Odločba o delni razveljavitvi 2. oddelka II. Poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopajo Gorazd Drevenšek, sopredsednik, Saša Petrič, sopredsednik Omizja, in Blaž Babič, glavni tajnik, Boštjana Vernika in Klemna Jakliča, obeh iz Ljubljane, YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa, Ljubljana, Vere Kramberger iz Borove vasi in Franca Majcna iz Gornje Radgone, na seji dne 17. februarja 2005

o d l o č i l o:

1. Določbe 2. oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96, 59/01 in 83/04) se v delu, v katerem se nanašajo na predhodni referendum, razveljavijo.

2. Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-217/02 z dne 20. 11. 2003 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI), kot očitno neutemeljeno pa je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 13. člena ter 14., 15., 16., 17., 18. in 55. člena ZRLI. Kot očitno neutemeljeno je zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.

2. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena ZRLI sprejelo na podlagi ocene, da bi lahko bile navedbe pobudnikov o pomanjkljivi ureditvi predhodnega postopka utemeljene, zlasti navedbe o možni zlorabi osebnih podatkov, vsebovanih na seznamu podpisnikov, ki so podprli pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, o pomanjkljivi ureditvi pooblastil predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude ter o težavah številnih kategorij oseb pri dajanju podpore pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Odločilo je tudi, da bo izpodbijano določbo petega odstavka 13. člena ZRLI presojalo z vidika tega, ali bi državljanom Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini morala biti dana pravica sodelovanja že v postopku zbiranja podpore zahtevi za razpis referenduma in ne samo pravica glasovanja na referendumu, kot to v svoji pobudi zatrjujeta pobudnika Boštjan Vernik in Klemen Jaklič.

3. V pripravljalnem postopku se je ob obravnavanju izpodbijanih določb tretjega in četrtega odstavka 13. člena ZRLI odprlo tudi vprašanje ustavnosti drugih določb ZRLI, ki so z izpodbijanima določbama v taki medsebojni zvezi, da bi zgolj ugotovitev njihove neustavnosti lahko povzročila takšno nekonsistentnost Zakona, ki bi pomenila neskladje z 2. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti ZRLI, predvsem tistih določb, ki so povezane z izvedbo predhodnega postopka v primeru vložitve pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma (sklep št. U-I-217/02 z dne 16. 9. 2004).

4. Državni zbor v odgovoru navaja, da so osebni podatki, ki jih morajo na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZRLI dati volivci pri dajanju podpore pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen njihovega zbiranja. Le na podlagi navedenih podatkov lahko pristojni organ preveri, ali je na obrazcu podpisani posameznik volilni upravičenec in s tem, ali pobuda kot celota vsebuje podpise najmanj 1000 volivcev. Glede varstva osebnih podatkov, vsebovanih v seznamu podpisov volivcev iz tretjega odstavka 13. člena, kot tudi osebnih podatkov, vsebovanih na obrazcu podpore iz petega odstavka 13. člena, Državni zbor meni, so ti podatki sestavni del pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanja javnih zadev in se ne smejo uporabljati v kakršenkoli drug namen. O tem, ali so ti podatki lahko dostopni javnosti, pa navaja, da podpora javni zadevi ne more biti tajna. Zato osebni podatki, zbrani v podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, niso varovani po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1), saj se je posameznik sam odločil za vstop v javno sfero in s tem prostovoljno spremenil odnos do svoje zasebnosti. Zato bi morali biti osebni podatki volivcev pri podpori pobudi dostopni javnosti, podobno kot so to imena poslancev v primeru njihove zahteve za razpis referenduma. Državni zbor meni, da je zakonska ureditev osebnih podatkov v 13. členu ZRLI v povezavi z ZVOP-1 skladna z Ustavo, ker na ustrezen način preprečuje nezakonite in neupravičene posege v zasebnost. V zvezi s pristojnostmi predsednika Državnega zbora v predhodnem postopku Državni zbor meni, da bi kazalo dopolniti določbe izpodbijanega zakona, tako z določbami o pristojnostih predsednika Državnega zbora kot tudi z določbami o sodnem varstvu zoper njegove odločitve. Državni zbor nadalje meni, da omejitev, določena v petem odstavku 13. člena, ne odvzema volivcem, ki iz upravičenih razlogov ne morejo priti osebno na upravno enoto, pravice dajanja podpore zahtevi za razpise referenduma, saj imajo možnost, da se v ta namen posebej organizirajo. Opozarja na zadnjo novelo ZRLI, s katero se je z dopolnitvijo petega odstavka 13. člena odpravila administrativna ovira pri izvrševanju te pravice, tako da volivec lahko da svojo podporo pri katerikoli upravni enoti ne glede na kraj stalnega prebivališča. Pri tem še navaja, da je pri tem treba upoštevati tudi dejanske in tehnične možnosti uprave, kot tudi naravo te pravice, ki se razlikuje od volilne pravice. Z uvedbo moderne tehnologije naj bi se izenačevale in povečale tudi dejanske možnosti za izvrševanje pravice iz 44. člena Ustave. V zvezi z odločitvijo Ustavnega sodišča o začetku postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI, zlasti določb, ki se nanašajo na predhodni postopek, Državni zbor navaja, da je v več primerih sprožil postopke po 15. in 16. členu ZRLI. To naj bi se izkazalo za izjemno politično občutljivo. Dosedanja praksa naj bi pokazala tudi možnost oviranja ali onemogočanja izvrševanja zakonodajne funkcije. Zato naj bi na podlagi dosedanjih izkušenj kazalo jasneje urediti razmerje med neposredno in posredno demokracijo, vsekakor pa natančneje urediti potek postopka s pobudo ali z zahtevo v začetni fazi referendumskega postopka.

