Odločba o razveljavitvi sedmega odstavka 17. člena o ugotovitvi, da drugi do šesti odstavek 17. člena Zakona o trgovini niso v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Poslovni sistem Mercator, d.d., Ljubljana, ki jo zastopajo Odvetniška družba Taljat, Tratnik, Sočan in Bogataj, o.p., d.n.o., Ljubljana, in Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, družbe MG MARKET, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, družbe ERA Trgovina z živilskimi in neživilskimi proizvodi, d.d., Velenje, družbe Kompas mejni turistični servis, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Nevenka Šorli, odvetnica v Ljubljani, in družbe Petrol, Slovenska energetska družba, d.d., Ljubljana, ter samostojnega podjetnika Marjana Andrlona, s.p., Šmarje pri Jelšah, in drugih, ki jih vse zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, na seji dne 21. aprila 2005

o d l o č i l o:

1. Določba sedmega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93, 96/02 in 22/04) se razveljavi.

2. Določbe drugega do šestega odstavka 17. člena Zakona o trgovini niso v neskladju z Ustavo.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 17. člena Zakona o trgovini in 2. do 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 22/04) se zavrne.

4. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini se začne uporabljati 1. 1. 2006.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Prva, druga in tretja pobudnica (Mercator, MG MARKET in ERA) so gospodarske družbe, katerih dejavnost je tudi trgovina na drobno. Izpodbijajo določbe drugega do sedmega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (v nadaljevanju ZT), ker naj bi bile v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena, z načelom legalitete iz 120. člena, s pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena, s pravico do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena, s pravico do dela iz 49. člena in s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Tretja pobudnica izpodbija tudi prvi odstavek 17. člena ZT, vendar ne navaja, v čem naj bi bila ta določba sporna.

2. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe nedoločne, zlasti v delu, v katerem uporabljajo nedoločen pojem "nujni življenjski artikli", saj iz Zakona ne izhaja oziroma ni mogoče na njegovi podlagi opredeliti, kaj je vsebina tega pojma. Zato je v neskladju z Ustavo tudi zakonsko pooblastilo ministru, pristojnemu za trgovino (v nadaljevanju Minister), ki ga pooblašča, da podrobneje določi nujne življenjske artikle.

3. Pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave naj bi bila kršena s tem, da nekaterim gospodarskim subjektom zakon dopušča, da imajo prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj letno in da imajo brez omejitev odprte prodajalne na posebnih prodajnih mestih, drugim subjektom pa obratovanje ob nedeljah in praznikih prepoveduje.

4. Izpodbijane določbe ZT naj bi kršile tudi 35. člen Ustave, saj z določanjem obratovalnega časa prodajaln omejujejo posameznikom (kupcem) njihov način življenja.

Prav tako naj bi posegale v pravico delavcev do svobode dela iz 49. člena Ustave. Z uveljavitvijo Zakona naj bi izgubilo zaposlitev večje število delavcev.

5. Izpodbijane določbe naj bi bile predvsem v neskladju s 74. členom Ustave, saj obsega pravica do svobodne gospodarske pobude nedvomno tudi pravico trgovca, da sam določa obratovalni čas svojih prodajaln. Ker gre za poseg v človekovo pravico, bi moralo po mnenju prve pobudnice Ustavno sodišče za presojo izpodbijanih določb opraviti test sorazmernosti, ki naj ga doslej še ne bi opravilo. Meni, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki naj bi utemeljevala takšen poseg. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi neprimerna in nepotrebna, saj ima zakonodajalec na razpolago primernejše in milejše ukrepe, s katerimi bi lahko dosegel namen, ki ga zasleduje z omejevanjem obratovalnega časa trgovin.

6. Četrta pobudnica (Kompas) je gospodarska družba, ki ima, pretežno na mejnih prehodih, prodajalne s specifičnimi luksuznimi artikli. Izpodbija Zakon o spremembah Zakona o trgovini v celoti (v nadaljevanju ZT-B), ker naj bi bil v neskladju z 2., s 14., s 15., z 49., s 66 in s 74. členom ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

7. Zatrjuje, da je zakonodajalec z določitvijo splošne prepovedi obratovalnega časa ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih (drugi odstavek 1. člena ZT-B oziroma drugi odstavek 17. člena ZT) posegel v pravico do svobodne gospodarske pobude v nasprotju z drugim odstavkom 74. člena Ustave, saj za takšen poseg ni izkazana javna korist. Meni, da razlogi, ki so bili v zakonodajnem postopku navedeni kot javna korist, to niso oziroma niso na ustavni ravni. Pa tudi, če bi bili, naj bi bila omejitev vseeno prekomerna oziroma nesorazmerna. Izpodbijana ureditev naj bi bila neprimerna in ni nujno potrebna za uresničitev morebitne javne koristi, kot je bila opredeljena v zakonodajnem postopku.

