Odločba o ugotovitvi skladnosti Zakona o geodetski dejavnosti z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Občine Izola, ki jo zastopa Županja Breda Pečan, na seji dne 2. oktobra 2003

odločilo:

Določbe drugega odstavka 13. člena, drugega odstavka 14. člena ter 26. in 54. člena Zakona o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 8/2000) niso v neskladju z Ustavo.

Obrazložitev

A)

1. Predlagateljica izpodbija določbe Zakona o geodetski dejavnosti (v nadaljevanju ZGeoD), ker naj bi bile v neskladju s 140. členom Ustave. Zatrjuje, da so naloge, ki jih izpodbijani zakon določa kot naloge lokalne skupnosti, v resnici naloge državnega pomena in da torej ne gre za lokalne zadeve iz izvirne pristojnosti občin (prvi odstavek 140. člena Ustave).

2. Predlagateljica utemeljuje svoje stališče s sklicevanjem na ureditev geodetske službe na podlagi Zakona o geodetski službi (Uradni list SRS, št. 23/76 in nasl.), ki je s sprejemom ZGeoD prenehal veljati, in na ureditev katastra komunalnih naprav, kakor ga je urejal Zakon o katastru komunalnih naprav (Uradni list SRS, št. 26/74 in nasl. - v nadaljevanju ZKKN), ki je prenehal veljati s sprejemom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 - ZUreP-1). Meni, da je Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95 - v nadaljevanju ZPDF, 4. člen), nedvomno določil naloge "vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja katastra komunalnih naprav" ter naloge "vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja temeljnih topografskih načrtov", ki jih novi zakon opredeljuje kot lokalne, kot zadeve iz državne pristojnosti. Ker so bile po mnenju predlagateljice po dosedanjih predpisih navedene naloge državnega pomena in torej ne spadajo med lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno (izvirne pristojnosti), so po njenem mnenju določbe ZGeoD, navedene v izreku, v neskladju z drugim odstavkom 140. členom Ustave, saj bi zakonodajalec smel takšne naloge prenesti na lokalno skupnost samo z njenim soglasjem in z zagotovitvijo ustreznih finančnih sredstev za njihovo izvajanje.

3. Državni zbor zavrača navedbe predlagateljice kot neutemeljene. Zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZGeoD skladne s 140. členom Ustave, saj določajo kot naloge lokalne geodetske službe le tiste, ki sodijo med izvirne naloge lokalne skupnosti. Navaja, da so bile navedene naloge že po prejšnji ureditvi geodetske službe in po ZKKN v pristojnosti občin in da ni šlo za naloge iz državne pristojnosti. Podobno navaja v svojem mnenju tudi Vlada.

B)

4. ZGeoD opredeljuje geodetsko službo kot del geodetske dejavnosti, ki obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na področju osnovnega geodetskega sistema, evidentiranje nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in kartografskega sistema (prvi odstavek 13. člena). Drugi odstavek 13. člena določa, da je geodetska služba državna in lokalna. Naloge lokalne geodetske službe opravlja občina (drug odstavek 14. člena). Obseg in vsebino ter način izvrševanja lokalne geodetske službe določa 26. člen ZGeoD. Na podlagi drugega odstavka 26. člena ZGeoD obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje katastra komunalnih naprav, lahko tudi vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje temeljnih topografskih načrtov v velikih merilih in druge naloge lokalnega pomena. V 54. členu ZGeoD je določeno, da Geodetska uprava odstopi občini na njeno zahtevo načrte in karte ter drugo dokumentacijo v zvezi z nalogami lokalne geodetske službe.

5. Glede na trditve predlagateljice je treba oceniti, ali so naloge, ki jih ZGeoD v drugem odstavku 26. člena opredeljuje kot naloge lokalne geodetske službe naloge, ki so lahko opredeljene kot izvirne naloge občine na podlagi prvega odstavka 140. člena Ustave. Če gre za takšne naloge, Zakon ne prenaša nalog iz državne pristojnosti na občino in zato ne gre za kršitev drugega odstavka 140. člena Ustave.

6. Ne glede na določbe ZPDF je bil zakonodajalec pri določanju nalog po ZGeoD vezan samo na prvi odstavek 140. člen Ustave. Pri razmejitvi nalog je moral skrbeti, da določi kot naloge lokalne službe, ki so v pristojnosti občine, le tiste naloge, ki jih je mogoče opredeliti kot naloge lokalnega značaja, ki jih občina lahko samostojno opravlja in ki zadevajo (samo) prebivalce občine. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96 in OdlUS V, 118) razčlenilo pomen prvega odstavka 140. člena Ustave. Tovrstnih nalog zakonodajalec ne sme opredeliti kot zadev iz državne pristojnosti, niti ne sme zadev, ki po navedenih kriterijih sodijo v državno pristojnost, opredeliti kot lokalne zadeve. Kršitev prvega odstavka 140. člena Ustave bi bila podana v obeh primerih.Tako tudi 2. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. - v nadaljevanju ZLS) določa, da občina v okviru Ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Podobno prvi odstavek 21. člena ZLS določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom in tudi prvi odstavek 4. člena Evropske listine lokalne samouprave (Evropska listina lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Drugi odstavek 140. člena Ustave bi bil dolžan upoštevati samo, če bi želel na občine prenesti tudi naloge iz državne pristojnosti.

