Odločba o oceni ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti vprašanja, vsebovanega v zahtevi za razpis predhodnega referenduma, začetem na zahtevo Državnega zbora, na seji dne 20. aprila 2004

odločilo:

1. Referendumsko vprašanje, vsebovano v zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki se glasi:

"Ali ste za to, da se z Zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016- III), vprašanje njihovega stalnega prebivanja uredi tako, kot je v njem predlagano?"

je v nasprotju z Ustavo.

2. Odločba začne učinkovati z dnem vročitve Državnemu zboru.

Obrazložitev

A.

1. Državni zbor je na 35. seji dne 1. 4. 2004 na podlagi prvega in drugega odstavka 16. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklep št. 005-02/97-8/37, EPA 1016-III, s katerim zahteva, naj Ustavno sodišče odloči o ustavnosti vsebine zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (v nadaljevanju ZSPTDDD), vsebovane v pobudi političnih strank Slovenske demokratske stranke - SDS in Nove Slovenije - NSi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Vsebina zahteve naj bi bila v nasprotju z Ustavo, predvsem s členi 1, 2, 4, 15 in 87 Ustave.

2. Državni zbor meni, da je referendumsko vprašanje z dne 24. 3. 2004, potem ko sta ga pobudnici na zahtevo Predsednika Državnega zbora preoblikovali in dopolnili njegovo obrazložitev, jasno in da se nanaša na večje število določb predloga ZSPTDDD, ki urejajo pogoje in postopek za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tistih oseb, ki so bile 25. 2. 1992 izbrisane iz registra stalnih prebivalcev Republike Slovenije. Po mnenju Državnega zbora referendumsko vprašanje obsega tudi vprašanje priznanja stalnega prebivanja od dneva izbrisa (za nazaj), o katerem je Ustavno sodišče že razsodilo. Tega ni mogoče urediti drugače, kot je predlagano v predlogu ZSPTDDD. Negativni izid referenduma bi pomenil, da Državni zbor najmanj eno leto po izvedenem referendumu ne bi smel sprejeti ureditve, s katero bi uresničil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03 in OdlUS XII, 24). S tem bi se protiustavno stanje, ki je že nastalo s potekom šestmesečnega roka, določenega v odločbi št. U-I-246/02, še podaljšalo. Iz navedenih razlogov Državni zbor meni, da je vsebina referendumskega vprašanja v nasprotju z 2. členom Ustave, ker je oblikovano tako, da se nanaša tudi na vsebine, o katerih je Ustavno sodišče že presodilo in glede katerih ni prostora za prosto zakonodajno presojo. Ker je referendumsko vprašanje protiustavno, Državni zbor meni, da so druga vprašanja v zvezi s postavljenim referendumskim vprašanjem v konkretnem primeru nepomembna. Zaradi tega Državni zbor ni obravnaval, ali je referendumsko vprašanje, ki zajema večje število določb in ne le ene, na podlagi 18. člena ZRLI sploh mogoče postaviti. Pripominja, da ZRLI ne ureja postopka v primeru ugotovitve, da gre za vprašanje, ki ga na podlagi 18. člena ZRLI ni mogoče zastaviti. Tudi če bi bilo sprejeto stališče, da je vprašanje iz tega razloga nejasno, naj ga zaradi njegove protiustavnosti ne bi bilo mogoče popraviti. Mogoče bi bilo le popolnoma novo vprašanje, ki bi se omejilo na tista vprašanja stalnega prebivanja, o katerih Ustavno sodišče še ni razsodilo, česar pa Državni zbor na podlagi 15. člena ZRLI ne more zahtevati.

