Odločba o ugotovitvi neskladnosti dela Zakona o graditvi objektov z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Vladimirja Palčeca iz Maribora, na seji dne 25. septembra 2003

odločilo:

1. Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02) je iz razlogov, navedenih v 14. točki obrazložitve te odločbe, v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 26. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 40/94, 59/96, 45/99 in 52/2000) se ustavi.

4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 45. člena, 108., 110. in 113. člena ter prvega in drugega odstavka 125. člena in prvega odstavka 189. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02) se zavrne.

Obrazložitev

A)

1. Pobudnik je izpodbijal določbe 26. in 76.a ter 76.b člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO), ker naj bi bile v neskladju z 42., 49. in s 74. členom Ustave. Neustavnost izpodbijanih določb naj bi bila v predpisovanju obveznega članstva v Inženirski zbornici Slovenije (v nadaljevanju IZS) ter določanju obvezne članarine brez vnaprej določenih kriterijev. Po vložitvi pobude je bil sprejet nov Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pobudnik je z vlogo z dne 15. 7. 2003 izjavil, da umika pobudo za oceno ustavnosti 26. člena ZGO, da pa vztraja pri oceni ustavnosti 76.a in 76.b člena ZGO, saj tudi novi ZGO-1 ureja obvezno članstvo v IZS v členih 45, 108 in 110 na enak način, kot je bilo to urejeno doslej. V prvem odstavku 189. člena pa celo določa globo za neplačevanje članarine, kar naj bi kršilo 25. člen Ustave.

2. Državni zbor oziroma njegov Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve je očitke o neustavnosti določb ZGO, ki predpisujejo obvezno članstvo in obvezno plačevanje članarine, zavrnil kot neutemeljene. Navedel pa je, da je ureditev glede določanja višine članarine pomanjkljiva, kot to zatrjuje pobudnik, in da bi kazalo te določbe v novem zakonu, ki je bil tedaj v zakonodajnem postopku, dopolniti.

B) - I.

3. Pobudnik je umaknil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 26. člena ZGO, zato je Ustavno sodišče v tem delu postopek ustavilo (3. točka izreka). Pobudnikovo vlogo, v kateri vztraja pri presoji 76.a in 76. b člena ZGO, ker naj bi ZGO-1 v izpodbijanih členih ohranil določbe o obveznem članstvu in obveznem plačevanju članarine, je Ustavno sodišče štelo za pobudo za začetek postopka za presojo 45., 108. in 110. člena, 113. in 125. člena ter prvega odstavka 189. člena ZGO-1.

4. Razširjene pobude Ustavno sodišče ni pošiljalo v odgovor Državnemu zboru, ker se izpodbijane določbe ZGO-1 o obveznem članstvu, obveznem plačevanju članarine in načinu določanja višine članarine ne razlikujejo bistveno od istovrstnih določb v ZGO. Ker gre za bistveno enako ureditev po obeh zakonih in ker so tudi navedbe pobude in razširjene pobude enake, na navedbe v pobudi zoper ZGO pa je Državni zbor odgovoril, je Ustavno sodišče štelo, da mu je bila s tem zagotovljena možnost izjave po četrtem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS). Zato je Ustavno sodišče razširjeno pobudo v delu, kot je razviden iz izreka odločbe, sprejelo in takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B) - II.

5. Iz zelo pavšalno obrazložene pobude je mogoče razbrati, da pobudnik nasprotuje obveznemu članstvu v IZS. Kot ustavno sporne navaja določbe 108. in 110. člena ZGO-1. Vendar navedena člena ne urejata članstva v IZS niti plačevanja članarine. V 108. členu je določena ustanovitev IZS in cilji, zaradi katerih se ustanavlja, 110. člen pa določa naloge IZS. V čem naj bi bila ta dva člena v neskladju z Ustavo, ne navaja. Zato je Ustavno sodišče pobudo za presojo navedenih členov ZGO-1 zavrnilo (4. točka izreka).

6. Obvezno članstvo urejata 113. člen ter drugi odstavek 125. člena ZGO-1. Iz pobude je mogoče skleniti, da pobudnik očita navedenim določbam neskladje z 42. in 49. členom Ustave. Neskladje z navedenimi členi Ustave pa očita tudi določbi drugega odstavka 45. člena ZGO-1.

7. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo, ali zakonsko predpisano obvezno članstvo v določeni obliki združevanja pomeni poseganje v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave (odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII,124, odločba št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 44, odločba št. U-I- 137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62, sklep št. U-I-48/92 z dne 11. 2.1993, Uradni list RS, št. 12/93 in OdlUS II, 15 ter odločba št. U-I-283/99 z dne 20. 3. 2003, Uradni list RS, št. 33/03 in OdlUS XII, 19). Sprejelo je stališče, da zbornice oziroma druge oblike združevanja, ki so ustanovljene z zakonom za izvrševanje javnih pooblastil in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu, ne pomenijo posega v svobodo združevanja, ki jo zagotavlja 42. člen Ustave. Obvezno članstvo v njih ne posega v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo, ki je na splošno zagotovljena v drugem odstavku 42. člena Ustave. Gre za združenja javnopravne narave. Kriteriji za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj, kot jih je opredelilo Ustavno sodišče v navedenih odločbah, so: združenje mora biti ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava in mora imeti javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov. ZGO-1 opredeljuje Inženirsko zbornico kot združenje javnopravne narave - ustanovljena je z zakonom (108. člen), ima lastnost osebe javnega prava (109. člen) in ima javna pooblastila (drugi odstavek 110. člena, zlasti točke 8 do 11). Glede na navedeno ni mogoče pričakovati drugačne odločitve, zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (4. točka izreka).