5. Vlada je Ustavnemu sodišču na sprejete pobude poslala mnenje (št. 730-00/2001-132 z dne 22. 10. 2002), ki ga je pripravila na zahtevo Državnega zbora. Vlada meni, da je peti odstavek 13. člena ZRLI, ki zahteva, da volivec podpiše obrazec osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, ustavno sporen, ker ne zagotavlja vsem volivcem enakih možnosti sodelovanja pri zbiranju podpisov za podporo zahtevi za razpis referenduma oziroma otežuje izražanje podpore. Za preprečevanje možnih zlorab pri zbiranju podpisov naj bi zakonodajalec uporabil prestroge ukrepe. Glede tretjega odstavka 13. člena Vlada navaja, da predsednik Državnega zbora na podlagi navedene določbe nima nikakršnih pooblastil za odločanje o zavrženju pobude zaradi neizpolnjevanja formalnih pogojev kot tudi ne za zavrnitev pobude. Ker ima po določbi 15. člena ZRLI vse pristojnosti za preizkus pobude Državni zbor, bi moral predsednik Državnega zbora imeti za svoje delovanje izrecno zakonsko pooblastilo. Vlada meni, da bi v dvomu morala biti dana pristojnost Državnemu zboru in ne njegovemu predsedniku. Vlada se na navedeno mnenje sklicuje tudi v svojem odgovoru Državnemu zboru na odločitev Ustavnega sodišča, da se začne postopek za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.

B) – I

6. V Sloveniji kot demokratični državi (1. člen Ustave) pripada oblast ljudstvu, državljankam in državljanom, ki jo izvršujejo neposredno in z volitvami (drugi odstavek 3. člena Ustave). V Sloveniji, tako kot v večini demokratičnih držav, ljudstvo izvršuje svojo suverenost praviloma prek svojih predstavnikov, izvoljenih na volitvah (posredna demokracija). Neposredno izvrševanje oblasti (neposredna demokracija) predstavlja sicer redkejšo, vendar prav tako pomembno obliko demokratičnega odločanja. Tako kot pri volitvah gre tudi pri glasovanju na referendumu za uresničevanje ustavne pravice do neposrednega odločanja, ki izhaja iz 44. člena v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave. Predmet obravnavane zadeve je zakonska ureditev neposrednega izvrševanja oblasti z referendumom, vsebovana v ZRLI. Ustavno sodišče jo je presojalo predvsem z vidika načela jasnosti in določnosti predpisov kot enega od načel pravne države (2. člen Ustave). V postopku obravnavanja se je pokazalo, da je (iz razlogov, navedenih v nadaljevanju te obrazložitve) ustavno sporna ureditev 2. oddelka II. poglavja ZRLI, ki se nanaša na predhodni referendum, zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v tem okviru.

B) – II

7. Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave imajo pravico zahtevati razpis referenduma tudi volivci neposredno, vendar le pod pogojem, da to zahteva najmanj 40.000 volivcev. Na kakšen način lahko 40.000 volivcev zahteva razpis referenduma, ureja 13. člen ZRLI. Tretji odstavek 13. člena ureja začetek t. i. predhodnega postopka. Določa, da se začne s tem, ko pobudnik, ki je lahko vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje, obvesti o svoji pobudi predsednika Državnega zbora. Določa tudi vsebino pobude. Pobuda mora vsebovati zahtevo z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, obrazložitev zahteve (v skladu s 14. členom ZRLI) in najmanj tisoč podpisov volivcev, zbranih na seznamu, ki mora vsebovati osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča ter datum podpisa seznama). Na vsakem listu seznama mora biti opredeljena vsebina zahteve. Člen 13 pa niti ne ureja nadaljnjega postopka po prejemu obvestila o vložitvi pobude za razpis referenduma niti pristojnosti predsednika Državnega zbora. Četrti odstavek 13. člena določa le, da mora predsednik Državnega zbora najpozneje v treh dneh o dani pobudi obvestiti ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, določiti rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev (40.000), in o tem obvestiti pobudnika zahteve.

8. Glede na opisano ureditev se zastavlja vprašanje, kakšne so pristojnosti predsednika Državnega zbora v primeru, ko ugotovi, da pobuda ne vsebuje vseh v zakonu predpisanih pogojev. Nekateri pobudniki celo odrekajo pristojnost predsedniku Državnega zbora, da ocenjuje, ali pobuda izpolnjuje pogoje, določene v tretjem odstavku 13. člena ZRLI. Tako pristojnost naj bi imel le Državni zbor. V sodni praksi se je izoblikovalo stališče, da je predsednik Državnega zbora v tem postopku dolžan preveriti, ali pobuda vsebuje z zakonom predpisane pogoje, čeprav mu ZRLI te pristojnosti izrecno ne daje. To stališče se je izoblikovalo na podlagi smiselne uporabe določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju: PoDZ-1). Ustavno sodišče je vprašanje zapolnitve navedene pravne praznine obravnavalo v zadevah, v katerih je bilo predmet presoje vprašanje ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, izpodbijan zaradi kršitev, ki naj bi nastale v zvezi z razpisom predhodnega referenduma (sklep št. U-346/98 z dne 26. 10. 2000, OdlUS IX, 255)¹ in razpisom naknadnega zakonodajnega referenduma (sklep št. U-I-185/01 z dne 13. 9. 2001, OdlUS X, 152). V obeh zadevah je ugotovilo, da takšna praksa ni v neskladju z Ustavo, vendar mora imeti pobudnik zagotovljeno sodno varstvo zoper odločitev predsednika Državnega zbora, saj ni mogoče izključiti, da ta ne bi prekoračil svojih pooblastil.

9. Kljub takšnemu stališču, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo ob presoji konkretnega razpisa predhodnega referenduma, se postavlja vprašanje, ali je navedeno stališče, izoblikovano v sodni praksi, na podlagi smiselne uporabe PoDZ-1, v celoti zapolnilo pravno praznino, in ali obstaja razlog za ugotovitev, da tretji odstavek 13. člena ne ureja določenih vprašanj, ki bi jih moral urejati (pravne praznine), ali jih ureja nepopolno.