3. Državni zbor izraža tudi zaskrbljenost, ker pobudnici ponovno vlagata pobudo volivcem z zahtevo za razpis referenduma glede istega predloga Zakona, potem ko je Ustavno sodišče že ugotovilo, da so referendumska vprašanja, vsebovana v prejšnji pobudi, v večjem delu v nasprotju z Ustavo. Pobudnici naj bi to pobudo vložili tudi iz enakih razlogov kot prejšnjo. Zato Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče presodi, ali takšno ravnanje pomeni zlorabo instituta referenduma. Pri tem opozarja na sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003.¹ Predlagatelj navaja, da obstaja utemeljen sum, da bosta pobudnici z vedno novimi pobudami ob uporabi različnih alinej 18. člena ZRLI Državnemu zboru onemogočali, da bi opravil svojo zakonodajno vlogo in obveznost izvršitve odločbe št. U-I-246/02. Zloraba instituta referenduma naj bi pomenila kršitev 1., 3., 15. in 87. člena Ustave. Ureditev, ki bi dopuščala, da isti pobudniki vlagajo vedno nove in nove pobude in s tem za nedoločen čas odlagajo sprejem zakona, je po mnenju Državnega zbora "v nasprotju s samim bistvom referenduma - namesto demokratične možnosti in varstva ljudi pred samovoljo oblasti bi se spremenil v sredstvo za kršenje človekovih pravic." Državni zbor meni, da je vsebina referendumskega vprašanje v nasprotju z Ustavo tudi zato, ker pomeni zlorabo instituta referenduma z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka, katerega cilj je izvršitev odločbe Ustavnega sodišča.

4. Pobudnici referenduma v odgovoru navajata, da bi v skladu s četrtim odstavkom 13. člena ZRLI moral Predsednik Državnega zbora v treh dneh od dneva vložitve popravljenega referendumskega vprašanja določiti rok za zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma ali pa bi moral Državni zbor zahtevati presojo ustavnosti referendumskega vprašanja. Ker v navedenem roku Predsednik Državnega zbora in Državni zbor nista storila ničesar, sta kršila roke, ki jih določa ZRLI. Vsaka drugačna razlaga naj bi pomenila, da je rok za vložitev zahteve neomejen in da lahko Državni zbor z odlaganjem zavlačuje postopke zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma. Zato predlagata, naj Ustavno sodišče zavrže zahtevo Državnega zbora, Predsedniku Državnega zbora pa naloži, naj v treh dneh od prejema odločbe Ustavnega sodišča določi rok za zbiranje podpisov volivcev v podporo zahtevi za razpis referenduma. Poudarjata še, da Državni zbor s takim ravnanjem ovira izvrševanje ustavne pravice do neposrednega odločanja in da je kot zakonodajalec dolžan postopati v skladu z ZRLI. Glede samega referendumskega vprašanja navajata, da se referendumsko vprašanje ne nanaša na vsebine, o katerih je že presojalo Ustavno sodišče, kar naj bi bilo posebej poudarjeno v obrazložitvi referendumskega vprašanja. Zato naj izvedba referenduma ne bi mogla vplivati na veljavnost odločbe Ustavnega sodišča. Očitki predlagatelja, da se zavlačuje zakonodajni postopek z zlorabo instituta referenduma, naj bi bili neutemeljeni. Pobudnici še opozarjata, da naj bi bilo besedilo predloga ZSPTDDD, sprejeto v drugi obravnavi, v nekaterih delih v očitnem nasprotju z že sprejetimi odločitvami Ustavnega sodišča v odločbi št. U-II-1/04 in da se z zahtevo za oceno ustavnosti zasledujejo politični cilji. Zahteva za razpis referenduma naj bi pomenila le, da se volivcem že v predhodnem postopku da možnost odločanja o osrednjem vprašanju, ki ga ureja predlog ZSPTDDD, z omejitvijo, da vprašanje ne zajema tistega, o čemer je že odločilo Ustavno sodišče.

B. - I.

5. ZRLI v drugem odstavku 16. člena določa rok za vložitev zahteve za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma. Zahtevo lahko Državni zbor vloži od prejema pobude ali zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma. ZRLI v 22. členu določa rok za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Rok za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma pa določa v prvem odstavku 19. člena, in sicer trideset dni.² Glede na to, da Državni zbor lahko zahteva oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma že pred zbiranjem podpisov volivcev v podporo pobudi, ki vsebuje takšno zahtevo, začne ta rok teči od vložitve pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma. Iz listin, priloženih zahtevi, izhaja, da sta pobudnici vložili pobudo volivcem dne 17. 3. 2004, njeno dopolnitev pa 24. 3. 2004. Državni zbor je zahtevo za oceno ustavnosti vsebine zahteve za razpis referenduma vložil dne 1. 4. 2004, kar pomeni, da jo je vložil v predpisanem roku.