8. Četrta pobudnica meni, da izpodbijana ureditev privilegira delavce v trgovini v primerjavi z delavci v drugih dejavnostih, v katerih delo ob nedeljah ni prepovedano. To naj bi bilo diskriminacijsko do teh delavcev in zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

9. V neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bila v tretjem odstavku 17. člena ZT predpisana izjema od splošne prepovedi iz drugega odstavka 17. člena ZT, ki omogoča obratovanje samo prodajalnam z nujnimi življenjskimi artikli do 10 nedelj v letu. Razen tega naj bi bila ta določba, zlasti ob upoštevanju četrtega odstavka 17. člena ZT, ki opredeljuje pojem prodajalne z nujnimi življenjskimi artikli, v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, saj omejuje konkurenco med trgovci in daje konkurenčno prednost trgovcem, ki pretežno, vendar ne izključno, prodajajo nujne življenjske artikle. Zakonodajalec naj za takšno razlikovanje ne bi imel razumnih razlogov. Prav tako naj ne bi imel razumnih razlogov za omejevanje velikosti prodajaln, ki so lahko po tretjem odstavku 17. člena ZT odprte na posebnih lokacijah brez omejitev. Takšno razlikovanje naj bi vodilo tudi do kršitve tretjega odstavka 74. člena Ustave.

10. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave in z varstvom dela iz 66. člena Ustave. Zaradi omejevanja obratovanja prodajaln ob nedeljah naj bi se zmanjšala potreba po delavcih in bodo nekateri izgubili delo, zmanjšale naj bi se tudi možnosti za zaposlitev. Takšno ravnanje zakonodajalca naj bi bilo tudi v nasprotju z dolžnostjo države, ki izhaja iz 66. člena Ustave.

11. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila nedoločna oziroma nejasna. Tako naj ne bi bilo jasno, ali se izjema za prodajalne na posebnih lokacijah in z omejeno površino nanaša na vse prodajalne, ne glede na to, kaj prodajajo, ali samo na prodajalne za nujne življenjske artikle. Nejasno naj bi bilo, kako se ugotavlja izpolnjevanje pogoja iz četrtega odstavka 17. člena ZT: po količini ali po vrsti. Nedoločen in celo nedoločljiv naj bi bil pojem "nujni življenjski artikli". Zato naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave tudi peti odstavek 17. člena ZT v delu, ki pooblašča Ministra, da podrobneje predpiše nujne življenjske artikle.

12. Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z referendumsko odločitvijo. Zakonodajalec naj bi prekoračil referendumsko vprašanje in uredil tudi vprašanja, ki jih referendumsko vprašanje ni vsebovalo.

13. Peta pobudnica (Petrol) in šesti pobudnik (Marjan Andrlon) izpodbijata sedmi odstavek ZT, peta pobudnica pa tudi tretji odstavek 17. člena ZT. Gre za družbe oziroma samostojne podjetnike, ki opravljajo trgovinsko dejavnost na bencinskih servisih. Ne navajata, da bi bila ustavno sporna ureditev izjem v tretjem odstavku 17. člena ZT, temveč naj bi bila sporna le prostorska omejitev (glede na velikost prodajalne) teh izjem, kolikor se nanašajo na prodajalne na bencinskih servisih. Menita, da takšna omejitev ni v javnem interesu, da je nerazumna in da ni v povezavi s cilji, ki naj bi jih dosegla. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju z 2. in s 74. členom Ustave. Dalje zatrjujeta, da je zakonodajalec omejitev na 80 m2 (sedmi odstavek 17. člena ZT) določil povsem arbitrarno, kar je v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave). Z razlikovanjem glede na velikost prodajalne naj bi kršil tudi načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).

