Odločba o ugotovitvi, da je bil Zakon o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega sodišča v Celju, na seji dne 28. oktobra 2004

o d l o č i l o:

1. Člen 5 Zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (Uradni list RS, št. 82/94) je bil v neskladju z Ustavo, kolikor je določal, da javni pravobranilci glede plačila za delo obdržijo položaj, ki je bil po veljavni zakonodaji predpisan za občinske in medobčinske javne pravobranilce.

2. Ugotovitev iz prejšnje točke ima učinek razveljavitve.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Delovno sodišče v Celju je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 5. člena Zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev (v nadaljevanju: ZZUOPSP) v zvezi z 2. členom tega zakona. Zahtevo vlaga v zvezi z individualnim delovnim sporom, v katerem tožnica, ki je bila v času od 1. 1. 1995 do uveljavitve Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 20/97 – v nadaljevanju: ZDPra) namestnica javnega pravobranilca Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS), kar je postala na podlagi 2. člena ZZUOPSP, uveljavlja plačilo prikrajšanj pri plači. Predlagatelj navaja, da je ZZUOPSP namestnike javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP, po položaju in pristojnostih izenačil z namestniki javnega pravobranilca RS, ki so pridobili ta položaj na podlagi Zakona o javnem pravobranilstvu (Uradni list SRS, št. 19/76 in nasl. – v nadaljevanju: ZJP), ni pa jih izenačil glede plačila. Upoštevaje izpodbijani 5. člen tega zakona so namreč ti delavci glede pravic iz delovnega razmerja ohranili položaj, ki so ga imeli kot bivši občinski in medobčinski javni pravobranilci, kar je pomenilo, da so prejemali nižje plače kot drugi namestniki javnega pravobranilca RS. Omenjeno razlikovanje je po mnenju predlagatelja v neskladju z 2. točko 23. člena Splošne deklaracije o človekovih pravicah, ki določa, da ima vsakdo, brez kakršnekoli diskriminacije, pravico do enakega plačila za enako delo, in s 7. členom Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71), ki med drugim zagotavlja tudi pravico do pravičnega zaslužka in enako nagrado za delo enake vrednosti. Zatrjuje tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom. Uveljavlja kršitev 8. in 14. člena Ustave.

2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo uvodoma opozarja, da je bil ZZUOPSP že v celoti razveljavljen. Sicer navaja, da je ZZUOPSP pomenil zgolj začasno ureditev, ki ni posegla v samo vsebino nalog bivših občinskih oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev, ki so tudi po uveljavitvi ZZUOPSP, tedaj kot namestniki javnega pravobranilca RS, svoje naloge še vedno opravljali na krajih bivših občinskih javnih pravobranilstev. Sporne razlike v plači so bile torej utemeljene v posebnostih in razlogih za vrednotenje in nagrajevanje dela, vgrajenih v zakonsko ureditev, ki je veljala do uveljavitve ZZUOPSP.

3. Vlada Republike Slovenije meni, da je bil namen 5. člena ZZUOPSP zgolj zagotoviti dosežen položaj občinskih javnih pravobranilcev in njihovih namestnikov, ki so ga imeli pred uveljavitvijo tega zakona, tako da se zaradi same reorganizacije njihov položaj ni mogel poslabšati. Zaradi nejasnega zakonskega besedila je po njenem mnenju prišlo do takšne razlage zakona, ki se utegne izkazati za ustavno sporno.

4. Iz pojasnil Ministrstva za pravosodje in Državnega pravobranilstva RS izhaja, da se je takratno Javno pravobranilstvo RS le postopno odločalo za odstopanje tekočih zadev namestnikom javnega pravobranilca RS, ki so delali izven sedeža. Razlog za to naj bi bil v tem, da so bivša občinska in medobčinska pravobranilstva po uveljavitvi ZZUOPSP skoraj v celoti nadaljevala z zastopanjem občin, njihovih organov, občinskih organizacij in skladov, ki so bili pravne osebe, in v tem, da takrat še ni bila znana organizacijska shema bodočega državnega pravobranilstva. Že pred uveljavitvijo in tudi po uveljavitvi ZZUOPSP pa so (bivši) občinski in medobčinski javni pravobranilci po zaprosilu nadomeščali republiške pri posameznih pravdnih dejanjih.