6. Pobudnici v odgovoru uveljavljata in utemeljujeta predvsem kršitev tridnevnega roka iz četrtega odstavka 13. člena ZRLI, ki določa obveznosti Predsednika Državnega zbora takoj po prejemu obvestila o vloženi pobudi (tretji odstavek 13. člena). Iz listin, priloženih zahtevi, je razvidno, da je Predsednik Državnega zbora v navedenem roku ravnal v skladu z določbami tretjega in četrtega odstavka 13. člena ter 15. in 16. člena ZRLI. Predsednik Državnega zbora je obvestil Ministrstvo za notranje zadeve o vložitvi pobude naslednji dan po njeni vložitvi in ga zaprosil, naj preveri podpise volivcev glede na evidenco volilne pravice. Istega dne je zaprosil tudi Zakonodajnopravno službo Državnega zbora, naj oceni vloženo pobudo z vidika Ustave in ZRLI. Odgovor Ministrstva za notranje zadeve, v katerem sporoča, da je zahteva za razpis referenduma v skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZRLI podprta z vsaj 1032 podpisi volivcev, je prejel 18. 3. 2004. Na podlagi mnenja Zakonodajnopravne službe z dne 19. 3. 2004 je Predsednik Državnega zbora pozval pobudnici, naj v skladu s 14. členom ZRLI, ki določa, da mora biti v zahtevi jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, preoblikujeta referendumsko vprašanje. Pobudnici sta na ponovno prošnjo Predsednika Državnega zbora dne 24. 3. 2004 vložili preoblikovano referendumsko vprašanje in dopolnili obrazložitev zahteve. Istega dne je Predsednik Državnega zbora poslancem in poslankam Državnega zbora predlagal, naj odločijo na podlagi 15. člena ZRLI najprej o jasnosti referendumskega vprašanja in potem na podlagi 16. člena ZRLI o njegovi ustavnosti. Državni zbor je na seji dne 1. 4. 2004, potem ko je ugotovil, da je referendumsko vprašanje jasno, sklenil, da bo na podlagi prvega odstavka 16. člena ZRLI zahteval presojo ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja. Iz navedenega je razvidno, da so navedbe pobudnic o kršitvi roka iz četrtega odstavka 13. člena ZRLI neutemeljene.

B. - II.

7. V obravnavani zahtevi za razpis referenduma pobudnici postavljata referendumsko vprašanje, ki se nanaša na predlog ZSPTDDD, sprejet v Državnem zboru v drugi obravnavi na seji dne 2. 2. 2004. Zahteva za razpis referenduma, vsebovana v pobudi volivcem, opredeljuje le eno referendumsko vprašanje, ki se glasi: "Ali ste za to, da se z Zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III), vprašanje njihovega stalnega prebivanja uredi tako, kot je v njem predlagano?"

8. Referendumsko vprašanje je po svoji vsebini postavljeno široko (splošno), ker se nanaša na bistveno vsebino predloga ZSPTDDD, ki je izražena že v njegovem naslovu "Zakon o stalnem prebivanju ...", čeprav je referendumsko vprašanja jezikovno opredeljeno na način, kot ga določa druga alineja 18. člena ZRLI.³ Zato se je po vložitvi pobude postavilo vprašanje, ali je referendumsko vprašanje dovolj jasno izraženo, tako da je iz njega mogoče ugotoviti, na katere določbe predloga Zakona se nanaša in kakšne naj bi bile obveznosti zakonodajalca po izvedenem referendumu, oziroma ali na tak način postavljeno referendumsko vprašanje ne obsega celotne vsebine predloga Zakona. Iz gradiva, priloženega zahtevi, izhaja, da je vsa navedena vprašanja Državni zbor obravnaval in sklenil, da je referendumsko vprašanje dovolj jasno izraženo, ker je iz njega mogoče ugotoviti, da se nanaša na tiste določbe, ki urejajo pogoje in postopek za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, ter da so zaradi tega jasne tudi obveznosti Državnega zbora, tako v primeru pozitivnega izida kot negativnega izida referenduma. Zato Državni zbor ni sprejel odločitve, da se predlagani referendum ne razpiše, oziroma da se ne dovoli zbiranje podpisov volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma zaradi nejasnosti postavljenega referendumskega vprašanja (drugi odstavek 15. člena ZRLI).