14. Državni zbor zavrača vse navedbe pobudnic in pobudnikov kot neutemeljene (odgovor z dne 17. 1. 2005). Navaja, da je bil na podlagi 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju ZRLI) dolžan obratovalni čas trgovin urediti tako, da je upošteval vsebino referendumskega vprašanja, ki je bila izglasovana na referendumu. Glede namena oziroma javne koristi, ki jo izpodbijana ureditev želi doseči oziroma zavarovati, se sklicuje na obrazložitev zahteve za razpis referenduma. Ta naj bi bila predvsem v "razreševanju preobremenjenosti zaposlenih, večinoma žensk, v ohranjanju družinskega življenja ter omogočanju dnevnega počitka v tednu, ki je praviloma na dan, ki je po tradiciji dela prost." Navaja, da izhaja utemeljenost javne koristi tudi iz 53. člena Ustave. Poudarja, da je v zahtevi za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja zastavil vprašanje neutemeljenega in nesorazmernega posega v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude in da zato po izvedenem referendumu ter glede na odločitev Ustavnega sodišča (odločba U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, Uradni list RS, št. 52/03, in OdlUS št. XII, 45) ni imel niti možnosti niti razloga, da bi si ponovno zastavil to vprašanje. V odgovoru podrobno pojasnjuje razloge za določitev izjeme glede odpiralnega časa trgovin na posebnih lokacijah z omejeno površino. Šlo naj bi za izjeme, ki temeljijo na dejstvu, da je v nekaterih primerih treba zagotoviti nujno oskrbo vsak dan. Gre predvsem za zagotavljanje potreb na tranzitnih in turističnih točkah. Omejitev površine naj bi preprečila zlorabo splošne omejitve odpiralnega časa. Zavrača očitke o nejasno določenem pojmu nujnih življenjskih artiklov. Oporeka pravni interes za presojo skladnosti izpodbijane ureditve s 35., z 49 in s 66. členom Ustave. Pravni interes za presojo skladnosti izpodbijanih določb Zakona z navedenimi členi Ustave je pobudnicam oporekala tudi Vlada (mnenje Vlade z dne 10. 6. 2004). Ni pa oporekala očitkom kršitve 2. člena, drugega odstavka 14. člena, 74. člena in drugega odstavka 120. člena Ustave. Navaja, da je zakonodajalca že v postopku sprejemanja Zakona opozarjala na njegovo ustavno spornost.

B) – I.

15. Četrta pobudnica izpodbija tudi določbo prvega odstavka 17. člena ZT in določbe členov 2 do 6 ZT-B, vendar ne obrazloži, zakaj naj bi bile v neskladju z Ustavo. Za določbe 2. do 6. člena ZT-B navaja le, da so neposredno povezane z novo ureditvijo odpiralnega časa prodajaln in z njeno uveljavitvijo. V čem naj bi bile v neskladju z Ustavo, ne pove. Zato pobude v tem delu ni bilo mogoče preizkusiti in jo je Ustavno sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

16. Prva, druga in tretja pobudnica zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZT v neskladju s 35. in 49. členom Ustave. Neskladje utemeljujejo s posegi v navedeni ustavni pravici delavcev oziroma potrošnikov. Tretja pobudnica zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju tudi s 66. členom Ustave. To neskladje utemeljuje z ravnanjem države v nasprotju z njeno ustavno dolžnostjo, da ustvarja možnosti za nova delovna mesta. Pobudnice ne morejo uveljavljati neskladnosti Zakona z Ustavo iz navedenih razlogov, ker za to ne izkazujejo pravnega interesa iz 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), saj ne zatrjujejo posegov v lastne pravice. Zato Ustavno sodišče ni presojalo morebitnega neskladja ZT z navedenimi ustavnimi določbami.

17. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti drugega do sedmega odstavka 17. člena ZT in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B) – II.

18. Izpodbijane določbe 17. člena ZT oziroma cel 17. člen¹ je Državni zbor sprejel po izvedenem predhodnem zakonodajnem referendumu. Pred njim je Ustavno sodišče na podlagi zahteve Državnega zbora (16. člen ZRLI) ocenjevalo ustavnost referendumskega vprašanja² in odločilo, da ni bilo v neskladju z Ustavo (odločba št. U-II-2/03).

19. Navedena presoja se je nanašala samo na referendumsko vprašanje in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor (11. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03). Ni se nanašala na vsebino predloga zakona, na katerega se je navezovalo vprašanje. Ustavno sodišče je glede na navedeno ocenjevalo samo, ali ne bo ureditev, kot je izhajala iz referendumskega vprašanja, prekomerno (nesorazmerno) posegla v pravico do podjetništva iz 74. člena Ustave. Ob tem je poudarilo, da lahko izreče referendumsko vprašanje za neustavno samo v primeru, če bi bilo očitno v nasprotju z Ustavo. Ker takega očitnega nasprotja ni ugotovilo, je odločilo, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. V odločbi je tudi navedlo, da odločitev o ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih Državni zbor v svoji zahtevi ni izpostavil in jih Ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati (14. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03).

