Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 36. člena zakona o delovnih in socialnih sodiščih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Nataly Rojs iz Maribora, ki jo zastopa Erik Kralj, odvetnik v Mariboru, Aleksandra Milenoviča iz Maribora, ki ga zastopa Nikolaj Grgurevič, odvetnik v Mariboru, Mihaela Nahtigala iz Velenja, Milana Horvata iz Prebolda, Silve Koren iz Velenja, Nikole Vukadinoviča iz Velenja in Dušana Maksimoviča iz Velenja, ki jih zastopajo Mateja Končan Verstovšek, Boštjan Verstovšek in Branko Verstovšek, odvetniki iz Celja, na seji dne 12. junija 2003

o d l o č i l o:

Prvi odstavek 36. člena zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94) se razveljavi, kolikor določa, da zavarovanec, ki v socialnem sporu uspe, ne more zahtevati povračila stroškov postopka od zavoda skladno z načelom uspeha.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki izpodbijajo določbo prvega odstavka 36. člena zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju: ZDSS), po kateri v socialnih sporih vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Večina pobudnikov uveljavlja kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena ustave), s tem v zvezi pa nekateri tudi kršitev pravice o enakem varstvu pravic (22. člen ustave). Menijo, da ustvarja izpodbijana določba neenakost med posamezniki, ki morajo svoje pravice uveljavljati pred socialnimi sodišči, v primerjavi s tistimi, ki razrešujejo spore v pravdnem postopku pred rednimi sodišči. Izpodbijana določba se namreč razlikuje od pravila iz prvega odstavka 154. člena zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZPP), po katerem mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki povrniti pravdne stroške. Menijo, da ni razloga, da tudi v socialnih sporih ne bi veljala podobna določba, kot velja za stroške v delovnih sporih (drugi odstavek 22. člena ZDSS). Opozarjajo tudi na to, da odvetniki že tako neradi sprejmejo zastopanje v tovrstnih zadevah, ker naj bi bile “pravno odiozne” in glede zneskov manj pomembne, z izpodbijano določbo pa se stranke v teh sporih še bolj omejuje v pravici do pridobitve pravne pomoči. Pobudnik Aleksander Milenovič zatrjuje, da je takšna ureditev, ki ljudi brez sredstev diskriminira glede možnosti pravnega varstva, tudi v neskladju s prvim odstavkom 14. člena ustave (prepoved diskriminacije), ki med osebnimi okoliščinami navaja tudi gmotno stanje. Večina pobudnikov izrecno, pobudnica Nataly Rojs in pobudnik Dušan Maksimovič pa smiselno, uveljavlja tudi kršitev pravice do sodnega varstva (23. člen ustave). Menijo namreč, da lahko izpodbijana določba potencialne tožnike sili v to, da se odrečejo možnosti sodnega varstva, ker jim glede na predvidene stroške postopka tudi ugoden izid postopka ne prinaša nobenih koristi. Ob tem opozarjajo, da večji del tožnikovih stroškov v socialnih sporih odpade na potne stroške (za reševanje socialnih sporov je pristojno samo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani) in na stroške za odvetnike. Večina pobudnikov zatrjuje tudi kršitve 5., 15. in 63. člena ustave, posamezni pa tudi kršitve 2., 26. in 50. člena ustave. Večina pobudnikov zgolj na splošno zatrjuje tudi kršitev Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