9. Po mnenju Državnega zbora bi negativni izid referenduma o navedenem referendumskem vprašanju povzročil, da zakonodajalec najmanj eno leto po izvedenem referendumu ne bi mogel odpraviti neustavnosti Zakona o urejanju statusa državljanov drugih republik naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. - v nadaljevanju ZUSDDD), ugotovljene v 1. točki izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, in sprejeti ureditve, na podlagi katere bi lahko odločbe o izdaji dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ učinkovale od 26. 2. 1992 dalje. Zato bi bila izvedba referenduma o tem referendumskem vprašanju v nasprotju z 2. členom Ustave. Državni zbor tudi meni, da bi negativni izid referenduma podaljšal protiustavno stanje, ki je že nastalo, saj je šestmesečni rok za odpravo ugotovljene neustavnosti že potekel. Zaradi tega je Državni zbor vse druge morebitne neustavnosti referendumskega vprašanja, ki naj bi jih utemeljevali drugi razlogi in o katerih je v Državnem zboru tekla razprava, štel pri obravnavanju tega referendumskega vprašanja za nepomembne, oziroma sprejel stališče, da 15. člen ZRLI omejuje njegovo pristojnost na presojo referendumskega vprašanja le z vidika, ali je konkretno referendumsko vprašanje jasno izraženo.

10. Ustavno sodišče je o ustavnosti referendumskih vprašanj, ki so se nanašala na predlog ZSPTDDD, že odločalo. Isti pobudnici kot v obravnavani zadevi sta s predložitvijo sedmih referendumskih vprašanj predlagali, naj se določena vprašanja uredijo drugače, kot so urejena v predlogu ZSPTDDD. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-II-1/04 odločilo o ustavnosti predlaganih referendumskih vprašanj. Glede na odločitev Ustavnega sodišča sta pobudnici umaknili pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma. Tako ni prišlo do nadaljevanja referendumskega postopka, tj. do zbiranja 40.000 podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma. V tej odločbi je Ustavno sodišče poudarilo, da pomeni sprejem ZSPTDDD uresničitev obveznosti, kot izhaja iz odločbe št. U-I-246/02, na podlagi katere bi moral zakonodajalec v roku šestih mesecev od njene objave v Uradnem listu Republike Slovenije odpraviti neustavnost ZUSDDD. Ena od ugotovljenih neustavnosti (1. točka izreka odločbe št. U-I-246/02) se nanaša na vprašanje učinkovanja dovoljenj za stalno prebivanje, izdanih na podlagi ZUSDDD. Ustavno sodišče je ugotovilo, da dovoljenje za stalno prebivanje, izdano na podlagi ZUSDDD, zaradi posebnega položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so stalno prebivališče v Republiki Sloveniji že imeli in jim je bilo nezakonito odvzeto z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, ne more imeti drugačnega učinka, kot da pomeni ugotovitev stalnega prebivanja za nazaj, tj. od 25. 2. 1992 (točke 17 do 19 obrazložitve odločbe št. U-I-246/02). To pomeni, da je oseba, ki je bila 26. 2. 1992 izbrisana iz registra stalnega prebivalstva in če izpolnjuje vse druge pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje, ki jih določa sedaj veljavni ZUSDDD (ki naj bi ga nadomestil novi zakon - ZSPTDDD), upravičena do dovoljenja za stalno prebivanje, na podlagi katerega ji bo priznano stalno prebivanje za ves čas od njenega izbrisa 26. 2. 1992 dalje. Te neustavnosti ZUSDDD zakonodajalec v zahtevani zakonski ureditvi ne more urediti drugače in pomeni eno od tistih vprašanj, ki jih je treba nujno urediti, da se odpravi neustavnost ZUSDDD in se v skladu z Ustavo uredi pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so izgubili stalno prebivališče na podlagi izbrisa iz stalnega registra prebivalstva, pa so in še dejansko živijo v Republiki Sloveniji. Predlog novega ZSPTDDD, ki naj bi glede navedenih oseb v celoti nadomestil ZUSDDD, vsebuje takšno ureditev učinkovanja dovoljenja za stalno prebivanje v delu prvega odstavka 8. člena, ki se glasi: "Z dovoljenjem za stalno prebivanje, pridobljenim pod pogoji tega zakona, je tujcu⁴ dovoljeno stalno prebivanju v Republiki Sloveniji, hkrati pa ima dovoljenje učinek ugotovitvene odločbe, s katero je ugotovljeno stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji od 25. 2. 1992 dalje, vendar le za obdobje, v katerem je dokazano izpolnjevanje pogoja dejanskega življenja v Republiki Sloveniji." Citirana določba prvega odstavka 8. člena spada v II. poglavje predloga Zakona, ki ureja pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje (3. člen), določa kriterije za ugotavljanje dejanskega življenja (4. člen) in izključitvene razloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (5. člen), določa rok za vložitev prošenj in pristojne organe za odločanje (7. člen).

