Odločba o razveljavitvi šestega in sedmega odstavka 112. člena Zakona o medijih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družb Kabelsko razdelilni sistem Rotovž, d.d., Maribor, Kabelsko razdelilni sistem Velenje, d.d., Velenje, Združenje Kabelskih operaterjev Slovenije GIZ, Koper, in Milana Perka iz Maribora, ki jih zastopa Janko Pučnik, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 28. oktobra 2004

o d l o č i l o:

1. Šesti in sedmi odstavek 112. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 35/01) se razveljavita.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 112. člena Zakona o medijih se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki vlagajo pobudo za oceno ustavnosti določb šestega in sedmega odstavka 112. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju: ZMed), ki nalagata operaterjem plačilo pristojbine za tehnično razširjanje programskih vsebin v višini 8% prihodka operaterja, ki ga ta dobi od vsakega uporabnika njegovih storitev. Ker naj bi določbi postavljali operaterje v neenakopraven položaj glede na druge nosilce telekomunikacijskih storitev, saj naj bi bile cene primerljivih storitev operaterjev za 8% višje od drugih ponudnikov tržnih komunikacij, naj bi bili v neskladju z določbo 153. člena Ustave, z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ter z načelom svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). S tema načeloma naj bi bili določbi v neskladju tudi zato, ker za operaterje spreminjata sistem obdavčitve. Davčna osnova namreč obdavčuje vse prihodke operaterjev od plačil uporabnikov, torej bruto promet operaterjev, ne pa njihovega dobička ali gospodarske moči. Zato naj bi določbi postavljali operaterje v neenakopraven pravni in ekonomski položaj z vsemi drugimi gospodarskimi družbami. Poleg tega pobudniki menijo, da prihodki operaterja od plačil uporabnikov vključujejo tudi plačila za storitve, ki niso neposredno povezane z radiotelevizijsko transmisijo, za kar naj ne bi bilo mogoče uveljavljati pristojbine. Prav tako naj bi bile cene operaterjev v višini naloženega davka višje, zato naj bi bili kabelski naročniki v neenakopravnem položaju v primerjavi s prejemniki programov z individualnimi satelitskimi antenami. Pobudniki tudi zatrjujejo, da za razširjanje programov ne uporabljajo radiofuznih frekvenc, ki so javno dobro, zato jim na tej podlagi ne bi mogla biti določena dodatna obdavčitev. Izpodbijani določbi naj bi bili v neskladju z drugim odstavkom 70. člena Ustave. Pobudniki predlagajo razveljavitev šestega in sedmega odstavka 112. člena ZMed in kot posledico tudi razveljavitev tretje alineje tretjega odstavka 110. člena ZMed, ki mesečne pristojbine za razširjanje programskih vsebin določa kot vir financiranja proračunskega sklada za avdiovizualne medije. Trdijo, da se ta sredstva usmerjajo v nasprotju z namenom, zaradi katerega se plačujejo.

2. Izpodbijajo tudi drugi odstavek 112. člena ZMed, ki nalaga operaterjem neodplačno razširjanje določenih radijskih in televizijskih programov. Nasprotujejo, da morajo kriti stroške teh prenosov. Določbo izpodbijajo predvsem zaradi javnega zavoda Radio in televizija (v nadaljevanju: RTV), ki naj bi podobne storitve izdajateljem zaračunaval. S tem utemeljujejo neskladje z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).

3. Državni zbor v odgovoru zavrača navedbe pobudnikov. Trdi, da so operaterji dolžni brezplačno razširjati programe posebnega pomena, za katere je država izrazila izrecen javni interes, ne pa tudi drugih programov. Gre za obliko državne podpore tem programom, zato je logično, da vsi subjekti, ki jih razširjajo, za te storitve ne zaračunavajo plačila. Tudi RTV Slovenija jih mora po zadnji spremembi zakona, ki ureja njeno delovanje, razširjati brezplačno. Pristojbina iz 107. člena ZMed je uvedena za financiranje pomoči izdajateljem zaradi njihovih povečanih programskih obveznosti, ki jih nalaga ZMed. Z razširjanjem RTV programskih vsebin se poleg izdajateljev iz 107. člena ZMed ukvarjajo tudi operaterji iz 111. člena ZMed. Tako je ZMed postavil vse subjekte, ki se ukvarjajo s to dejavnostjo, v enakopraven položaj. Zato je nujno, da so zavezanci za pristojbino tudi oni, saj bi bili sicer v ugodnejšem položaju. Ker operaterji v zvezi z razširjanjem programov ustvarjajo prihodek, tudi ni kršeno načelo svobodne gospodarske pobude, če prispevajo k oblikovanju sredstev za pomoč upravičencem, kot jih določa ZMed in ki so neposredno povezani z njihovim poslovanjem. Obveznost operaterjev, da plačujejo pristojbino, je torej izraz predmeta njihove dejavnosti. Obveznost je izrecno določena za razširjanje RTV programskih vsebin, ne pa tudi za druge storitve operaterjev, zato je treba njihove posamezne storitve ločiti med seboj, in sicer tehnično ter kot podlago za obračun. Iz tega razloga ta obveznost ne ogroža enakopravnega položaja operaterja pri izvajanju drugih storitev tržnih komunikacij. Posamezniki, ki preko satelitov sami sprejemajo RTV signale, niso ponudniki teh storitev in s tem konkurenti operaterjem na trgu. Poudarja, da kot ustavna podlaga za plačilo prispevka iz 112. člena ZMed ni mišljen 70. člen Ustave, saj je predmet obveznosti plačila razširjanje RTV programskih vsebin ne glede na način razširjanja.