10. Pobudnik in skupaj z njim volivci, ki so podprli zahtevo za razpis referenduma, v tem delu postopka že izvršujejo svojo pravico do referenduma, ki je varovana v okviru splošne ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave (odločba Ustavnega sodišča št. U-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4). Na podlagi drugega odstavka 15. člena Ustave je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Glede izvrševanja pravice do referenduma sama Ustava določa, da se njeno uresničevanje uredi z zakonom (peti odstavek 90. člena Ustave). Ustava za sprejem zakona, ki ureja referendum, predpisuje celo strožjo večino (relativna kvalificirana večina),² kot je običajno predpisana za sprejem zakonov. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01 in OdlUS X, 123) glede interpretacije te ustavne določbe sprejelo naslednje stališče: »Referendum je ena od oblik neposredne demokracije in ima v Ustavi pomembno mesto. Referendum je v Ustavi opredeljen precej široko in neomejujoče. Tudi zahteva po dvotretjinski relativni večini za sprejem zakona, ki ureja referendum, izraža velik pomen, ki ga Ustava pripisuje referendumu. Pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice je treba navedeno izhodišče upoštevati, kar pomeni, da restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma.« (19. točka obrazložitve) Ustavna zahteva po zakonski ureditvi načina izvrševanja ustavnih pravic pomeni, »da je treba natančno in jasno urediti vsa vprašanja v zvezi z uresničevanjem ustavne pravice do referenduma« in da mora zakon omogočiti njeno izvrševanje v vseh fazah referendumskega postopka, tako »da jo bo mogoče tudi v praksi učinkovito izpeljati.« (20. točka obrazložitve) Tudi načelo jasnosti in določnosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja oblasti in da nedvoumno ter dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.

11. Ustavno sodišče ugotavlja, da v tretjem odstavku 13. člena ZRLI kljub v sodni praksi uporabljeni razlagi, ki naj bi zapolnila pravno praznino in po kateri je predsednik Državnega zbora upravičen ocenjevati, ali pobuda vsebuje z zakonom določene pogoje, niso določno in jasno opredeljene niti pristojnosti predsednika Državnega zbora niti pravni položaj pobudnika. Na podlagi smiselne uporabe PoDZ-1, predvsem 19. člena, ki določa pristojnosti predsednika Državnega zbora, ni mogoče opredeliti njegovega konkretnega ravnanja v primeru, ko ugotovi, da pobuda ne izpolnjuje vseh zakonskih pogojev. Ni jasno, ali lahko pobudo zavrne takoj, ko ugotovi, da ne izpolnjuje zakonskih pogojev, ali mora pred tem zahtevati, naj jo pobudnik v določenem roku dopolni oziroma odpravi pomanjkljivosti.³ Ni tudi jasno, kakšne so posledice, če pobudnik tega ne stori. Tudi za zagotovitev sodnega varstva zoper odločitve predsednika Državnega zbora ne zadošča splošna ureditev upravnega spora v Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZUS). Tako kot volitve, se mora tudi referendum izvesti v določenem časovnem obdobju, ker drugače ne bi mogel doseči svojega cilja. Vsako daljše trajanje predhodnega postopka lahko odločilno vpliva na nadaljnje izvrševanje te pravice. Lahko pomeni tudi oviranje izvrševanja pravice do referenduma in s tem tudi morebitni poseg v samo pravico. Splošni rok trideset dni za vložitev tožbe v upravnem sporu je očitno predolg. Ker ZUS tudi ne določa roka, v katerem mora pristojno sodišče odločiti o tožbi v upravnem sporu, bi ZRLI moral določiti rok, v katerem mora biti upravni spor končan. Določiti bi bilo treba, katero sodišče je pristojno na prvi stopnji – Upravno ali Vrhovno sodišče – in morebitna pravna sredstva. Upoštevati je treba, da odločitve v tem predhodnem postopku odločilno vplivajo ne samo na nadaljnje izvrševanje ustavne pravice do referenduma, temveč tudi na izvrševanje zakonodajne funkcije Državnega zbora.

12. Iz navedenih ugotovitev izhaja, da zapolnitev pravne praznine s pomočjo smiselne uporabe PoDZ-1 sama po sebi ne zadostuje in da obstajajo glede pristojnosti predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude in o sodnem varstvu zoper njegove odločitve še vedno neurejena vprašanja, ki zahtevajo posebno ureditev.

13. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za presojo tretjega odstavka 13. člena ZRLI tudi zaradi presoje vprašanja varovanja osebnih podatkov podpisnikov (na seznamu podpisov volivcev). Pobuda mora na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZRLI med drugim vsebovati tudi seznam podpisov najmanj tisoč volivcev, ki mora vsebovati osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva ter naslov in občina stalnega prebivališča).

14. Ustava v prvem odstavku 38. člena določa pravico do varstva osebnih podatkov in prepoveduje njihovo uporabo v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Po drugem odstavku 38. člena Ustave se pravica do varstva osebnih podatkov zagotavlja tako, da mora zakon določati zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov. ZVOP-1 v 4. členu prepoveduje vsakršno diskriminacijo in zagotavlja varstvo osebnih podatkov vsakemu posamezniku.

15. Na podlagi določb PoDZ-1 se predlogi aktov in druga gradiva, ki jih obravnava Državni zbor, v celoti ali v povzetku objavijo v glasilu Državnega zbora (drugi odstavek 100. člena). Javnosti niso dostopni le, če so zaupne narave (104. člen). Ker niti PoDZ-1 niti ZRLI ne določata ničesar glede varstva teh podatkov oziroma njihove zaupnosti (tajnosti), je utemeljeno zatrjevanje pobudnikov, da osebni podatki volivcev, ki so dali podporo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ne uživajo varstva. Pobuda, katere sestavni del je tudi seznam podpisnikov z njihovimi osebnimi podatki, je akt, ki ga obravnava Državni zbor. Zato je bilo treba presoditi, ali je takšna ureditev v skladu z ustavnim varstvom pravice do varstva osebnih podatkov iz 38. člena Ustave.

