Ustavno sodišče je v postopku odločanja o
ustavni pritožbi A. A. A. iz Ž. na seji dne 8. aprila 2004
odločilo:
1. Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 1347/2003-2 z dne 10. 12.
2003 se razveljavi.
2. Zadeva se vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
Obrazložitev
A.
1. Upravno sodišče je s sodbo št. U
1598/2000-15 z dne 20. 11. 2002 ugodilo tožbi tožeče stranke Notarske zbornice
Slovenije in odločilo, da se odločba Ministrice za pravosodje št. 165-07-5/00 z
dne 25. 8. 2000, s katero je ta odločila, da za notarja na prvo prosto notarsko
mesto v Mariboru imenuje A. A. A., odpravi. Vrhovno sodišče je s sodbo št. I Up 51/2003-2 z dne 2. 4. 2003
odločitev potrdilo. Ustavno sodišče je z odločbo št. Up-395/03 z dne 25. 9.
2003 (Uradni list RS, št. 97/2003) sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo v novo
odločanje Upravnemu sodišču, ker Upravno sodišče na izrecno zahtevo stranke ni
opravilo glavne obravnave.
2. V ponovljenem postopku je Upravno
sodišče s sklepom št. U 1668/2003-46 z dne 20. 11. 2003 (izpodbijanim v
obravnavani ustavni pritožbi) ugodilo predlogu Notarske zbornice Slovenije in
izdalo začasno odredbo, s katero je Notarski zbornici Slovenije prepovedalo
določitev in objavo datuma nastopa poslovanja A. A. A. kot notarja v Uradnem
listu Republike Slovenije. Odločilo je, da začasna odredba velja do pravnomočne
odločitve sodišča v upravnem sporu o tožbi tožeče stranke Notarske zbornice
Slovenije proti odločbi tožene stranke Ministrice za pravosodje, št. 165-
07-5/00 z dne 25. 8. 2000, s katero je ta A. A. A. imenovala za notarja na prvo
prosto notarsko mesto v Mariboru.
3. V izpodbijanem sklepu je Upravno sodišče
navedlo, da je tožeča stranka sicer predlagala izdajo začasne odredbe na
podlagi prvega odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.
50/97 in nasl. - v nadaljevanju ZUS), vendar predlog ne obsega dejanske in
pravne situacije, kot jo zahteva uporaba predlagane določbe prvega odstavka 69.
člena. Navedlo je, da je predlog presodilo na podlagi določbe drugega odstavka
69. člena ZUS, ker sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka, in ker
je ugotovilo, da je predlog tudi po vsebini predlog za začasno ureditev stanja.
Stališče, da je treba predlagano začasno odredbo obravnavati kot odredbo, ki se
nanaša na sporno pravno razmerje (imenovanje stranke z interesom za notarja),
je utemeljilo z ugotovitvijo, da Zakon o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94
in nasl. - v nadaljevanju ZN) tožeči stranki ne daje pravice, da bi v tej fazi
postopka (ko je notar že imenovan in je izpolnil tudi vsa pripravljalna
dejanja, obvezna pred objavo poslovanja) zavrnila predlog notarja za objavo
začetka poslovanja v Uradnem listu. Stališče, da je tožeča stranka verjetno
izkazala za potrebno, da se stanje začasno uredi glede na sporno pravno
razmerje, je utemeljilo z ugotovitvijo, da je glede na zakonsko ureditev tožeča
stranka tista, ki s svojim aktom, ki ga objavi v Uradnem listu, določi
imenovanemu notarju dan poslovanja. Tako njen akt pomeni de facto začetek
učinkovanja akta o imenovanju notarja. Da je tožeča stranka izkazala nastanek
hujših škodljivih posledic, je utemeljilo z dejstvom, da bi z morebitno
ugoditvijo tožbi, to je z odpravo odločbe, pravno razmerje, ki je nastalo z
izpodbijano odločbo, ugasnilo z učinkom za nazaj, kar pomeni, da stranka z
interesom ne bi bila imenovana. S tem naj bi postala vprašljiva veljavnost
pravnih poslov, pri katerih bi sodelovala ta stranka kot notar, kar po stališču
Upravnega sodišča predstavlja hujše in težko popravljive škodljive posledice,
ne samo zaradi vprašljive veljavnosti teh pravnih poslov, temveč tudi zaradi
učinka vsakega posameznega pravnega posla na širši pravni promet. S tem bi se
ustvarjala dvom javnosti v pravno varnost in škoda tožeči stranki, ki po Zakonu
skrbi za ugled, verodostojnost in razvoj notariata.