4. Vlada v svojem mnenju navaja, da se 112. člen ZMed nanaša na operaterje, ki prenašajo in oddajajo radiofuzne programe in tako tehnično omogočajo izdajateljem medijev razširjenje programskih vsebin do zainteresirane javnosti. Trdi, da na področju medijev ni drugih nosilcev telekomunikacij, ki bi izvajali to dejavnost, in da se prav glede na dejavnost, ki jo opravljajo, pravni položaj operaterjev bistveno razlikuje od položaja drugih nosilcev telekomunikacij. Pristojbino je država predpisala v javnem interesu, v skladu s svojo skrbjo za skladen kulturni in civilizacijski razvoj, zato se sredstva pristojbin uporabijo za razvoj v Sloveniji nerazvite avdiovizualne produkcije, ki, zlasti tuja, na televizijskih programih preko kabelskih sistemov pomembno vpliva na kulturno zavest in identiteto naroda.

5. Pobudniki na mnenje Vlade odgovarjajo, da lahko uporabniki prejemajo signal radijskih in televizijskih programov, ki jih ponujajo operaterji, tudi preko oddajnega sistema javne službe Oddajniki in zveze, RTV Slovenija ali neposredno iz satelitskih postaj. Zaradi naložene pristojbine so operaterji v neenakopravnem položaju z drugimi ponudniki prenosa RTV signala. Pobudniki preko svojega omrežja nudijo tudi druge storitve uporabnikom (tako kot Telekom, Mobitel), pri tem pa jih dodatna obdavčitev postavlja v neenakopraven položaj v primerjavi z navedenimi ponudniki telekomunikacijskih storitev in zmanjšuje njihovo konkurenčnost. Uporabniki operaterjev so dolžni plačati 8% pristojbino, kar je več kot uporabniki, ki storitev prejemajo na drug način, zato so v primerjavi z njimi v neenakopravnem položaju. Zatrjujejo tudi, da RTV ni obremenjena s plačilom pristojbine. Menijo, da bi morala biti pristojbina za podpiranje nerazvite avdiovizualne produkcije obveznost vseh davkoplačevalcev, ne pa samo naročnikov operaterjev. So tudi mnenja, da določba drugega odstavka 112. člena neupravičeno omejuje podjetniško dejavnost pobudnikov v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami. Nasprotujejo tudi ureditvi, po kateri naj pomoči za razvoj tehnične infrastrukture na področju medijev ne bi bili deležni operaterji za postavljanje kabelskih omrežij.

B)–I

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

7. Pobudnika Kabelsko razdelilni sistem Rotovž in Kabelsko razdelilni sistem Velenje sta operaterja po ZMed, ta jima daje določne pravice in nalaga obveznosti. Zato pobudnika izkazujeta pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Glede na to Ustavno sodišče ni posebej ugotavljalo, ali Združenje Kabelskih operaterjev Slovenije GIZ in Milan Perko izkazujeta pravni interes.

B)–II

8. Ustavno sodišče je pobudo za oceno šestega in sedmega odstavka 112. člena ZMed sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Presoja šestega in sedmega odstavka 112. člena ZMed

9. Sedmi odstavek 112. člena ZMed določa: »Pristojbina iz prejšnjega odstavka se določi v višini osmih (8) odstotkov prihodka operaterja, ki ga ta dobi od vsakega uporabnika njegovih storitev, in se enkrat mesečno plačuje v državni proračun in usmerja za namene proračunskega sklada za avdiovizualne medije iz 110. člena tega zakona.«

10. Po 147. členu Ustave država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Z mesečno pristojbino iz 112. člena ZMed je obdavčena dejavnost tehničnega razširjanja programskih vsebin do uporabnika. Avtomatična posledica njenega plačila ni neposredna protidajatev oziroma storitev države, saj mora davčni zavezanec za pridobitev odmene kandidirati na rednem letnem javnem razpisu za sofinanciranje razvoja tehnične infrastrukture iz četrtega odstavka 4. člena ZMed¹ in na njem tudi uspeti. Ker je treba izpodbijano dajatev opredeliti glede na njeno vsebino, neodvisno od njenega poimenovanja, je napadena pristojbina po svoji vsebini davek, tako kot je to Ustavno sodišče ugotovilo že v zvezi z letnimi pristojbinami za razširjanje programskih vsebin iz 107. člena ZMed, ki so prav tako vir proračunskega sklada iz 110. člena ZMed (odločba št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003, Uradni list RS, št. 113/03 in OdlUS XII, 88).

11. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da mora biti davek predpisan z zakonom tako, da je že iz zakona, in ne šele iz podzakonskega predpisa, razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (gl. 9. točko obrazložitve odločbe št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 82/97 in OdlUS VI, 157 ter 7. točko obrazložitve odločbe št. U-I-181/01). Te zahteve izpodbijana določba ne izpolnjuje. Določba namreč samo uvaja obvezno dajatev in opredeljuje nekatere njene elemente, ki jih mora sicer določiti zakon, kot so: predmet obdavčitve, davčni zavezanec, višina pristojbine, roki za obračun in pripadnost proračunu. Davčna osnova kot ključni element obdavčitve v zakonu ni določena. Ker zakon ne določa davčne osnove, niti je ni mogoče ugotoviti z uporabo metode jezikovne razlage, je izpodbijana določba v neskladju s 147. členom Ustave. Zato jo je Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). Ker jo je razveljavilo že iz tega razloga, je ni bilo treba presojati z vidika skladnosti z drugimi ustavnimi določbami.

12. Šesti odstavek 112. člena ZMed določa, da operaterji plačujejo posebno pristojbino za tehnično razširjanje programskih vsebin iz tega zakona do vsakega posameznega uporabnika. Izpodbijana določba uvaja plačilo pristojbine za tehnično razširjanje programskih vsebin in je torej neposredno povezana z določbo sedmega odstavka 112. člena ZMed. Iz istih razlogov, kot je Ustavno sodišče razveljavilo sedmi odstavek 112. člena Zmed, je razveljavilo tudi šesti odstavek 112. člena ZMed (1. točka izreka).

13. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo šesti in sedmi odstavek 112. člena ZMed, se ni spuščalo v oceno ustavnosti tretje alineje tretjega odstavka 110. člena ZMed.

B)–III

14. ZMed v drugem odstavku 112. člena določa: »Operater mora v roku iz prejšnjega odstavka omogočiti neodplačno razširjanje radijskih in televizijskih programov iz 76., 77., 79., 80. in 81. člena tega zakona, če obstajajo tehnične možnosti za kvaliteten sprejem signala v glavni sprejemni postaji operaterja, in sicer tako, da so dostopni vsem uporabnikom njegovih storitev.« Programi iz 76., 77., 79., 80. in 81. člena ZMed se po prvem odstavku 82. člena ZMed štejejo kot programi posebnega pomena za slovensko kulturo.

15. Pobudniki nasprotujejo tej določbi zaradi javnega zavoda RTV, ki naj bi podobne storitve izdajateljem zaračunaval. Vendar pa Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRTVS) v 12. členu določa, da Enota Oddajniki in zveze, ki je po 9. členu Statuta Javnega zavoda Radiotelevizija Slovenije (Uradni list RS, št. 66/95) enota Javnega zavoda Radiotelevizija Slovenije, zagotavlja neodplačno tehnično razširjanje programov RTV Slovenija iz 3. člena tega zakona ter radijskih in televizijskih programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo v skladu z ZMed.

16. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) zavezuje zakonodajalca, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa različno. Izpodbijana določba nalaga vsem operaterjem, da morajo omogočiti neodplačno razširjanje radijskih in televizijskih programov posebnega pomena za Republiko Slovenijo in pri tem ne dela izjem, niti za Zavod RTVS. Poleg tega tudi ZRTVS, ki ureja organizacijo, dejavnost, financiranje, upravljanje, vodenje in nadzor Zavoda RTVS, nalaga temu enako obveznost. Zato so neutemeljeni očitki, da je drugi odstavek 112. člena ZMed v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti v delu, ki se nanaša na drugi odstavek 112. člena ZMed, zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).

C)

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-207/01-20

Ljubljana, dne 28. oktobra 2004.

Predsednica

dr. Dragica Wedam Lukić l. r.

_______________________________

¹ Po 3. členu Uredbe o izvedbi rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin in razvoja tehnične infrastrukture na področju medijev (Uradni list RS, št. 52/03 in 35/04), izdani na podlagi četrtega odstavka 4. člena ZMed, lahko na javni razpis za sofinanciranje razvoja tehnične infrastrukture prijavijo posamezne projekte tudi operaterji. Po sedmi alineji 5. člena lahko predlagatelji na javnem razpisu kandidirajo s projekti razvoja oziroma nadgradnje tehnične infrastrukture operaterjev.