16. ZRLI natančno določa, katere osebne podatke mora podpisnik pobude dati pri izražanju svoje podpore. Ti podatki omogočajo preverjanje, ali je podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma dejansko dalo najmanj tisoč volivcev, hkrati pa tudi preprečujejo morebitne zlorabe pri dajanju podpore (npr. da bi ista oseba dala dva ali več podpisov). Namen zbiranja osebnih podatkov je torej, da se ugotovi, ali je pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma podprlo najmanj tisoč volivcev. Ko je ugotovljeno, da je pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta z zadostnim številom podpisov, osebni podatki teh volivcev niso več relevantni. Namen njihovega zbiranja je bil s tem dosežen. Zato osebni podatki volivcev, ki so dali podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, ne bi smeli biti del gradiva v nadaljnjem referendumskem postopku ali pa bi moralo biti varstvo osebnih podatkov zagotovljeno na drug način. ZRLI je torej v neskladju z 38. členom Ustave, ker ne zagotavlja varstva navedenih podatkov v nadaljnjem referendumskem postopku.

17. Peti odstavek 13. člena ZRLI ureja zadnjo fazo predhodnega postopka, tj. zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma. Zbiranje podpisov se v tej fazi razlikuje od zbiranja podpisov najmanj tisoč volivcev iz tretjega odstavka 13. člena ZRLI. V zadnji fazi predhodnega postopka gre za izpolnitev pogoja, da mora zahteva za razpis referenduma dobiti dovolj podpore volivcev, ki je zahtevana za razpis in izvedbo referenduma. Pobudnik naj bi v tej fazi pridobil določen del volivcev, ki so pripravljeni podpreti njegovo zahtevo za razpis referenduma iz različnih razlogov: vprašanje, ki naj bi bilo predmet referenduma, neposredno posega v njihove interese (invalidi glede ureditve njihovega položaja v družbi) ali zgolj zainteresiranost za določeno pravno ureditev nekega vprašanja (obratovalni čas trgovin). Dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma je lahko tudi izraz politične ali ideološke pripadnosti politični stranki ali organizaciji v primeru, ko je ta pobudnica razpisa referenduma. Pobudnikov interes je, da njegovo zahtevo podpre zadostno število podpisnikov, saj bo le tako prišlo do uresničitve njegovega cilja, tj. da bodo o določenem vprašanju (predhodni referendum) ali o že sprejetem predpisu (naknadni referendum) odločali volivci neposredno na referendumu. Iz tega razloga je pobudnikova vloga v tej fazi postopka pomembna, saj je od njegovega angažiranja v precejšnji meri odvisno, ali bo s svojo pobudo uspel ali ne. Vloga države v tej fazi postopka je, da pobudniku in volivcem omogoči, da čim lažje in učinkovito uresničujejo svojo pravico. Hkrati pa mora tudi zagotoviti, da pri tem ne bi prihajalo do morebitnih nepravilnosti ali celo zlorab. Zakonodajalec ima na podlagi Ustave pooblastilo, da po svoji presoji izbere tisti način dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma, za katerega meni, da bo zadostil vsem navedenim ciljem. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-217/02, s katerim je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena ZRLI, poudarilo, da ni pristojno za presojo, ali bi bil kakšen drug način dajanja podpore ustreznejši od veljavnega, npr. način, ki ne bi predvideval sprotnega preverjanja volilne pravice osebe, ki je s svojim podpisom in z navedbo zahtevanih podatkov podala podporo zahtevi za razpis referenduma, ali ureditev, ki zbiranje predpisov v celoti prepušča pobudnikom in volivcem. Posamezne države imajo v svojih ureditvah uveljavljene različne načine zbiranja podpisov v predhodnem referendumskem postopku, npr. od povsem prostega zbiranja (nekatere nemške dežele, Italija, Finska) do tega, da morajo osebe ob podpisu obrazca navesti svoje osebne podatke ali podpisati obrazec na določenih uradnih mestih in tam izkazati svojo istovetnost z osebnimi dokumenti, njihovo volilno pravico pa naknadno preverja posebej za to določen organ (npr. Madžarska, Avstrija, Litva, Nizozemska, Portugalska, Romunija).⁴18. Volivec, ki želi dati podporo zahtevi za razpis referenduma, mora podpisati poseben obrazec⁵ pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice (v nadaljevanju: upravna enota).⁶ Vsak volivec, ki želi dati podporo zahtevi za razpis referenduma, mora (osebno) priti na upravno enoto v času njenih uradnih ur in podpisati navedeni obrazec. Novela ZRLI (Uradni list RS, št. 83/04 – ZRLI-C) je omogočila, da volivec lahko da svojo podporo zahtevi za razpis referenduma pri katerikoli upravni enoti in ne samo pri upravni enoti po kraju svojega stalnega prebivališča. Vendar pa se kljub navedeni spremembi, ki nedvomno volivcem olajšuje dajanje podpore, zastavlja vprašanje, ali navedena ureditev omejuje izvrševanje pravice do referenduma tako volivcem, ki bi želeli dati podporo zahtevi za razpis referenduma, pa ne morejo priti na upravno enoto zaradi bolezni ali invalidnosti, kot volivcem, za katere bi dajanje podpore osebno na upravni enoti povzročilo večje težave (npr. volivci, katerih delovni čas se pokriva z uradnimi urami upravne enote, volivci v domovih za starejše občane ali delovna odsotnost, večja oddaljenost upravne enote in dr.).