2. Državni zbor odgovarja, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s 14. členom ustave. Ustava ne zahteva, da bi morale biti rešitve glede razdelitve stroškov postopka enake v vseh, sicer medsebojno različnih, sodnih postopkih. Razlog za odstop od splošne ureditve je v tem, da je tožeča stranka v socialnih sporih praviloma šibkejša stranka, ki bi jo delitev stroškov po splošnem načelu uspeha pogosto nesorazmerno obremenjevala, vztrajanje pri splošni ureditvi pa bi lahko zato marsikaterega izmed potencialnih tožnikov odvrnilo od možnosti uveljavljanja sodnega varstva. Uporaba izpodbijane določbe, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, je zato iz socialnih vidikov ustreznejša. Ob tem še posebej opozarja, da se določba drugega odstavka 22. člena ZDSS nanaša le na spore o prenehanju delovnega razmerja in je bila za te spore določena iz posebnih socialnih razlogov, iz pobud pa ni razvidno, zakaj bi morala veljati tudi v socialnih sporih. V zvezi z zatrjevanimi kršitvami 5., 63. in 50. člena ustave navaja, da prvi dve določbi ne urejata nobene izmed pravic, ki bi bila kakorkoli povezana z vprašanjem povračila pravdnih stroškov, 50. člen pa se nanaša na pravico do socialne varnosti. Izpodbijana določba tudi ni v nasprotju s 15. členom ustave, saj pravica do povračila stroškov ni temeljna človekova pravica. Izpodbijana ureditev bi utegnila biti sporna le z vidika pravice do sodnega varstva, vendar pa po mnenju Državnega zbora dostopnost do sodnega varstva z njo ni omejena. ZDSS namreč ni izključil možnosti oprostitve plačila stroškov postopka, socialno ogrožena stranka pa si lahko zagotovi tudi brezplačno pravno pomoč. Poleg tega je ZDSS posebej uredil zastopanje pred socialnimi sodišči, tako da je lahko pooblaščenec tudi predstavnik sindikata, ki ima pridobljen naziv diplomirani pravnik, za zastopanje pred vrhovnim sodiščem pa se zahteva še pravosodni izpit. Dodatni korektiv predstavljata tudi določba drugega odstavka 36. člena ZDSS, po kateri trpi stroške za izvedbo dokazov z izvedencem tožena stranka, in določba zadnjega odstavka 8. člena ZDSS, po kateri sodi sodišče, ki odloča v socialnih sporih, tudi na zunanjih oddelkih. Socialno šibkejša stranka tako glede možnosti dostopa do sodišča ni omejena, temveč ji je z izpodbijano določbo ta možnost zagotovljena še dodatno.

3. Tudi vlada opozarja, da je izpodbijana določba namenjena prav tožnikom – zavarovancem kot praviloma ekonomsko šibkejšim strankam v socialnih sporih. Slednji so namreč stimulirani, da se lažje odločijo za vložitev tožbe na sodišče, brez strahu, da bi v primeru neuspeha morali kriti tudi stroške ekonomsko močnejše nasprotne stranke. Z izpodbijano določbo se želi tako čimbolj zadostiti načelom socialne države (2. člen ustave), pravici do sodnega varstva (23. člen ustave) in pravici do enakega varstva pravic (22. člen ustave). Takšna določba je lahko sicer neugodna za stranko, ki v sporu zmaga, vendar bi bila uporaba splošnega načela povrnitve stroškov glede na uspeh v sporu dosti manj socialno pravična. Različna ureditev vprašanja povrnitve stroškov postopka v delovnih in socialnih sporih je po mnenju vlade utemeljena z različno naravo spora, pri čemer opozarja na “javnopravno” naravo socialnega spora. Ob tem navaja, da razlikovanje ne povzroča, da bi tožniki le s težavo uveljavili svojo pravico v socialnih sporih, saj je treba upoštevati, da imajo na voljo tudi možnost pridobitve brezplačne pravne pomoči. Opozarja tudi na to, da velja podobna ureditev stroškov postopka tudi v postopku pred ustavnim sodiščem.

B)–I

4. Na ustavno sodišče je bilo vloženih več pobud za presojo ustavnosti prvega odstavka 36. člena ZDSS. Pobudi v zadevah št. U-I-53/00 in št. U-I-170/02 je ustavno sodišče sprejelo in poslalo v odgovor oziroma mnenje državnemu zboru in vladi. Na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je bila državnemu zboru in vladi poslana tudi pobuda v zadevi št. U-I-251/02. Pobud, vloženih v zadevah št. U-I-290/02, št. U-I-2/03, št. U-I-26/03 in št. U-I-139/03, ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. Ker jih je vložil isti pooblaščenec kot pobudo v zadevi št. U-I-251/02 in ni v njih navedenega nič novega, kar ne bi vsebovala že omenjena pobuda, je namreč mogoče šteti, da so, ne glede na to, da Državni zbor z njimi ni bil posebej seznanjen, pogoji za njihovo vsebinsko obravnavo izpolnjeni. Glede na navedeno je ustavno sodišče vse pobude združilo, vse še nesprejete pobude sprejelo v obravnavo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5. Pobudniki izpodbijajo prvi odstavek 36. člena ZDSS, ki določa, da v socialnih sporih vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka. Kot socialni spori, za reševanje katerih je pristojno socialno sodišče, so v prvem odstavku 5. člena ZDSS opredeljeni spori z naslednjih področij socialne varnosti: pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno zavarovanje, zavarovanje za primer brezposelnosti, družinski in socialni prejemki. Skladno z drugim odstavkom 5. člena ZDSS je socialno sodišče na omenjenih področjih pristojno odločati tudi v sporih o odgovornosti za škodo, ki jo zavod povzroči zavarovancu, oziroma za škodo, ki je povzročena zavodu v zvezi z zavarovalnim razmerjem. Izpodbijana določba o povračilu stroškov postopka se uporablja v vseh socialnih sporih in ne glede na to, ali na strani tožeče oziroma tožene stranke v konkretnem postopku nastopa zavarovanec ali zavod.

