U-I-159/01
11. 12. 2003
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Martina in Marije Belovič, Franca in Štefana
Žižka, Mirka in Ivana Makovca, Marije Vozlič, Jožeta Stamničarja, Štefana Nemca
in Jožeta Perčiča, vseh iz Ljutomera, na seji dne 11. decembra 2003
odločilo:
1. Sedemnajsta alineja točke b 4. člena in peta alineja prvega
odstavka 6. člena Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Razkrižje
(Uradni list RS, št. 33/01) se razveljavita.
2. Postopek za preizkus pobude Štefana Žižka za oceno ustavnosti
in zakonitosti Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Razkrižje se
ustavi.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnik Martin Belovič in drugi vlagajo
pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti pete alineje 6. člena Odloka o gospodarskih
javnih službah v Občini Razkrižje (v nadaljevanju Odlok), ki določa, da se
gospodarjenje z lokalnim kabelskim razdelilnim sistemom kot javno službo
opravlja v režijskem obratu. Navajajo, da so občani v pretežni meri sami
financirali gradnjo kabelskega razdelilnega sistema Razkrižje ter da so v ta
namen s takratno Krajevno skupnostjo Razkrižje sklenili pogodbe o financiranju
gradnje. Po končani gradnji naj bi Krajevna skupnost Razkrižje kot
investitorica samodejno prevzela upravljanje in gospodarjenje s sistemom, po
ustanovitvi Občine Razkrižje leta 1998 pa naj bi ta, kot pravna naslednica
krajevne skupnosti, brez njihovega soglasja oziroma prenosa pravic s strani
solastnikov sistema prevzela kabelski distribucijski sistem. Čeprav so
pobudniki kot solastniki sistema Občini predlagali skupen dogovor o statusni in
organizacijski obliki delovanja sistema, naj bi Občina z izpodbijanim odlokom
samovoljno opredelila dejavnost gospodarjenja z lokalnim kabelskim
distribucijskim sistemom kot gospodarsko javno službo, ki se izvaja v režijskem
obratu.
Menijo, da je izpodbijana ureditev v
neskladju s 33. členom Ustave, saj gre za lastnino posameznih fizičnih oseb, ne
pa za lastnino Občine. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju tudi z
določbami 1., 2., 16. in 17. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni
list RS, 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZGJS).
Poleg tega po mnenju pobudnikov
gospodarjenje s kabelskim sistemom ne sodi med lokalne zadeve javnega pomena,
ki jih v skladu z določbo 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list
RS, št. 72/93 in nasl. - ZLS) opravljajo občine.
2. Pobuda je bila na podlagi prvega in
četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.
15/94 - v nadaljevanju ZUstS) poslana nasprotnemu udeležencu. Ta v odgovoru
poudarja, da izpodbijana določba ne pomeni odvzema "upravičenj, ki
izhajajo iz lastninske pravice", kot zatrjujejo pobudniki.
Navaja, da je bil kabelski razdelilni
sistem financiran oziroma zgrajen na podoben način kot druga
"komunalna" infrastruktura (vodovodno, telefonsko omrežje), to je
pretežno s sredstvi občanov, bodisi zbranih s samoprispevkom bodisi po pogodbah
ali z neposrednim delom. Poudarja, da se sistem gradi postopno že deset let in
še do danes ni končan, zlasti glede pridobitve vseh predpisanih dovoljenj. Pri
iskanju rešitev, ki bi zadostile pogojem za obratovanje in gospodarjenje s
sistemom, ki ima zaradi majhnega števila tudi objektivne omejitve glede
ekonomičnosti, naj bi občina poiskala najbolj racionalno začasno rešitev, da se
dokonča gradnja sistema v tehnično-gradbenem smislu, pridobijo ustrezna
oblastna in druga dovoljenja in soglasja ter uredi status. Ker je sistem v tem
prehodnem obdobju treba vzdrževati, zaradi majhnega števila naročnikov oziroma
solastnikov pa naj bi bilo nesmotrno ustanoviti gospodarsko družbo, se je
občina odločila za najenostavnejšo in za naročnike najcenejšo obliko - začasno
gospodarjenje v režijskem obratu. Po mnenju Občinskega sveta takšna prehodna
ureditev ni v neskladju z določbami ZGJS, saj izpodbijani odlok v točki B
prvega odstavka 4. člena gospodarjenje s kabelskim razdelilnim sistemom ureja
kot izbirno javno službo. Prav tako naj izpodbijana ureditev ne bi bila v
neskladju z 21. členom ZLS. Po prepričanju Občinskega sveta je utemeljeno, da
Občina zagotovitev zgraditve in usposobitve sistema na najbolj racionalen način
razume kot opravljanje zadeve lokalnega pomena. V primeru ugoditve pobudi bo po
mnenju Občinskega sveta takšna odločitev v nasprotju z enakimi pravicami in
voljo večine preostalih naročnikov oziroma solastnikov, zgraditev sistema pa
otežena.
