Odločba o ugotovitvi neskladja Zakona o sodniški službi z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Iztoka Daria Šilca iz Ljubljane, na seji dne 14. aprila 2005

o d l o č i l o:

1. Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04 in 23/05 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost z Ustavo odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave ugotovljene neustavnosti iz 2. točke izreka mora Sodni svet predlog za izvolitev določenega kandidata v sodniško funkcijo vročiti vsem prijavljenim kandidatom, ki jih ni predlagal v izvolitev.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnik navaja, da Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS) ne določa, da se predlog za izvolitev v sodniško funkcijo določenega kandidata, ki ga Sodni svet poda Državnemu zboru po opravljenem postopku izbire, pošlje vsem drugim kandidatom, ki so se prijavili na razpisano prosto sodniško mesto. Meni, da zaradi navedene pravne praznine ni učinkovitega pravnega varstva. Uveljavlja kršitev pravic iz 14., 21., 22., 25., 34. in 49. člena Ustave ter iz 6., 8. in 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

2. Državni zbor v odgovoru navaja, da je pobuda neutemeljena. Meni, da neobveznost vročitve predloga za izvolitev kandidata v sodniško funkcijo kandidatom, ki nisi predlagani v izvolitev, ne posega v ustavne pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave. Poudarja, da Sodni svet sprejme predlog za izvolitev, zoper katerega je v skladu z določbo 2. točke 10. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 – popr. in 70/2000 – v nadaljevanju: ZUS) zagotovljeno sodno varstvo.

3. Pobudnik se ne strinja z odgovorom Državnega zbora, da je njegova pobuda neutemeljena. Navaja, da možnost uporabe učinkovitega pravnega sredstva obstaja le, če neizbrani kandidati prejmejo predlog Sodnega sveta, česar pa ZSS ne določa.

B)

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-198/03 z dne 8. 10. 2003 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZSS sprejelo.

5. Po opravljenem postopku, predpisanem v 2. oddelku II. poglavja ZSS, Sodni svet opravi izbiro med prijavljenimi kandidati in predlaga izbranega kandidata v izvolitev Državnemu zboru (prvi in drugi odstavek 19. člena). Odločitev Sodnega sveta o izbiri kandidata in predlog Državnemu zboru za njegovo izvolitev je akt, zoper katerega je na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZUS dopusten upravni spor (odločba št. U-I-202/99 z dne 21. 11. 2002, Uradni list RS, št. 15/02 in OdlUS XI, 236). Navedeni akt lahko s tožbo izpodbijajo vsi kandidati, ki so se prijavili na razpisano prosto sodniško mesto, pa jih Sodni svet ni izbral in predlagal v izvolitev, če menijo, da jim je bila kršena kakšna njihova pravica ali na zakon oprta neposredna korist (prvi odstavek 18. člena ZUS). Kandidatom, ki niso bili izbrani, Sodni svet pošlje dopis, v katerem jih obvesti, kdaj je Sodni svet obravnaval njihovo kandidaturo in da na razpisano prosto sodniško mesto niso bili izbrani. Sodni svet pa navedenim kandidatom ne vroči tudi akta, s katerim je Državnemu zboru predlagal določenega kandidata v izvolitev, torej akta, zoper katerega lahko neizbrani kandidat sproži upravni spor, če meni, da mu je bila z njim kršena kakšna njegova pravica ali na zakon oprta neposredna korist. Sprožitev upravnega spora zoper navedeni akt Sodnega sveta pa je možna le, če se neizbrani kandidat seznani s predlogom Sodnega sveta. Iz tega predloga so namreč razvidni vsi podatki, na podlagi katerih je Sodni svet ugotovil, da predlagani kandidat izpolnjuje vse pogoje za opravljanje sodniške funkcije, in razlogi, ki utemeljujejo njegovo izvolitev na razpisano prosto sodniško mesto. Neizbrani kandidat za vložitev tožbe torej nujno potrebuje akt, ki ga izpodbija, saj mora v tožbi navesti, zakaj toži, ter predlagati, kako in v čem naj se izpodbijani akt odpravi, tožbi pa mora priložiti tudi akt v izvirniku, prepisu ali kopiji (prvi odstavek 28. člena ZUS).

6. ZSS ureja le postopek Sodnega sveta pri izbiri in predlaganju izbranega kandidata v izvolitev Državnemu zboru, ne ureja pa pravic drugih prijavljenih kandidatov, ki jih Sodni svet ni predlagal v izvolitev, ter njihovih pravic v zvezi s sprožitvijo upravnega spora na podlagi 2. točke prvega odstavka 10. člena ZUS, ki pomeni uresničevanje pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ta določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Namen te ustavne pravice je med drugim tudi, da zagotovi učinkovito in dejansko izvrševanje te človekove pravice.