6. Na tem mestu je treba posebej opozoriti na poimenovanje strank socialnega spora, ki ga uporablja zakonodajalec, za potrebe te odločbe pa tudi ustavno sodišče. ZDSS v prvem odstavku 5. člena ne določa, kdo so stranke socialnega spora, v drugem odstavku 5. člena pa govori le o zavarovancu in zavodu. Uporabo pojmov zavarovanec in zavod za označevanje strank socialnega spora je mogoče zaslediti tudi v drugih zakonskih določbah (16. člen, prvi odstavek 18. člena, drugi odstavek 33. člena ZDSS), izjemoma pa zakon uporablja še druge izraze, kot npr. pravna oziroma fizična oseba (prvi odstavek 33. člena ZDSS), pristojni organ (30. člen ZDSS), organ, ki je izdal dokončno odločbo (drugi odstavek 33. člena ZDSS). Glede na to, da socialni spori v smislu 5. člena ZDSS niso zgolj spori v zvezi z uveljavljanjem pravic iz socialnih zavarovanj, temveč sodijo v ta okvir tudi druge vrste sporov, npr. spori v zvezi z uveljavljanjem pravic iz naslova socialnega varstva, ki ni organizirano kot sistem socialnega zavarovanja, gre šteti, da je treba uporabljena pojma razumeti široko. Takšen pomen imata tudi v tej odločbi ustavnega sodišča. Pojem zavarovanca v tej odločbi zato ne pomeni le osebe, zavarovane v posameznem izmed socialnih zavarovanj, temveč vse posameznike (upravičence), ki pred socialnim sodiščem uveljavljajo katero izmed pravic iz naslova socialne varnosti v smislu prvega odstavka 5. člena ZDSS oziroma so pred tem sodiščem toženi v zvezi s temi razmerji. Prav tako s pojmom zavod niso mišljeni zgolj nosilci socialnih zavarovanj, temveč vsi nosilci socialne varnosti, ki so v predsodnih postopkih pristojni dokončno odločati o pravicah oziroma obveznostih posameznikov iz sistema socialne varnosti.

7. V skladu z drugim odstavkom 162. člena ustave lahko da vsakdo pobudo za začetek postopka pred ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Drugi odstavek 24. člena ZUstS določa, da je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji ustavnega sodišča mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Pobudnikom kot zavarovancem je pravni interes za izpodbijanje te določbe mogoče priznati le, kolikor se z njo določa, da zavarovanec, ki v socialnem sporu uspe, ne more zahtevati povračila stroškov postopka od tožene stranke. Kot zavarovanci pobudniki nimajo pravnega interesa za izpodbijanje te določbe v obsegu, v katerem se z njo določa, da zavarovancem v primeru neuspeha v sporu ni treba povrniti stroškov postopka toženi stranki, saj je v tem delu določba zanje ugodna. Glede na navedeno se je ustavno sodišče omejilo na presojo ustavnosti prvega odstavka 36. člena ZDSS zgolj v obsegu, v katerem se s to določbo določa, da zavarovanci, ki v socialnem sporu uspejo, ne morejo dobiti povrnjenih stroškov postopka od zavoda, saj je le v tem obsegu izkazan pravni interes pobudnikov za vložitev pobud.

