Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki jo zastopa B. B. B. iz Z., na seji dne 10.
julija 2003
odločilo:
1. Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 553/99-4 z dne 24. 10. 2002
in sodba Upravnega sodišča št. U 441/98-12 z dne 17. 2. 1999 se razveljavita.
2. Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/50-XVII-
331.104 z dne 10. 1. 1998 se odpravi.
3. Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo
odločanje.
Obrazložitev
A)
1. Ministrstvo za notranje zadeve (v
nadaljevanju MNZ) je z odločbo št. 0011/50-XVII-331.104 z dne 10. 1. 1998
zavrnilo prošnjo ustavne pritožnice za sprejem v državljanstvo Republike
Slovenije z naturalizacijo na podlagi drugega odstavka 12. člena Zakona o
državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. - v
nadaljevanju ZDRS). V odločbi je MNZ najprej navedlo, da je ob vložitvi prošnje
novembra 1993 A. izpolnjevala pogoje glede dejanskega prebivanja po drugem
odstavku 12. člena ZDRS. Nato je ugotovilo, "da so se bistveno spremenili
zakonski pogoji, ker se je v obdobju od vložitve vloge do njene obravnave v
novembru 1997 razvezala". Zato je njeno prošnjo presojalo v okviru
pogojev, določenih v 10. členu ZDRS. Ker A. A. pogoja iz 3. točke prvega
odstavka 10. člena ZDRS, da dejansko živi v Republiki Sloveniji 10 let, od tega
neprekinjeno zadnjih 5 let pred vložitvijo prošnje, ni izpolnjevala, je prošnjo
zavrnilo. Upravno sodišče je v sodbi št. U 441/98-12 z dne 17. 2. 1999
ugotovilo, da je odločba MNZ pravilna, saj se je z razvezo pritožnice spremenil
njen osebni status, ki je po drugem odstavku 12. člena ZDRS (zakonska zveza z
državljanom Republike Slovenije) izrecen pogoj za pridobitev državljanstva na
podlagi te določbe.
2. Vrhovno sodišče je z izpodbijano sodbo
pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča zavrnilo. V sodbi je navedlo, "da
se o prošnji (zahtevku) odloča po materialnem predpisu, ki velja v času izdaje
odločbe prve stopnje, v tem primeru v času izdaje odločbe tožene stranke"
in da "zato ni pomembno, ali je pritožnica ob vložitvi prošnje
izpolnjevala zakonske pogoje". Ker dejstvo, da se je pritožnica preselila
v Slovenijo dne 6. 5. 1991, ni bilo sporno, je Vrhovno sodišče presodilo, da je
odločitev Upravnega sodišča (da tožnica, ki ni več poročena s slovenskim
državljanom, ne izpolnjuje pogoja 10-letnega dejanskega življenja v Sloveniji,
od tega neprekinjeno vsaj zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje) pravilna. V
izpodbijani sodbi je še navedlo, da zavrnitev prošnje za sprejem v
državljanstvo samo zase ne pomeni kršitve z Ustavo in z ratificiranimi
mednarodnimi pogodbami zajamčenih pravic do zasebnega in družinskega življenja.