20. Pobudnice v utemeljitev očitkov o neskladju izpodbijanega dela 17. člena ZT s prvim in drugim odstavkom 74. člena Ustave ne navajajo novih razlogov, ki bi ta očitek utemeljili. V zvezi s tem nekatere pobudnice poudarjajo, da Ustavno sodišče ni opravilo strogega testa sorazmernosti. Poudarjajo predvsem, da niti iz predloga izpodbijane ureditve niti iz obrazložitve referendumskega vprašanja ni razvidno, v čem naj bi bil javni interes za ureditev, ki omejuje pravico do svobodne gospodarske pobude. Trdijo, da navedeni razlogi za izpodbijano ureditev ne utemeljujejo obstoja javne koristi. Ne glede na to pa naj bi bil poseg prekomeren (nesorazmeren), saj sprejeti ukrepi niso niti primerni niti nujni za dosego ustavno dopustnih ciljev.

21. Ustavno sodišče je že odločilo, da urejanje obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z Ustavo (konkretno z njenim 74. členom – glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144, zlasti točki 15 in 16). Ustavno sodišče je presodilo, da predstavlja obratovalni čas enega izmed objektivnih pogojev za opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi javne koristi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da Ustava ne varuje skrajno liberalističnega pojmovanja podjetništva. V 15. točki obrazložitve je izrecno zapisalo: "Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico."

22. Na navedena izhodišča se je Ustavno sodišče oprlo pri presoji referendumskega vprašanja (odločba št. U-II-2/03). Neutemeljeni so očitki, da Ustavno sodišče ni opravilo strogega testa sorazmernosti, saj mu ga ni bilo treba opraviti. Kot je že navedeno, se je omejilo na odgovor, na s strani Državnega zbora postavljen dvom, ali ne bo ureditev, ki bo sprejeta na podlagi referendumskega vprašanja, glede na opisano javno korist prekomerno posegla v pravico do podjetništva iz 74. člena Ustave. Pri tem je Ustavno sodišče postavilo nadaljnjo omejitev glede obsega presoje referendumskega vprašanja, in sicer, da bo presojalo samo, ali gre za očitno protiustavnost (neskladje z Ustavo). Omejitev obratovalnega časa trgovin, kakor je bila določena v referendumskem vprašanju, po mnenju Ustavnega sodišča ni bila očitno protiustavna. Takšna odločitev vsekakor predpostavlja ugotovitev obstoja zatrjevane javne koristi in oceno primernosti ter potrebnosti predlagane ureditve zaradi varstva javne koristi, kot je bila opredeljena v obrazložitvi referendumskega vprašanja. Izpodbijana zakonska ureditev je v bistvenih točkah vsebinsko enaka referendumskemu vprašanju, zato tudi sama ne more biti v očitnem neskladju z Ustavo.

23. Zaradi narave odločanja o ustavnosti referendumskega vprašanja pa Ustavno sodišče ni ocenjevalo, ali je določena omejitev odpiralnega časa trgovin ob nedeljah in praznikih prekomerna oziroma nesorazmerna (v ožjem pomenu) oziroma ali daje prednost varstvu zaposlenih v trgovini in preveč posega v pravice trgovcev in ali zanemarja pravice potrošnikov. Gre za vprašanje zagotavljanja usklajenega razmerja med interesi vpletenih v prodajnem procesu.

24. Trgovinska dejavnost je namenjena preskrbi potrošnikov, zato je treba pri urejanju obratovalnega časa prodajaln upoštevati poleg interesov podjetnikov in interesov zaposlenih v trgovini tudi in predvsem interese potrošnikov. Po mnenju Ustavnega sodišča je bil smisel referenduma prav v tem, da volivci (ki so hkrati potrošniki) izrazijo svoj interes glede odpiralnega časa prodajaln (13. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03). Večina volivcev, ki se je referenduma udeležila, je podprla zakonsko ureditev, kot jo je narekovalo referendumsko vprašanje. Iz tega je mogoče sklepati, da je njihov interes po preskrbi zadovoljivo uresničen. Ostane torej tehtanje med interesom zaposlenih in interesom trgovcev. Izpodbijana ureditev ne daje prednosti nobenemu od njiju. Trgovci so omejeni tako, da ne smejo odpiralnega časa trgovin določiti na nedelje in praznike, z izjemo desetih nedelj v letu za nujne življenjske artikle, ter v nočnem času. To pomeni, da smejo obratovati med dnevnim časom vse druge dni v tednu in še deset nedelj v letu. Tudi pojem "nujni življenjski artikli" je s Pravilnikom določen relativno široko. Zaposlenim v trgovinah je z izpodbijano ureditvijo zagotovljeno, da bodo praviloma ob nedeljah in praznikih prosti oziroma da bodo na te dni delali le izjemoma. Zakonodajalec je s takšno ureditvijo sledil tudi načelom iz Evropske socialne listine (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL), iz katere izhaja določena zaveza, da se tedenski počitek določi na dan, ki je po tradiciji in običajih priznan kot dan počitka (5. točka prvega odstavka 2. člena). Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne posega prekomerno v svobodo podjetništva iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato ni v neskladju z Ustavo.