11. Iz obrazložitve referendumskega vprašanja, ki sta jo pobudnici dopolnili,⁵ je razvidno, da pojmujeta postavljeno vprašanje tako, da to ne zajema zgolj določbe o pogojih za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in o postopku, temveč tudi druge določbe (npr. o odškodninah). Da se referendumsko vprašanje nanaša na večje število določb predloga Zakona, je mogoče sklepati tudi iz drugih navedb v obrazložitvi, iz katere je razvidno nestrinjanje ne samo s konkretnimi predlaganimi rešitvami, temveč tudi s predlogom Zakona kot celoto (tako npr. uvajanje strahu kot olajševalne okoliščine, omogočanje izplačila velikih odškodnin, predlog Zakona naj bi pomenil "občutljivo področje, pri ureditvi katerega je treba temeljito pretehtati vse rešitve in ga enotno urediti").

12. ZRLI v 14. členu določa, da mora biti vprašanje jasno izraženo in da mora biti zahteva za razpis referenduma obrazložena. Vendar z obrazložitvijo ni mogoče izključiti glasovanja o določeni rešitvi, če je treba glede na vsebino zastavljenega vprašanja šteti, da je ta v njem zajeta. Volivci glasujejo o potrditvi ali zavrnitvi ureditve, ki je predmet referendumskega vprašanja. Zato bi morali pobudnici, kolikor sta resnično želeli izključiti odločanje volivcev o ureditvi, vsebovani v prvem odstavku 8. člena predloga Zakona, postaviti referendumsko vprašanje tako, da bi bil ta namen v njem jasno izražen. Dejstvo je, da način oblikovanja referendumskega vprašanja vpliva na izid referenduma kot tudi na njegovo razlago. Ker je zakonodajalec na izid vezan, že načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo, da po izvedenem referendumu ve, kako mora ali kako ne sme ravnati v času, ko ga izid referenduma veže. Prav to je razlog, da ZRLI zahteva, da je referendumsko vprašanje jasno izraženo (15. člen ZRLI). Zato 18. člen ZRLI daje različne možnosti za postavitev referendumskega vprašanja, ki naj bi pobudnikom omogočale jasno izraziti vprašanje, za katerega menijo za potrebno, da se o njem izjavijo volivci. Jasnost vprašanja torej ni namenjena samo volivcem, temveč tudi zakonodajalcu, ki je na izid referenduma vezan. Ker sta se pobudnici referenduma odločili za oblikovanje referendumskega vprašanja po drugi alineji 18. člena ZRLI, je treba glede na naslov zakona, na katerega se vprašanje nanaša, šteti, da se nanaša na vse tiste določbe zakona, ki naj bi urejale položaj prizadetih oseb, vključno z vprašanjem priznavanja stalnega prebivanja za čas od 25. 2. 1992, ne glede na obrazložitev referendumskega vprašanja.

13. Kadar Ustavno sodišče v skladu z določbo 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) ugotovi, da je zakon v neskladju z Ustavo, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja, mora zakonodajalec ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Državni zbor je pri predpisovanju vsebine nove ureditve samostojen, vendar vezan na Ustavo. Zato lahko v primeru, ko je ustavnoskladen le eden od možnih načinov ureditve posameznega vprašanja, tega uredi le na takšen, z Ustavo skladen način. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02 (1. točka izreka in točke 17 do 19 obrazložitve) izhaja, da je vprašanje stalnega prebivanja izbrisanih oseb mogoče urediti samo na en način in da je samo ta način v skladu z Ustavo. Učinkovanje ugotovitvenih odločb o stalnem prebivanju bo zato zakonodajalec lahko uredil le tako, kot izhaja iz navedene odločbe. Zato je referendumsko vprašanje že iz tega razloga v nasprotju z Ustavo in sicer s tistimi določbami Ustave, ki so glede tega vprašanja (priznavanja stalnega prebivališča za ves čas od dneva izbrisa) narekovale 1. točko izreka odločbe št. U-I-246/02. Glede na način postavljenega referendumskega vprašanja se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali bi bilo v primeru negativnega izida referenduma sploh mogoče odpraviti druge ugotovljene protiustavnosti iz 2. in 3. točke izreka odločbe št. U-I-246/02 (tj. najti drugačne rešitve od predlaganih).