4. Ustavni pritožnik se je zoper navedeno
odločitev pritožil, Vrhovno sodišče je z izpodbijanim sklepom št. I Up
1347/2003-2 z dne 10. 12. 2003 pritožbo zavrnilo in potrdilo sklep Upravnega
sodišča. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je v celoti pritrdilo stališčem
prvostopnega sodišča.
5. V ustavni pritožbi pritožnik zatrjuje
kršitev 14., 15., 21., 22. in 23. člena Ustave. Navaja, da mu je Vrhovno
sodišče odreklo pravico biti obravnavan enako kot drugi notarji v upravnih
sporih o zakonitosti odločb o imenovanjih, ker ni odgovorilo na njegove očitke
o diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice Slovenije oziroma njenih
kršitvah 14. in 22. člena Ustave. Vrhovno sodišče naj ne bi sodilo neodvisno in
nepristransko, ker v izpodbijanem sklepu ni navedlo razlogov o odločilnih
okoliščinah za izdajo začasne odredbe. Pritožnik poudarja, da je ugovarjal tako
aktivni legitimaciji tožeče stranke kot pasivni legitimaciji in spremembi
tožbe. Vrhovnemu sodišču tudi očita, da se ni izreklo o pravnem temelju za
izdajo odločbe o njegovem imenovanju za notarja. Odločba naj bi bila izdana na podlagi pravice do odprave posledic
kršitve človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave), storjenih v
postopku za imenovanje notarjev na podlagi razpisa v Uradnem listu RS, št.
43/94, v katerem Notarska zbornica Slovenije ni imela nobenih pristojnosti, ker
takrat še ni bila niti ustanovljena. Dalje očita Vrhovnemu sodišču, da ni
odgovorilo na navedbo, da je Upravno sodišče s tem, ko je izdalo začasno
odredbo na podlagi drugega odstavka 69. člena ZUS, odločilo preko zahtevka
tožeče stranke, ki je izrecno predlagala izdajo začasne odredbe po prvem
odstavku 69. člena ZUS, in je tudi navedbe o dejanskem stanju podala le v tem
okviru. S tem naj bi prvostopno sodišče onemogočilo pritožniku, da bi odgovoril
na predlog za izdajo začasne odredbe z vidika izpolnjevanja pogojev po drugem
odstavku 69. člena ZUS (kršitev 23. in 25. člena Ustave). Pritožnik še
poudarja, da Vrhovno sodišče pri svojem odločanju ni tehtalo posledic začasne
odredbe za Notarsko zbornico Slovenije in za ustavnega pritožnika, pač pa se je
le sklicevalo na razloge prvostopnega sodišča. Slednje njegovih ugovorov ni
moglo poznati, saj je podal odgovor le glede na uveljavljani dejanski in pravni
temelj prvega odstavka 69. člena ZUS. Pritožnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj
izpodbijana sklepa odpravi, do končne odločitve pa njuno izvrševanje zadrži.