B)–I

5. Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 5. člena ZZUOPSP v zvezi z njegovim 2. členom. Iz vsebine zahteve izhaja, da dejansko izpodbija le 5. člen tega zakona. Prvi odstavek 2. člena ZZUOPSP ureja status bivših občinskih in medobčinskih sodnikov za prekrške in ni povezan z obravnavano zadevo. Drugi odstavek 2. člena tega zakona se sicer nanaša na spremembo statusa bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev in njihovih namestnikov, kar pa glede na vsebino zahteve ni sporno. Neustavna po mnenju predlagatelja naj bi bila zgolj ureditev, v skladu s katero naj bi bili namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi 2. člena ZZUOPSP, in tisti, ki so pridobili ta položaj po ZJP, čeprav enaki po položaju in pristojnostih, različno nagrajevani za svoje delo. Pravice bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev iz delovnega razmerja in v zvezi z izvrševanjem funkcije ureja 5. člen ZZUOPSP. Zato je Ustavno sodišče omejilo svojo presojo zgolj na to zakonsko določbo.

6. ZZUOPSP je začel veljati 1. 1. 1995. Izpodbijana določba 5. člena je, tako kot večina drugih določb tega zakona, ki so se nanašale na javne pravobranilce, prenehala veljati z dnem uveljavitve ZDPra, to je s 25. 4. 1997. Zahteva predlagatelja z dne 20. 2. 2002 je bila torej vložena po izteku veljavnosti izpodbijane določbe. O ustavnosti zakona, ki je prenehal veljati, odloča Ustavno sodišče izjemoma, če obstoji potreba po takšnem ustavnosodnem varstvu (47. v zvezi s 44. členom Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Potreba po ustavnosodnem varstvu je v obravnavani zadevi izkazana, ker teče postopek na podlagi zahteve sodišča, ki mora v individualnem delovnem sporu uporabiti izpodbijano določbo.

B)–II

7. Na podlagi ZJP, ki je urejal položaj in funkcije takratnega javnega pravobranilstva, so bila ustanovljena Javno pravobranilstvo Socialistične republike Slovenije z javnim pravobranilcem Socialistične republike Slovenije in njegovimi namestniki ter občinska oziroma medobčinska javna pravobranilstva. Javni pravobranilec po tem zakonu je bil samostojen organ družbenopolitične skupnosti, ki je zastopal družbenopolitično skupnost, njene organe, organizacije in sklade, ki so bili pravne osebe, ter krajevne skupnosti pred sodišči in drugimi organi glede njihovih premoženjskih pravic in koristi ter izvrševal druge pravice in dolžnosti, določene z zakonom (2. člen ZJP). Zaradi sprememb ustavne ureditve, ki je postavila jasno ločnico med državno oblastjo in lokalno samoupravo, je postalo nesprejemljivo, da bi občinski oziroma medobčinski javni pravobranilci s položajem državnega organa zastopali lokalne skupnosti (Poročevalec DZ, št. 49/94). Zato je ZZUOPSP določil, da občinski in medobčinski javni pravobranilci kot samostojni organi občin z dnem 31. 12. 1994 prenehajo z delom (1. člen). Hkrati je predvidel, da te osebe od 1. 1. 1995 do uveljavitve novega zakona o državnem pravobranilstvu nadaljujejo z delom v Javnem pravobranilstvu RS kot namestniki javnega pravobranilca RS (drugi odstavek 2. člena). V prehodnem obdobju do uveljavitve novega zakona o državnem pravobranilstvu so bili dolžni bivši občinski in medobčinski pravobranilci sicer še naprej zastopati občine, njihove organe, občinske organizacije in sklade, ki so bili pravne osebe, vendar le, kolikor to ni bilo v nasprotju s koristmi in interesi Republike Slovenije, in samo na podlagi pooblastila občin (10. člen ZZUOPSP). Z uveljavitvijo ZDPra, leta 1997, so javni pravobranilec RS in njegovi namestniki, ki so bili imenovani po ZJP, ter namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali po drugem odstavku 2. člena ZZUOPSP, nadaljevali z delom kot generalni državni pravobranilec in kot državni pravobranilci do izteka mandatne dobe, za katero so bili imenovani (prvi odstavek 70. člena ZDPra).