B)–II

8. Pobudniki zatrjujejo, da ustvarja izpodbijana določba prvega odstavka 36. člena ZDSS neenakost med posamezniki, ki morajo svoje pravice uveljavljati pred socialnimi sodišči, v primerjavi s tistimi, ki razrešujejo spore v pravdnem postopku. Stranka, ki v pravdi ne uspe, mora nasprotni stranki povrniti stroške postopka, skladno z izpodbijano določbo pa to pravilo ne velja v socialnih sporih. Navedbam pobudnikov, da veljajo za plačilo oziroma povrnitev stroškov postopka v pravdi oziroma v socialnem sporu različna načela, gre pritrditi. Po 154. členu ZPP se stroški med stranke v pravdnem postopku delijo po kriteriju uspeha, v socialnem sporu pa nosi skladno z izpodbijano določbo vsaka stranka svoje stroške postopka, ne glede na uspeh v sporu. Navedeno pomeni, da stranka, ki s svojim zahtevkom uspe v pravdi, od nasprotne stranke lahko zahteva povračilo stroškov postopka, stranki, ki je uspešna v socialnem sporu, pa je to na podlagi izpodbijane določbe onemogočeno. Pobudniki zatrjujejo, da takšno razlikovanje ni v skladu z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave.

9. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij objektivno utemeljeno. Ugotavlja torej, ali ni zakonodajalčevo ravnanje morda arbitrarno, ker za različno ali enako ureditev ne obstajajo razumni in stvarni razlogi. Državni zbor meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s to ustavno določbo, saj ustava ne zahteva, da bi morale biti rešitve glede razdelitve stroškov postopka enake v vseh, sicer medsebojno različnih, sodnih postopkih. Navedenemu stališču Državnega zbora je mogoče pritrditi, če je različna ureditev povračila stroškov postopka posledica dejanske različnosti posameznih vrst sporov, katerih razreševanju so namenjeni različni sodni postopki. Sicer o obstoju razumnega razloga za razlikovanje ni mogoče govoriti. Pobudniki primerjajo ureditev povračila stroškov postopka v socialnem sporu z ureditvijo v pravdnem postopku. Da je takšna primerjava mogoča, izhaja iz same zakonske ureditve postopka v socialnih sporih. ZDSS v prvem odstavku 14. člena namreč določa, da se v postopku pred delovnimi in socialnimi sodišči uporabljajo določbe ZPP, kolikor ni z njim določeno drugače. To pa pomeni, da je v socialnih sporih že po oceni zakonodajalca primerno uporabljati določena pravila pravdnega postopka, ob tem pa drugače urediti le tista pravila postopka, ki jih narekuje različna narava sporov, ki se rešujejo v teh vrstah postopkov.