B) – III.

25. Četrta pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v nasprotju z referendumsko odločitvijo, ker naj bi zakonodajalec uredil tudi vprašanja, ki niso bila zajeta v referendumskem vprašanju. Tako meni, da bi zakonodajalec smel omejiti obratovalni čas samo trgovinam z nujnimi življenjskimi artikli, ker naj bi se referendumsko vprašanje nanašalo samo nanje. Očitek je neutemeljen. Referendumsko vprašanje se je vezalo na predlog Zakona o spremembah Zakona o trgovini, v katerem je bila predvidena splošna prepoved določitve obratovalnega časa prodajaln (ne glede na artikle) ob nedeljah in praznikih, s predvideno izjemo šestih nedelj v letu (glej odločbo št. U-II-2/03, 7. točka obrazložitve). Referendumsko vprašanje se je nanašalo na izjemo od splošne prepovedi in je v celoti povzeto v tretjem odstavku 17. člena ZT. Drugi očitek se nanaša na določbo o omejeni površini. Predlog zakona naj bi predvideval omejitev površine le za bencinske servise, ne pa za druge prodajalne na posebnih lokacijah. Čeprav je bil predlog Zakona v tem delu nejasen in bi ga bi bilo mogoče razumeti tudi tako, kot ga razume pobudnica, je bilo referendumsko vprašanje postavljeno jasno in je predvidevalo omejitev površine za vse prodajalne na posebnih lokacijah. Takšna rešitev je vnesena v ZT (tretji odstavek 17. člena). Neskladja med referendumskim vprašanjem in izpodbijanimi določbami 17. člena ZT ni.

B) – IV.

26. Pobudnice zatrjujejo, da izpodbijana ureditev krši tudi načelo določnosti in jasnosti predpisa, kot enega od načel pravne države (2. člen Ustave), ter načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zatrjujejo, da je pojem "nujni življenjski artikel" v tretjem odstavku 17. člena Zakona nedoločen. Tudi njegova opredelitev, ki naj bi pomenila vsebinski okvir za podzakonsko urejanje, naj bi bila pomanjkljiva (peti odstavek 17. člena ZT). Zato naj bi bilo tudi pooblastilo Ministru (peti odstavek 17. člena ZT), da podrobneje določi nujne življenjske artikle, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Četrta pobudnica dodatno zatrjuje, da iz Zakona ni razvidno, ali velja, da morajo tudi prodajalne na posebnih lokacijah imeti "status" prodajalne za nujne življenjske artikle, ali zanje ta pogoj ne velja (tretji odstavek 17. člena ZT). Dalje zatrjuje tudi, da ni jasno, kako se ugotavlja "status" prodajalne za nujne življenjske artikle: ali po vrsti artiklov ali po količini (četrti odstavek 17. člena ZT, "... da ima v svojem naboru več kot polovico artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle").

27. Pojem nujni življenjski artikli je nesporno nedoločen pravni pojem. Vendar pa zaradi tega izpodbijana določba sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Kaj šteti za nujne življenjske artikle, je odvisno od vrste okoliščin, ki vplivajo oziroma oblikujejo življenjske in potrošniške navade posameznikov. Zato je lahko različen tako glede posameznikov kot glede območij in glede na različna časovna obdobja. Opredelitev tega pojma je v Zakonu upravičeno široka in odprta. Kot taka daje Ministru zadostno vsebinsko podlago, vendar pa tudi zadostno odprtost (širino) za določitev nujnih življenjskih artiklov. Zato peti odstavek 17. člena Ministru ne omogoča, da določi nabor nujnih življenjskih artiklov arbitrarno, temveč tako, da pri njihovem določanju upošteva različne situacije. Že po vloženih pobudah je Minister sprejel Pravilnik o podrobnejši določitvi nujnih življenjskih artiklov (Uradni list RS, št. 69/04 – v nadaljevanju Pravilnik), v katerem je navedeni pojem podrobneje opredelil. Pravilnika pobudnice niso izpodbijale.

28. Četrta pobudnica zatrjuje, da ni jasno, kako se ugotavlja količina artiklov, ki jo določa četrti odstavek 17. člena ZT in od katere je odvisen "status" prodajalne. Določba ni nejasna. Zahteva, da mora imeti prodajalna v naboru več kot polovico artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle. Možno je uporabiti tako vrsto kot količino, kar pa bo odvisno tudi od vrste nujnih življenjskih artiklov, ki bodo v naboru posamezne prodajalne. Uporaba enega ali drugega merila ni v neskladju z Ustavo.