B. - III.

14. V zahtevi za oceno ustavnosti obravnavanega referendumskega vprašanja Državni zbor tudi predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da je obravnavano referendumsko vprašanje v nasprotju s 1., 3., 15. in 87. členom Ustave "zaradi zlorabe instituta pobude za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma za zavlačevanje zakonodajnega postopka, katerega cilj je izvršitev odločbe Ustavnega sodišča." Kot razloge za predlagano odločitev navaja, da je bil predlog Zakona že predmet referendumskih vprašanj in je o ustavnosti teh Ustavno sodišče odločilo z odločbo št. U-II- 1/04. Ponovna pobuda volivcem za razpis predhodnega referenduma, ki sta jo vložili isti politični stranki, naj bi bila vložena iz podobnih razlogov kot prva pobuda. Zato Državni zbor izraža zaskrbljenost, da mu bosta pobudnici z vedno novimi pobudami onemogočili opraviti njegovo zakonodajno dolžnost, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02.

15. Ustavno sodišče je v odločbah,⁶ v katerih je ugotovilo, da zakonodajalec ni izpolnil svoje "na Ustavi temelječe zakonske obveznosti", že navedlo, da nespoštovanje njegovih odločb pomeni hudo kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave in načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Predlog Zakona, na katerega se nanaša referendumsko vprašanje, naj bi v skladu z navedeno odločbo pomenil dokončno ureditev neurejenega položaja tistih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki si na podlagi ZUSDDD prav zaradi njegove neustavnosti (pravne praznine) še niso mogli urediti svojega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji. Njihov neurejeni položaj v Republiki Sloveniji traja že od 26. 2. 1992, to je že več kot dvanajst let. Zato vsako podaljševanje protiustavnega stanja, ki se lahko izraža tudi v preprečitvi sprejetja predloga ZSPTDDD, s katerim bi bilo vprašanje stalnega prebivanja navedenih oseb pravno dokončno rešeno, že pomeni protiustavne posledice iz prvega odstavka 16. člena ZRLI. Načela pravne države iz 2. člena Ustave ne zavezujejo k spoštovanju odločb Ustavnega sodišča le zakonodajalca, temveč tudi volivce v primeru, kadar izvršujejo oblast neposredno in je predmet referendumskega odločanja zakon, s katerim naj bi se odpravila neustavnost, ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča.

16. Na podlagi besedila prvega odstavka 90. člena Ustave, da se lahko razpiše referendum "o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom", je ZRLI uredil zakonodajni referendum, ki ga je mogoče izvesti kot predhodni ali naknadni referendum (9. člen). S predhodnim referendumom naj bi se omogočilo sodelovanje volivcev v zakonodajnem postopku. Pri tem je treba upoštevati, da se zakonodajni postopek lahko podaljša zaradi možnosti, ki so v drugem odstavku 3. člena in v 90. členu Ustave dane neposrednemu odločanju volivcev. Predhodni referendum omogoča volivcem, da posežejo v zakonodajni postopek, če menijo, da bi bilo treba predlagano zakonsko rešitev še pred sprejemom zakona preveriti na referendumu. Zato načeloma ni mogoče izključiti predhodnega zakonodajnega referenduma o vprašanjih, ki jih mora Državni zbor urediti na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, čeprav bi to lahko pomenilo prekoračitev uskladitvenega roka, določenega v odločbi Ustavnega sodišča.⁷ Že vložitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (drugi in tretji odstavek 13. člena ZRLI) pomeni določen poseg v zakonodajni postopek, saj Državni zbor zakona, ki je predmet zahteve za razpis referenduma, ne more sprejeti, dokler se ne zaključijo vsi postopki, predvideni v ZRLI (drugi odstavek 15. člena ter 16., 17. in 25. člen).