6. Ustavno sodišče je na podlagi prve
alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list
RS, št. 93/03 in 98/03 popr.) zadevo obravnavalo prednostno. Senat Ustavnega
sodišča je s sklepom št. Up-829/03 z dne 27. 1. 2004 ustavno pritožbo sprejel v
obravnavo. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih
sklepov, je zavrnil. V skladu s 56. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni
list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena
Vrhovnemu sodišču, ter v skladu z 22. členom Ustave tožeči in toženi stranki v
upravnem sporu. Na navedbe iz ustavne pritožbe je odgovorila le tožeča stranka
Notarska zbornica Slovenije, ki meni, da pritožnikovi očitki o kršenju
človekovih pravic niso utemeljeni. Pritožnik se z njenimi stališči ne strinja.
B.
7. Ustavno sodišče v postopku z ustavno
pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, ampak
izpodbijano odločbo preizkusi le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene
človekove pravice ali temeljne svoboščine. Pri ugotavljanju, ali izpodbijana
sklepa posegata v pritožnikove ustavne pravice, je Ustavno sodišče na podlagi pritožnikovega
zatrjevanja, da mu je Upravno sodišče onemogočilo, da bi odgovoril na predlog
za izdajo začasne odredbe z vidika izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 69.
člena ZUS ter da Vrhovno sodišče ni odgovorilo na pritožbene navedbe, da ni
navedlo razlogov o odločilnih okoliščinah, izpodbijana sklepa preizkusilo z
vidika morebitne kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave
in pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave.
8. Iz pravice do enakega varstva pravic v
postopku iz 22. člena Ustave, ki je poseben izraz pravice do enakosti pred
zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, izhaja tudi zahteva po
kontradiktornem postopku. V njem mora biti vsaki stranki dana možnost, da
predstavi svoja stališča tako glede dejanske kot pravne podlage spora, da
predlaga dokaze ter da se izjavi o navedbah nasprotne stranke ter rezultatih
dokazovanja pod pogoji, ki je ne postavljajo v neenakopraven položaj nasproti
drugi stranki. Navedena ustavna določba terja od sodišča, da mora postopek
voditi ob spoštovanju temeljne zahteve po enakopravnosti in procesnem
ravnotežju strank ter spoštovanju njihove pravice, da se branijo pred vsemi
procesnimi dejanji, ki lahko vplivajo na njihove pravice in interese. Ta
zahteva temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva, saj
zagotavlja vsakomur možnost izjaviti se v postopku, ki zadeva njegove pravice
in interese, in tako preprečuje, da bi postal le predmet postopka. Zahteva po kontradiktornem postopku kot
izrazu pravice do enakega varstva pravic mora biti spoštovana v vseh postopkih
in v vseh fazah postopka, tudi v postopku za izdajo začasne odredbe. V
postopkih za izdajo začasnih odredb so zaradi posebnosti, ki izhajajo iz
njihove narave, utemeljena in dopustna nekatera odstopanja od siceršnjih zahtev,
ki izhajajo iz 22. člena Ustave.
9. V obravnavanem primeru je Upravno
sodišče na predlog tožeče stranke v upravnem sporu (Notarske zbornice
Slovenije) v ponovljenem postopku o zakonitosti akta o imenovanju ustavnega
pritožnika za notarja izdalo začasno odredbo. V izpodbijanem sklepu je navedlo,
da je tožeča stranka sicer predlagala izdajo začasne odredbe na podlagi prvega
odstavka 69. člena ZUS, vendar predlog ne obsega dejanske in pravne situacije,
kot jo zahteva uporaba predlagane določbe prvega odstavka 69. člena. Navedlo
je, da je predlog presodilo na podlagi določbe drugega odstavka 69. člena ZUS,
ker sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka, in ker je ugotovilo, da
je predlog tudi po vsebini predlog za začasno ureditev stanja.