8. Izpodbijana določba 5. člena ZZUOPSP se je glasila: »Javni pravobranilci obdržijo glede pravic in dolžnosti iz delovnega razmerja in v zvezi z izvrševanjem funkcije položaj, ki je po veljavni zakonodaji predpisan za občinske in medobčinske javne pravobranilce.« Ustavno sodišče pritrjuje predlagatelju, da je ta določba pomenila, da so namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP, še naprej prejemali plačo po predpisih, ki so veljali za občinske in medobčinske javne pravobranilce. Poleg jezikovne potrjuje navedeno tudi zgodovinska razlaga. Iz zakonodajnega gradiva, ki je spremljalo sprejem ZZUOPSP, je namreč razvidno, da je bil kot finančna posledica predlagane spremembe statusa bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev ter njihovih namestnikov v namestnike javnega pravobranilca RS predviden prenos financiranja bivših občinskih javnih pravobranilstev iz občinskih proračunov v proračun Republike Slovenije. Pri tem je bilo ocenjeno, da je treba ob predpostavki, da bodo vsi zaposleni nadaljevali z delom v Javnem pravobranilstvu RS, v republiškem proračunu zagotoviti enak znesek sredstev, kot se je za delo teh organov zagotavljal do prenosa (Poročevalec DZ, št. 49/94). Takšni razlagi te določbe smiselno pritrjuje tudi Državni zbor, poleg tega pa jo je očitno enako razlagala tudi praksa.

9. Izvajanje izpodbijane določbe je torej pomenilo, da so namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP, še naprej prejemali plačo po predpisih, ki so urejali plače občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev oziroma njihovih namestnikov. Predpis, ki je urejal to materijo, je bil Začasni sklep o količnikih za določitev osnovne plače javnih pravobranilcev, organov za postopek o prekrških in družbenih pravobranilcev samoupravljanja (Uradni list RS, št. 28/94 in nasl. – v nadaljevanju: Začasni sklep), kasneje preimenovan v Začasni sklep o količnikih za določitev osnovne plače javnih pravobranilcev in sodnikov za prekrške. Začasni sklep je za javne pravobranilce in njihove namestnike določal naslednje količnike: za javnega pravobranilca RS 8,20, za namestnika javnega pravobranilca RS 7,10, za mestnega (občinskega) javnega pravobranilca v Ljubljani, Mariboru in Celju 6,90, za druge občinske javne pravobranilce 6,75 in za namestnika občinskega javnega pravobranilca 6,55 (2., 4., 6., 10. in 13. točka I. točke). Hkrati je za javnega pravobranilca RS in njegove namestnike določal funkcijski dodatek v višini 15% oziroma kasneje 55% oziroma 70% (II. točka oziroma po spremembah njen prvi odstavek), za druge pa v višini 30% oziroma kasneje 55% (drugi odstavek II. točke). Iz navedenega izhaja, da se je plača namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi ZJP, in plača namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi 2. člena ZZUOPSP, dejansko razlikovala. Predlagatelj meni, da je bilo takšno razlikovanje v neskladju z Ustavo.

