omogoča, da se s statutom
število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu omeji na tretjino, to pa je
število predstavnikov delavcev, ki ga dopušča tudi izpodbijana ureditev. Glede
na navedeno je izpodbijana prva alineja 46. člena EZ v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena Ustave in jo je Ustavno sodišče zato razveljavilo.
Omejitve v zvezi s pravicami sveta delavcev
Omejitve v zvezi s pravico do obveščanja
(druga alineja 46. člena EZ)
9. Iz druge alineje 46. člena EZ izhaja, da v
gospodarskih družbah, ki izvajajo dejavnost gospodarskih javnih služb na
področju energetike, delodajalcu ni treba obveščati sveta delavcev o
vprašanjih, ki se nanašajo na spremembo dejavnosti, zmanjšanje gospodarske
dejavnosti, spremembe v organizaciji proizvodnje in spremembe tehnologije
(peta, šesta, sedma in osma alineja prvega odstavka 89. člena ZSDU). Četudi so
naštete odločitve takšne narave, da bi lahko bilo od njihove izvršitve odvisno
nemoteno izvajanje gospodarskih javnih služb, zgolj z izvajanjem pravice do
obveščanja o teh odločitvah izvajanje teh dejavnosti ne more biti ogroženo.
Pravica do obveščanja namreč ne pomeni, da lahko svet delavcev kakorkoli vpliva
na sprejem odločitve delodajalca, temveč daje svetu delavcev le pravico, da ga
delodajalec s (predvidenimi) odločitvami seznani. To pa pomeni, da potreba po
zagotovitvi nemotenega izvajanja energetskih gospodarskih javnih služb ne more
utemeljiti izključitve uporabe določb pete, šeste, sedme in osme alineje prvega
odstavka 89. člena ZSDU za zaposlene v družbah, ki izvajajo dejavnosti
energetskih javnih služb. Zato je tudi druga alineja 46. člena EZ v neskladju z
načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave in jo je Ustavno sodišče
razveljavilo. Omejitve v zvezi s pravico do skupnega posvetovanja (tretja
alineja 46. člena EZ)
10. Iz tretje alineje 46. člena EZ izhaja, da
delodajalcu pred sprejemom odločitve ni treba obveščati sveta delavcev in
izvesti skupnega posvetovanja glede statusnih vprašanj družbe, kamor sodijo:
statusne spremembe, prodaja družbe ali njenega bistvenega dela, zaprtje družbe
ali njenega bistvenega dela, bistvene spremembe lastništva (93. člen v zvezi z
91. in 92. členom ZSDU). Tudi v zvezi s to omejitvijo velja ugotoviti, da
pravica do skupnega posvetovanja ne pomeni vezanosti delodajalca na stališče
sveta delavcev. Skupno posvetovanje med svetom delavcev in delodajalcem
predstavlja dolžnost delodajalca, da seznani svet delavcev s predvidenimi
odločitvami glede določenih vprašanj, se z njim posvetuje in si prizadeva za
uskladitev stališč (92. člen ZSDU). Odločitev lahko torej delodajalec sprejme,
četudi ji svet delavcev na skupnem posvetovanju nasprotuje. To pa pomeni, da
tudi izvrševanje te pravice ne more ogroziti izvajanja gospodarskih javnih
služb na področju energetike in da izpodbijano razlikovanje tudi v tem primeru
ne more biti utemeljeno. Ob tem se sicer lahko zastavlja vprašanje, ali je
morda utemeljena izključitev uporabe splošne ureditve v delu, ko določa, da
morajo biti svetu delavcev potrebne informacije posredovane najmanj 30 dni pred
sprejemom odločitve oziroma da mora biti skupno posvetovanje izvedeno najmanj
15 dni pred sprejemom odločitve (drugi odstavek 91. člena ZSDU). Upoštevaje
naravo teh odločitev, ki se praviloma načrtujejo daljše obdobje, pa velja
ugotoviti, da tudi ob uporabi te določbe izvajanje dejavnosti gospodarskih
javnih služb ne more biti ogroženo. Glede na navedeno je tudi tretja alineja
46. člena EZ v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in jo je zato
Ustavno sodišče razveljavilo.