7. Kot je razvidno, ZSS ne omogoča neizbranim kandidatom, da bi lahko učinkovito in dejansko uresničili svojo pravico do sodnega varstva. Ker ZSS ne zavezuje Sodnega sveta, da pošlje predlog za izvolitev tudi neizbranim kandidatom, jim je s tem oteženo uveljavljanje sodnega varstva z vložitvijo tožbe v upravnem sporu. Pravica do sodnega varstva namreč ni zagotovljena že zgolj s tem, da je po Zakonu možna vložitev ustreznega pravnega sredstva, če je pot do vložitve tega sredstva zaradi pomanjkljive zakonske ureditve otežena z opravo dodatnih aktivnosti tistega, ki želi izpodbijati posamični akt, s katerim je bilo odločeno o njegovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Neizbrani kandidati morajo namreč posebej zahtevati od Sodnega sveta, naj jim vroči predlog za izvolitev predlaganega kandidata. V primeru pobudnika Sodni svet ni odgovoril na njegovo zahtevo in pobudnik je imel le možnost, da zoper ravnanje Sodnega sveta sproži upravni spor (tretji odstavek 1. člena ZUS).

8. Ustavno sodišče ugotavlja, da ZSS s tem, ko ne določa, da mora Sodni svet neizbranim kandidatom skupaj z obvestilom, da jih ni predlagal v izvolitev, poslati tudi predlog za izvolitev, posega v ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato je treba ugotoviti, ali je poseg ustavno dopusten. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče omejiti ustavne pravice le, če je zakonodajalec pri predpisovanju omejitve zasledoval ustavno dopusten cilj in je omejitev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Ustavno sodišče je torej moralo najprej oceniti, ali obstaja kakšen razlog, da ZSS ne določa navedene obveznosti Sodnega sveta. Niti iz odgovora Državnega zbora niti iz gradiva, ki je bilo na voljo v postopku sprejemanja ZSS (Poročevalci DZ, št. 18/93, 1/94 in 11/94), ni razviden razlog, ki bi lahko predstavljal ustavno dopusten, tj. stvarno upravičen cilj, zaradi katerega Sodni svet ne bi bil dolžan vročiti svojega predloga za izvolitev določenega kandidata tudi tistim kandidatom, ki so se na razpis prijavili, pa jih Sodni svet ni predlagal v izvolitev. Ker za navedeno ureditev ni mogoče ugotoviti, da zasleduje kakšen ustavno dopusten razlog, ki bi upravičeval poseg v ustavno pravico do sodnega varstva, ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava (tretji odstavek 15. člena). Zato je izpodbijani ZSS že iz tega razloga v neskladju z Ustavo.

9. Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) sprejelo ugotovitveno odločbo. Ustavno sodišče je določilo šestmesečni uskladitveni rok, ker odprava ugotovljene neustavnosti pomeni le manjšo dopolnitev ZSS. Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da je v okviru dosedanje ustavnosodne presoje že sprejelo stališče, da posameznik v primeru kandidiranja za položaje v državnih službah, kakršna je tudi funkcija sodnika, nima zakonsko ali celo ustavno varovane pravice do zasedbe takšnega položaja. Ima le pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za zasedbo tega položaja. Tako je npr. v sklepu št. Up-4/95 z dne 25. 3. 1996 in odločbi št. Up-4/95 z dne 19. 12. 1996 (oba OdlUS V, 193) ugotovilo, da kandidat, ki ni bil imenovan oziroma predlagan za imenovanje, ne more izpodbijati imenovanja ali predloga za imenovanje tistega, ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje za zasedbo položaja, lahko pa ju izpodbija, če gre za osebo, ki ne izpolnjuje z zakonom določenih pogojev, ali če so bile kršene določbe postopka predlaganja ali imenovanja. Enako velja tudi za sodnike.

10. Da bi se do uskladitve ZSS z Ustavo v postopkih za izvolitev sodnikov preprečile kršitve pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo tudi način izvršitve te odločbe, tako da mora Sodni svet predlog za izvolitev določenega kandidata v sodniško funkcijo vročiti vsem prijavljenim kandidatom, ki jih ni predlagal v izvolitev.

C)

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Tratnik.

Št. U-I-198/03-25

Ljubljana, dne 14. aprila 2005.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.