17. Državni zbor neustavnost referendumskega vprašanja utemeljuje tudi z navedbo, da vprašanje pomeni zlorabo instituta referenduma z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka, katerega cilj je izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, ker naj bi pobudnici pobudo z referendumskim vprašanjem vložili iz enakih razlogov kot prejšnjo. Ustavno sodišče ne izključuje možnosti, da se lahko tako predhodni kot naknadni zakonodajni referendum uporabita tudi v neustavne namene (npr. z vlaganjem novih in novih pobud z namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka za sprejem določenega zakona, ki mu pobudniki nasprotujejo).⁸ Kolikor bi Državni zbor ali pred njim Predsednik Državnega zbora ugotovil takšne namene pobudnika, bi moral že sam v okviru možnosti, ki jih daje ZRLI (npr. v okviru zahtev, da mora biti vprašanje jasno izraženo, da mora biti zahteva obrazložena ter z oblikovanjem pravil za postavitev določenih vprašanj na podlagi alinej 18. člena ZRLI), preprečiti razpis referenduma. Pobudniki imajo v takem primeru zagotovljeno sodno varstvo. Zoper odločitev Predsednika Državnega zbora je možna tožba na Upravno sodišče, zoper odločitev Državnega zbora pa je na podlagi tretjega odstavka 15. člena ZRLI dopustna vložitev zahteve za preizkus odločitve Državnega zbora, da ne bo razpisal referenduma.

C.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 16. člena ZRLI v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-II-3/04-7

Ljubljana, dne 20. aprila 2004.

Predsednica

dr. Dragica Wedam Lukić

______________________

Opombe:

1Predlagatelj se v zahtevi zmotno sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/04 z dne 26. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04).

2Prvi odstavek 19. člena ZRLI se glasi: "Državni zbor mora razpisati predhodni referendum najkasneje v tridesetih dneh po vložitvi zahteve za razpis referenduma."

3Na podlagi druge alineje 18. člena ZRLI se predhodni referendum lahko nanaša na vprašanje, "ali naj se s predlaganim zakonom uredi določeno vprašanje tako, kot je predlagano."

4Na podlagi 2. člena predloga ZSPTDDD, ki opredeljuje vsebino pojmovanja posameznih izrazov, uporabljenih v tem zakonu, pomeni izraz "tujec oziroma tujka" polnoletno ali mladoletno osebo, ki je državljan oziroma državljanka druge države naslednice nekdanje SFRJ, ki dejansko živi v Republiki Sloveniji in je imela v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče na dan 23. 12. 1990 in na dan 25. 2. 1992.

5Referendumsko vprašanje se je v prvotnem besedilu nanašalo na "vprašanje njihovega statusa".

6Prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 120).

7V sklepu št. U-II-3/03 je Ustavno sodišče navedlo, da predmet referendumskega vprašanja ne more biti vprašanje, ki bi pomenilo zgolj odločanje o tem, ali naj se izvrši ali naj se ne izvrši odločba Ustavnega sodišča (točka 21 obrazložitve).

8V pravni literaturi, ki obravnava institute neposrednega odločanja volivcev (referendume, plebiscite, iniciative), je mogoče zaslediti tudi opozorila na možne zlorabe posameznih oblik neposrednega odločanja. Npr. Mark Clarence Walker, The Strategic Use of Referendums: power, legitimacy and democracy; Palgrave Macmillan, New York, 2003, str. 1 in 120.

Ustavno sodišče je v sklepu št. U-II-3/03 poudarilo, da: "ne more biti predmet referendumskega odločanja vprašanje (zakon), ki bi pomenilo odločanje o izvršitvi ali neizvršitvi odločbe Ustavnega sodišča, oziroma ne more biti predmet odločanja ureditev, ki bi bila, če bi bila sprejeta, v neskladju z Ustavo, oziroma če bi njen nesprejem povzročil protiustavno stanje. To velja tudi, če bi se izkazalo, da je namen referenduma odlaganje oziroma zavlačevanje izvršitve odločbe Ustavnega sodišča." (21. točka obrazložitve).