10. Očitke o neustavnem razlikovanju je Ustavno sodišče najprej preizkusilo z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta ustavna določba zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake primere obravnava enako in različne različno, ter dopušča različno urejanje enakih položajev, če obstajajo za takšno razlikovanje razumni in stvarni razlogi. Iz drugega odstavka 2. člena ZZUOPSP izhaja, da je zakonodajalec bivše občinske in medobčinske javne pravobranilce in njihove namestnike po položaju izenačil z namestniki javnega pravobranilca RS. Državni zbor meni, da so bile sporne razlike v plači kljub temu utemeljene, ker ZZUOPSP ni posegel v vsebino nalog bivših občinskih oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev, ki so tudi po uveljavitvi ZZUOPSP, tedaj kot namestniki javnega pravobranilca RS, svoje naloge še vedno opravljali na krajih bivših občinskih javnih pravobranilstev. Zgolj različna lokacija, na kateri so posamezni namestniki javnega pravobranilca RS opravljali svoje delo, gotovo ne more utemeljiti spornega razlikovanja. Neutemeljen je tudi očitek o različni vsebini nalog bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev ter njihovih namestnikov v primerjavi z drugimi namestniki javnega pravobranilca RS. Drugi odstavek 2. člena ZZUOPSP je izrecno določal, da bivši občinski in medobčinski javni pravobranilci in njihovi namestniki nadaljujejo z delom v Javnem pravobranilstvu RS kot namestniki javnega pravobranilca. Do takšne ureditve je prišlo zaradi ureditve iz 1. člena ZZUOPSP. Po tej določbi so namreč občinski in medobčinski javni pravobranilci, iz razlogov navedenih v 7. točki obrazložitve, z dnem 31. 12. 1994 kot samostojni organi prenehali z delom. Do uveljavitve novega zakona o državnem pravobranilstvu so lahko sicer res še vedno zastopali občine, njihove organe, občinske organizacije in sklade, ki so bili pravne osebe, vendar ne več kot njihovi zakoniti zastopniki, temveč samo na podlagi pooblastila občin (10. člen ZZUOPSP). Zakonsko dikcijo »nadaljujejo z delom kot namestniki javnega pravobranilca RS« iz 2. člena ZZUOPSP je zato glede na navedeno mogoče razumeti le tako, da je zakonodajalec bivšim občinskim in medobčinskim javnim pravobranilcem ob spremembi njihovega položaja podelil tudi pristojnost za opravljanje vseh delovnih nalog, povezanih z novo funkcijo. Takšno razlago potrjujejo tudi drugi razlogi, ki so vodili zakonodajalca ob sprejemanju zakona. Iz zakonodajnega gradiva namreč izhaja, da je bila v situaciji, ko ni bilo več ustrezne podlage za nadaljnji obstoj občinskih oziroma medobčinskih javnih pravobranilcev, rešitev, v skladu s katero so ti postali namestniki javnega pravobranilca RS, ustrezna tudi zaradi povečanih kadrovskih potreb Javnega pravobranilstva RS. Te naj bi bilo namreč najustrezneje zapolniti s tako usposobljenimi kadri, ko so bili glede na njihovo predhodno delo občinski oziroma medobčinski javni pravobranilci. Ta cilj pa je bilo mogoče doseči le tako, da so bile bivšim občinskim in medobčinskim javnim pravobranilcem in njihovim namestnikom kot novim namestnikom javnega pravobranilca RS podeljene tudi pristojnosti takšnih namestnikov. Na to, da je bil namen ZZUOPSP izenačitev bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev ter njihovih namestnikov z namestniki javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi določbe ZJP, kaže tudi tisti del obrazložitve predloga zakona, kjer se omenja, da pomeni predlagana rešitev dekoncentracijo delovanja Javnega pravobranilstva RS, s čimer se posledično zagotavlja delovanje Javnega pravobranilstva RS na območju celotne države. člen 5 ZZUOPSP se zato v delu, v katerem je določal, da obdržijo javni pravobranilci položaj, ki je po veljavni zakonodaji predpisan za občinske in medobčinske javne pravobranilce, tudi glede dolžnosti iz delovnega razmerja in v zvezi z izvrševanjem funkcije, ni mogel nanašati na pristojnosti bivših občinskih in medobčinskih javnih pravobranilcev, ki so jim pripadale kot namestnikom javnega pravobranilca RS. V povezavi z 10. členom ZZUOPSP, v skladu s katerim so bili javni pravobranilci po pooblastilu občin v določenem obsegu dolžni še naprej opravljati tudi svoje prejšnje naloge, se je lahko nanašal le na te dolžnosti.

11. Glede na navedeno niso bili podani razumni in stvarni razlogi za različno vrednotenje in nagrajevanje dela namestnikov javnega pravobranilca RS, ki so to postali na podlagi ZJP, v primerjavi s tistimi, ki so to postali na podlagi 2. člena ZZUOPSP. Izpodbijana določba 5. člena ZZUOPSP, kolikor je omogočala takšno razlikovanje, je bila zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Tej ugotovitvi Ustavnega sodišča je treba pripisati učinek razveljavitve. To pomeni, da izpodbijana določba v tem obsegu ne bo mogla učinkovati na še nepravnomočno zaključena pravna razmerja (44. člen ZUstS).

12. Ker je ugotovilo že neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave, Ustavno sodišče ni preizkušalo še utemeljenosti drugih trditev predlagatelja.

C)

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodniki Fišer, Ribičič in Tratnik ter sodnica Wedam Lukić.

Št. U-I-93/02-18

Ljubljana, dne 28. oktobra 2004.

Predsednica

dr. Dragica Wedam Lukić l. r.