Odločba o ugotovitvi, da je zakon o zdravniški službi iz razlogov, navedenih v odločbi, v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Branke Stražišar z Jesenic, na seji dne 5. junija 2003

o d l o č i l o :

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 10., 12., 22. in 23. člena ter prvega in drugega odstavka 37. člena zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99, 67/02, 14/03 in 45/03 ur.p.b.) in za oceno ustavnosti in zakonitosti šeste alinee prvega odstavka in drugega odstavka 9. člena ter drugega odstavka 56. člena pravilnika o zdravniških licencah (Uradni list RS, št. 109/99, 109/00 in 45/02) se zavrže.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 69. člena in prvega odstavka 70. člena zakona o zdravniški službi se zavrne.

3. Zakon o zdravniški službi je iz razlogov, navedenih v 17. točki obrazložitve te odločbe, v neskladju z ustavo.

4. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje do 31. 12. 2003.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnica izpodbija v izreku navedene določbe zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS) in pravilnika o zdravniških licencah (v nadaljevanju: pravilnik). Meni, da sta določbi 10. in 12. člena ZZdrS, ki določata pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe ter pogoje, kdaj je zdravnik usposobljen za samostojno delo, v nasprotju s 15. členom ustave, ker naj bi pomenili za zdravnika obveznost opravljene specializacije za vpis v register zdravnikov in s tem za možnost samostojnega opravljanja dejavnosti. Prav tako meni, da sta določbi 22. in 23. člena ZZdrS v nasprotju z drugim odstavkom 49. člena ustave, saj naj bi bila zaradi omejenega števila delovnih mest za usposabljanje specialistov, kar določi pristojni minister s sklepom, onemogočena pravica do svobodne izbire poklica. Pobudnica nadalje izpodbija prvi in drugi odstavek 37. člena ZZdrS v zvezi z drugim odstavkom 56. člena pravilnika in meni, da so navedene določbe v nasprotju s 15. členom ustave, ker se omejitev pravic s trajnim odvzemom licence lahko določi samo z zakonom, nikakor pa ne s pravilnikom, ki ureja organizacijo in delo razsodišča pri Zdravniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju: zbornica). Pobudnica prav tako meni, da sta v nasprotju s 15. členom ustave določbi 69. člena in prvega odstavka 70. člena ZZdrS, predvsem slednji, ker določa obvezno članstvo v zbornici in posledično obvezno članarino. Omenjeni določbi naj bi bili tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, ker je disciplinsko sankcioniranje njenih članov odvisno od delovnopravnega statusa zdravnika. Neenakost naj bi bila v tem, da se proti zdravnikom delojemalcem za isto kršitev vodita dva disciplinska postopka, tj. pred zbornico in pred disciplinskim organom, kjer je takšen zdravnik zaposlen. Pobudnica še izpodbija šesto alineo prvega odstavka ter drugi odstavek 9. člena pravilnika. Zatrjuje, da pravilnik širi pogoje za podelitev licence, kar naj bi pomenilo kršitev tretjega odstavka 153. člena ustave. Predlaga razveljavitev oziroma odpravo izpodbijanih določb.

2. Pobuda je bila poslana državnemu zboru in vladi, ki se do nje nista opredelila.

B) – I

3. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes prvi odstavek 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji ustavnega sodišča neposreden in konkreten. Ugoditev predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča.

4. Pobudnica zgolj z zatrjevanjem, da je članica zbornice ter da je zaposlena v Splošni bolnišnici Novo mesto, ne izkazuje pravnega interesa za presojo ustavnosti in zakonitosti določb, navedenih v prvi točki izreka te odločbe. Pobudnica namreč na splošno izpodbija ureditev pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe, določitev mest za specializacijo, pogoje za podelitev licence po opravljeni specializaciji ter pogoje za trajni odvzem zdravniške licence, ne da bi konkretizirala, kako izpodbijana ureditev neposredno prizadeva njo, oziroma ne da bi izkazala, da je v postopku podelitve ali odvzema zdravniške licence. Tudi ne pojasni, v čem naj bi se izboljšal njen položaj v primeru razveljavitve oziroma odprave izpodbijanih določb. Ker pravni interes kot predpisani procesni pogoj za začetek postopka pred ustavnim sodiščem ni izkazan, je bilo treba pobudo v tem delu zavreči.