8. Določbe o obveznem članstvu naj bi bile v povezavi z drugim odstavkom 45. člena v neskladju tudi z 49. členom Ustave. Drugi odstavek 45. člena določa kot enega od pogojev za opravljanje nalog odgovornega projektanta tudi vpis v ustrezen imenik, ki ga vodi IZS. Vodenje imenika pooblaščenih inženirjev opravlja IZS kot javno pooblastilo. V imenik se lahko vpiše vsak, če izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje (drugi odstavek 126. člena ZGO-1). O vpisu v imenik izda IZS potrdilo. Če IZS vpis zavrne, mora izdati odločbo, zoper katero je dovoljena pritožba (prvi odstavek 128. člena ZGO-1). Z dnem vpisa v imenik pridobi posameznik status pooblaščenega inženirja (drugi odstavek 128. člena ZGO-1). Drugi odstavek 45. člena pa določa, kdo je lahko imenovan za odgovornega projektanta po prvem odstavku 45. člena ZGO-1. Ta določba ne pogojuje statusa odgovornega projektanta s članstvom v IZS, temveč z vpisom v poseben imenik. Res pa je, da ZGO-1 določa obvezno članstvo v IZS za odgovorne projektante (drugi odstavek 113. člena v povezavi s prvim odstavkom 125. člena). Vendar to ne predstavlja kršitve 49. člena Ustave, kot to meni pobudnik. Pogoj za opravljanje določenega dela je izpolnjevanje predpisanih pogojev, kar se ugotavlja ob vpisu v ustrezen imenik pri IZS. Vpis v ustrezen imenik pomeni, da posameznik izpolnjuje predpisane pogoje in da lahko opravlja z zakonom določene naloge, saj z vpisom pridobi status pooblaščenega inženirja (drugi odstavek 129. člena ZGO-1). Očitki o kršitvi 49. člena Ustave so očitno neutemeljeni (4. točka izreka).

9. Določba prvega odstavka 189. člena ZGO-1 ne izključuje pravice do pravnega sredstva zoper odločbo o prekršku, zato so očitku o neskladju s 25. členom Ustave očitno neutemeljeni (4. točka izreka).

B) - III.

10. Pobudnik pavšalno navaja, da so določbe o članarini nedoločne, saj niso določeni niti kriteriji za določitev višine članarine. Financiranje IZS določa 136. člen ZGO-1. Glede določanja članarine, ki jo je dolžan plačevati njen član s prvim dnem v mesecu, ki sledi včlanitvi, pooblašča v celoti Skupščino IZS. Članarino določi Skupščina IZS za vsako leto posebej na podlagi letnega programa dela (drugi odstavek 136. člena). Način plačevanja članarine se uredi s Statutom IZS (tretji odstavek 136. člena).

11. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da določitev obvezne članarine ni ustavno sporna. Prav tako ni ustavno sporno, če zakonodajalec prepusti določitev njene konkretne višine organom zbornice. Vendar pa ponovno poudarja, da kljub avtonomiji Zbornice članarina ni izgubila značaja javne dajatve. Te se po Ustavi smejo določati samo z zakonom (147. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora biti že iz zakona, ki dajatev uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (primerjaj odločbo št. U-I- 296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 82/97 in OdlUS VI, 157 ter odločbo št. U-I-290/96).

12. Članarina, ki so jo IZS dolžni plačevati njeni člani, je namenjena izključno financiranju dejavnosti IZS. IZS je bila ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu. Dobro opravljanje teh nalog koristi tudi članom IZS. Z obstojem in dejavnostjo IZS je članom dana tudi možnost, da uporabljajo individualizirane storitve, ki jih je IZS prav zato, ker obstaja, sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.

13. Že iz povedanega izhaja, da zakon pri določanju višine članarine ne more biti nevezan. Njena višina mora biti v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti IZS, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega zneska članarine in ne preprečuje, da zbornični organi ne bi smeli upoštevati plačilne zmogljivosti posameznega zavezanca.

14. Ker gre za javno dajatev, bi moralo biti v zakonu določeno, kateri obseg dejavnosti in katere dejavnosti IZS se financirajo s članarino. To je potrebno tudi zato, ker iz 136. člena ZGO-1 izhaja, da IZS določena opravila, ki jih opravlja kot javna pooblastila, ter nekatere druge dejavnosti (npr. opravljanje strokovnih izpitov, vodenje disciplinskih postopkov), vsaj delno posebej zaračunava. Poleg tega bi moral biti določen tudi nadzor države nad določanjem članarine. ZGO-1 bi moral opredeliti tudi merila za določitev višine članarine, ne pa da to prepušča IZS. ZGO-1 je iz teh razlogov v neskladju s 147. členom Ustave (1. točka izreka).

15. Ker gre v konkretni zadevi za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni možna. Zato je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS). Ustavno sodišče je odločilo, da mora Državni zbor odpraviti ugotovljene neskladnosti najpozneje v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, kar je po njegovem mnenju zadosten rok (2. točka izreka).

C)

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. člena, drugega odstavka 26. člena ter 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-152/00-23

Ljubljana, dne 25. septembra 2003.

Predsednica

dr. Dragica Wedam Lukić

zanjo

Namestnik predsednice

dr. Janez Čebulj