Odločba o ugotovitvi, da je člen 11 Zakona o javnih cestah v neskladju z Ustavo, ter o razveljavitvi člena 2 Uredbe o cestnini za uporabo določenih cest

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Vlada Mariniča iz Sladkega Vrha, Stanislava Podplatana in drugih ter Janeza Jazbeca iz Slovenskih Konjic in Božidarja Petha iz Trebnjega, na seji dne 11. novembra 2004

o d l o č i l o :

1. Člen 11 Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in 18/02) je v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora neskladnost odpraviti v roku enega leta.

2. Člen 2 Uredbe o cestnini za uporabo določenih cest (Uradni list RS, št. 51/97, 48/98, 51/99, 105/00, 109/02 in 3/04) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati 30 dni po izteku roka iz prejšnje točke.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 17. člena Zakona o javnih cestah se zavrne.

4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o kategorizaciji državnih cest (Uradni list RS, št. 33/98, 48/99, 102/99, 69/00, 79/00, 97/00, 62/01, 82/01, 52/02, 95/02, 18/03, 65/03 in 119/03) se zavrne.

5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o določitvi cestninskih cest in višine cestnine (Uradni list RS št. 109/01, 55/02, 64/02, 11/03, 38/03, 62/03, 122/03, 3/04, 45/04 in 101/04) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnik Vlado Marinič izpodbija 11. in 17. člen Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju: ZJC), 2. člen Uredbe o cestnini za uporabo določenih cest (v nadaljevanju: Uredba) in Sklep o določitvi cestninskih cest in višine cestnine (v nadaljevanju: Sklep) v delu, ki se nanaša na plačilo cestnine za odsek avtoceste Šentilj–Maribor. ZJC naj bi v prvem odstavku 11. člena določal, da se za uporabo določenih javnih cest in objektov na njih plačuje cestnina. Izpodbijani 17. člen ZJC naj bi določal, da državne ceste na predlog ministra, pristojnega za promet, določi in kategorizira Vlada, ki hkrati s kategorizacijo državnih cest določi, kateri vrsti prometa so namenjene. Določba prvega odstavka 2. člena Uredbe naj bi določala, da je lahko za cestninsko cesto določena avtocesta ali hitra cesta, ki izpolnjuje določene prometnotehnične pogoje,¹ tretji odstavek 2. člena Uredbe pa, da cestninske ceste določa Vlada s Sklepom.

2. V zvezi z izpodbijanima členoma ZJC pobudnik navaja, da določba prvega odstavka 11. člena ZJC ni dovolj jasna in določna in da iz nje ni mogoče ugotoviti, katere so "določene ceste", na katerih se plačuje cestnina. Po mnenju pobudnika izpodbijana določba prvega odstavka 11. člena ZJC pušča Vladi pri izbiri cest, za uporabo katerih uvaja plačilo cestnine, preveč široke možnosti. Smiselno enako utemeljuje tudi pobudo za oceno 17. člena ZJC, ki ureja kategorizacijo cest.

3. V zvezi z izpodbijanim 2. členom Uredbe pobudnik navaja, da Vlada za določitev cestninskih cest v ZJC sploh nima pooblastila. V tej zvezi dodaja, da bi Vlada tudi v primeru, če bi takšno pooblastilo imela, morala določiti ceste oziroma merila za določitev cest, na katerih se uvede plačilo cestnine. Po mnenju pobudnika beseda "lahko" uvaja nedopustno diskriminacijo, saj naj bi to pomenilo, da se Vlada za določeno cesto, ki izpolnjuje pogoje po merilih iz 2. člena Uredbe, po prosti presoji odloči, ali bo takšno cesto uvrstila med cestninske ceste ali ne. Vsi izpodbijani predpisi naj bi bili tako v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