B) – II

5. Pobudnica izpodbija 69. člen in prvi odstavek 70. člena ZZdrS. V 69. členu ZZdrS določa, da se zdravniki združujejo v zbornico, ki zastopa njihove poklicne, socialne in ekonomske interese, skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica ter izpolnjevanje zdravniških dolžnosti. Nadalje določa, da je zbornica pravna oseba. Prvi odstavek 70. člena ZZdrS pa določa, da je članstvo v zbornici obvezno za vse, ki na območju Republike Slovenije opravljajo zdravniško službo. Ta določba naj bi bila v neskladju s tretjim odstavkom 15. člena ustave, obe izpodbijani določbi pa v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.

6. Neskladnost prvega odstavka 70. člena s tretjim odstavkom 15. člena ustave pobudnica utemeljuje z navedbo, da izpodbijana določba omejuje pravice zdravnikov, ker jim posledično nalaga dodatne materialne obveznosti, tj. plačevanje članarine. Prav tako naj bi jih omejevala, ker se morajo kot zdravniki delojemalci včlaniti v organizacijo, ki se na panožni kolektivni pogodbi podpisuje kot delodajalec. Zato naj ne bi bilo omogočeno zadostno varstvo interesov zdravnikov delojemalcev v zbornici. Očitka sta neutemeljena.

7. Vprašanje obveznega članstva v zdravniški zbornici je že bilo predmet presoje ustavnega sodišča (sklep št. U-I-48/92 z dne 11. 2. 1993, OdlUS II, 15). Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da obvezno združevanje v zdravniško zbornico ne pomeni omejevanja pravice, zavarovane z drugim odstavkom 42. člena ustave. Zakonodajalec lahko določi obvezno obliko združevanja zdravnikov, ki delajo neposredno z bolniki, v Zdravniško zbornico Slovenije.

8. Iz osme alinee prvega odstavka 71. člena ZZdrS pa izhaja, da zbornica sicer sodeluje pri sklepanju kolektivnih pogodb v imenu zasebnih zdravnikov kot delodajalcev, vendar nastopa izključno v imenu zasebnih zdravnikov kot samozaposlenih. Nasprotno pa zastopa poklicne, socialne in ekonomske interese ter skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica vseh zdravnikov, ki na območju Republike Slovenije opravljajo zdravniško službo, in ne samo zasebnih zdravnikov. Nasprotje interesov med zdravniki delojemalci in zbornico zato ni podano.

9. Po mnenju pobudnice obvezno članstvo v zbornici povzroča neenakopraven položaj med zasebnimi zdravniki in zdravniki delojemalci v primeru disciplinskih ukrepov zoper njenih članov (drugi odstavek 14. člena ustave). Disciplinski postopek se lahko uvede zoper zaposlenega zdravnika le v zdravstvenem zavodu, kjer je zaposlen, in sicer zaradi kršitev, ki jih določajo delovnopravni predpisi. Iz samozaposlitvenega položaja zasebnega zdravnika pa jasno izhaja, da takšen postopek ne bi imel niti pravnega pomena niti smisla. Nasprotno pa zbornica lahko ukrepa zoper zdravnike (zasebne in zaposlene) le na podlagi podeljenih pooblastil iz 71. člena ZZdrS. Postopka nista identična, sta neodvisna drug od drugega in potekata pred različnimi organi. V prvem primeru gre za postopek delodajalca, ki ga ta vodi zoper delavca v zvezi z izvrševanjem njegovih delovnih obveznosti. V drugem pa za zaščito bolnikov in javnega interesa.