29. Tudi očitek nedoločnosti tretjega odstavka 17. člena ZT ni utemeljen. ZT omogoča, da so prodajalne na posebnih lokacijah in z omejeno prodajno površino odprte vse nedelje v letu, ne glede na artikle, ki jih prodajajo. Takšen pomen izhaja že iz jezikovne razlage. Povsem pa jo upravičuje namenska razlaga. Namen Zakona je omejiti obratovanje prodajaln ob nedeljah in ob praznikih, določenih z zakonom. Zato trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in praznikih, določenih z zakonom, z dvema izjemama. Prva izjema omogoča prodajalnam za nujne življenjske artikle njihovo obratovanje do največ 10 nedelj v letu, druga izjema pa velja za prodajalne na posebnih lokacijah z omejeno prodajno površino. Za drugo izjemo ne velja pogoj, da bi prodajalne morale imeti v naboru več kot polovico artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle.

30. Glede na navedeno izpodbijane določbe tretjega, četrtega in petega odstavka 17. člena ZT niso v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

B) – V.

31. Pobudnice očitajo tudi neskladje z drugim odstavkom 14. člena in s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Vendar se njihovi očitki in utemeljitve nekoliko razlikujejo, odvisno od dejavnosti, ki jo opravljajo. Tako je za ene sporna predvsem izjema, ki velja za posebne lokacije, za druge izjema, ki velja za prodajalne z nujnimi življenjskimi artikli, za tretje omejenost prodajne površine. Vsem je skupen očitek, da povzroča Zakon neupravičeno diskriminacijo trgovcev glede njihove pravice do prostega določanja obratovalnega časa prodajaln.

32. Obratovalni čas prodajaln praviloma določi trgovec samostojno ob upoštevanju zakonskih pogojev (prvi odstavek 17. člena ZT). V drugem do sedmem odstavku 17. člena pa ZT določa pogoje in omejitve, ki postavljajo trgovce pri določanju obratovalnega časa prodajaln v različne položaje. Pravilo je, da so vse prodajalne ob nedeljah in praznikih zaprte (drugi odstavek 17. člena). Nato določa dve izjemi od tega pravila. Prva je določena glede na vrsto artiklov, ki se prodajajo v prodajalni. Gre za prodajalne, ki prodajajo nujne življenjske artikle. Te smejo biti odprte do največ 10 nedelj v letu (prvi del tretjega odstavka 17. člena). Brez omejitev glede vrste artiklov in števila nedelj v letu pa so lahko odrte prodajalne na bencinskih servisih, v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, če skupna prodajna površina na posamezni lokaciji ne presega 80 m2 (tretji, četrti, šesti in sedmi odstavek 17. člena). Gre za izjemo glede na lokacijo, vendar z omejeno površino.

33. Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da so trgovci glede možnosti določanja odpiralnega časa prodajaln razdeljeni v tri skupine: trgovci s prodajalnami za nujne življenjske artikle, trgovci s prodajalnami z omejeno površino na posebnih lokacijah in drugi trgovci. Prvi smejo določiti odpiralni čas prodajaln do največ 10 nedelj v letu, drugi smejo določiti odpiralni čas prodajaln brez omejitev, tretji pa ne smejo določiti odpiralnega časa prodajaln ob nedeljah in praznikih, določenih z zakonom. Razlikovalna kriterija, ki ju je določil zakonodajalec, sta nujni življenjski artikli in posebna lokacija z omejeno prodajno površino.

34. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo nanja vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002, Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).

35. Razvrščanje trgovcev v različne položaje glede možnosti določanja obratovalnega časa prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih izhaja iz namena (cilja), ki ga zasleduje celotna ureditev odpiralnega časa prodajaln. Ta je legitimen in utemeljen v javnem interesu (glej točke 18 do 22 obrazložitve). Gre za iskanje ustreznega ravnovesja pri zagotavljanju interesov zaposlenih v trgovski dejavnosti in interesov potrošnikov. Ocena zakonodajalca je, da je treba v določenih primerih v večji meri upoštevati interese potrošnikov kot interese zaposlenih pri trgovcu. Taki primeri so oskrba z nujnimi življenjskimi artikli oziroma oskrba na določenih posebnih lokacijah, vendar v obeh primerih v omejenem obsegu (časovno oziroma prostorsko), s čimer se upošteva tudi interes zaposlenih pri trgovcu. Razlogom za razlikovanje ni mogoče očitati nerazumnosti. Gre za objektivne kriterije razlikovanja, ki so v razumni povezavi s cilji zakonske ureditve. Z njimi zakonodajalec doseže, da so v določenih primerih v večji meri upoštevani interesi potrošnikov, vendar ne do take mere, da bi bil izničen temeljni namen Zakona (prepoved obratovanja prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih).