19. Na podlagi petega odstavka 90. člena Ustave ureja način izvrševanja pravice do referenduma zakon. Tudi drugi odstavek 15. člena Ustave določa, da je z zakonom mogoče predpisati način izvrševanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Na podlagi navedenih ustavnih pooblastil mora zakonodajalec predpisati način izvrševanja pravice do referenduma. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-47/94 poudarilo, da meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva in da je Ustavno sodišče tisto, ki v vsakem posameznem primeru predpisovanja načina izvrševanja pravice odloči, ali je to že preraslo v omejevanje pravice ali ne.

20. Ustavno sodišče ugotavlja, da ureditev, ki omogoča volivcem dajanje podpore le osebno na upravni enoti, pomeni za tiste volivce, ki zaradi bolezni, zdravljenja ali invalidnosti ne morejo osebno priti na upravni organ, pa bi želeli dati podporo zahtevi za razpis referenduma, takšen način izvrševanja pravice do referenduma, ki že pomeni poseg vanjo oziroma njeno omejevanje. Zato je treba ugotoviti, ali je poseg skladen s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče omejiti pravico do referenduma le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Ustavno sodišče je torej moralo najprej oceniti, ali obstaja kakšen razlog, da zakon omogoča dajanje podpore le na opisani način (osebno na upravnem organu) in s tem izključuje volivce, ki tega ne morejo storiti iz zdravstvenih ali drugih razlogov. Ustavno sodišče ni našlo ustavno dopustnega, tj. stvarno upravičenega cilja, ki bi narekoval zakonsko ureditev, po kateri ne morejo dati podpore zahtevi za razpis tisti volivci, ki osebno ne morejo priti na upravno enoto. Kot je razvidno iz obrazložitve predloga ZRLI – EPA382 – prva obravnava (Poročevalec DZ, št. 39/93, stran 67), je zakonodajalec prevzel le ureditev, ki jo vsebuje Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in nasl. – v nadaljevanju ZVDZ) za dajanje podpore volivcev listam kandidatom (47. člen), ne da bi upošteval, da gre pri dajanju podpore zahtevi za razpis referenduma za bistveno večje število volivcev (40.000) kot pri določitvi liste kandidatov (100). Ker je zakonodajalec sprejel ureditev, za katero ni mogoče ugotoviti, da zasleduje kakšen ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v ustavno pravico do referenduma volivcev, ni izpolnjen že prvi pogoj opisane ustavnosodne presoje. Zato je izpodbijana ureditev že iz tega razloga v neskladju z Ustavo.

21. Pobudniki izpodbijajo peti odstavek 13. člena ZRLI tudi zato, ker je dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma vezano na uradne ure poslovanja upravne enote s strankami. Navajajo, da je pri vsakem zbiranju podpisov odvisno od pristojnega ministra, ali bo zagotovil dodatna mesta za dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma (krajevni uradi) in ali bo odredil dajanje podpor tudi izven uradnih ur, predvidenih za poslovanje s strankami. Pobudniki so svoji pobudi priložili tudi odgovor Ministrstva za notranje zadeve na peticijo YHD – Društva za teorijo in kulturo hendikepa št. 1333/07-006/2-2002/10 z dne 12. 6. 2002, iz katerega je razvidno, da se ob vsakem zbiranju podpisov po predhodnem dogovoru s pobudniki v Državnem zboru pripravijo usmeritve za delo upravnih enot v zvezi z zbiranjem podpisov volivcev. S temi usmeritvami naj bi se upravnim enotam nalagalo, da zagotovijo čim hitrejše in racionalno poslovanje v času zbiranja podpore volivcev. Iz navedenega odgovora tudi izhaja, da je zagotavljanje pogojev za dajanje podpor odvisno od kadrovskih in prostorskih možnosti upravne enote in od konkretnih razmer v posameznem okolju. Ministrstvo za notranje zadeve tudi navaja, da je bilo za zbiranje podpore volivcev zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o invalidskih organizacijah (Uradni list RS, št., 102/02 – ZInvO) zagotovljeno dajanje podpore na sedežih vseh upravnih enot in še na 72 krajevnih uradih in v informacijskih pisarnah.

22. Kot je bilo že povedano, pomeni dajanje podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma, določeno v petem odstavku 13. člena ZRLI, izvrševanje ustavne pravice iz 44. člena v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave. ZRLI ureja, kaj mora storiti volivec, da lahko da podporo in pooblašča Ministrstvo za notranje zadeve, da določi obrazec, na katerem da volivec svojo podporo zahtevi. Vsa druga vprašanja, ki se nanašajo na delovanje upravne enote pri dajanju podpor volivcev, pa ostajajo odprta oziroma so odvisna od vsakokratnih navodil načelnika posamezne upravne enote, kot npr.: ali je dajanje podpor mogoče le v času uradnih ur, ki so določene za poslovanje s strankami, ali je dajanje podpore mogoče tudi izven uradnih ur, tj. v času poslovnega časa,⁷ ali je dajanje podpore možno tudi zunaj sedeža upravne enote (na krajevnih uradih).⁸ Sprejemanje podpore zahtevi za razpis referenduma ni stalna naloga upravne enote, temveč naloga, ki se pojavi občasno in se opravlja v posebej določenem roku (četrti odstavek 13. člena in drugi odstavek 17. člena ZRLI). Faza zbiranja podpisov, ki je časovno omejena, je z vidika pobudnika izredno pomembna, saj je od števila zbranih podpisov odvisno, ali se bo referendumski postopek nadaljeval ali ne. Zato bi moral biti način sprejemanja podpore volivcev zahtevi za razpis referenduma natančneje določen, in ne bi smel biti v vsakem primeru posebej odvisen od navodil in usmeritev pristojnega organa ali ministra. Tudi pristojnost krajevnih uradov za sprejemanje podpore zahtevi za razpis referenduma bi morala biti določena v ZRLI. Tako je na podlagi prvega odstavka 47. člena ZVDZ dajanje podpore listi kandidatov mogoče tudi pri pristojnem krajevnem uradu. Glede na to, da je na podlagi Pravilnika o merilih za organizacijo krajevnih uradov v upravnih enotah (Uradni list RS, št. 114/03) krajevni urad lahko ustanovljen kot organizacijska enota upravne enote zaradi večje dostopnosti upravnih storitev, če je to potrebno zaradi stalnega dislociranega opravljanja nalog, ali pa kot krajevni urad kot način dela, če glede na krajevne razmere ni potrebe po opravljanju nalog za polni delovni čas, je očitno, da je dostopnost volivcev za izvrševanje ustavne pravice do referenduma lahko zelo različna, saj je odvisna od organiziranosti pristojne upravne enote (3. in 4. člen). Ker Zakon ne ureja delovanja upravnih enot pri izvrševanju posebne naloge iz petega odstavka 13. člena ZRLI ali pa tega ne ureja dovolj določno, lahko pride do položaja, ko je dajanje podpore posameznim volivcem ovirano ali celo onemogočeno. Zakonska ureditev bi morala izhajati iz posebnosti te naloge upravnih enot, ki morajo v največji možni meri zagotoviti volivcem izvrševanje ustavne pravice do referenduma. Tudi vsako zavlačevanje zbiranja podpisov lahko pomeni oviranje izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-104/01 poudarilo, da 90. člen Ustave zahteva, da mora zakonska ureditev referenduma zagotavljati učinkovito uresničevanje z Ustavo zagotovljene pravice do referenduma in da pri zakonski izvedbi te ustavne pravice restriktiven pristop ni sprejemljiv.

23. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo tudi zaradi presoje vprašanja, ali je ureditev, ki ne omogoča državljanom Republike Slovenije, ki imajo stalno ali začasno prebivališče v tujini ali se v času, določenem za dajanje podpor, nahajajo v tujini, dajanja podpore na diplomatsko-konzularnih predstavništvih v tujini ali po pošti iz tujine, skladna z Ustavo. Ustavno sodišče je vprašanje sodelovanja navedenih državljanov v postopku izvedbe referenduma, tj. pri glasovanju na referendumu, že rešilo z odločbo št. U-I-261/02 z dne 22. 1. 2003 (Uradni list RS, št. 11/03 in OdlUS XII, 2). Ugotovilo je, da ne obstaja noben stvarno upravičen razlog, ki bi utemeljeval razlikovanje, da volivci v tujini lahko glasujejo, če gre za volitve, ne pa, če gre za glasovanje na referendumu.

24. V zvezi z navedenimi kategorijami volivcev je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali določba petega odstavka 13. člena ZRLI, ki v predhodnem postopku ne omogoča volivcem, ki imajo stalno prebivališče v tujini, dajanje podpore na diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini, posega v pravico do glasovanja na referendumu. Tretji odstavek 90. člena Ustave daje pravico do glasovanja na referendumu vsem državljanom, ki imajo volilno pravico. Na podlagi 8. člena Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 52/02 – ZEVP-1) se volilna pravica državljana evidentira po uradni dolžnosti v registru stalnega prebivalstva, v katerem je vpisan po svojem stalnem prebivališču. Izjema od tega pravila je evidenca volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, določena v 10. členu tega zakona. V tej evidenci se volilna pravica državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, ne evidentira po uradni dolžnosti, temveč le na njihovo zahtevo. Državljan, ki ima stalno prebivališče v tujini in želi izvrševati svojo volilno pravico ali pravico do glasovanja, lahko vloži zahtevo za vpis v navedeno evidenco in s tem mu je omogočeno, da izvršuje navedeni pravici tudi v tujini. Na podlagi 46. člena ZEVP-1 je že vzpostavljena stalna evidenca volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji.⁹ Na podlagi drugega odstavka 11. člena ZEVP-1 imajo diplomatsko-konzularna predstavništva za namene ugotavljanja volilne pravice državljanov pravico pridobivati podatke iz evidence volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Tako lahko že samo konzularno-predstavništvo ob podpisu obrazca preveri obstoj volilne pravice državljana s stalnim prebivališčem v tujini. Zakonodajalec bi moral urediti predvsem tehnične vidike dajanja podpore zahtevi za razpis referenduma na diplomatsko-konzularnih predstavništvih. Ustavno sodišče ni našlo nobenega stvarno upravičenega razloga za omejevanje ustavne pravice, zaradi katerega zakon ne bi mogel predvideti možnosti dajanja podpore zahtevi za razpis tudi tistim volivcem, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji in so vpisani v evidenco volilne pravice državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. Ker ni bilo mogoče ugotoviti, da obstaja ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v ustavno pravico do referenduma navedenih volivcev, je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje izpodbijane ureditve s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave.

25. Glede državljanov, ki imajo v tujini le začasno prebivališče, ali se v času zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma nahajajo v tujini in iz tega razloga ne morejo osebno dati svoje podpore pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, pa se zastavlja vprašanje, ali bi jim zakon moral omogočiti dajanje podpore zahtevi za razpis referenduma, če bi to posebej zahtevali. Glede na predpisani način dajanja podpore, ki zahteva preverjanje identitete podpisnika in njegove volilne pravice ob podpisu obrazca, s katerim daje podporo zahtevi za razpis referenduma, volivci, ki se v času zbiranja podpisov nahajajo v tujini, ne morejo dati podpore zahtevi za razpis referenduma. Ustavno sodišče tudi v tem primeru ne najde stvarnega razloga, ki bi utemeljeval, da navedeni državljani Republike Slovenije ne bi mogli izvrševati svoje pravice do referenduma že v predhodnem postopku iz razloga, ker se v času zbiranja podpisov ne nahajajo v Republiki Sloveniji. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 44. členom v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave.