4. Pobudnik v celoti izpodbija tudi sistem plačevanja cestnine v Sloveniji (v nadaljevanju: cestninski sistem). Navaja, da je cestninski sistem zaradi kombinacije zaprtih in odprtih cestninskih postaj nepravičen. Po mnenju pobudnika naj bi bil pravičen le zaprt cestninski sistem, po katerem vsak uporabnik cestninske ceste plača toliko, kot znaša dejansko prevožena razdalja. Nasprotno naj bi bil odprt cestninski sistem nepravičen, ker uporabnik cestninske ceste na vstopno-izstopni (čelni) cestninski postaji plača obračunano celotno razdaljo za prevožene kilometre po cestninski cesti, ne glede na to, ali to razdaljo dejansko prevozi ali ne. Pobudnik v tej zvezi še navaja, da odprt cestninski sistem uvaja nedopustno diskriminacijo ter kot primer navaja priključek pri Slovenskih Konjicah, kjer je kljub načelno odprtemu cestninskemu sistemu priključek na avtocesto zaprt (cestninski), tako da morajo uporabniki (predvsem prebivalci Slovenskih Konjic) cestnino plačevati ne glede na to, ali čelno cestninsko postajo pri Tepanjah prevozijo ali ne. S tem naj bi bili v neenakopravnem položaju s prebivalci Savinjske doline ali prebivalci Slovenske Bistrice, ki se znotraj regije lahko brezplačno vozijo po avtocesti, saj jim v tem območju ni treba prevoziti cestninske postaje. Odprt cestninski sistem naj bi zato pomenil kršitev 14. člena Ustave. Smiselno enako glede Sklepa zatrjujejo tudi pobudniki Stanislav Podplatan in drugi. Navajajo, da so zaradi zaprtega cestninskega sistema pri Slovenskih Konjicah (kjer prebivajo) v neenakopravnem položaju z drugimi prebivalci te regije, ki imajo zaradi sicer odprtega cestninskega sistema prost dostop do avtoceste (npr. prebivalci Slovenske Bistrice). Sklep naj bi bil zato v neskladju z 2. členom, s prvim odstavkom 5. člena ter z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

5. Pobudnik Janez Jazbec izpodbija Uredbo in Sklep. Navaja enake razloge kot pobudniki Stanislav Podplatan in drugi ter dodaja, da cestninska postaja v Slovenskih Konjicah ni usklajena s spremembami in dopolnitvami prostorskega plana Občine Slovenske Konjice, objavljenimi v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 72/2000.

6. Pobudnik Vlado Marinič utemeljuje pravni interes za vložitev pobude s tem, da stalno prebiva v Občini Šentilj, od koder se dnevno vozi na delo v Maribor. Za prevoženo razdaljo avtoceste med Šentiljem in Pesnico, ki naj bi znašala 9,4 km, plačuje znesek, obračunan za razdaljo 15,8 km. To pomeni, da naj bi na cestninski postaji Pesnica poleg plačila cestnine za avtocestni odsek Šentilj–Pesnica plačal cestnino tudi za hitro cesto Pesnica–Maribor, čeprav naj ta hitra cesta ne bi izpolnjevala prometnotehničnih pogojev, določenih v 2. členu Uredbe. V tej zvezi izpodbija tudi Sklep in navaja, da ta nima podlage ne v ZJC in ne v Uredbi.

7. Pobudnik Božidar Peteh izpodbija Uredbo, Sklep in Uredbo o kategorizaciji državnih cest (v nadaljevanju: Uredba o kategorizaciji). Navaja, da je zaradi gradnje avtoceste na Dolenjskem, ki poteka po trasi prejšnje ceste, rezervirane za motorna vozila, prisiljen uporabljati avtocesto, za katero mora plačevati cestnino. Obstoječa vzporedna cestna povezava naj bi bila slabša, kot to velja za druge vzporedne cestne povezave, tehnično in varnostno neustrezna, s tem pa naj bi bil v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi uporabniki cest. Izpodbijani predpisi naj bi bili v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

8. Državni zbor v odgovoru navaja, da iz besedila 11. člena ZJC jasno izhaja, da se cestnina plača le za uporabo določenih cest in da se plačilo cestnine uvaja le za uporabo tistih cest, ki po svojih karakteristikah omogočajo hitrejše in varnejše odvijanje prometa in katerih uporaba pomeni prihranek časa. Pri tem je obveznost plačevanja cestnine vezana na uporabo ceste in ne na prebivališče posameznega uporabnika. Določba 17. člena ZJC po navedbah Državnega zbora neposredno ne posega v cestninski sistem. Zakonodajalec priznava, da ima vsak sistem plačevanja cestnin (zaprti ali odprti) svoje pozitivne in negativne posledice, zato je ureditev prepustil izvršni veji oblasti, ki naj bi izbiro cestninskega sistema prilagajala konkretnim okoliščinam in na ta način udejanjala načelo enakosti.