10. Pritožnikov očitek Upravnemu sodišču,
da mu je onemogočilo, da bi odgovoril na predlog za izdajo začasne odredbe z
vidika izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 69. člena ZUS (ureditvena
začasna odredba), bi lahko pomenil kršitev njegove pravice do izjave, ki izhaja
iz 22. člena Ustave. Pritožnik se sklicuje na stališče teorije, da "zahtevka,
vsebinsko utemeljenega na izpolnjevanju pogojev za zadržanje po 30. členu v
zvezi s prvim odstavkom 69. člena ZUS ni mogoče šteti tudi za zahtevek po
drugem odstavku 69. člena, ker gre za izpolnjevanje različnih pogojev".1
Njegov očitek ni utemeljen. Tudi v primeru, če bi bilo izpodbijano stališče
Upravnega sodišča (da sodišče ni vezano na pravno kvalifikacijo zahtevka in
lahko, kadar je predlog za izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena
ZUS po vsebini predlog za začasno ureditev stanja, predlog obravnava po drugem
odstavku 69. člena ZUS) nezakonito, to samo po sebi še ne zadošča za ugoditev
ustavni pritožbi. Z vidika pravice iz 22. člena Ustave in te ustavnosodne
presoje je namreč pomembno le, ali je pritožnik v postopku odločanja o začasni
odredbi na prvi stopnji imel možnost izjaviti se o bistvenih navedbah nasprotne
stranke, na katere je sodišče oprlo svojo odločitev. Ustavno sodišče ugotavlja,
da je tako možnost imel. Res
je sicer, da je tožeča stranka navedla, da vlaga predlog za izdajo začasne
odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS, vendar je njen predlog (kot je
ugotovilo tudi Upravno sodišče), po vsebini predlog za izdajo ureditvene
začasne odredbe. Tožeča stranka je namreč predlagala izdajo naslednje začasne
odredbe: "1.Notarski zbornici Slovenije se prepoveduje določitev in objava
datuma nastopa poslovanja notarja A. A. A., Ž. v Uradnem listu Republike
Slovenije. 2. Začasna odredba velja do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi
tožeče stranke Notarske zbornice Slovenije proti toženi stranki, Ministrici za
pravosodje, s katero tožeča stranka predlaga, da se odločba tožene stranke opr.
št. 165-07-5/00 z dne 25. 8. 2000 odpravi." To pa je predlog za začasno
ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, čeprav ga je tožeča stranka opredelila
kot predlog za zadržanje izvršitve upravnega akta. Že iz narave stvari same
izhaja, da zadržanje izvršitve do odločitve o tožbi po prvem odstavku 69. člena
ZUS v primerih, ko gre za akt o imenovanju za notarja, sploh ni možno.
Okoliščina, da je tožeča stranka navedbe napačno opredelila kot razloge za
izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena ZUS, z vidika kršitve
pravice do izjave ni relevantna. Ker odločitev Upravnega sodišča temelji na
navedbah predloga tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, ta pa je bil
pritožniku vročen in se je o njem tudi izjavil, njegova pravica do izjave ni
bila kršena.
11. Iz pravice do pritožbe iz 25. člena
Ustave izhaja obveznost pritožbenega sodišča, da pritožbo, če je dopustna,
vsebinsko obravnava ter da se opredeli do bistvenih pritožbenih navedb (tistih,
zaradi katerih bi bilo, če bi bile utemeljene, potrebno izpodbijano odločbo
spremeniti oziroma razveljaviti), ni pa sodišču treba odgovarjati na tista
pritožbena izvajanja, ki za odločitev niso pomembna. S tem v zvezi je tudi
zahteva, da mora biti odločba pritožbenega sodišča obrazložena (saj je šele s
tem razvidno, ali je pritožbeno sodišče obravnavalo bistvene navedbe pritožbe
in ali se je do njih opredelilo). Pri tem sodišče ni dolžno posebej odgovarjati
na vsak pravni argument stranke, dolžno pa se je opredeliti vsaj do nosilnih
pravnih naziranj stranke, ki so dovolj argumentirana, ki niso očitno
neutemeljena in ki za odločitev v zadevi po razumni presoji sodišča niso
nerelevantna. Ni sicer nujno, da je obrazložitev odločb instančnih sodišč (še
posebej sodišča, zoper katerega odločbe ni pravnih sredstev) tako obširna, kot
mora biti obrazložitev sodišča prve stopnje. Prav tako tudi ni nujno, da je
odgovor na navedbo stranke vedno izrecen, saj je v določenih primerih tudi iz
drugih navedb v obrazložitvi razvidno, da se je sodišče seznanilo z argumenti
stranke in da jih je obravnavalo. Vendar pa je za zagotovitev ustavne pravice
do poštenega sojenja kot tudi za zagotovitev zaupanja v sodstvo velikega
pomena, da stranka, tudi če njenemu zahtevku ali pravnemu sredstvu ni ugodeno,
lahko spozna, da se je sodišče z njenimi argumenti seznanilo in jih
obravnavalo, in da ne ostane v dvomu, ali jih sodišče morda ni enostavno
prezrlo.