3. Pritožnica v ustavni pritožbi navaja, da
je bila njena prošnja za sprejem v slovensko državljanstvo zavrnjena na podlagi
dejstva, da se je kot neslovenka še pred dokončno odločitvijo MNZ o njeni
prošnji razvezala od zakonca - slovenskega državljana. Meni, da gre za
diskriminacijo na podlagi etnične pripadnosti in zatrjuje kršitev 14. člena
Ustave. Poudarja, da je mati petih otrok (trije so še mladoletni), ki so vsi
slovenski državljani. Meni, da jo država z zavrnitvijo državljanstva prisilno ločuje od
mladoletnih otrok in "meče" iz Republike Slovenije, s čimer naj bi
bili kršeni določbi 35. in 53. člena Ustave. Kršen naj bi bil tudi 8. člen
Ustave, ki zagotavlja, da je zakonodaja Republike Slovenije v skladu s splošno
veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami. Kršene naj bi
bile tudi mednarodne pogodbe, ki zagotavljajo nedotakljivost družine - 8. člen
Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS,
št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP) in 5. člen Protokola št. 7 v
povezavi s 14. členom EKČP. Navaja tudi, da zaradi tega, ker nima
državljanstva, nima zdravstvenega zavarovanja, zaradi česar ji na Onkološkem
inštitutu nočejo zdraviti raka. Ustavnemu sodišču predlaga, naj razveljavi
izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča in mu naloži izdajo sodbe, po kateri
pritožnici pripada slovensko državljanstvo. Predlaga izdajo začasne odredbe, s
katero se jo do dokončne odločitve izenači z državljani Republike Slovenije,
ker je bila nezakonito izbrisana iz Registra stalnih prebivalcev Republike
Slovenije, ter prednostno obravnava iz zdravstvenih razlogov. Zaradi kršitve
človekovih pravic s strani državnega organa pa zahteva primerno odškodnino po
26. členu Ustave.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št.
Up-10/03 z dne 27. 3. 2003 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu z
določbo 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v
nadaljevanju ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena Vrhovnemu sodišču, ki
nanjo ni odgovorilo.
B)
5. Po ustaljeni ustavnosodni presoji
Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev
sodišča sama po sebi pravilna, temveč izpodbijano odločbo preizkusi le glede
vprašanja, ali so bile z njo kršene človekove pravice in temeljne svoboščine.
Pritožnica med drugim zatrjuje kršitev 14. člena Ustave, ki določa, da so v
Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine,
ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero ali katerokoli drugo osebno
okoliščino (prvi odstavek) ter da so pred zakonom vsi enaki (drugi odstavek).
Izpodbija sicer le sodbo Vrhovnega sodišča, ne pa tudi sodbe Upravnega sodišča
in odločbe MNZ. Ker pa se pritožnica ne strinja z vsebinskimi razlogi za
zavrnitev njene vloge, z odločbo sodišča pa je bila le potrjena odločitev
prvostopnega sodišča oziroma upravnega organa, je Ustavno sodišče presojalo
tudi odločitvi Upravnega sodišča in MNZ.
6. V obravnavani zadevi je MNZ odločalo o
pritožničini prošnji za sprejem v državljanstvo na podlagi drugega odstavka 12.
člena ZDRS, ki se je v času odločanja o njeni prošnji glasil: "Pristojni
organ lahko, če je to v skladu z nacionalnim interesom, po prostem preudarku
sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, ki je že najmanj dve leti
poročena z državljanom Republike Slovenije, če dejansko živi v Sloveniji
neprekinjeno vsaj eno leto in če izpolnjuje pogoje iz 1., 2., 4., 5., 6., 7.,
in 8. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS".1 V vlogi je
pritožnica zatrjevala, da izpolnjuje pogoje za pridobitev državljanstva na
podlagi citirane določbe. Navedla je, da je s slovenskim državljanom poročena
že od leta 1980, da imata dva mladoletna otroka, da so se v Slovenijo preselili
dne 6. 5. 1991 ter da od takrat dalje živijo v Ljubljani.
7. MNZ je o prošnji za sprejem v
državljanstvo odločilo dne 10. 1. 1998 - znatno po preteku zakonskega
dvomesečnega instrukcijskega roka za izdajo odločbe, torej šele po štirih letih
od vložitve vloge. V obrazložitvi odločbe, s katero je zavrnilo prošnjo, je
navedlo le, da je ob vložitvi vloge novembra 1993 A. izpolnjevala pogoje glede
dejanskega prebivanja po drugem odstavku 12. člena ZDRS, nato pa zaključilo,
"ker se je v obdobju od vložitve vloge pa do njene obravnave v novembru
1997 razvezala, so se bistveno spremenili zakonski pogoji". Zato je njeno
vlogo obravnavalo na podlagi 10. člena ZDRS (pod strožjimi pogoji). Ker
pritožnica ni izpolnjevala pogoja desetletnega dejanskega bivanja v Sloveniji,
je njeno prošnjo zavrnilo.