36. Nekatere pobudnice menijo, da obstaja tudi neupravičeno razlikovanje znotraj trgovcev, ki imajo prodajalne na posebnih lokacijah, in sicer glede na površino prodajnega prostora. Takšno razumevanje Zakona ni pravilno. Iz tretjega odstavka 17. člena ZT izhaja, da je treba posebno lokacijo in omejenost prodajne površine šteti za celoto. Gre za enoten kriterij, ki omogoča, da so prodajalne z omejeno površino na posebnih lokacijah lahko odprte tudi ob nedeljah. Omejitev prodajne površine prodajaln na posebnih lokacijah je nujna ne le zaradi preprečevanja zlorab in izigravanja namena Zakona, temveč tudi zaradi zagotavljanja splošnega načela enakosti in lojalne konkurence. Če bi bila lahko površina prodajaln na posebnih lokacijah brez omejitev, bi se utemeljeno zastavilo vprašanje ustavne dopustnosti takšnega razlikovanja pri svobodi urejanja obratovalnega časa prodajaln.

37. Glede na navedeno določbe drugega do sedmega odstavka 17. člena ZT niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in zato tudi ne v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave.

B) – VI.

38. Pobudnice zatrjujejo, da je velikost prodajne površine, kot je določena v sedmem odstavku 17. člena ZT, določena arbitrarno. Navajajo, da niti iz zakonodajnega gradiva niti iz obrazložitve predloga referenduma ne izhaja, zakaj se je zakonodajalec odločil prav za takšno površino. Prav tako ni mogoče v navedenih gradivih zaslediti nikakršne analize dejanskega stanja pri trgovskih organizacijah. Zatrjujejo, da ni jasno, kaj pomeni pojem "skupna prodajna površina". Kaj šteti v skupno prodajno površino, je pomembno zlasti pri prodajalnah na bencinskih servisih in pri tistih prodajalnah, ki so povezane z opravljanjem gostinske dejavnosti.

39. Kot je že obrazloženo, omejevanje površine prodajaln na posebnih lokacijah ni v neskladju z Ustavo (35. in 36. točka obrazložitve). Kolikšna naj bo velikost prodajne površine, je v prvi vrsti stvar zakonodajalca. Gre za vprašanje primernosti. Vendar to ne pomeni, da lahko ravna povsem arbitrarno. Izhajati mora iz legitimnega namena in ciljev, ki naj ga takšen ukrep doseže. Kot je že navedeno, sta po mnenju zakonodajalca ključna razloga omejitve v tem, da se prepreči izigravanje namena zakona (prepoved obratovanja trgovin ob nedeljah) in da se na posebnih lokacijah zagotovi najnujnejša preskrba za posebne potrebe (promet, bolnišnice, turizem). Površina prodajaln naj bi bila tolikšna, da bi omogočala opravljanje dejavnosti le v obsegu, ki je nujen glede na naravo takšnih prodajaln, saj naj bi bile namenjene predvsem naključnim in posebnim potrošnikom ("tranzitnim" potrošnikom in potrošnikom, ki kupujejo v omejenih količinah). Kot ustrezno površino je zakonodajalec predpisal 80 m2.

40. Niti iz zakonodajnega gradiva niti iz odgovora Državnega zbora ni razvidno, kako je zakonodajalec ugotovil, da je predpisana površina primerna za dosego namenov in ciljev, ki jih je navedel, in na kakšni podlagi ali s kakšnimi kriteriji je določal nakupovalne navade potrošnikov, ki nakupujejo v teh prodajalnah. Prav tako ne izhaja, da bi zakonodajalec izdelal analizo dejanskega stanja oziroma analizo števila in velikosti prodajaln, ki bi se lahko uvrstile med prodajalne na posebnih lokacijah. Iz pobud nekaterih pobudnic izhaja, da so površine večine prodajaln, ki jih posedujejo in ki že sedaj obratujejo na posebnih lokacijah, večje od predpisane površine. Po drugi strani pa ni mogoče ugotoviti, da bi bil zakonodajalčev namen omejiti tudi površine obstoječih prodajaln na posebnih lokacijah oziroma da bi štel, da so njihove površine tolikšne, da presegajo površino, ki naj bi bila nujna glede na njihov namen oziroma da bi že omogočala zlorabo namena zakona. Tudi sama razprava poslancev ob sprejemanju Zakona kaže na to, da je bila predpisana površina določena naključno, brez posebne utemeljitve. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec predpisal površino prodajaln na posebnih lokacijah arbitrarno, kar je v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.