9. Smiselno enako kot Državni zbor navaja glede izpodbijanih določb 11. in 17. člena ZJC v svojem mnenju Vlada. V zvezi z Uredbo in s Sklepom Vlada meni, da je Uredba usklajena s pravnim redom EU, ki opredeljuje tri vrste dajatev za uporabo cest, in sicer: trošarine za pogonska goriva, letno povračilo za uporabo cest in cestnino ali vinjeto za uporabo cest, ki imajo določene tehnične karakteristike. V skladu z Direktivo EU² (v nadaljevanju: Direktiva) se cestnina določa glede na kilometer prevožene razdalje, skupna višina cestnine pa je omejena, in sicer tako, da zbrana cestnina ne sme preseči stroškov gradnje, vzdrževanja in obratovanja cestninskih cest. V zvezi z Uredbo Vlada navaja, da bi tudi morebitna zakonska opredelitev cestninskih cest morala ostati v okviru citirane Direktive in bi bila zato lahko le identična z določbo 2. člena Uredbe. V zvezi z izpodbijanim Sklepom Vlada meni, da je cestnina določena zakonito glede na obračunano razdaljo in ceno za prevoženi kilometer.

10. V zvezi s cestninskim sistemom Vlada navaja, da Slovenija nima splošno opredeljenega cestninskega sistema, po katerem bi se izvajalo cestninjenje. V začetku gradnje avtocest uveden zaprt cestninski sistem naj bi bil po mnenju Vlade najbolj pravičen, priznava pa, da ima določene slabosti, kot so visoki stroški obratovanja v primeru nizkih prometnih obremenitev posameznih priključkov, večje prostorske potrebe za njegovo umestitev v prostor s povečanimi imisijami ter usmerjenost v prevzemanje daljinskega prometa zaradi redkejših priključkov. Odprti cestninski sistem naj bi bil na podlagi študije "Cestninski sistemi na avtocestah" (maj 1995) širše družbeno sprejemljiv, ker naj bi bil namenjen tranzitnemu in medregionalnemu prometu, omogočal naj bi brezplačno uporabo avtocest za notranji regionalni promet. Zaradi prednosti in slabosti zaprtega oziroma odprtega cestninskega sistema je po mnenju Vlade nemogoče izbrati takega, ki bi bil enako sprejemljiv za vse uporabnike in ki bi bil v tem smislu za vse uporabnike cestninskih cest sprejet kot "pravičen". Zato naj bi bila izbira cestninskega sistema odvisna od poteka cestninskih cest in od tega, ali promet po določeni cestninski cesti poteka znotraj regije ali medregionalno. Pri tem se Vlada sklicuje na stališče Ustavnega sodišča, ki naj bi v zvezi z načelom enakosti opredelilo dolžnost zakonodajalca, "da enaka dejanska stanja ureja enako, različna pa različno". Glede vinjet, kot ene izmed možnih oblik plačila cestnine, Vlada navaja, da so jih druge članice EU uvedle kot začasen ukrep do uveljavitve elektronskega cestninjenja. Ker nobena od držav članic EU, ki že ima uveden sistem cestninjenja, ne bi prešla na sistem vinjet, bi tak prehod na pavšalno plačevanje cestnine z vinjetami pomenil korak nazaj in tudi ne bi bil v skladu z Belo knjigo o evropski transportni politiki do leta 2010, sprejeti dne 12. 9. 2001 – COM(2001) 370.

11. Pobudnik Vlado Marinič nasprotuje navedbam Vlade in smiselno ponavlja navedbe iz pobude. Navaja, da Vlada neenakopravnega položaja uporabnikov cest ne more utemeljevati z argumenti o večjih stroških, ki jih prinaša zaprt cestninski sistem, še zlasti ne, ker bi se pri zaprtem cestninskem sistemu, npr. med Ljubljano in Mariborom, vozilo ustavilo dvakrat, pri odprtem cestninskem sistemu na isti razdalji pa se že sedaj trikrat (Lukovica, Vransko in Tepanje). Sklicevanje Vlade na stališča Ustavnega sodišča v zvezi z načelom enakosti pa naj bi ne upravičevalo uvedbe različnih cestninskih sistemov, saj gre za razlikovanje na podlagi kraja prebivanja, zaradi katerega se nekateri lahko vozijo po avtocesti brezplačno, drugi pa ne.

B) – I

12. Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo v delu, ki se nanaša na 11. člen ZJC in 2. člen Uredbe. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B) – II

13. ZJC v prvem odstavku 11. člena med drugim določa, da se za uporabo določenih javnih cest in objektov na njih plačuje cestnina. Na podlagi drugega odstavka 11. člena ZJC je Vlada pooblaščena, da določi višino, način vplačevanja in evidentiranja vplačil, oprostitve plačevanja, nadzor nad vplačevanjem in sankcioniranje neplačevanja vplačil taks in povračil iz prvega odstavka 11. člena ZJC.

14. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji, kot je opredeljeno v Ustavi, je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako Vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu). Na podlagi drugega odstavka 120. člena Ustave so upravni organi (po ustaljeni ustavnosodni presoji tudi Vlada) pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati samostojnih določb o pravicah in obveznostih posameznikov in pravnih oseb (tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995, Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS IV, 51).

15. ZJC je v 87. členu Vladi naložil sprejem izvršilnih predpisov iz drugega odstavka 11. člena ZJC, med katerimi pa ni izrecnega pooblastila za sprejem podzakonskega predpisa za določitev cestninskih cest. Vendar to ne pomeni, da ga Vlada, če oceni, da je to potrebno, ne bi smela izdati. Na podlagi prvega odstavka 2. člena Zakona o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVRS) ima Vlada pravico izdajati predpise in sprejemati druge pravne, politične, ekonomske, finančne in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. Glede na splošno pooblastilo iz ZVRS se šteje, da je bila Vlada pooblaščena tudi za izdajo izpodbijane Uredbe, vendar bi morali biti v ZJC določeni oziroma iz njega vsaj razvidni vsebinski okviri za takšno podzakonsko urejanje. Ker ZJC nima vsebinskega okvira, na podlagi katerega bi Vlada lahko predpisala, katere določene ceste so cestninske ceste, je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V skladu z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje z Ustavo odpravi v roku enega leta od objave odločbe (prva točka izreka).

16. Ker 2. člen Uredbe določa kriterije za določitev cestninskih cest, ne da bi imel za to vsebinsko podlago v ZJC (drugi odstavek 120. člena Ustave), ga je Ustavno sodišče na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS razveljavilo. Ker so cestnine pomemben vir za gradnjo, vzdrževanje in upravljanje avtocest, bi takojšnja razveljavitev Uredbe zaradi izpada plačevanja cestnin povzročila resne motnje na tem področju. Ustavno sodišče se je zato odločilo za razveljavitev Uredbe z odložnim rokom (druga točka izreka).

B) – III

17. ZJC v prvem odstavku 17. člena določa, da državne ceste določi in kategorizira Vlada na predlog ministra, pristojnega za promet. V 3. členu ZJC je določeno, da se javne ceste delijo na državne in na občinske, glede na promet in povezovalne funkcije v prostoru pa se državne ceste kategorizirajo na avtoceste, hitre ceste, glavne ceste I. in II. reda, ter regionalne ceste I., II. in III. reda, občinske ceste pa na lokalne ceste in javne poti. Na podlagi četrtega odstavka 3. člena ZJC merila za kategorizacijo javnih cest določi Vlada. Izpodbijana Uredba o kategorizaciji zgolj poimensko razvršča posamezne ceste v državi v ustrezno kategorijo.

18. Vsebinski pomen kategoriziranih cest (avtoceste, hitre ceste itd.) je pojmovno opredeljen v 14. členu ZJC (točke 5. do 14.). Vlada je torej na podlagi prvega odstavka 17. člena ZJC kategorizirala državne ceste v skladu z drugim odstavkom 3. člena in s 14. členom ZJC. Zato je zmotno prepričanje pobudnika, da je kategorizacijo državnih cest opravila Vlada brez pooblastila in izven zakonskega okvira. Očitek pobudnika Mariniča, da je 17. člen ZJC nedoločen in v neskladju z 2. členom Ustave, ker naj ne bi kategoriziral cest, je torej neutemeljen. Vprašanje, ali je posamezna javna cesta pravilno razvrščena v določeno kategorijo, je strokovno vprašanje, ki ne more biti predmet ustavnosodne presoje. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti 17. člena ZJC in za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o kategorizaciji kot neutemeljeno zavrnilo (tretja in četrta točka izreka).

B) – IV

19. Po prvem odstavku 160. člena Ustave Ustavno sodišče presoja skladnost zakonov z Ustavo ter skladnost drugih predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni. Ker so predmet ustavnosodne presoje le predpisi in splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil, je zato za presojo izpodbijanega Sklepa odločilno vprašanje, ali ima Sklep pravni značaj predpisa oziroma splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil.

20. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustavnega sodišča je pri oceni podzakonskih predpisov in predpisov za izvrševanje javnih pooblastil odločilen vsebinski – materialni kriterij: ali akt vsebuje norme, s katerim se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov na abstrakten in splošen način in s katerimi se povzročajo pravni učinki navzven (t. i. eksterno delovanje).

21. Izpodbijani Sklep je izdala Vlada na podlagi tretjega odstavka 2. člena Uredbe, s katerim je na podlagi meril za določitev cestninskih cest (drugi odstavek 2. člena) poimensko naštela cestninske ceste po posameznih odsekih, za vsak posamezni odsek pa določila prevozno razdaljo v kilometrih, cestninsko postajo in cestninski sistem (točka I Sklepa). V točki II je s Sklepom določila višino cestnine za prvi cestninski razred za km prevožene razdalje. Sklep torej določa, katere ceste izmed avtocest in hitrih cest, kategoriziranih v skladu s 3. in 4. členom Uredbe o kategorizaciji, so cestninske ceste. Kategorizacijo cest pa na podlagi meril iz ZJC in Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97) določa Uredba o kategorizaciji.

22. Ker Sklep ne določa meril za oblikovanje višine cestnine, temveč zgolj tehnično določa cestninske ceste in višino cestnine za prevoženi kilometer cestninske ceste, ni predpis ali splošni akt, za presojo katerega bi bilo Ustavno sodišče pristojno. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu zavrglo (peta točka izreka). Glede na to se mu ni bilo treba spuščati v zatrjevano neskladnost z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki naj bi jo povzročili različni cestninski sistemi plačevanja cestnine v Republiki Sloveniji.

23. Navedeno ne pomeni, da pobudniki zoper tak sklep nimajo zagotovljenega sodnega varstva. Po drugem odstavku 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS) odloča sodišče o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi, organi lokalne skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil. V skladu s tretjim odstavkom istega člena odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Pobudniki lahko zato Sklep izpodbijajo s tožbo pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve te odločbe (četrti odstavek 21. člena ZUS).

C)

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena, tretjega odstavka 45. člena, drugega odstavka 26. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-96/02-20

Ljubljana, dne 11. novembra 2004.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

____________________________________

¹ Ti pogoji so: da je namenjena samo prometu motornih vozil, da ima dva fizično ločena vozna pasova z najmanj dvema prometnima pasovoma in odstavnim pasom ali odstavnimi nišami, da ima križanja z drugimi prometnicami izvedena v različnih nivojih, da se druge ceste nanjo navezujejo samo preko posebnih priključkov in da je zavarovana proti prehajanju divjadi.

² Direktiva št. 1999/62/EC z dne 17. 6. 1999 o pristojbinah za uporabo določenih infrastruktur za tovorna vozila.