8. Zakon o splošnem upravnem postopku
(Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUP) za odločanje o
pravicah in obveznostih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank predpisuje
roke (222. člen).2 Splošen rok je dva meseca.3 Razlog za
posebno določitev rokov je v tem, da se zagotovi učinkovito uresničevanje
pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. Zato odločanje v instrukcijskih
rokih, ki so določeni z zakonom, ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa,
temveč hkrati spoštovanje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave).
Slednja ustavna pravica pa je, ko gre za postopke, v katerih se pred državnimi
organi odloča o pravicah ali obveznostih, poseben izraz pravice do enakosti
pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Zahteva po enakopravni
obravnavi posameznikov ali pravnih oseb v postopkih pred upravnimi organi
zagotavlja tudi, da bo o istovrstnih vlogah, ki jih ob istem času vlagajo
različni posamezniki, odločeno v enakem času in praviloma ob uporabi istih
materialnih predpisov. To je pomembno tudi zato, ker uprava odloča po stanju in
na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. Relativno kratek čas,
ki ga Zakon daje upravi na razpolago za odločitev, zagotavlja tudi visoko
stopnjo verjetnosti, da se dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka,
ne bo spremenilo. Navedeno pravilo, po katerem uprava odloča, samo zase ni sporno z
vidika varstva človekovih pravic, vendar pa lahko prekoračitev instrukcijskega
roka glede na okoliščine posameznega primera pripelje do kršitve pravice do
enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
9. V obravnavanem primeru je MNZ bistveno
prekoračilo rok za odločitev o vlogi za sprejem v državljanstvo na podlagi
drugega odstavka 12. člena ZDRS, saj je o pritožničini vlogi odločalo kar štiri
leta. Ker se je v času po izteku instrukcijskega roka spremenila ena od okoliščin,
ki je zakonski pogoj za pridobitev državljanstva (razveza zakonske zveze s
slovenskim državljanom), MNZ vloge pritožnice ni rešilo na temelju drugega
odstavka 12. člena ZDRS, temveč jo je obravnavalo kot vlogo po 10. členu ZDRS
in jo zavrnilo. V pritožničinem primeru je torej prišlo do spremembe njenega
osebnega stanja v času, ko je nedopustno dolgo tekel postopek odločanja pred
upravnim organom.4 Pritožnica je namreč sklenila zakonsko zvezo več
kot deset let pred vložitvijo vloge za sprejem v državljanstvo. To je vložila
leta 1993, razvezala se je leta 1997, upravni organ pa je odločil o vlogi nekaj
mesecev za tem. Pritožnici, kot je razvidno in izhaja iz podatkov spisa, ni
mogoče očitati, da bi zakonsko zvezo sklenila fiktivno zato, da bi jo zlorabila
za pridobitev državljanstva. Če bi upravni organ odločil pravočasno, bi
pritožnica izpolnjevala zakonski pogoj glede obstoja zakonske zveze, morebitna
kasnejša razveza zakonske zveze pa na že pridobljeno državljanstvo, če bi bili
zanj izpolnjeni tudi drugi pogoji, ne bi vplivala. Glede na navedene posebne
okoliščine je bila pritožnici zaradi nezakonitega ravnanja upravnega organa
(bistvene prekoračitve instrukcijskega roka) kršena pravica iz 22. člena
Ustave.
10. Pritožnica je odločbo MNZ izpodbijala v
upravnem sporu. Kljub zgoraj navedenim pomanjkljivostim niti Upravno sodišče
niti Vrhovno sodišče odločbe nista odpravila, s tem pa tudi ne kršitve
človekove pravice iz 22. člena Ustave.
11. Glede na navedeno je Ustavno sodišče
sodbi Upravnega in Vrhovnega sodišča razveljavilo, odločbo MNZ odpravilo ter
vrnilo zadevo v novo odločanje pristojnemu upravnemu organu (prvi odstavek 59.