41. Načelo določnosti in jasnosti predpisa kot eno od načel pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da so predpisi jasni in določni. To je na eni strani potrebno zaradi varstva naslovnikov predpisa (konkretno trgovcev), saj je od opredelitve pojma skupna prodajna površina odvisno, ali sme imeti prodajalno odprto ob nedeljah ne glede na splošno prepoved oziroma ali bo moral prilagoditi obstoječo površino prodajalne predpisani. Po drugi strani pa jasen in določen predpis onemogoča arbitrarno odločanje državnih organov. Pojem "skupna prodajna površina prodajalne" ni dovolj določen in ni jasno, katere površine zajema. Tako predvsem ni jasno, kaj je skupna prodajna površina bencinskega servisa. Poseben problem pomeni tudi določitev skupne površine v primerih, ko je prodajalna povezana z gostinskim obratom ali delno na isti površini. Ni jasno, ali se omejitev nanaša na eno prodajalno ali več prodajaln na isti lokaciji istega trgovca. Sedmi odstavek 17. člena ZT je nedoločen, kar je v neskladju z 2. členom Ustave.

42. Zaradi navedenega je Ustavno sodišče sedmi odstavek 17. člena ZT razveljavilo. Razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

43. Razveljavitev sedmega odstavka 17. člena ZT ne vpliva na določbo tretjega odstavka tega člena, ki določa za prodajalne na posebnih lokacijah omejeno površino. Zakonodajalec bo moral pri pripravi nove ureditve izhajati iz splošnega namena zakona in iz namena ureditve izjeme od splošne prepovedi obratovanja ob nedeljah za prodajalne na posebnih lokacijah ter narave teh prodajaln, pri čemer bo moral upoštevati tudi obstoječe stanje na tem področju. Prav tako bo moral natančneje opredeliti, kaj se šteje za skupno prodajno površino prodajalne, zlasti pri bencinskih servisih in pri prodajalnah, povezanih z gostinskimi lokali.

B) – VII.

44. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-131/04 z dne 1. 7. 2004 do končne odločitve zadržalo izvrševanje dela 6. člena ZT-A, ki določa datum, s katerim se začnejo uporabljati njegove določbe. Namen navedene določbe, ki je odložila datum uveljavitve Zakona, je bil omogočiti naslovljencem zakona (trgovcem), da svoje poslovanje prilagodijo novi ureditvi. Ker so trgovci zaradi zadržanja navedene določbe in čakajoč na odločitev Ustavnega sodišča o ustavnosti izpodbijanih določb ZT upravičeno prekinili prilagajanje novi ureditvi, v Zakonu določen datum njegove uveljavitve pa je že potekel, je Ustavno sodišče določilo nov datum uveljavitve Zakona. Dan uveljavitve Zakona je določilo tako, da imajo trgovci na razpolago primeren čas za prilagoditev svojega poslovanja novim pogojem. V istem času pa ima zakonodajalec možnost predpisati novo površino prodajalne na posebnih lokacijah in se tako izogniti pravni praznini, ki bo sicer nastala ob uveljavitvi Zakona zaradi razveljavitve sedmega odstavka 17. člena.

C)

45. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Točke 1, 3 in 4 izreka odločbe je sprejelo soglasno, točko 2 pa s petimi glasovi proti trem. Proti sta glasovali sodnici Modrijan in Wedam Lukić ter sodnik Tratnik. Sodnica Wedam Lukić je dala odklonilno ločeno mnenje.

Št. U-I-131/04-28

Ljubljana, dne 21. aprila 2005.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

________________________________________

¹ Člen 17 se glasi:

"Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s področja varstva pred hrupom.

Trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih. Ne glede na določbo prejšnjega odstavka so prodajalne za nujne življenjske artikle lahko odprte največ do deset nedelj v letu, razen prodajaln na bencinskih servisih, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev. Prodajalne za nujne življenjske artikle iz prejšnjega odstavka so prodajalne, ki imajo v svojem naboru artiklov več kot polovico artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle.

Nujni življenjski artikli po določbi prejšnjega odstavka so artikli, ki jih potrošniki nakupujejo pogosto, praviloma dnevno, brez posebnega preudarka in pri katerih za nakupe ne porabijo veliko časa. Minister, pristojen za trgovino, s podzakonskim predpisom podrobneje določi nujne življenjske artikle ob upoštevanju Uredbe o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 2/02). Prodajalne na bencinskih servisih, v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah so prodajalne, ki delujejo v okviru zaključenih območij bencinskih servisov, bolnišnic, hotelov, letališč, mejnih prehodov ter železniških in avtobusnih postaj oziroma njihovih zaključenih kompleksov. Omejena površina po določbi tretjega odstavka tega člena zajema skupno prodajno površino prodajalne na določeni lokaciji in znaša 80 m2."

² Referendumsko vprašanje se je glasilo: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev?"