10. Državni zbor navaja, da je razlog za različno ureditev povračila stroškov postopka v klasičnih civilnih in socialnih sporih v tem, da je tožeča stranka v teh sporih praviloma ekonomsko šibkejša stranka, ki bi jo delitev stroškov po splošnem načelu uspeha pogosto nesorazmerno obremenjevala, zaradi česar bi lahko uveljavitev tega načela v socialnih sporih marsikaterega izmed potencialnih tožnikov odvrnila od možnosti uveljavljanja sodnega varstva. Na to, da je izpodbijana določba namenjena prav zavarovancem kot praviloma ekonomsko šibkejšim strankam v socialnih sporih, katerim naj omogoči, da se bodo lažje odločili za vložitev tožbe na sodišče, brez strahu, da bi v primeru neuspeha morali kriti tudi stroške ekonomsko močnejše nasprotne stranke, opozarja tudi vlada. Razlog za posebno ureditev naj bi bil torej v zaščiti zavarovancev kot praviloma ekonomsko šibkejših strank socialnega spora, ki naj bi se jim s tem, ko jim v primeru neuspeha v sporu ni treba računati s povrnitvijo stroškov postopka nasprotni stranki, olajšala odločitev za spor pred sodiščem. Ob tem je mogoče ugotoviti, da v obsegu, v katerem izpodbijana ureditev pomeni to, da zavarovanec, ki v socialnem sporu uspe, ne more zahtevati povračila stroškov postopka od nasprotne stranke v sporu, sploh ni mogoče govoriti o za zavarovanca ugodnem učinku takšne določbe. V tem obsegu je lahko namreč njen učinek celo nasproten od predvidenega, in sicer takšen, da zavarovance odvrača od uveljavljanja sodnega varstva. Izpodbijana ureditev, po kateri zavarovanci tudi v primeru uspeha v socialnem sporu ne morejo dobiti povrnjenih stroškov postopka, sili namreč zavarovance v to, da ob sprejemanju odločitve za sodni spor pretehtajo, ali se jim, upoštevaje predvidene stroške postopka, sodni spor sploh splača. To pa pomeni, da omenjeno varstvo zavarovancev nikakor ne more predstavljati razumnega razloga za izpodbijano ureditev v obsegu, v katerem se nanaša na primere, ko zavarovanec v socialnem sporu uspe. Na tem mestu je treba obravnavati tudi navedbe Državnega zbora, da bi do kršitve načela enakosti lahko prišlo le, če zakonodajalec ne bi enako uredil pravic strank v istem postopku, česar pa ni storil, saj nobena izmed strank v socialnem sporu ne more zahtevati povračila stroškov postopka. V obravnavanem kontekstu bi bilo namreč te navedbe mogoče razumeti tako, kot da Državni zbor zatrjuje, da je razlog za ureditev, po kateri zavarovanci, ki v socialnem sporu uspejo, ne morejo zahtevati povračila stroškov postopka od nasprotne stranke, v tem, da je le tako mogoče ohraniti v veljavi ureditev, po kateri zavarovancem ni treba povrniti stroškov postopka zavodu, če v sporu niso uspešni. Ureditev, ki bi povračilo stroškov postopka omogočala le zavarovancem, ne pa tudi zavodu, bi bila namreč po mnenju Državnega zbora v neskladju z ustavo. Ne da bi se spuščalo v presojo ustavnosti takšne ureditve, ustavno sodišče ugotavlja, da tudi navedeno ne more predstavljati razumnega razloga za izpodbijano razlikovanje. Razumnosti namreč ni mogoče priznati ureditvi, ki zato, da bi odločitev za sodni spor olajšala zavarovancem, ki niso prepričani v svoj uspeh v sporu na sodišču, od uveljavljanja sodnega varstva morebiti odvrača zavarovance, ki so v utemeljenost svojih zahtevkov prepričani, pa se zaradi izpodbijane določbe, ki jim tudi v primeru uspeha ne omogoča zahtevati povrnitve stroškov postopka, ne odločijo za spor pred sodiščem. Prav tako razumnega razloga za razlikovanje ni mogoče iskati v zgolj pavšalnem argumentu vlade o javnopravni naravi socialnega spora, saj takšna narava socialnega spora sama po sebi še ne utemeljuje tudi drugačne ureditve povračila stroškov v teh postopkih. Navedeno pomeni, da razumni razlogi za izpodbijano ureditev v obsegu, v katerem se nanaša na primere, ko zavarovanec v socialnem sporu uspe, niso izkazani. V tem obsegu je torej izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.

11. Zaradi ugotovljene neskladnosti z ustavo je ustavno sodišče določbo prvega odstavka 36. člena ZDSS, kolikor določa, da zavarovanec, ki v socialnem sporu uspe, od nasprotne stranke v sporu ne more zahtevati povračila stroškov postopka, razveljavilo. V tem obsegu velja razveljavitev za vse socialne spore v smislu 5. člena ZDSS, ne glede na to, ali nastopa zavarovanec v sporu na strani tožeče ali tožene stranke. Pri tem gre med primere, ko zavarovanec v sporu uspe, šteti tudi primere, ko zavarovanec takoj, ko tožena stranka izpolni njegov zahtevek, tega umakne, saj v širšem smislu tudi to predstavlja uspeh zavarovanca v sporu. Razveljavitev pomeni, da bo v razveljavljenem obsegu namesto razveljavljene določbe veljala ureditev iz ZPP. Kot že navedeno, namreč ZDSS v prvem odstavku 14. člena določa, da se v postopku pred delovnimi in socialnimi sodišči uporabljajo določbe ZPP, kolikor ni z njim določeno drugače. Za primere, ko bo v sporu uspel zavod, bo še naprej v veljavi določba prvega odstavka 36. člena ZDSS. Prav tako se z odločbo ustavnega sodišča ne posega v veljavnost drugega odstavka 36. člena ZDSS in tudi ne tretjega odstavka tega člena, ki pa se od identične določbe prvega odstavka 156. člena ZPP tako ali tako ne razlikuje.

12. Ker je ustavno sodišče izpodbijano določbo v obsegu, kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve, razveljavilo že na podlagi ugotovitve, da je ta v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave, se mu v presojo drugih navedb pobudnikov ni bilo treba spuščati.

C)

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-53/00-32

Ljubljana, dne 12. junija 2003.

Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
zanjo Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj l. r.