B) – III

26. Ustavno sodišče je v postopku obravnavanja te zadeve in na podlagi zadev, v katerih je že presojalo posamezna vprašanja zakonske ureditve referendumskega odločanja ugotovilo, da bi bile lahko sporne – poleg že ugotovljenih neustavnosti v okviru točke B) – II te obrazložitve – tudi druge določbe ZRLI, vsebovane v njegovem II. poglavju. V tem okviru je presojalo določbo 18. člena, ki ureja način postavitve vprašanj, na katera se lahko nanaša predhodni referendum. Predhodni postopek, tj. postopek, ki je potreben, da lahko sploh pride do razpisa referenduma, je izredno pomemben tako z vidika uresničevanja ustavne pravice do glasovanja na referendumu kot z vidika zagotovitve pravilne in zakonite izvedbe samega referenduma. Le zakonito izveden predhodni postopek zagotavlja, da bodo odločitve, sprejete na referendumu, jasno in nedvoumno izražale voljo volivcev in jih bo zakonodajalec lahko prelil v zakonske določbe.

27. Zaradi posebnosti referendumskega odločanja, ko volivci odločajo le s potrditvijo ali zavrnitvijo predlagane odločitve, je izredno pomembno besedno oblikovanje referendumskega vprašanja. Zahteva, da mora biti referendumsko vprašanje jasno izraženo, v določenih primerih ne zadostuje, saj je lahko vprašanje popolnoma jasno, po svoji vsebini pa nasprotuje namenu, ki naj se doseže s predhodnim referendumom. Namen predhodnega referenduma ni, da bi volivci v celoti odločali o vseh vprašanjih, ki jih ureja predlog zakona, ki je že v zakonodajnem postopku, temveč le o posameznih (določenih) vsebinskih vprašanjih bodočega zakona. Potrditvi ali zavrnitvi celotnega zakona je namenjen naknadni referendum. Predhodni referendum naj bi pomenil zgolj intervencijo volivcev v zakonodajno odločanje predstavniškega organa glede tiste vsebine, ki je bistvenega pomena. Predhodni referendum omogoča volivcem, da posežejo v zakonodajni postopek, če menijo, da bi bilo treba predlagano zakonsko rešitev še pred sprejemom zakona preveriti na referendumu (odločba št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004, Uradni list RS, št. 44/04 in OdlUS XIII, 29). Zato se zastavlja vprašanje, ali so lahko predmet referendumskega odločanja »določena vprašanja«, ki pokrivajo celotno vsebino predloga zakona, ali pa so lahko vprašanja tako splošna, da je nejasno, na kateri del zakona se nanašajo. Besedilo referendumskega vprašanja tudi ne bi smelo biti postavljeno tako, da bi določeno skupino volivcev napeljevalo k zaželenemu glasovanju (subjektivna postavitev vprašanja). Prav tako referendumsko vprašanje ne bi smelo vsebovati nedoločenih pojmov, ki bi jih lahko volivci različno razumeli (odločba št. U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 69; 15. točka obrazložitve). Način postavitve referendumskega vprašanja lahko torej odločilno vpliva na izid referenduma. Določbe 18. člena ZRLI so splošne in povedo le, kakšna vprašanja so dopustna, ne pa, na kakšen način morajo biti postavljena oziroma na kakšen način ne smejo biti postavljena. Zakon bi moral vsebovati vsaj bistvena pravila o načinu postavitve referendumskih vprašanj, še posebej v tistih primerih, ko se z referendumskim vprašanjem predlaga, kako naj se določeno vprašanje uredi (tretja in četrta alineja 18. člena ZRLI). Zakonska pravila o načinu postavitve referendumskih vprašanj bi na eni strani (volivcem, političnim strankam, organizacijam) omogočila lažje in pravilnejše oblikovanje besedila referendumskega vprašanja, na drugi strani pa preprečila morebitno arbitrarno presojo (predsednika Državnega zbora ali Državnega zbora), ali je referendumsko vprašanje postavljeno v skladu z Zakonom, tj. ali je dovolj jasno izraženo. V skladu s stališčem, da mora zakonska ureditev referenduma zagotavljati učinkovito izvrševanje pravice do referenduma, Ustavno sodišče ugotavlja, da je ureditev, vsebovana v 18. členu ZRLI, nepopolna in zato v neskladju z načelom določnosti pravnih norm kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je že v številnih odločbah poudarilo, da mora zakonodajalec sprejeti jasne norme in določiti njihovo vsebino ter da nepopolne norme omogočajo možnost različne uporabe in s tem možnost za arbitrarnost državnih organov (odločba št. U-I-302/98 z dne 14. 10. 1998, Uradni list RS, št. 72/98 in OdlUS VII, 187; 21. točka obrazložitve). Pomen tega načela je Ustavno sodišče še posebej poudarilo za tiste norme, ki neposredno urejajo pravice ali pravni položaj širokega kroga državljanov (odločba št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998, Uradni list RS, št. 39/98 in OdlUS VII, 78; 10. točka obrazložitve).

28. Na podlagi obravnavanja dosedanjih zadev s področja referendumskega odločanja Ustavno sodišče nadalje ugotavlja, da ponavljajoče zahteve za razpis predhodnega referenduma lahko pomenijo neustavno oviranje zakonodajnega organa pri izvrševanju zakonodajne funkcije. Na to je Ustavno sodišče opozoril sam Državni zbor (odločba št. U-II-3/04).¹⁰ Ustavno sodišče je v navedeni odločbi navedlo, da ni mogoče izključiti možnosti uporabe referenduma v neustavne namene in da je v pravni literaturi mogoče zaslediti tudi opozorila te vrste (opomba 57). Glede na navedeno bi zakonska ureditev morala dajati možnost, da pristojni organ prepreči večkratno zaporedno vlaganje pobud, ki so vsebinsko enake, ali pobud, vloženih z očitnim namenom zavlačevanja zakonodajnega postopka, že zgolj iz tega razloga, ne pa na podlagi smiselne uporabe drugih določb ZRLI.¹¹ Zato bi ZRLI moral vsebovati določbe, na podlagi katerih bi se lahko preprečil razpis referenduma, kolikor bi pri ponavljajočih pobudah ugotovili neustaven namen.¹²B) – IV