7. ZGeoD določa, da so naloge lokalne geodetske službe vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje katastra komunalnih naprav, lahko pa tudi vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje temeljnih topografskih načrtov v velikih merilih. ZGeoD ne določa vsebine navedenih nalog. Zato je treba za ugotovitev vsebine nalog upoštevati določbe ZKKN oziroma ZUreP-1 ter Zakona o temeljni geodetski izmeri (Uradni list SRS, št. 16/74 in nasl. - v nadaljevanju ZTGI).

8. Tretji odstavek 6. člena ZTGI določa, da občine programirajo in financirajo izdelavo in reambulacijo temeljnih topografskih načrtov v večjem merilu. Po drugem odstavku istega člena pa Republika Slovenija programira in financira postavitev mreže temeljnih geodetskih točk, izdelavo in reambulacijo temeljnih topografskih načrtov v merilu 1: 5000 in 1: 10 000 ter temeljnih topografskih kart in preglednih kart Slovenije. Drugi odstavek 26. člena ZGeoD je sledil tej ureditvi. Tako opredeljena naloga je skladna z prvim odstavkom 140. člena Ustave. Gre za vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje topografskih kart v velikem merilu za območje občine, ki so potrebne predvsem za potrebe prostorskega in urbanističnega planiranja v občini oziroma za potrebe izvajanja naloge po drugem odstavku 21. člena ZLS (občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči). Sklepanje predlagateljice, da dolžnost "programiranja in financiranja" ne pomeni tudi, da gre za nalogo iz izvirne pristojnosti občine, češ da ni ne finančno ne kadrovsko usposobljena za opravljanje teh nalog, je napačno, ker to ne more vplivati na samo opredelitev tega, ali je neka naloga v državni ali izvirni pristojnosti občine.

9. ZGeoD določa kot pristojnost lokalne geodetske službe tudi vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje katastra komunalnih naprav. Podrobnejše določbe o katastru komunalnih naprav ima ZKKN. Iz teh določb je razvidno, da je lokalna geodetska služba, ki jo zagotavlja občina, dolžna vzpostaviti zbirni kataster komunalnih naprav za območje občine. Razen tega gre za kataster predvsem tistih komunalnih naprav, ki omogočajo občini, da lahko zagotavlja občanom tiste storitve, ki sodijo v njeno pristojnost (oskrba z vodo, elektriko, plinom, kanalizacija, urejanje ulic, javnih površin, ipd.). Po ZKKN so komunalne in druge organizacije, ki upravljajo naprave in objekte iz 2. člena, dolžne voditi o njih kataster in sicer tako, da je mogoče njegove podatke brez dodatnih geodetskih terenskih merjenj uporabiti tudi za zbirni kataster komunalnih naprav (4. člen). ZUreP-1 je sicer razveljavil ZKKN, vendar ureja v petem delu sistem zbirk prostorskih podatkov, ki jih vodita država in občine. Ena od zbirk je tudi zbirka podatkov o dejanski rabi prostora, ki vsebuje tudi podatke o omrežjih in objektih gospodarske javne infrastrukture. Tako je občina dolžna voditi kataster (lokalne) gospodarske javne infrastrukture iz svoje pristojnosti (152. člen ZUreP-1). Tudi z izvajanjem te naloge zagotavlja uresničevanje nalog, ki jih opredeljuje drugi odstavek 21. člena ZLS. Naloga vzpostavitve, vodenja in vzdrževanja katastra komunalnih naprav (katastra komunalne infrastrukture) je naloga iz izvirne pristojnosti občine.

10. Naloge lokalne geodetske službe so v ZGeoD določene v skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Gre za naloge, ki spadajo v izvirno pristojnost občine, in ne za naloge iz državne pristojnosti, ki bi jih država prenesla na občine. Zato tudi ni bilo treba upoštevati drugega odstavka 140. člena Ustave. Izpodbijane določbe ZGeoD niso v neskladju s prvim in drugim odstavkom 140. člena Ustave.

C)

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-74/00-11

Ljubljana, dne 2. oktobra 2003.

Namestnik predsednice

dr. Janez Čebulj