Omejitve v zvezi s pravico zadržanja
odločitev delodajalca (četrta alineja 46. člena EZ)
11. Četrta alineja 46. člena EZ določa, da se
za zaposlene v gospodarskih družbah, ki opravljajo dejavnost gospodarske javne
službe na področju energetike, ne uporablja 98. člen ZSDU. Ta člen določa, da
lahko svet delavcev v osmih dneh, ko je bil obveščen o sprejemu dokončne
odločitve delodajalca, s sklepom zadrži posamezne odločitve delodajalca in
istočasno sproži postopek za razreševanje medsebojnega spora, če delodajalec o
vprašanjih, ki se nanašajo na spremembo dejavnosti, zmanjšanje gospodarske
dejavnosti, spremembe v organizaciji proizvodnje in spremembe tehnologije (peta
do osma alineja prvega odstavka 89. člena ZSDU) predhodno ne obvešča sveta
delavcev pred sprejemom dokončne odločitve oziroma če delodajalec v zakonsko
določenih rokih ne seznani sveta delavcev s potrebnimi informacijami in
predvidenimi odločitvami in ne organizira skupnega posvetovanja o statusnih in
kadrovskih vprašanjih, za kar štejejo vprašanja statusnih sprememb, prodaje
družbe ali njenega bistvenega dela, zaprtja družbe ali njenega bistvenega dela,
bistvenih sprememb lastništva, potreb po novih delavcih, sistematizacije
delovnih mest, razporejanje večjega števila delavcev izven družbe oziroma iz
kraja v kraj, sprejemanja aktov s področja dodatnega pokojninskega zavarovanja,
zmanjšanja števila delavcev in sprejema splošnih pravil o disciplinski
odgovornosti (93. in 94. člen ZSDU). Določba 98. člena ZSDU daje torej svetu
delavcev pravico do dopustne oblike samopomoči v primeru, da delodajalec krši participativne
pravice delavcev. Sklep sveta delavcev o zadržanju odločitve delodajalca
pomeni, da delodajalec ne sme pričeti izvrševati odločitve ali nadaljevati
izvrševanja odločitve, ki jo je sprejel v nasprotju z zakonskimi pravili o
pravočasnem poprejšnjem informiranju delavskih predstavništev oziroma o
pravočasnem predlaganju skupnih posvetovanj. V obeh primerih velja prepoved do
dokončne odločitve pristojnega organa (drugi odstavek 98. člena ZSDU). Navedeno
pomeni, da bi izvrševanje pravice zadržanja odločitev delodajalca lahko
privedlo do tega, da delodajalec do dokončne odločitve pristojnega organa ne bi
smel izvršiti določene odločitve, četudi bi bilo to nujno potrebno za nemoteno
izvajanje gospodarske javne službe na področju energetike. Izključitev te
pravice za zaposlene v gospodarskih družbah, ki izvajajo te dejavnosti, je zato
lahko utemeljena in ne predstavlja nedopustnega razlikovanja med zaposlenimi v
teh in drugih gospodarskih družbah. Tega pa ni mogoče trditi za izključitev
pravice do zadržanja odločitev delodajalca, ki se nanašajo na sprejemanje aktov
s področja dodatnega pokojninskega zavarovanja in sprejem splošnih pravil o
disciplinski odgovornosti (peta in sedma alineja 94. člena v zvezi z drugo
alinejo prvega odstavka 98. člena ZSDU), ki so očitno takšne narave, da njihovo
zadržanje ne more vplivati na nemoteno izvajanje teh dejavnosti. V tem obsegu
je tudi določba četrte alineje 46. člena EZ v neskladju z drugim odstavkom 14.
člena Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče v tem delu razveljavilo. C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 21. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić
ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag.
Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk
in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić