Odločba o ugotovitvi, da Zakon o igrah na srečo ni v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe DAIM-NAUTILUS, d.o.o., Sežana, in drugih, ter v postopku za preizkus pobude družbe KAPA, d.o.o., Ljubljana, in družbe VESUV, d.o.o., Ljubljana, ki jih vse zastopa Carmen Dobnik, odvetnica v Ljubljani, in v postopku za preizkus pobude družbe IN CLUB, d.o.o., Nova Gorica, ki jo zastopa Miro Senica in drugi, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 18. novembra 2004

o d l o č i l o:

1. Člena 92 in 94 ter prvi odstavek 97. člena Zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95, 22/00, 85/01, 22/02, 101/03 in 134/03 – ur. p.b.) niso v neskladju z Ustavo.

2. Prvi odstavek 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 85/01) ni v neskladju z Ustavo.

3. Rok iz prvega odstavka 37. člena Zakona iz prejšnje točke se izteče štiri mesece po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

4. Postopek za preizkus pobud družbe KAPA in družbe VESUV za začetek postopka za oceno ustavnosti 18. in 37. člena Zakona iz 2. točke izreka se ustavi.

5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 18. člena Zakona iz 2. točke izreka se v preostalem delu zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Prvo pobudo vlagajo družbe in samostojni podjetniki, ki so ob uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju: ZIS-A) prirejali posebne igre na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic v skladu s prej veljavnimi določbami členov 92 do 102 Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju: ZIS).

2. Pobudniki in pobudnice iz te pobude (v nadaljevanju: prva pobudnica) navajajo, da so nekateri od njih neposredno pred uveljavitvijo ZIS-A vložili v omenjeno dejavnost veliko denarja. Po njihovi navedbi je amortizacijska doba za igralne avtomate in opremo pet let, za drugo pripadajočo opremo pa štiri leta. Navajajo, da imajo večje število zaposlenih, ki pri njih opravljajo dela v zvezi s to dejavnostjo.

3. Prva pobudnica zatrjuje, da ji ZIS-A z 18. členom, ki vsebuje nove člene 92 do 100, z enoletnim odložnim rokom ukinja pravico opravljati dejavnost prirejanja posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic. Meni, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju s 74. členom Ustave, ki zagotavlja svobodo gospodarske pobude. Takšna ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 155. členom Ustave, ki prepoveduje povratno veljavo zakonov, saj posega v pridobljeno pravico do opravljanja obravnavane dejavnosti. Zaradi prekratkega uzakonjenega roka, v katerem lahko še opravlja dejavnost prirejanja iger na srečo, je po njenem mnenju izpodbijana ureditev tudi v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave). Prvi pobudnici bodo namreč ostali še neamortizirani igralni avtomati in druga osnovna sredstva, povezana z izvajanjem posebnih iger na srečo, ki jih ne bo mogla več uporabljati.

4. Prva pobudnica predlaga razveljavitev 18. in 37. člena ZIS-A, do končne odločitve o stvari pa zadržanje izvajanja obeh členov.

5. Družbi KAPA in VESUV sta kasneje z vlogo z dne 13. 5. 2004 pobudo umaknili.

6. Družba IN CLUB (v nadaljevanju: druga pobudnica), ki se prav tako ukvarja s prirejanjem iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic, je v svoji pobudi navajala, da sta oba njena družbenika tuji pravni osebi. Določba prve alineje prvega odstavka 93. člena ZIS-A naj bi ji zaradi tega vnaprej onemogočala prilagoditev novim zahtevam za nadaljnje opravljanje obravnavane dejavnosti. To pa je po njenem mnenju v neskladju tako z drugim kot s prvim odstavkom 14. člena Ustave (enakost pred zakonom) in s 74. členom Ustave (svobodna gospodarska pobuda).

7. Z uveljavitvijo novega Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 101/03 – v nadaljevanju: ZIS-B) je izpodbijana določba dne 1. 5. 2004 prenehala veljati. Druga pobudnica je na izrecno vprašanje Ustavnega sodišča odgovorila, da pri pobudi vztraja. Svoj pravni interes je utemeljila s tem, da je zaradi te določbe, ko je še veljala, morala opraviti spremembe v družbi, kar ji je povzročilo škodo in namerava zahtevati odškodnino.

8. Državni zbor kot nasprotni udeleženec v odgovoru na pobudo prve pobudnice pojasnjuje, da je bila temeljita sprememba ureditve za prirejanje iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic eden pomembnih razlogov za novelo ZIS, ker je to narekovala strategija razvoja igralništva, ki jo je sprejela Vlada. Na ukinitev dotlej uzakonjenih možnosti naj bi vplivala tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-42/99 z dne 16. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 115/00 in OdlUS IX, 272), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost podzakonskega akta o uporabi igralnih avtomatov zunaj igralnic z Ustavo, in naročilo odpravo tega neskladja. Državni zbor ugotavlja, da predlagatelj ZIS v svojih predlogih za omenjeno področje delovanja »ni izhajal iz raziskav in analiz dejanskega stanja in je zato bilo to področje neustrezno urejeno«. Po ZIS-A je prirejanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic dovoljeno le v igralnih salonih na podlagi koncesije. Nasprotni udeleženec je iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča razbral stališče tega sodišča, da zožitev obravnavane dejavnosti ni v neskladju z Ustavo, če je izpeljana »brez diskriminacije, po jasnih in razumnih kriterijih, ki bodo enako veljali za vse in bodo v načelu vsem enako dosegljivi, ter s primerno jasnostjo in postopnostjo… da ne bo kršeno načelo predvidljivosti prava in s tem zaupanje vanj«. Temeljno vodilo zakonodajalca naj bi bil interes države, da bi popolnoma in učinkovito obvladovala to »problematično« gospodarsko dejavnost, izhajajoč iz temeljne določbe (3. člen ZIS), ki je pobudniki in pobudnice ne izpodbijajo, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica države, če ni z Zakonom določeno drugače.

9. Tudi Vlada v svojem mnenju med drugim opozarja, da je bilo prirejanje iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic doslej dovoljeno le kot dopolnitev h gostinski dejavnosti. Po sedanji ureditvi je prirejanje iger na srečo izključna pravica države in jih lahko po ZIS prirejajo le delniške družbe ter družbe z omejeno odgovornostjo, te pa le v igralnicah ali v igralnih salonih, in to le, če izpolnjujejo vse uzakonjene pogoje in pridobijo koncesijo. Ugotavlja, da so igre na srečo pomemben vir financiranja invalidskih, humanitarnih in športnih dejavnosti, po drugi strani pa »lahko pomenijo velik socialni problem za državo (zasvojenost, kriminal itd.)«. Ukinitev dosedanjih možnosti za opravljanje obravnavane dejavnosti utemeljuje s Strategijo razvoja igralništva v Sloveniji, ki jo je sprejela 1997, tako da so bili vsi zainteresirani že nekaj let pred ZIS-A seznanjeni s takimi smernicami razvoja, ki je po mnenju Vlade v javno korist. Tudi podzakonski akt, s katerim je pristojni minister med drugim določal najmanjše in največje število igralnih avtomatov, ki morajo oziroma smejo biti nameščeni v prostorih za tako dejavnost, je s svojimi spremembami (1997) obseg te dejavnosti omejil na vsega tri igralne avtomate.

10. Vlada je tudi navedla podatke Urada Republike Slovenije za nadzor prirejanja iger na srečo iz meseca decembra 2001, po katerih je imela prva pobudnica več kot polovico igralnih avtomatov v najemu, večina jih je poslovala le na treh igralnih avtomatih, le po en zaposlen pa je opravljal poleg gostinske dejavnosti še delo z igralnimi avtomati.

B)–I

11. Ustavno sodišče je pobudi združilo za skupno obravnavanje in odločanje. S sklepom št. U-I-3/02 z dne 20. 6. 2002 je izvrševanje tistega dela prvega odstavka 37. člena ZIS-A, ki uzakonja rok enega leta po uveljavitvi tega zakona, zadržalo do svoje končne odločitve o stvari.

12. Ker sta družbi KAPA in VESUV pobudi umaknili, je bilo treba postopek za preizkus njunih pobud ustaviti (4. točka izreka).

13. Ustavno sodišče ne presoja ustavnosti zakonskih norm, ki ne veljajo več, razen izjemoma, če ugotovi, da so zaradi njihovega neskladja z Ustavo nastale posledice, ki s prenehanjem njihove veljavnosti niso bile odpravljene (47. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Za presojo, ali je bila izpodbijana določba prve alineje prvega odstavka 93. člena, ki je bila zajeta v 18. členu ZIS-A, v skladu z Ustavo, druga pobudnica ni izkazala pravovarstvene potrebe. Svoj morebitni odškodninski zahtevek bo lahko uveljavljala v odškodninskem postopku, o katerem ne navaja, da bi bil že v teku. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (5. točka izreka).

14. Čeprav prva pobudnica navaja, da izpodbija 18. člen ZIS-A v celoti, iz pobude izhaja, da so sporne samo določbe 92. in 94. člena ter prvega odstavka 97. člena ZIS in prvi odstavek 37. člena ZIS-A. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti navedenih določb sprejelo in nadaljevalo z odločanjem o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.

B)–II

15. Izpodbijane določbe 92. člena, 94. člena in prvega odstavka 97. člena ZIS predpisujejo subjektivne in objektivne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati gospodarske osebe, da lahko pridobijo koncesijo za izvajanje posebnih iger na srečo v igralnih salonih kot svojo dejavnost. Uveljavljene so bile z ZIS-A.

16. ZIS v prvem odstavku 3. člena določa, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije, razen če ni s tem zakonom (ZIS) določeno drugače. V drugem odstavku istega člena določa, da se igre na srečo lahko prirejajo le na podlagi dovoljenja oziroma koncesije pristojnega organa. Iz navedene zakonske ureditve izhaja, da prirejanje iger na srečo ni dejavnost, ki bi jo lahko gospodarske osebe izvajale svobodno, oziroma ni dejavnost, ki bi jo lahko svobodno (prosto) izbrale kot svojo dejavnost. Igre na srečo lahko prireja le tista oseba, ki pridobi dovoljenje (koncesijo) pristojnega organa.

17. ZIS je v prvem odstavku 92. člena (v sestavi 18. člena ZIS-A) določil, da smejo posebne igre na srečo na igralnih avtomatih kot svojo dejavnost prirejati delniške družbe ali družbe z omejeno odgovornostjo na podlagi dovoljenja v igralnih salonih. Kot je razumeti navedbe prve pobudnice, naj bi navedena določba ukinila dejavnost prirejanja teh iger zunaj igralnic. Izpodbijana določba ne ukinja dejavnosti prirejanja teh iger zunaj igralnic, temveč določa, da se smejo prirejati samo v igralnih salonih, in ne več v posebej za to namenjenih prostorih v okviru objektov, kjer se je opravljala gostinska dejavnost. Tudi določbi prvega odstavka 94. člena in prvega odstavka 97. člena ne ukinjata prirejanja teh iger zunaj igralnic, temveč določata le znesek najmanjšega osnovnega kapitala in najmanjše oziroma največje število igralnih avtomatov, ki jih mora imeti koncesionar, kot pogoja za pridobitev dovoljenja za opravljanje te dejavnosti.

18. Zakonodajalec je s 3. členom ZIS, s tem ko je določil, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica države, njihovo prirejanje izvzel iz svobodne gospodarske pobude. Tej ureditvi prva pobudnica ne oporeka. Zato predpisovanje pogojev, pod katerimi bo Republika Slovenija prenesla izvrševanje svoje izključne pravice prirejanja iger na srečo na druge, ne more biti predmet presoje po drugem odstavku 74. člena Ustave. Seveda mora država predpisati pogoje za pridobitev dovoljenja tako, da zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave). Da bi bilo to načelo kršeno, pobudnik ne zatrjuje.

19. Prva pobudnica navaja tudi, da je Zakon z ukinitvijo prirejanja posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic posegel v njeno pridobljeno pravico, ji to pravico odvzel, kar naj bi bilo v nasprotju s prvim odstavkom 155. člena Ustave. Čeprav določbe ZIS-A ne ukinjajo možnosti prirejati igre na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic, pogoje za njihovo izvajanje spreminjajo oziroma poostrujejo. Pred sprejemom ZIS-A sta igre na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic lahko prirejala pravna oseba ali podjetnik, ki sta bila registrirana za opravljanje gostinske dejavnosti. Igre sta smela prirejati v posebej za to namenjenem prostoru v okviru objekta, v katerem sta opravljala svojo dejavnost (92. člen prej veljavnega ZIS). Za prirejanje teh iger ni bilo treba pridobiti dovoljenja (koncesije). Prireditelj je moral vsak igralni avtomat pred pričetkom uporabe prijaviti pristojnemu davčnemu organu, ki je tudi opravljal nadzor nad prirejanjem iger na srečo (97. člen prej veljavnega ZIS). Po sprejemu novih pogojev in po izteku roka za njihovo izpolnitev bo prva pobudnica lahko opravljala navedene igre na srečo, vendar le, če bo izpolnila predpisane pogoje in pridobila dovoljenje pristojnega državnega organa.

20. Izpodbijane zakonske določbe veljajo od njihove uveljavitve dalje. Posegajo v pravna razmerja oziroma pravni položaj vseh, ki so v času njegove uveljavitve prirejali igre na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic na podlagi dotlej veljavnih predpisov (t. i. neprava retroaktivnost) in po pogojih teh predpisov. Vendar sprememba izpodbijane pravne ureditve sama zase ne pomeni neskladja s prvim odstavkom 155. člena Ustave, saj ne ureja prirejanja iger na srečo za nazaj. Ustavno sodišče je v podobnih primerih vedno poudarilo, da mora zakonodajalec pri takšnih spremembah spoštovati načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave. To zagotavlja posamezniku, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (tako že v odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993, Uradni list RS, št. 67/93 in OdlUS II, 109 in odločbi št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001, Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 43).

21. Nesporno je ZIS-A postrožil pogoje za prirejanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic. Vendar je v uvodu k predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o igrah na srečo (Poročevalec Državnega zbora, št. 76/01) podrobno obrazložil razloge za takšne ukrepe, ki izhajajo predvsem iz Strategije razvoja igralništva v Sloveniji, ki jo je sprejela Vlada, in iz nujnosti odprave določenih pomanjkljivosti, ki so se pokazale pri izvajanju ZIS. Kot je navedeno v obrazložitvi, so se pomanjkljivosti pokazale zlasti na področju prirejanja posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic ter na področju njihovega nadzora. Te pomanjkljivosti so v obrazložitvi predloga zakona tudi podrobneje navedene. Tako iz zakonodajnega gradiva kot tudi iz odgovora Državnega zbora na navedbe prve pobudnice izhaja, da zakonodajalec pri predpisovanju pogojev za prirejanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic, ni ravnal arbitrarno. Prva pobudnica sicer zatrjuje, da zakonodajalec ni imel stvarnih in utemeljenih razlogov za sprejem navedenih ukrepov, in da z njimi zasleduje nelegitimne cilje. Vendar so njene navedbe zelo pavšalne. S takimi pavšalnimi navedbami prva pobudnica ne more utemeljiti očitka arbitrarnega ravnanja Državnega zbora pri sprejemu izpodbijanih določb ZIS-A.

22. Načelo zaupanja v pravo zahteva od zakonodajalca, da v primerih, ko spreminja določeno pravno ureditev, če s tem posega v obstoječa pravna razmerja, zagotovi prizadetim osebam primeren čas, da se lahko prilagodijo novim pogojem in razmeram. ZIS-A je v prvem odstavku 37. člena določil prilagoditveni rok enega leta. Ta rok je bil po mnenju Ustavnega sodišča primeren in je zagotavljal prvi pobudnici možnost prilagoditve. Pri tej oceni je upoštevano zlasti dejstvo, da so izpodbijane spremembe Zakona posledica Strategije razvoja igralništva v Sloveniji, ki jo je Vlada sprejela decembra 1997 in iz katere izhaja, da se bo sistem prirejanja iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic bistveno spremenil. Tako so bili spremenjeni pogoji, ki jih je prinesel ZIS-A, tudi že vnaprej predvidljivi in pričakovani. Ob tem gre upoštevati tudi dejstvo, da se ta rok še ni iztekel, ker je bil z že navedenim sklepom Ustavnega sodišča podaljšan do končne odločitve in se bo iztekel šele po v tej odločbi določenem času (roku).

23. Prva pobudnica nadalje zatrjuje, da določbe prvega odstavka 37. člena ZIS-A posegajo v njeno lastninsko pravico (33. člen Ustave). Kršitev utemeljuje z zatrjevanjem, da ji bodo s potekom enoletnega roka, v katerem še lahko opravlja igralniško dejavnost po prejšnjih predpisih, ostali še neamortizirani igralni avtomati. Navedeni rok naj bi bil prekratek za prestrukturiranje in prilagoditev novim razmeram.

24. Zatrjevanje prve pobudnice o posegu v 33. člen Ustave očitno izhaja iz njenega stališča, da izpodbijane določbe zakona ukinjajo pravico izvajanja igralniške dejavnosti in da bo po izteku prilagoditvenega roka morala opustiti to dejavnost. Takšno stališče je neutemeljeno (glej 17. točka obrazložitve). Vendar tudi, če bo prva pobudnica zaradi spremenjenih pogojev za izvajanje posebnih iger na srečo na igralnih avtomatih zunaj igralnic v resnici tudi opustila to dejavnost in ji bo zaradi tega morda nastala določena materialna škoda, to samo po sebi še ne pomeni posega v ustavno pravico iz 33. člena Ustave. Drugih razlogov in okoliščin, ki bi utemeljevali očitek o posegu v 33. člen Ustave, prva pobudnica ne navaja.

25. Glede na navedeno izpodbijane določbe ZIS in ZIS-A niso v neskladju z Ustavo.

B)–III

26. Tek enoletnega roka iz prvega odstavka 37. člena ZIS-A je bil s sklepom Ustavnega sodišča o zadržanju izvrševanja navedene določbe prekinjen. Ker bi utegnile pobudnice v pričakovanju drugačne odločitve Ustavnega sodišča odlašati s prilagoditvijo novi ureditvi, je Ustavno sodišče, upoštevajoč načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in v skladu s svojo ustavnosodno presojo (glej npr. odločbo št. U-I-230/2000 z dne 17. 4. 2003, Uradni list RS, št. 44/03 in OdlUS XII, 37) določilo nov iztek tega roka (3. točka izreka).

C)

27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6., 21. in 25. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-3/02-25

Ljubljana, dne 18. novembra 2004.

Predsednik
dr. Janez Čebulj l. r.