29. Ugotovitve o neustavnosti ZRLI, navedene v točkah B) – II in B) – III te obrazložitve, kažejo, da je presojana ureditev delno neskladna z Ustavo, ker vsebuje z njo neskladne določbe, delno pa je neskladna z Ustavo zato, ker vsebuje protiustavne pravne praznine. Oboje povzroča takšno nekonsistentnost celotne ureditve predhodnega postopka, da ni mogoča razveljavitev zgolj posameznih določb ali zgolj ugotovitev neustavnih pravnih praznin, temveč je nujna razveljavitev celotnega oddelka Zakona, ki ureja predhodni referendum (1. točka izreka). Ustavno sodišče je odločilo, da začne razveljavitev učinkovati po poteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu RS (2. točka izreka). V tem času lahko zakonodajalec na novo uredi predhodni referendum.

C)

30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-217/02-34

Ljubljana, dne 17. februarja 2005.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

_____________________________________

¹ V zadevi št. U-I-346/98 je bila pobuda vložena zoper Zakon

o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni

list RS, št. 74/98 – ZLS-J), v zadevi št. U-I-185/01 pa zoper Zakon

o preoblikovanju prostih carinskih prodajaln na cestnih mejnih prehodih

z državami članicami Evropskih skupnosti, ki delujejo v okviru

Evropske unije, v mejne prodajalne in o posebnih ukrepih nadzora

teh prodajaln (Uradni list RS, št. 62/01 – ZPPCPE).

² Peti odstavek 90. člena Ustave določa, da se referendum

ureja z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino

glasov navzočih poslancev.

³ Rok treh dni, določen v četrtem odstavku 13. člena ZRLI,

lahko velja le v primeru vložitve pobude, ki izpolnjuje vse z zakonom

določene pogoje.

⁴ Iz pregleda ureditev 32 evropskih držav, vsebovanega v

publikaciji IRI Europe Handbook 2004 (četrto poglavje), ki jo je

izdal IRI (Initiative & Referendum Institute) Europe, dosegljivo na

spletni strani (www.iri-europe.org).

⁵ Volivec da svojo podporo zahtevi s podpisom na obrazcu,

ki ga določi ministrstvo, pristojno za evidenco volilne pravice. V

obrazcu mora biti navedena zahteva za razpis referenduma, na

katero se nanaša podpora volivca (prvi in drugi stavek petega

odstavka 13. člena ZRLI).

⁶ Na podlagi drugega odstavka 3. člena Zakona o evidenci

volilne pravice (Uradni list RS, št. 52/02 – v nadaljevanju ZEVP-

1) je za vodenje stalne evidence volilne pravice pristojna upravna

enota.

⁷ Uredba o poslovnem času, uradnih urah in delovnem času

v organih državne uprave (Uradni list RS, št. 21/01, 54/02 in 18/04

– v nadaljevanju: Uredba) v drugem odstavku 5. člena določa, da

se poslovni čas v upravnih enotah ter območnih enotah oziroma

izpostavah organov, razen inšpektoratih, začne v ponedeljek, torek

in četrtek ob 8. uri in konča ob 15. uri, v sredo se začne ob 8. uri

in se konča ob 17. uri in v petek se začne ob 8. uri in se konča ob

13. uri; v prvem odstavku 9. člena pa določa, da imajo navedeni

organi uradne ure najmanj trikrat tedensko, in sicer v ponedeljek,

sredo in petek (v ponedeljek in v sredo od 8. ure do 12. ure ter v

ponedeljek od 13. ure do 15. ure, v sredo od 13. ure do 17. ure, v

petek pa od 8. ure do 13. ure).

⁸ Skupni obseg uradnih ur nad minimumom v upravni enoti

določi načelnik, v območni enoti oziroma izpostavi organa pa vodja

območne enote oziroma izpostave v soglasju s predstojnikom

organa (četrti odstavek 9. člena Uredbe).

⁹ Člen 46 ZEVP-1 določa, da se ta evidenca vzpostavi na

podlagi vpisa državljanov Republike Slovenije, ki nimajo stalnega

prebivališča v Republiki Sloveniji na podlagi njihovega vpisa v posebne

volilne imenike za volitve Predsednika republike leta 1997

in volitve v Državni zbor leta 2000,in sicer v roku treh mesecev od

uveljavitve tega zakona oziroma najkasneje do prvih prihodnjih

volitev.

¹⁰ V zahtevi za presojo ustavnosti vsebine zahteve za razpis

predhodnega referenduma o predlogu Zakona o stalnem prebivanju

tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ

v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2.1992

v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, je Državni zbor

utemeljeval neustavnost referendumskega vprašanja z zlorabo

instituta referenduma z namenom zavlačevanja zakonodajnega

postopka (17. točka obrazložitve).

¹¹ Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-3/04 navedlo, da bi Državni

zbor, in pred njim predsednik Državnega zbora, moral imeti

pristojnost, da v okviru možnosti, ki jih daje ZRLI (npr. v okviru

zahtev, da mora biti vprašanje jasno izraženo, da mora biti zahteva

obrazložena ter z oblikovanjem pravil za postavitev določenih

vprašanj na podlagi alinej 18. člena ZRLI), prepreči razpis takšnega

referenduma (17. točka obrazložitve).

¹² Ustavno sodišče je z odločbo št. U-II-4/04 z dne 17. 6. 2004

(Uradni list RS, št. 72/04) ugotovilo, da sklep Državnega zbora, s

katerim je odločil, da ne razpiše predhodnega referenduma, ker

zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema

predloga zakona, ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.