12. V izpodbijanem sklepu je Vrhovno sodišče
pritožniku pojasnilo, da pritožbenih ugovorov, ki se nanašajo na ponovitev
tožbenih ugovorov in pritožbenih ugovorov v pritožbi zoper sodbo sodišča prve
stopnje z dne 20. 11. 2002, glede bistvenih kršitev določb postopka, nepopolne
ugotovitve dejanskega stanja in kršitve ustavnih pravic, ni presojalo, ker je
to pridržano odločitvi o glavni stvari. S tem je ustrezno odgovorilo na
pritožnikove pritožbene navedbe o diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice
Slovenije oziroma njenih kršitvah 14. in 22. člena Ustave, o pasivni
legitimaciji in spremembi tožbe, o pravnem temelju za izdajo odločbe o
imenovanju pritožnika za notarja in o visečnosti pravnih poslov. Ker je
bistvene razloge za oceno, da so pogoji za izdajo ureditvene začasne odredbe
izpolnjeni, navedlo že Upravno sodišče, ki je stališča o izpolnjenosti pogojev
(da se s predlagano odredbo ureja stanje, ki izhaja iz spornega pravnega
razmerja; da je tožeča stranka verjetno izkazala za potrebno, da se stanje
začasno uredi glede na sporno pravno razmerje; da je tožeča stranka verjetno
izkazala nastanek škodljivih posledic) dovolj izčrpno obrazložilo in utemeljilo
z logičnimi pravnimi argumenti, je glede tega Vrhovno sodišče zahtevi po
obrazloženosti sodne odločbe zadostilo že s tem, ko se je izrecno sklicevalo na
obrazložitev Upravnega sodišča. Ni pa se Upravno sodišče izrecno opredelilo do
vprašanja legitimacije Notarske zbornice Slovenije. Tega Upravno sodišče tudi
ni bilo dolžno storiti, saj pritožnik v odgovoru na predlog za izdajo začasne
odredbe, niti v pritožbi z dne 3. 11. 2003, na katero se v tem odgovoru
sklicuje,2 ugovora neobstoja aktivne legitimacije ni uveljavljal. S
tem, ko je izdalo izpodbijano začasno odredbo, je Upravno sodišče posredno
zavzelo stališče tudi do tega vprašanja, saj bi moralo v primeru, če bi štelo,
da procesna predpostavka - obstoj pravnega interesa - biti stranka v sporu, ni
izpolnjena, zavreči tožbo, še preden bi odločalo o začasni odredbi. Pritožnik
je v pritožbi zatrjeval, da Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu ni zavzelo
stališča do njegovih navedb v odgovoru na tožbo in do navedb v ustavni pritožbi
z dne 9. 6. 2003, da NZS v razpisnem postopku imenovanja notarjev Uradni list
RS, št. 43/94 z dne 5. 7. 1994 ni imela nobenih pristojnosti, ker še ni bila
niti ustanovljena. Kot že povedano, Upravno sodišče na te navedbe ni
odgovorilo, ker jih pritožnik v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe
ni uveljavljal, moralo pa bi na ta očitek odgovoriti Vrhovno sodišče. ZUS v
drugem odstavku 69. člena določa, da tožnik lahko zahteva izdajo začasne
odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev,
predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se
odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. Zahteva torej verjetnostni
izkaz potrebnosti začasne ureditve stanja. V primeru, ko je tožnica, ki