10. Ker so očitki pobudnice o neskladnosti 69. člena in prvega odstavka 70. člena ZZdrS z ustavo očitno neutemeljeni, je ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo.

B) – III

11. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se nanaša na obvezno plačevanje članarine, sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

12. Pobudnica izpodbija ZZdrS tudi zaradi tega, ker iz zakona posledično izhaja obvezno plačevanje članarine za vse, ki na območju Republike Slovenije opravljajo zdravniško službo. zakon ne določa višine niti meril za določitev višine članarine, prav tako ne določa, da je članarina obvezna. Določa le, da zbornica pridobiva svoja sredstva (tudi) s članarino (prva alinea prvega odstavka 74. člena). Iz dosedanje ureditve zbornic v slovenski zakonodaji, v kateri se je uveljavil kontinentalni model zborničnega organiziranja, kar velja tudi za zbornico, izhaja, da je članarina obvezna. Za tovrstne zbornice je značilno, da predvidevajo obvezno članstvo, da so to institucije javnega prava, ustanovljene z zakonom, da izvršujejo javna pooblastila na podlagi zakona in da so reprezentančni partner vlade. Neposreden odraz obveznega članstva pa je obvezna članarina.

13. Obveznost plačevanja članarine sama po sebi ni v neskladju z ustavo. Če bi bilo članstvo v zbornici prostovoljno, bi bila tudi višina članarine stvar dogovora med člani. Zbornica pa je bila ustanovljena z javnopravnim aktom in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu, čeprav ji je zakonodajalec dodelil tudi določeno stopnjo avtonomije (73. člen ZZdrS v zvezi z 10. točko prvega odstavka 70. člena ZZdrS). Zgolj dejstvo, da zakon ni določil višine članarine in da je odločitev o tem prepustil zbornici, ustavno ni sporno.

14. Vendar pa kljub avtonomiji zbornice članarina ni izgubila značaja javne dajatve. Te se po ustavi smejo določati samo z zakonom (147. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora biti že iz zakona, ki dajatev uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (primerjaj odločbo št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 82/97 ter OdlUS VI, 157 in odločbo št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 ter OdlUS VII, 124).

15. Članarina, ki so jo zbornici dolžni plačevati njeni člani, je namenjena izključno financiranju dejavnosti zbornice. Zbornica je bila ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu. Dobro opravljanje teh nalog koristi tudi članom zbornice. Z obstojem in dejavnostjo zbornice je članom dana tudi možnost, da uporabljajo individualizirane storitve, ki jih je zbornica prav zato, ker obstaja, sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.

16. Že iz povedanega izhaja, da zakon pri določanju višine članarine ne more biti nevezan. Njena višina mora biti v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega zneska članarine in ne preprečuje, da zbornični organi ne bi smeli upoštevati plačilne zmogljivosti posameznega zavezanca.

17. Ker gre za javno dajatev, bi moralo biti v zakonu določeno, kateri obseg dejavnosti zbornice se financira s članarino. To je potrebno tudi zato, ker država zagotavlja zbornici za opravljanje tistega dela njene dejavnosti, ki ga izvršuje za izvajanje javnih pooblastil, sredstva neposredno iz proračuna (druga alinea prvega odstavka 74. člena ZZdrS). Poleg tega bi moral biti določen tudi nadzor države nad določanjem članarine. ZZdrS bi moral opredeliti tudi merila za določitev višine članarine, ne pa da to prepušča zbornici. ZZdrS je iz teh razlogov v neskladju s 147. členom ustave.

18. Ker gre v konkretni zadevi za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni možna. Zato je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS). Ustavno sodišče je odločilo, da mora državni zbor odpraviti ugotovljene neskladnosti najpozneje do 31. 12. 2003, kar je po njegovem mnenju zadosten rok.

C)

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-291/00-15

Ljubljana, dne 5. junija 2003.

Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.