B. - I.
3. Po določbi 24. člena ZUstS mora tisti,
ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan,
če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice,
pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora
biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu
predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi
št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
4. Pobudnik Martin Belovič je priložil
pogodbo, iz katere izhaja, da je za gradnjo obravnavnega kabelskega
razdelilnega sistema prispeval lastna sredstva. Glede na navedeno izkazuje
pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, s katerim je Občina
gospodarjenje z obravnavanim kabelskim razdelilnim sistemom opredelila kot
lokalno gospodarsko javno službo. Ker je s tem procesna predpostavka iz 24.
člena ZUstS za odločanje Ustavnega sodišča izpolnjena, se do vprašanja pravnega
interesa drugih pobudnikov Ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti.
5. Pobudnik Štefan Žižek je 21. 7. 2001
poslal vlogo, v kateri navaja, da obravnavane pobude ni podpisal oziroma
vložil. Ustavno sodišče je njegovo vlogo obravnavalo kot umik, zato je v tem
delu postopek ustavilo (2. točka izreka). V preostalem delu je pobudo sprejelo
in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo
z odločanjem o stvari sami.
B. - II.
6. Pobudniki sicer izrecno izpodbijajo le
peto alinejo 6. člena Odloka, ki določa, da se javna služba gospodarjenja z
lokalnim kabelskim razdelilnim sistemom izvaja v režijskem obratu, vendar iz
vsebine njihovih navedb izhaja, da ne nasprotujejo zgolj obliki izvajanja javne
službe, temveč predvsem dejstvu, da je Občina dejavnost gospodarjenja s
kabelskim razdelilnim sistemom sploh opredelila kot gospodarsko javno službo.
Da je gospodarjenje z lokalnim kabelskim razdelilnim sistemom gospodarska javna
služba, pa je določeno v sedemnajsti alineji točke b 4. člena izpodbijanega
odloka. Ustavno sodišče je zato opravilo tudi presojo ustavnosti in zakonitosti
te določbe.
7. Sistem javnih služb na področju
gospodarskih dejavnosti ureja ZGJS. Gospodarske javne službe so dejavnosti, s
katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih
trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu. Ta javni interes se po
Zakonu kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih
ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin
pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Vzpostavitev
pravne ureditve, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne
smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, predstavlja dopustno omejitev
svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Po določbi 2. člena ZGJS se
gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in
zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami
naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja
gospodarske infrastrukture. ZGJS v 3. členu razlikuje med republiškimi in
lokalnimi gospodarskimi javnimi službami glede na subjekt, ki je dolžan
zagotavljati javno službo, ter med obveznimi in izbirnimi javnimi službami
glede na obveznost zagotavljanja te službe. Nadalje določa, da se obvezne
gospodarske javne službe določijo z zakonom, kar pomeni, da sta to vrsto javnih
služb Vlada oziroma lokalna skupnost dolžni zagotavljati na podlagi samega
zakona. Dejavnosti, ki z zakonom niso opredeljene kot obvezne gospodarske javne
službe, se lahko določijo kot izbirne. Iz navedenega izhaja, da lahko Vlada
oziroma lokalna skupnost sami odločata, ali se bodo poleg dejavnosti, ki so
obvezne javne službe, kot javna služba opravljale še kakšne druge dejavnosti,
če so seveda izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 1. člena ZGJS (tako tudi odločba
Ustavnega sodišča št. U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in
OdlUS VIII, 45).
8. Občinski svet Občine Razkrižje je v
izpodbijanem odloku določil, da je gospodarjenje z lokalnim kabelskim
razdelilnim sistemom izbirna lokalna javna služba. Ker določbe Zakona o
telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 30/01 - v nadaljevanju ZTel-1)[1]
ne dopuščajo razlage, da bi se telekomunikacijska storitev kabelskih
komunikacij oziroma distribucijskih sistemov (v obravnavanem primeru
gospodarjenje z lokalnim kabelskim razdelilnim sistemom) lahko opravljala kot
gospodarska javna služba (tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-384/98 z
dne 19. 12. 2001, Uradni list RS, št. 2/02 in OdlUS X, 217), je določba
sedemnajste alineje točke b 4. člena Odloka in posledično tudi peta alineja 6.
člena Odloka v neskladju z Zakonom in s tem z ustavno zagotovljeno svobodno
gospodarsko pobudo (74. členom Ustave). Ustavno sodišče je zato določbi
razveljavilo (1. točka izreka). Ker je bilo treba izpodbijani določbi razveljaviti
že zaradi tega, Ustavno sodišče ni presojalo drugih zatrjevanih neskladij.
9. Po določbi prvega odstavka 45. člena
ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske akte odpravi ali
razveljavi. Ustavno sodišče se je v danem primeru odločilo za razveljavitev
(tretji odstavek 45. člena). Pri tem je upoštevalo, da pobudniki sami odprave
niso predlagali, kot tudi dejstvo, da njihove navedbe ne izkazujejo nastanka
škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti.
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 6. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko,
mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam
Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
_______________________
Opomba:
[1] III. poglavje - Telekomunikacijsko omrežje in
telekomunikacijske storitve, VI. poglavje - Zagotavljanje konkurence in
odprtosti omrežja in tudi XIX. poglavje - Prehodne določbe.