predlaga začasno odredbo, oseba, ki je tožbo vložila zato, ker misli, da je z
upravnim aktom kršena kakšna njena pravica ali na zakon oprta neposredna korist
(kot je to v tem primeru Notarska zbornica Slovenije), je ugotovitev o verjetni
izkazanosti potrebe za izdajo začasne odredbe o začasni ureditvi stanja
neločljivo povezana z vsaj verjetno izkazanostjo, da je kršena kakšna njena
(tožničina) pravica ali na zakon oprta neposredna korist. Prav kršitev ali
ogroženost te namreč terja začasno ureditev stanja. Res je, da se o njenem
obstoju ali neobstoju dokončno odloči šele v okviru odločanja o glavni stvari,
vendar če v postopku odločanja o začasni odredbi ni vsaj verjetno izkazana (in
s tem vsaj verjetno izkazana aktivna legitimacija), ni mogoče govoriti, da je
sodišče z verjetnostjo ugotovilo potrebo za začasno odredbo (za začasno
ureditev stanja). Če ta (aktivna legitimacija) ni sporna, se sodišču do nje ni
treba opredeljevati, če pa ji nasprotna stranka v postopku odločanja o začasni
odredbi ugovarja, mora sodišče na navedbe odgovoriti tako, da iz odgovora
izhaja, zakaj sodišče šteje, da predlagatelj začasne odredbe vsaj verjetno
izkazuje obstoj pravice oziroma pravne koristi, ki jo varuje. Okoliščina, da se
pritožnik v obravnavanem primeru glede tega v pritožbi sklicuje na navedbe
odgovora na tožbo, do katerih se je Vrhovno sodišče opredelilo in jih
argumentirano zavrnilo že v sodbi št. I Up 51/2003-2 z dne 2. 4. 2003, in na navedbe
ustavne pritožbe z dne 9. 6. 2003, v kateri je navajal enake argumente kot v
odgovoru na tožbo, ne odvezuje Vrhovnega sodišča od dolžnosti odgovora na
pritožbene navedbe, saj je bila navedena sodba z odločbo Ustavnega sodišča št.
Up-395/03 z dne 25. 9. 2003 razveljavljena. Ker Vrhovno sodišče v obrazložitvi
izpodbijanega sklepa tega ni storilo, je bila pritožniku kršena pravica do
pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato izpodbijani
sklep v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUstS razveljavilo in vrnilo zadevo
Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
C.
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS in prve alineje drugega odstavka 46.
člena Poslovnika Ustavnega sodišča v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam
Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko,
mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič in dr. Mirjam Škrk. Odločbo
je sprejelo soglasno. Sodnica Milojka Modrijan in sodnik Jože Tratnik sta bila
pri odločanju o tej zadevi izločena.
Št. Up-829/03-20
Ljubljana, dne 8. aprila 2004.
Predsednica
dr.
Dragica Wedam Lukić
________________________
Opombi:
1Tone Jerovšek v Začasne odredbe po Zakonu o upravnem sporu v
Miha Šipec in drugi: Začasne odredbe. Gospodarski vestnik, Ljubljana, 2001,
str. 356.
2V tej pritožbi se je skliceval tudi na navedbe ustavne
pritožbe z dne 9. 6. 2003, vendar le v delu, ki se nanaša na očitke o
diskriminacijskem ravnanju Notarske zbornice Slovenije.