člena ZUstS). Upravni organ bo moral izvesti nov postopek odločanja in izdati
odločbo, ki bo zadostila zahtevam, navedenim v tej odločbi. To pomeni, da v tem
primeru pritožničine vloge za sprejem v državljanstvo po 12. členu ZDRS ne bo
mogel zavrniti le zato, ker se je po izteku instrukcijskega roka spremenilo
pritožničino osebno stanje glede na to, da je pritožnica ob vložitvi zahteve in
ob izteku instrukcijskega roka izpolnjevala zakonsko določeni pogoj.
C)
12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in šeste alineje 52. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in
30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki
dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper
Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože
Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. Up-10/03-16
Ljubljana, dne 10. julija 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
zanjo
Sodnica
Milojka Modrijan
________________________
Opombe:
1 Prvi odstavek 10. člena ZDRS (Uradni list RS, št. 1/91-I,
30/91-I, 38/92 in 13/94) se je glasil:"Pristojni organ lahko osebo, ki
prosi za naturalizacijo po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike
Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom. Pri tem mora oseba
izpolnjevati naslednje pogoje: 1. da je dopolnila 18 let; 2. da ima odpust iz
dosedanjega državljanstva ali da izkaže, da ga bo dobila, če bo sprejeta v
državljanstvo Republike Slovenije; 3. da dejansko živi v Sloveniji 10 let, od
tega neprekinjeno zadnjih pet let pred vložitvijo prošnje; 4. da ima
zagotovljeno stanovanje in da ima zagotovljen trajen vir preživljanja najmanj v
višini, ki omogoča materialno in socialno varnost; 5. da aktivno obvlada
slovenski jezik v pisni in ustni obliki, kar dokaže z obveznim preizkusom; 6.
da ni bila v državi, katere državljan je, ali v Sloveniji obsojena na zaporno
kazen, daljšo od enega leta, za kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja
po uradni dolžnosti, če je to dejanje kaznivo tako po predpisih njene države
kot tudi po predpisih Republike Slovenije; 7. da ji ni bila izrečena prepoved
prebivanja v Republiki Sloveniji; 8. da njen sprejem v državljanstvo Republike
Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države;
9. da ima poravnane davčne obveznosti."
2 Vsebinsko enako določbo je vseboval 218. člen Zakona o
splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 p.b.), ki je veljal v
času odločanja o vlogi pritožnice.
3 Prvi odstavek 222. člena ZUP se glasi: "Kadar se začne
postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke,
pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni
organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu
od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko
je bil začet postopek po uradni dolžnosti, če ni s posebnim predpisom določen
krajši rok. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma
po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati
odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih".
4 Vrhovno sodišče je v podobnem primeru, v katerem je
pritožnica, ki je bila 37 let poročena s slovenskim državljanom, dne 19. 11.
1997 vložila prošnjo za sprejem v državljanstvo po drugem odstavku 12. člena
ZDRS, upravni organ, ki je odločbo izdal 14. 8. 1998, pa je njeno prošnjo
zavrnil, ker je mož med postopkom umrl in zato naj ne bi izpolnjevala pogoja
najmanj dve leti trajajoče zakonske zveze, zavzelo stališče: "prenehanje
zakonske zveze kot osebnega stanja, neodvisno od okoliščin na strani prosilca,
med potekom upravnega postopka, po presoji pritožbenega sodišča, nima takega
pomena, kot pa obstoj vseh drugih pogojev, ki morajo res obstajati tudi ob
izdaji odločbe...... Zakonska zveza prosilca prestavlja namreč posebno okoliščino
osebnega stanja, zato je njen obstoj, v tem primeru, potrebno presojati glede
na stanje v času vložitve prošnje za državljanstvo, ne pa, kot to velja sicer,
za ves čas upravnega postopka. Zaradi navedenega je bilo potrebno pritožbi
tožnice ugoditi." (sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 365/99 z dne 30. 5.
2002).